nummer: 14/1188/GA (eindbeslissing)
betreft: [klager] datum: 13 oktober 2014
De beroepscommissie als bedoeld in artikel 69, tweede lid, van de Penitentiaire beginselenwet (Pbw) heeft kennisgenomen van een bij het secretariaat van de Raad ingekomen beroepschrift van
[...], verder te noemen klager,
gericht tegen een uitspraak van 1 april 2014 van de alleensprekende beklagrechter bij de penitentiaire inrichtingen (p.i.) Vught,
alsmede van de overige stukken, waaronder de uitspraak waarvan beroep, welke in afschrift aan deze uitspraak is gehecht.
Ter zitting van de beroepscommissie van 20 juni 2014, gehouden in de p.i. Vught, zijn gehoord klager en [...], plaatsvervangend vestigingsdirecteur bij de p.i. Vught.
Op grond van haar onderzoek overweegt en beslist de beroepscommissie als volgt:
1. De inhoud van het beklag en de uitspraak van de beklagrechter
Het beklag betreft de eerste (initiële) plaatsing van klager in het basisprogramma bij de invoering van het beleidsprogramma “Dagprogramma, beveiliging en toezicht op maat” (DBT).
De beklagrechter heeft het beklag ongegrond verklaard op de gronden als in de aangehechte uitspraak weergegeven.
2. De standpunten van klager en de directeur
Klager heeft in beroep zijn tegenover de beklagrechter ingenomen standpunt als volgt toegelicht. In de memorie van toelichting heeft de Staatsecretaris van Veiligheid en Justitie gesteld dat de latere (over)plaatsingen (klager bedoelt dus niet de
initiële plaatsing in een van de regimes behorende bij het DBT) geschieden door de directeur. De eerste plaatsingen dienen te geschieden op basis van de overgangsbepaling van de Wijzigingsregeling. De directeur stelt dat zij een nuance heeft
aangebracht
op die overgangsbepaling. In de ogen van klager is dat niet toegestaan. Zijn standpunt is dat hij in dat geval ook voor plaatsing in het plusprogramma in aanmerking zou hebben moeten komen. Klager vertoonde immers goed gedrag. Klager stelt zich op het
standpunt dat regels van het overgangsrecht exact hadden moeten worden toegepast.
De directeur heeft in beroep haar tegenover de beklagrechter ingenomen standpunt als volgt toegelicht. De eerste plaatsingsbeslissingen bij de invoering van het DBT zijn vormgegeven door middel van een landelijk ter beschikking gesteld model. De
afdeling juridische zaken van de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) heeft daarvoor een tekstvoorstel aan de directeuren gestuurd. In Vught is er voor gekozen om die tekst op te nemen in een eigen document. De directeur heeft beoordeeld welke
gedetineerden in aanmerking kwamen voor plaatsing in een plusprogramma en welke gedetineerden geplaatst dienden te worden in het basisprogramma. Uitgangspunt daarbij was het in de Wijzigingsregeling vastgelegde overgangsrecht. Vervolgens heeft de
directeur nog een eigen afweging gemaakt en een aantal gedetineerden in het plusprogramma geplaatst die feitelijk nog niet helemaal aan de daarvoor geldende eisen voldeden. Dit gebeurde omdat werd verwacht dat deze gedetineerden binnen voorzienbare
termijn wel zouden voldoen aan die eisen.
3. Overwegingen t.a.v. ontvankelijkheid beklag en inhoudelijke beoordeling
3.1. Bij de Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming is een aantal beroepen aanhangig betreffende de eerste plaatsing in een basisprogramma in verband met de invoering daarvan per 1 maart 2014. De nieuwe regels zijn te vinden in de
wijziging van de Regeling selectie, plaatsing en overplaatsing van gedetineerden in verband met de invoering van promoveren en degraderen van gedetineerden (hierna de Regeling) van 20 februari 2014, Stcrt. 2014 nr. 4617. De wijziging voorziet niet
alleen in de invoering van een zogenaamd basisprogramma en een zogenaamd plusprogramma, maar heeft eveneens ten gevolge dat gedetineerden in normaal beveiligde gevangenissen in een regime van beperkte gemeenschap worden geplaatst, ook al waren die
gevangenissen tevoren aangewezen als gevangenis met een regime van algehele gemeenschap. In de praktijk blijkt er onduidelijkheid te zijn geweest over de vraag of de plaatsing in een basisprogramma een beslissing is genomen door of namens de directeur
jegens een gedetineerde als bedoeld in artikel 60, eerste lid, van de Pbw. In verband daarmee overweegt de beroepscommissie nu eerst in het algemeen als onder 3.2 tot en met 3.6 en volgt daarna onder 3.7 een inhoudelijke beoordeling van het beklag.
