nummer: 14/3242/GV (tussenbeslissing)
betreft: [klager] datum: 18 december 2014
De beroepscommissie als bedoeld in artikel 73, eerste lid, van de Penitentiaire beginselenwet (Pbw) heeft kennisgenomen van een bij het secretariaat van de Raad ingekomen beroepschrift, ingediend door mr. H.P. Eckert, namens
[...], verder te noemen klager,
gericht tegen een op 1 september 2014 genomen beslissing van de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (de Staatssecretaris),
alsmede van de onderliggende stukken.
Ter zitting van de beroepscommissie van 21 oktober 2014, gehouden in de penitentiaire inrichtingen (p.i.) Amsterdam Over-Amstel is klager, bijgestaan door een kantoorgenoot van zijn raadsman, mr. M.C. van Linde, door de voorzitter gehoord.
Namens de Staatssecretaris zijn mevrouw mr. C.M. Bitter, landsadvocaat, [...], plaatsvervangend vestigingsdirecteur bij de locatie Norgerhaven, [...], coördinerend juridisch adviseur DJI Hoofdkantoor, [...], selectiefunctionaris, [...], afdelingshoofd
bij de locatie Norgerhaven en [...], medewerker afdeling Maatschappelijke Dienstverlening bij de locatie Norgerhaven, gehoord.
Op grond van haar onderzoek overweegt en beslist de beroepscommissie als volgt.
1. De inhoud van de bestreden beslissing
De Staatssecretaris heeft klagers verzoek tot verlof afgewezen.
2. De standpunten
2.1. Door en namens klager is het beroep als volgt – samengevat en zakelijk weergegeven – toegelicht.
In de Regeling tijdelijk verlaten van de inrichting (hierna: de Regeling) is in het geheel niet voorzien in verlof bij levenslanggestraften, maar de Regeling sluit verlof niet uit. Voorts is de Regeling van lagere orde dan het EVRM en andere Europese
regelgeving op dit punt.
Het verlof heeft niet tot doel dat klager terugkeert in de Nederlandse samenleving, nu klager zich wil gaan vestigen in Hong-Kong. De resocialisatie en het verlof hebben dan ook slechts tot doel het bieden van een reëel perspectief op vrijlating
middels
gratie. Verwezen wordt naar de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 27 mei 2014, nr. 17/080015-03, waarin is geoordeeld dat de vreemdelingrechtelijke positie van de terbeschikkinggestelde niet in de weg kan staan aan het toekennen van de
bewegingsvrijheden die nodig zijn om invulling te geven aan de voorwaardelijke beëindiging van de dwangverpleging. Binnenkort volgt de uitspraak in hoger beroep. In het geval van klager is resocialisatie en verlof nodig om te komen tot een beëindiging
van de levenslange gevangenisstraf. Voor de te maken afweging ten aanzien van het verlof is het verschil tussen terbeschikkingstelling en gevangenisstraf niet relevant. De problematiek van de ongewenstverklaring is in beide situaties hetzelfde en in
beide situaties is verlof noodzakelijk om de veroordeelde voor te bereiden op zijn terugkeer in de samenleving. Genoemde problematiek was ook aan de orde in de uitspraak van het Gerechtshof Arnhem – Leeuwarden van 4 juli 2013, nr. TBS P12/0484. Een
afwijzing op basis van klagers vreemdelingrechtelijke status zou leiden tot discriminatie van levenslanggestraften zonder geldige verblijfsstatus en levenslanggestraften met een geldige verblijfsstatus (arrest van het EHRM van 22 juni 2012 (Rangelov
tegen Duitsland), nr. 5123/07). Op grond van paragraaf A4, artikel 3.7. van de Vreemdelingencirculaire 2000 wordt aan de Immigratie en Naturalisatie Dienst de mogelijkheid geboden de ongewenstverklaring tijdelijk op te heffen. Voorts is door de
Staatssecretaris aangevoerd dat ongewenst verklaarde vreemdelingen op grond van artikel 197 Wetboek van Strafrecht strafbaar zijn indien zij zich in Nederland vrij op straat begeven. Uit de jurisprudentie van de Hoge Raad (HR 21 mei 2013, JV 2013/218)
volgt dat onder omstandigheden weliswaar sprake kan zijn van een misdrijf maar dat voor dit misdrijf geen sanctie kan worden opgelegd.
