nummer: 14/1694/GA
betreft: [klager] datum: 28 oktober 2014
De beroepscommissie als bedoeld in artikel 69, tweede lid, van de Penitentiaire beginselenwet (Pbw) heeft kennisgenomen van een bij het secretariaat van de Raad ingekomen beroepschrift van
[...], verder te noemen klager,
gericht tegen een uitspraak van 16 mei 2014 van de beklagcommissie bij de locatie Esserheem te Veenhuizen,
alsmede van de overige stukken, waaronder de uitspraak waarvan beroep, welke in afschrift aan deze uitspraak is gehecht.
De beroepscommissie heeft de directeur van de locatie Esserheem in de gelegenheid gesteld schriftelijk te reageren op het beroep en klager om het beroep schriftelijk toe te lichten.
Op grond van haar onderzoek overweegt en beslist de beroepscommissie als volgt:
1. De inhoud van het beklag en de uitspraak van de beklagrechter
Het beklag betreft de eerste (initiële) plaatsing van klager in het basisprogramma bij de invoering van het beleidsprogramma “Dagprogramma, beveiliging en toezicht op maat”(DBT).
De beklagcommissie heeft klager niet-ontvankelijk verklaard in zijn beklag op de gronden als in de aangehechte uitspraak weergegeven.
2. De standpunten van klager en de directeur
Klager heeft het tegenover de beklagcommissie ingenomen standpunt in beroep als volgt toegelicht. Er is geen enkel bewijs dat klager ongeoorloofd gedrag heeft vertoond. Hij is derhalve ten onrechte twaalf weken in het basisprogramma geplaatst. De
directeur is hiervoor verantwoordelijk.
De directeur heeft in beroep volhard in het tegenover de beklagcommissie ingenomen standpunt en kan zich verenigen met de uitspraak van de beklagcommissie. Bij binnenkomst van een gedetineerde heeft de directeur geen zeggenschap over het soort
programma
waarin een gedetineerde dient te worden geplaatst. Derhalve kan de directeur niet verantwoordelijk worden gehouden voor klagers plaatsing in het basisprogramma.
3. Overwegingen t.a.v. ontvankelijkheid beklag en inhoudelijke beoordeling
3.1. Bij de Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming is een aantal beroepen aanhangig betreffende de eerste plaatsing in een basisprogramma in verband met de invoering daarvan per 1 maart 2014. De nieuwe regels zijn te vinden in de
wijziging van de Regeling selectie, plaatsing en overplaatsing van gedetineerden in verband met de invoering van promoveren en degraderen van gedetineerden (hierna de Regeling) van 20 februari 2014, Stcrt. 2014 nr. 4617. De wijziging voorziet niet
alleen in de invoering van een zogenaamd basisprogramma en een zogenaamd plusprogramma, maar heeft eveneens ten gevolge dat gedetineerden in normaal beveiligde gevangenissen in een regime van beperkte gemeenschap worden geplaatst, ook al waren die
gevangenissen tevoren aangewezen als gevangenis met een regime van algehele gemeenschap. In de praktijk blijkt er onduidelijkheid te zijn geweest over de vraag of de plaatsing in een basisprogramma een beslissing is genomen door of namens de directeur
jegens een gedetineerde als bedoeld in artikel 60, eerste lid, van de Pbw. In verband daarmee overweegt de beroepscommissie nu eerst in het algemeen als onder 3.2 tot en met 3.5 en volgt daarna onder 3.6 een inhoudelijke beoordeling van het beklag.
3.2. Voor zover van belang bevat de Regeling thans de volgende bepalingen:
Artikel 1:
(...)
i. Basisprogramma: het in een inrichting aangeboden dagprogramma;
j. Plusprogramma: het in een gevangenis aangeboden programma bestaande uit de onderdelen van het basisprogramma, aangevuld met extra onderwijsfaciliteiten,
gekwalificeerde arbeid of arbeid met meer vrijheden, gedragsinterventies, extra
re-integratieactiviteiten alsmede de mogelijkheid om het tijdstip van deelname aan bepaalde activiteiten aan te geven;
k. Promotie: beslissing tot het plaatsen van een gedetineerde in een plusprogramma
op grond van goed gedrag van de gedetineerde;
l. Degradatie: beslissing tot intrekking van promotie.
(...)
In de toelichting op de Regeling van 10 februari 2014 houdende wijziging van de Regeling selectie, plaatsing en overplaatsing van gedetineerden in verband met de invoering van promoveren en degraderen van gedetineerden staat daarover – voor zover hier
van belang – het volgende vermeld:
(...)
3. Basisprogramma en het plusprogramma
Alle gedetineerden die niet zijn uitgezonderd op grond van artikel 1b, vangen hun detentie aan in het zogenaamde basisprogramma.(...)
(...)
Het basisprogramma wordt aangeboden in zowel huizen van bewaring als inrichtingen met de bestemming gevangenissen als in inrichtingen waarin strafrechtelijk gedetineerde vreemdelingen zonder rechtmatige verblijfstitel verblijven.(...)
(...)