3.2. Voor zover van belang bevat de Regeling thans de volgende bepalingen:
Artikel 1:
(...)
i. Basisprogramma: het in een inrichting aangeboden dagprogramma;
j. Plusprogramma: het in een gevangenis aangeboden programma bestaande uit de onderdelen van het basisprogramma, aangevuld met extra onderwijsfaciliteiten, gekwalificeerde arbeid of arbeid met meer vrijheden, gedragsinterventies, extra
re-integratieactiviteiten alsmede de mogelijkheid om het tijdstip van deelname aan bepaalde activiteiten aan te geven;
k. promotie: beslissing tot het plaatsen van een gedetineerde in een plusprogramma op grond van goed gedrag van de gedetineerde;
l. Degradatie: beslissing tot intrekking van promotie.
(...)
In de toelichting op de Regeling van 10 februari 2014 houdende wijziging van de Regeling selectie, plaatsing en overplaatsing van gedetineerden in verband met de invoering van promoveren en degraderen van gedetineerden staat daarover – voor zover hier
van belang – het volgende vermeld:
(...)
3. Basisprogramma en het plusprogramma
Alle gedetineerden die niet zijn uitgezonderd op grond van artikel 1b, vangen hun detentie aan in het zogenaamde basisprogramma.(...)
(...)
Het basisprogramma wordt aangeboden in zowel huizen van bewaring als inrichtingen met de bestemming gevangenissen als in inrichtingen waarin strafrechtelijk gedetineerde vreemdelingen zonder rechtmatige verblijfstitel verblijven.(...)
(...)
Artikel 1d, eerste lid:
De directeur besluit over promotie en degradatie van een gedetineerde.
Artikel 1e:
Uitgesloten van promotie of het plusprogramma zijn gedetineerden:
a. tegen wie het openbaar ministerie een maatregel tot plaatsing in een inrichting voor stelselmatige daders vordert;
b. die vervolgd worden voor het in detentie plegen dan wel medeplegen van misdrijven. Indien de vervolging niet leidt tot een veroordeling, wordt de uitsluiting ongedaan gemaakt.
C. die zijn geplaatst in een Justitieel Medisch Centrum als bedoeld in artikel 19 of in een Penitentiair Psychiatrisch Centrum als bedoeld in artikel 30c;
d. die zijn geplaatst in een uitgebreid beveiligde inrichting of afdeling als bedoeld in ) artikel 5, een extra beveiligde inrichting als bedoeld in artikel 6, of een Terroristen Afdeling als bedoeld in artikel 20a.
Artikel 7:
Voor een regime van algehele gemeenschap kunnen al dan niet onherroepelijk veroordeelde gedetineerden in aanmerking komen die zijn geplaatst in een beperkt beveiligde of zeer beperkt beveiligde inrichting.
Artikel 8:
In het regime van beperkte gemeenschap worden gedetineerden geplaatst:
a. die zijn gepromoveerd;
b. die deelnemen aan het basisprogramma, of
c. ten aanzien van wie plaatsing in een van de overige regimes niet is geïndiceerd.
In de toelichting op de Regeling van 10 februari 2014 houdende wijziging van de Regeling selectie, plaatsing en overplaatsing van gedetineerden in verband met de invoering van promoveren en degraderen van gedetineerden staat daarover – voor zover hier
van belang – het volgende vermeld:
(...)
5. Het beveiligingsniveau en –regime
Beveiligingsniveau
(...)