De Staatssecretaris geeft een onjuiste uitleg aan het resocialisatiebeginsel. Zie de uitspraak van de beroepscommissie van 21 augustus 2014, nr. 14/1296/GA, waarin wordt verwezen naar het arrest van het EHRM van 9 juli 2013 in de zaak Vinter e.a. tegen
het Verenigd Koninkrijk, nrs. 66069/09, 130/10 en 3896/10. De “Vinter-doctrine” is inmiddels nog enkele malen bevestigd door het EHRM in verschillende arresten. In geval van klager heeft het gerechtshof in het kader van het gratieverzoek geadviseerd te
starten met activiteiten gericht op resocialisatie. De Staatssecretaris heeft in de afwijzing van het gratieverzoek gesteld geen reden te zien om dit advies van het gerechtshof te volgen. Deze overweging is overgenomen in de afwijzing van het verzoek
om
verlof.
De Staatssecretaris wil het doen voorkomen dat klagers laatste gratieverzoek met de grootste zorgvuldigheid is behandeld. Gerefereerd wordt aan zeer uitvoerig onderzoek dat in dit kader is gedaan. Dat deze onderzoeken zijn uitgevoerd is echter
uitsluitend het gevolg van gemaakte afspraken ter afwending van een door klager aangespannen kortgeding dat zou plaatsvinden op 7 maart 2013. De besluitvorming ten aanzien van het laatste gratieverzoek kenmerkt zich door onzorgvuldigheid,
onbehoorlijkheid en onrechtmatigheid. Klager heeft hierover een klacht ingediend bij de Nationale Ombudsman. Daarnaast heeft klager een kortgeding aangespannen tegen de Staat, waarin op 18 september 2014 door de voorzieningenrechter van de rechtbank
Den
Haag, nr. C/09/469136/ KG ZA-796, uitspraak is gedaan. Hieruit blijkt dat de Staatssecretaris bij het nemen van zijn beslissing op het gratieverzoek onrechtmatig heeft gehandeld. Voorts stelt de Staatssecretaris ten onrechte dat de voorzieningenrechter
in zijn overwegingen uitdrukkelijk zou hebben betrokken dat verlof niet behoort tot de resocialisatie-activiteiten die aan klager geboden zouden moeten worden. Dit is onjuist. Niet de voorzieningenrechter maar de beroepscommissie is immers bevoegd te
beslissen over verlofaanvragen. De Staatssecretaris voerde aan dat de voorzieningenrechter niet het juiste forum was voor beoordeling van de verlofaanvraag, maar ook dat er geen andere activiteiten gericht op resocialisatie dan verlof denkbaar waren.
De
vordering om te starten met resocialisatie-activiteiten zou om die reden geheel moeten worden afgewezen. Die stelling heeft de voorzieningenrechter verworpen. Ook heeft de voorzieningenrechter geoordeeld dat de Staatssecretaris een te beperkte uitleg
geeft aan het arrest van het EHRM Harakchiev tegen Bulgarije van 8 juli 2014, nr.15018/11.
Voorts heeft de penitentiaire kamer van het Gerechtshof Arnhem – Leeuwarden in voornoemde uitspraak van 4 juli 2013 geoordeeld dat verlof een essentieel onderdeel uitmaakt van resocialisatie. Er valt ook niet goed in te zien hoe klager zou kunnen
wennen
aan de Nederlandse samenleving die gedurende zijn 27 jaar durende detentie ingrijpend is veranderd. Bovendien heeft het Gerechtshof Den Haag ten behoeve van klagers laatste gratieverzoek positief geadviseerd, mits terugkeer in de maatschappij op
verantwoorde wijze is voorbereid. De Staatssecretaris heeft aangevoerd dat nu het laatst ingediende gratieverzoek van klager is afgewezen dit advies niet langer relevant is. Deze redenering is niet te volgen. Dat het advies relevant is, volgt al uit de
uitspraak van de voorzieningenrechter van 18 september 2014 waarin expliciet is overwogen dat activiteiten ontplooid moeten worden “die ertoe leiden dat het aspect van resocialisatie kan worden betrokken bij de beoordeling van een nieuw gratieverzoek,
een ander zoals ook door het Gerechtshof werd beoogd in zijn voorlopig advies”. Bovendien is historisch gezien het rechterlijk advies altijd van doorslaggevend belang geweest bij gratieverzoeken van levenslanggestraften. Het is opmerkelijk dat het
standpunt van de Staat in de procedure bij de voorzieningenrechter was dat geen andere resocialisatieactiviteiten dan verlof geboden konden en het standpunt van de Staatssecretaris bij de afwijzing van de verlofaanvraag juist is dat het verlenen van
verlof niet mogelijk is.