Artikel 1d, eerste lid:
De directeur besluit over promotie en degradatie van een gedetineerde.
Artikel 1e:
Uitgesloten van promotie of het plusprogramma zijn gedetineerden:
a. tegen wie het openbaar ministerie een maatregel tot plaatsing in een inrichting
voor stelselmatige daders vordert;
b. die vervolgd worden voor het in detentie plegen dan wel medeplegen van
misdrijven. Indien de vervolging niet leidt tot een veroordeling, wordt de uitsluiting
ongedaan gemaakt.
C. die zijn geplaatst in een Justitieel Medisch Centrum als bedoeld in artikel 19 of in
een Penitentiair Psychiatrisch Centrum als bedoeld in artikel 30c;
d. die zijn geplaatst in een uitgebreid beveiligde inrichting of afdeling als bedoeld in ) artikel 5, een extra beveiligde inrichting als bedoeld in artikel 6, of een Terroristen Afdeling als bedoeld in artikel 20a.
Artikel 7:
Voor een regime van algehele gemeenschap kunnen al dan niet onherroepelijk veroordeelde gedetineerden in aanmerking komen die zijn geplaatst in een beperkt beveiligde of zeer beperkt beveiligde inrichting.
Artikel 8:
In het regime van beperkte gemeenschap worden gedetineerden geplaatst:
a. die zijn gepromoveerd;
b. die deelnemen aan het basisprogramma, of
c. ten aanzien van wie plaatsing in een van de overige regimes niet is geïndiceerd.
In de toelichting op de Regeling van 10 februari 2014 houdende wijziging van de Regeling selectie, plaatsing en overplaatsing van gedetineerden in verband met de invoering van promoveren en degraderen van gedetineerden staat daarover – voor zover hier
van belang – het volgende vermeld:
(...)
5. Het beveiligingsniveau en –regime
Beveiligingsniveau
(...)
Gedetineerden worden ingevolge artikel 4 van onderhavige regeling geplaatst in een normaal beveiligde inrichting of afdeling, tenzij aanleiding is hen te plaatsen in een inrichting met een ander beveiligingsregime. In een normaal beveiligde inrichting
of afdeling worden zowel het basisprogramma als het plusprogramma aan gedetineerden aangeboden.(...)
Beveiligingsregime
(...)
In de reactie op het advies van de Raad heb ik de Tweede Kamer medegedeeld dat tot het moment van sluiting (zeer) beperkt beveiligde inrichtingen blijven aangewezen als inrichtingen waar een regime van algehele gemeenschap geldt. In zoverre is artikel
8
van onderhavige Regeling aangepast en niet geschrapt. Op grond van deze aanpassing zal alleen in bovengenoemde inrichtingen een regime van algehele gemeenschap gelden.
(...)Wel wordt thans plaatsing in het beperkte regime het uitgangspunt tenzij plaatsing in een individueel regime is geïndiceerd dan wel de gedetineerde voor plaatsing in een (zeer) beperkt beveiligde inrichting in aanmerking komt. De reden om het
toepassingsbereik van de algehele gemeenschap anders vorm te geven is een logisch gevolg van de persoonsgerichte aanpak waarbij binnen afdelingen een per gedetineerde gedifferentieerd programma moet kunnen worden aangeboden. Dit verhoudt zich niet met
een regime van algehele gemeenschap waarin gedetineerden afdelingsgewijs een gelijk aanbod ontvangen.
Artikel II van de Regeling van 10 februari 2014 houdende wijziging van de Regeling selectie, plaatsing en overplaatsing van gedetineerden in verband met de invoering van promoveren en degraderen van gedetineerden luidt:
Op het moment van inwerkingtreding van de regeling wordt geacht een besluit tot promotie te zijn genomen voor de gedetineerde:
a. die voor inwerkingtreding van de regeling een persoonlijk plan heeft opgesteld om te stoppen met criminaliteit waaruit zijn motivatie voor en betrokkenheid met zijn re integratie blijkt, of
b. die een gedragsinterventie volgt welke wordt opgenomen in zijn detentie- en
re-integratieplan.
In de toelichting op de Regeling van 10 februari 2014 houdende wijziging van de Regeling selectie, plaatsing en overplaatsing van gedetineerden in verband met de invoering van promoveren en degraderen van gedetineerden staat over de artikelen II en III
– voor zover hier van belang – het volgende vermeld:
Artikel II en artikel III:
In deze artikelen worden de inwerkingtreding van onderhavige wijziging en het overgangsrecht geregeld.(...) Omdat deze regeling op 1 maart 2014 ingaat, zal er op dat moment een tweedeling moeten worden gemaakt tussen gedetineerden die wel en niet in
een
plusprogramma worden geplaatst. Het is namelijk niet wenselijk om gedurende de eerste zes weken van na inwerkingtreding van onderhavige regeling (de periode waarover gedetineerden groen gedrag moeten laten zien) geen gedetineerden in het plusprogramma
te hebben omdat hiermee het avond- en weekendprogramma in één keer zou zijn afgeschaft en na plaatsing van gedetineerden weer zou moeten worden ingevoerd. Dit leidt tot grote administratieve lasten bij gevangenissen. Daarom is ervoor gekozen om
algemene
criteria vast te stellen voor gedetineerden die op 1 maart 2014 in een plusprogramma worden geplaatst. Als deze gedetineerden vervolgens het groene gedrag niet kunnen tonen, kan de directeur besluiten tot degradatie.