Gedetineerden worden ingevolge artikel 4 van onderhavige regeling geplaatst in een normaal beveiligde inrichting of afdeling, tenzij aanleiding is hen te plaatsen in een inrichting met een ander beveiligingsregime. In een normaal beveiligde inrichting
of afdeling worden zowel het basisprogramma als het plusprogramma aan gedetineerden aangeboden.(...)
Beveiligingsregime
(...)
In de reactie op het advies van de Raad heb ik de Tweede Kamer medegedeeld dat tot het moment van sluiting (zeer) beperkt beveiligde inrichtingen blijven aangewezen als inrichtingen waar een regime van algehele gemeenschap geldt. In zoverre is artikel
8
van onderhavige Regeling aangepast en niet geschrapt. Op grond van deze aanpassing zal alleen in bovengenoemde inrichtingen een regime van algehele gemeenschap gelden.
(...)Wel wordt thans plaatsing in het beperkte regime het uitgangspunt tenzij plaatsing in een individueel regime is geïndiceerd dan wel de gedetineerde voor plaatsing in een (zeer) beperkt beveiligde inrichting in aanmerking komt. De reden om het
toepassingsbereik van de algehele gemeenschap anders vorm te geven is een logisch gevolg van de persoonsgerichte aanpak waarbij binnen afdelingen een per gedetineerde gedifferentieerd programma moet kunnen worden aangeboden. Dit verhoudt zich niet met
een regime van algehele gemeenschap waarin gedetineerden afdelingsgewijs een gelijk aanbod ontvangen.
Artikel II van de Regeling van 10 februari 2014 houdende wijziging van de Regeling selectie, plaatsing en overplaatsing van gedetineerden in verband met de invoering van promoveren en degraderen van gedetineerden luidt:
Op het moment van inwerkingtreding van de regeling wordt geacht een besluit tot promotie te zijn genomen voor de gedetineerde:
a. die voor inwerkingtreding van de regeling een persoonlijk plan heeft opgesteld om te stoppen met criminaliteit waaruit zijn motivatie voor en betrokkenheid met zijn re integratie blijkt, of
b. die een gedragsinterventie volgt welke wordt opgenomen in zijn detentie- en
re-integratieplan.
In de toelichting op de Regeling van 10 februari 2014 houdende wijziging van de Regeling selectie, plaatsing en overplaatsing van gedetineerden in verband met de invoering van promoveren en degraderen van gedetineerden staat over de artikelen II en III
– voor zover hier van belang – het volgende vermeld:
Artikel II en artikel III:
In deze artikelen worden de inwerkingtreding van onderhavige wijziging en het overgangsrecht geregeld.(....) Omdat deze regeling op 1 maart 2014 ingaat, zal er op dat moment een tweedeling moeten worden gemaakt tussen gedetineerden die wel en niet in
een plusprogramma worden geplaatst. Het is namelijk niet wenselijk om gedurende de eerste zes weken van na in werkingtreding van onderhavige regeling (de periode waarover gedetineerden groen gedrag moeten laten zien) geen gedetineerden in het
plusprogramma te hebben omdat hiermee het avond- en weekendprogramma in één keer zou zijn afgeschaft en na plaatsing van gedetineerden weer zou moeten worden ingevoerd. Dit leidt tot grote administratieve lasten bij gevangenissen. Daarom is ervoor
gekozen om algemene criteria vast te stellen voor gedetineerden die op 1 maart 2014 in een plusprogramma worden geplaatst. Als deze gedetineerden vervolgens het groene gedrag niet kunnen tonen, kan de directeur besluiten tot degradatie.
3.3. In de onderhavige beroepszaak heeft de beroepscommissie de behandeling van het beroep aangehouden. Bij tussenbeslissing van 30 juni 204, 14/1188/GA (tussenbeslissing) zijn de volgende vragen gesteld:
a. Welke informatie is aan de directeur(en) verstrekt met betrekking tot de vraag wie de bevoegdheid heeft tot eerste plaatsing in het basis- of plusprogramma? Was die informatie afkomstig van het hoofdkantoor van de Dienst Justitiële
Inrichtingen of het kerndepartement (de Minister van Veiligheid en Justitie)? In welke vorm is de informatie verschaft?