Na de uitspraak van de voorzieningenrechter zijn de aan klager aangeboden activiteiten niet veranderd. Volgens klager is slechts sprake van “window dressing”. Klager begrijpt niet waarom er 27 jaar lang niets is gebeurd. Hij is niet op de hoogte van
een
plan. Het is hem niet bekend dat wordt uitgezocht welke opleiding hij kan volgen. Vreemdelingen hebben geen recht op onderwijs. Hij wil overal aan meewerken. Verwezen wordt naar een overzicht van baantjes en certificaten/diploma’s van klager die klager
gedurende zijn detentie heeft verricht/behaald. Door de versobering van het regime gedurende de afgelopen jaren is klager achteruit gegaan. Vroeger stonden er geen hekken om de locatie Norgerhaven. Klager kon rondlopen zonder handboeien. Nu, 24 jaar
later, wordt klager ineens beschouwd als heel gevaarlijk. Klager wil niet intern overgeplaatst worden naar de afdeling voor (levens)langgestraften. Daar zitten alleen maar mensen die niets te verliezen hebben. Klager is daar bang voor.
2.2. Namens de Staatssecretaris is de bestreden beslissing als volgt – samengevat en zakelijk weergegeven – toegelicht.
De Staatssecretaris stelt voorop dat klager als levenslanggestrafte op grond van de Regeling niet in aanmerking komt voor verlof en dat toepassing van de Regeling op levenslanggestraften op zijn minst genomen problemen oplevert bij de besluitvorming.
Voor levenslanggestraften die tevens ongewenst verklaard zijn, zoals klager, geldt dat in artikel 4, aanhef en onder l van de Regeling is voorgeschreven dat het verlof wordt geweigerd (uitspraken beroepscommissie van 27 augustus 2007, nr. 07/2119/GV en
van 18 april 2013, nr. 13/0140/GB). Bovendien zijn ongewenst verklaarde vreemdelingen op grond van artikel 197 van het Wetboek van Strafrecht strafbaar, indien zij zich in Nederland vrij op straat begeven. De delictsomschrijving houdt overigens niet in
dat voor strafbaarheid is vereist dat een verdachte daadwerkelijk een gevaar vormt voor de openbare orde. Klagers beroep op het arrest van het EHRM in Rangelov tegen Duitsland gaat alleen al gezien het voorgaande niet op. Ook ging het in die zaak niet
om verlofverlening.
Ook klagers beroep op de Verlofregeling TBS en de in dat kader door klager aangehaalde rechtspraak kan de Staatssecretaris niet volgen. De Verlofregeling TBS is niet van toepassing en de terbeschikkingstelling verschilt bovendien naar haar aard
wezenlijk van de levenslange gevangenisstraf. Het streven bij de terbeschikkingstelling is er op gericht de delictgevaarlijkheid terug te brengen en de terbeschikkinggestelde te resocialiseren zodra de delictgevaarlijkheid dit toelaat. Dit is anders
ten
aanzien van de levenslange gevangenisstraf waarbij invrijheidstelling niet louter afhankelijk is van delictgevaarlijkheid.