3.3. In zaak 14/1188/GA tussenbeslissing is nadere informatie aan de directeur gevraagd. Uit deze informatie, die naar zijn aard een algemene strekking heeft, komt het volgende zakelijk weergegeven naar voren. Alle directeuren zijn vanuit het
hoofdkantoor van DJI geïnformeerd over het overgangsrecht neergelegd in artikel II inzake de invoering van DBT.
Daarbij is benadrukt dat wanneer een gedetineerde voldoet aan een van de voorwaarden hij direct van rechtswege wordt geplaatst in het plusprogramma. Voldoet hij hier niet aan dan geldt het basisprogramma. Nu deze plaatsing van rechtswege geschiedt, is
geen beschikking nodig en is het ook niet mogelijk hier beklag tegen in te dienen.
3.4. De beroepscommissie stelt vast dat onduidelijkheid in de praktijk er toe heeft geleid dat in een beperkt aantal van de thans in beroep aanhangige beklagzaken er sprake is van een beslissing van de directeur namens de Minister van Veiligheid en
Justitie. In nogal wat andere gevallen is de directie er voetstoots van uitgegaan dat de directeur de bevoegdheid heeft tot plaatsing in een basis- of een plusprogramma. Nu de plaatsing in het basisprogramma tevens kan betekenen dat de gedetineerde van
een regime met algehele gemeenschap wordt geplaatst in een regime van beperkte gemeenschap en bij een dergelijke overgang van regimes in het systeem van de Pbw de selectiefunctionaris doorgaans wordt betrokken is in de praktijk zelfs geopperd de
bevoegdheid tot plaatsing in het basisprogramma aan de selectiefunctionaris toe te delen, maar daaraan is geen uitvoering gegeven.
3.5. Naar het oordeel van de beroepscommissie is, hoewel de wetgever dat voor ogen stond, in de praktijk geen sprake geweest van een plaatsing van rechtswege. Immers per individuele gedetineerde is steeds niet alleen nagegaan of betrokkene aan de
onder 3.2 vermelde criteria voldoet, maar zelfs indien gedetineerden in de praktijk niet aan die criteria voldeden heeft de directeur in nogal wat gevallen anticiperend op de criteria gedetineerden alsnog in het plusregime geplaatst. Aannemelijk is dat
de directeur een eigen belangenafweging heeft gemaakt en een aantal gedetineerden in het plusprogramma zijn geplaatst die feitelijk nog niet helemaal aan de daarvoor geldende eisen voldeden. Dit gebeurde omdat werd verwacht dat deze gedetineerden
binnen
voorzienbare termijn wel zouden voldoen aan die eisen. Nu dus sprake was van een aanzienlijke beoordelingsruimte en in de praktijk het de directeur was die nadere invulling gaf aan die beoordelingsruimte zal de beroepscommissie, ook al was de bedoeling
van de regelgever kennelijk een andere, ervan uitgaan dat sprake is geweest van een beslissing genomen door of namens de directeur jegens de gedetineerde zodat klagers ontvankelijk zijn in hun beklag. Voor zover deze beslissingen in uitzonderlijke
gevallen zijn genomen namens de Minister van Veiligheid en Justitie gaat de beroepscommissie ervan uit dat dit berust op een kennelijke vergissing zodat ook in die gevallen het beklag ontvankelijk is. De beroepscommissie vernietigt derhalve de
uitspraak
van de beklagcommissie en verklaart klager alsnog ontvankelijk in zijn beklag.
3.6. Voor wat betreft de inhoudelijke beoordeling van het beklag volstaat de beroepscommissie met het volgende. De eerste plaatsing in het basisprogramma betekende in het onderhavige geval tevens de plaatsing van een regime van algehele gemeenschap
naar een regime van beperkte gemeenschap. Reeds omdat vaststaat dat op het moment dat de plaatsing in het basisprogramma plaatsvond de betreffende inrichting nog niet was aangewezen als inrichting met een regime van beperkte gemeenschap, acht de
beroepscommissie het beklag gegrond en zal worden bepaald dat de gedetineerde in verband hiermee een tegemoetkoming toekomt.
4. De uitspraak
De beroepscommissie verklaart het beroep gegrond, vernietigt de uitspraak van de beklagcommissie, verklaart klager alsnog ontvankelijk in zijn beklag en verklaart dit beklag gegrond. Zij bepaalt dat klager een tegemoetkoming toekomt van € 50,=.
Aldus gegeven door de beroepscommissie voornoemd, bestaande uit mr. P.C. Vegter, voorzitter, mr. M.A.G. Rutten en mr. A. van Holten, leden, in tegenwoordigheid van R. Boerhof, secretaris, op 28 oktober 2014
secretaris voorzitter