B. Is het mogelijk die informatie volledig in afschrift in het kader van deze procedure over te leggen? Indien het niet mogelijk is alle informatie te verstrekken dan wordt verzocht zoveel mogelijk aan de informatievraag te voldoen en in
ieder geval ook globale opgave te doen van de niet verstrekte stukken en de reden van niet verstrekking.
C. Blijft de directeur bij het standpunt dat de beslissing tot eerste plaatsing een beslissing van de Minister van Veiligheid en Justitie is die namens deze door de directeur is genomen? Zo ja, kan worden toegelicht waarom de directeur de
betreffende beslissing niet zelf op eigen bevoegdheid heeft genomen?
D. Heeft er overleg met de Minister van Veiligheid en Justitie plaatsgevonden over de vraag of bij het nemen van een beslissing namens de minister er ruimte was voor een eigen afweging door de directeur of anders gevraagd welke ruimte
bood
het (kennelijk) verstrekte mandaat?
E. Is er overleg met andere directeuren (zowel per vestiging als regionaal als landelijk) geweest over de onderhavige kwestie en zo ja is er besloten tot een uniforme aanpak?
F. Is er een landelijk uniforme aanpak gerealiseerd? Zo neen, waarom niet?
3.4. In reactie hierop heeft de directeur zakelijk samengevat het volgende geantwoord:
Ten aanzien van de hiervoor onder 3.2 vermelde vragen a, b en f:
In augustus 2013 zijn alle directeuren middels een GW-managementbericht geïnformeerd omtrent het (komende) overgangsrecht neergelegd in artikel II inzake de invoering van DBT. Verder heeft de directiesecretaris Gevangeniswezen op 13 februari 2013 een
emailbericht gestuurd naar alle vestigingsdirecteuren. Met verwijzing naar het overgangsrecht in artikel II wordt benadrukt dat wanneer een gedetineerde voldoet aan een van de voorwaarden hij direct van rechtswege wordt geplaatst in het plusprogramma.
Voldoet hij hier niet aan dan geldt het basisprogramma. Nu deze plaatsing van rechtswege geschiedt, is geen beschikking nodig en is het ook niet mogelijk hier beklag tegen in te dienen. Voorts is een handleiding toetsingskader promoveren en degraderen
van 20 december 2013 verstrekt.
Ten aanzien van de hiervoor onder c vermelde vraag :
Het gaat hier om een plaatsing van rechtswege. De directeur verricht ten aanzien van plaatsing in het basisprogramma en het plusprogramma op grond van het overgangsrecht slechts uitvoeringshandelingen. Elke gedetineerde start in het basisprogramma,
tenzij hij in aanmerking komt voor het plusprogramma. Klager is in een brief zonder datum feitelijk de mededeling gedaan dat hij niet voldoet aan de criteria van het overgangsrecht en dat hij derhalve van rechtswege in het basisprogramma is geplaatst.
Ten aanzien van de hiervoor onder d vermelde vraag:
Abusievelijk is de brief zonder datum aan klager namens de Minister van Veiligheid en Justitie gezonden. Er is geen sprake van een besluit maar van een feitelijke mededeling dat klager in het basisprogramma is geplaatst. In antwoord op de vraag of
sprake is van ruimte voor een eigen afweging door de directeur wordt verwezen naar de beginselen van behoorlijk bestuur die met zich brengen dat in een uitzonderlijk geval van een onbillijke situatie er altijd een dergelijke ruimte bestaat. Een
dergelijk geval doet zich voor in geval van de wachtlijst voor gedragsinterventies. Voor het overige biedt het overgangsrecht en het beleid ter zake geen ruimte voor een afweging door de directeur.
Ten aanzien van de hiervoor onder e vermelde vraag:
Regelmatig is de (invoering van) DBT besproken met de vestigingsdirecteuren en is tijdens deze overleggen aandacht besteed aan het overgangsrecht. Op dit punt heeft de beklagcommissie de directeur niet juist geciteerd in haar uitspraak als zou het
overgangsrecht pas laat bekend zijn. Het overgangsrecht was in augustus 2013 bekend.