Voorop gesteld wordt dat levenslang gestrafte gedetineerden een perspectief op invrijheidstelling moeten hebben, maar dat betekent overigens geen recht hierop. Met het gratie-instrument beschikt Nederland over de mogelijkheid te beoordelen of met het
voortzetten van de tenuitvoerlegging van de levenslange gevangenisstraf nog een legitiem doel wordt gediend. Ook voor levenslanggestraften geldt artikel 2, tweede lid, van de Pbw. Zolang een legitiem doel met het voortzetten van de tenuitvoerlegging
van
de gevangenisstraf wordt gediend, ligt resocialisatie – in de zin van activiteiten die concreet gericht zijn op terugkeer in de maatschappij – niet in de rede. Het EHRM schrijft dat niet voor. Ook het gerechtshof heeft in zijn advies verlof niet
genoemd
als een voor de beoordeling van het gratieverzoek noodzakelijke resocialisatie-activiteit. De levenslanggestrafte moet conform de rechtspraak van het EHRM en de Hoge Raad een perspectief hebben op invrijheidstelling op enig moment. Levenslang mag
derhalve niet op voorhand in absolute zin onder alle omstandigheden levenslang zijn en detentieomstandigheden mogen daarom ook niet zodanig zijn dat zij aan resocialisatie en invrijheidstelling in de weg staan. Dat is ook de strekking van het arrest
van
het EHRM in de zaak van Harakchiev tegen Bulgarije. Op dit moment wordt gratie, gezien de afwijzing van klagers laatste gratieverzoek, niet overwogen. Geoordeeld is dat met de tenuitvoerlegging van de gevangenisstraf nog een vergeldingsdoel wordt
gediend. Naar het oordeel van de Staatssecretaris is er vanuit dat perspectief op zichzelf geen aanleiding voor activiteiten die concreet zijn gericht op terugkeer in de samenleving, in geval van klager in Hong Kong. Inmiddels worden, gezien het gebod
van de voorzieningenrechter, wel resocialisatie-activiteiten aangeboden aan klager. Daarbij hoort echter geen verlof. De voorzieningenrechter is daar ook vanuit gegaan. Hij heeft overwogen dat het er om gaat dat activiteiten ontplooid zullen worden die
ertoe leiden dat het aspect van resocialisatie kan worden betrokken bij de beoordeling van een nieuw gratieverzoek, zoals door het gerechtshof werd beoogd in zijn voorlopig gratieadvies. In de rechtspraak van het EHRM leest de Staatssecretaris evenmin
dat uit het EVRM een verplichting zou voortvloeien om vanaf enig moment automatisch verlof te verlenen aan een levenslanggestrafte, die bovendien ongewenst is verklaard. Dat resocialisatie voor het beoogde doel geen verlof hoeft te omvatten,
onderschrijft de Staatssecretaris. Dat neemt niet weg dat op enig moment ook verlof aan de orde kan zijn met het oog op verdere resocialisatie, maar dat geldt niet voor ongewenst verklaarde vreemdelingen zoals klager. Indien gratie op enig moment in de
toekomst wordt overwogen, zal op dat moment (moeten) worden bezien welke concrete aanvullende activiteiten nog nodig zijn ter voorbereiding van klager op zijn terugkeer in Hong Kong.
Nu het vijfde gratieverzoek is afgewezen bij beslissing van 10 juli 2014, komt aan het al dan niet volgen van het advies van het gerechtshof geen relevantie meer toe. Los daarvan heeft het gerechtshof zich in zijn advies niet uitgelaten over de aard
van
de resocialisatie-activiteiten waarop het met zijn advies het oog had. Het resocialisatietraject kan bij de beoordeling van een gratieverzoek worden betrokken. Mocht op enig moment gratie daadwerkelijk worden overwogen, dan zal moeten worden bezien of
de veroordeelde op dat moment nog concreter dient te worden voorbereid op zijn daadwerkelijke terugkeer in de (buitenlandse) samenleving. De Staatssecretaris is van mening dat voordien, als gratie niet wordt overwogen, niet met verlof zou moeten worden
begonnen. Ook niet in het geval van levenslanggestraften met een geldige verblijfstitel. Zolang daadwerkelijke terugkeer niet aan de orde is, ligt het niet in de rede daar met verlof al wel concreet naar toe te werken.