3.5. De beroepscommissie stelt vast dat onduidelijkheid in de praktijk er toe heeft geleid dat in een beperkt aantal van de thans in beroep aanhangige beklagzaken er sprake is van een beslissing van de directeur namens de Minister van Veiligheid en
Justitie. In nogal wat andere gevallen is de directie er voetstoots van uitgegaan dat de directeur de bevoegdheid heeft tot plaatsing in een basis- of een plusprogramma. Nu de plaatsing in het basisprogramma tevens kan betekenen dat de gedetineerde van
een regime met algehele gemeenschap wordt geplaatst in een regime van beperkte gemeenschap en bij een dergelijke overgang van regimes in het systeem van de Pbw de selectiefunctionaris doorgaans wordt betrokken is in de praktijk zelfs geopperd de
bevoegdheid tot plaatsing in het basisprogramma aan de selectiefunctionaris toe te delen, maar daaraan is geen uitvoering gegeven.
3.6. Naar het oordeel van de beroepscommissie is, hoewel de wetgever dat voor ogen stond in de praktijk geen sprake geweest van een plaatsing van rechtswege. Immers per individuele gedetineerde is steeds niet alleen nagegaan of betrokkene aan de
onder 3.2 vermelde criteria voldoet, maar zelfs indien gedetineerden in de praktijk niet aan die criteria voldeden heeft de directeur in nogal wat gevallen anticiperend op de criteria gedetineerden alsnog in het plusprogramma geplaatst, naar de
beroepscommissie zelfs heeft begrepen soms in een streven om zoveel mogelijk gedetineerden in aanmerking te laten komen voor het plusprogramma. De directeur heeft wat dit betreft aangegeven nog een eigen belangenafweging te hebben gemaakt en een aantal
gedetineerden in het plusprogramma te hebben geplaatst die feitelijk nog niet helemaal aan de daarvoor geldende eisen voldeden. Dit gebeurde omdat werd verwacht dat deze gedetineerden binnen voorzienbare termijn wel zouden voldoen aan die eisen. Nu dus
sprake was van een aanzienlijke beoordelingsruimte en in de praktijk het de directeur was die nadere invulling gaf aan die beoordelingsruimte zal de beroepscommissie, ook al was de bedoeling van de regelgever kennelijk een andere, ervan uitgaan dat
sprake is geweest van een beslissing genomen door of namens de directeur jegens de gedetineerde zodat klagers ontvankelijk zijn in hun beklag. Voor zover deze beslissingen in uitzonderlijke gevallen zijn genomen namens de Minister van Veiligheid en
Justitie gaat de beroepscommissie ervan uit dat dit berust op een kennelijke vergissing zodat ook in die gevallen het beklag ontvankelijk is. De beklagcommissie is in de onderhavige zaak dan ook op goede gronden tot het oordeel gekomen dat het beklag
ontvankelijk is.
3.7. Voor wat betreft de inhoudelijke beoordeling van het beklag volstaat de beroepscommissie met het volgende. De eerste plaatsing in het basisprogramma betekende in het onderhavige geval tevens de plaatsing van een regime van algehele gemeenschap
naar een regime van beperkte gemeenschap. Reeds omdat vaststaat dat op het moment dat de plaatsing in het basisprogramma plaatsvond de betreffende inrichtingen nog niet waren aangewezen als inrichting met een regime van beperkte gemeenschap, acht de
beroepscommissie het beklag gegrond en zal worden bepaald dat de gedetineerde in verband hiermee een tegemoetkoming toekomt.
4. De uitspraak
De beroepscommissie verklaart het beroep gegrond, vernietigt de uitspraak van de beklagcommissie en verklaart het beklag alsnog gegrond. Zij bepaalt dat klager een tegemoetkoming toekomt van €50,=.
Aldus gegeven door de beroepscommissie voornoemd, bestaande uit mr. P.C. Vegter, voorzitter, J.M.L. Pattijn en R.S.T. van Rossem - Broos, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.M.J.D. Maes, secretaris, op 13 oktober 2014.
secretaris voorzitter