Ten aanzien van de resocialisatieactiviteiten die thans klager worden aangeboden, geldt het uitgangspunt dat klager zelf het initiatief moet nemen. Dat is een fundamenteel andere benadering dan voorheen. Aan klager is de keuze voorgelegd tussen
werkzaamheden in de winkel en werkzaamheden in de soos in combinatie met werkzaamheden in het gebouw waar de directie werkt en waar vergaderingen worden gehouden, dat wil zeggen een gedetineerdenvrije zone. Klager heeft voor het laatste gekozen. Met
deze activiteiten krijgt klager meer vrijheden en verantwoordelijkheden. Hij zal echter eerst een motivatiebrief moeten schrijven. Ook zal hij moeten worden ingewerkt. Hij zal moeten overleggen met interne functionarissen in de inrichting over
werktijden etc. Het is de bedoeling klagers zelfredzaamheid hiermee te stimuleren. Verder kan klager gebruikmaken van de computer in het re-integratiecentrum. Op dit moment wordt met klager bekeken welke opleiding(en) hij zou kunnen volgen. Het
initiatief ligt primair bij klager. Verder is inmiddels beslist dat klager met de Dienst Vervoer & Ondersteuning naar Ter Apel kan voor verlenging van zijn paspoort in plaats van dat de Dienst Terugkeer en Vertrek naar de inrichting komt en de
inrichting de verlening van klagers paspoort regelt. Op enig moment kan op vergelijkbare wijze worden bezien of klager de tandarts, de opticien en mogelijk de huisarts buiten de inrichting kan bezoeken. De ontwikkelingen zullen worden geregistreerd in
een signaleringsplan. Aan de hand van het signaleringsplan kan ook worden bezien of andere activiteiten aangewezen zijn. Meer dan de nu aangeboden activiteiten wordt thans niet aangewezen geacht. Het is de ervaring dat de spanning bij klager snel
oploopt bij een wijziging van omstandigheden. Ook dat zou er op dit moment tegen pleiten klager verlof te verlenen. Aan klager is voorgesteld hem over te plaatsen naar afdeling K, een afdeling voor levenslanggestraften, maar dit wilde klager niet.
2.3. Op klagers verlofaanvraag zijn de volgende adviezen uitgebracht.
De directeur van de locatie Norgerhaven te Veenhuizen heeft negatief geadviseerd ten aanzien van de verlofaanvraag, omdat klager niet voldoet aan de objectieve criteria.
De advocaat-generaal heeft geadviseerd het verzoek om verlof af te wijzen vanwege de levenslange gevangenisstraf en klagers status van ongewenst verklaard vreemdeling.
De politie heeft aangegeven dat tegen het opgegeven verlofadres geen bezwaren bestaan.
3. De beoordeling
3.1. Klager is sinds 9 oktober 1987 gedetineerd. Hij is bij arrest van 30 januari 1989 in hoger beroep veroordeeld tot een levenslange gevangenisstraf, wegens het medeplegen van doodslag en drievoudige moord. Op 5 december 1989 is het arrest
onherroepelijk geworden.
Klagers vijfde gratieverzoek is bij beslissing van 10 juni 2014, met koninklijke machtiging, door de Staatssecretaris afgewezen.
3.2. Thans is klagers verzoek om verlof aan de orde.
In artikel 2, tweede lid, van de Pbw is bepaald dat met handhaving van het karakter van de vrijheidsstraf of de vrijheidsbenemende maatregel de tenuitvoerlegging hiervan zoveel mogelijk dienstbaar wordt gemaakt aan de voorbereiding van de terugkeer van
de betrokkene in de maatschappij. Een uitwerking hiervan vormt artikel 26 van de Pbw. Op grond hiervan kan het een gedetineerde worden toegestaan de inrichting te verlaten. In de Regeling zijn nadere regels gesteld aangaande het verlaten van de
inrichting bij wijze van verlof.
3.3. De Regeling onderscheidt verschillende vormen van verlof/ het tijdelijk verlaten van de inrichting, namelijk: algemeen verlof, incidenteel verlof, regimesgebonden verlof, verlof tijdens verblijf in een inrichting voor stelselmatige daders,
strafonderbreking en strafonderbreking op grond van artikel 40a van de Regeling.
Klager heeft niet gespecificeerd op welke vorm van verlof zijn verzoek ziet. De Staatssecretaris heeft onder meer aangevoerd dat de Regeling niet voorziet in verlofverlening aan levenslanggestraften. De beroepscommissie begrijpt hieruit dat de
Staatssecretaris van mening is dat klager als levenslanggestrafte, gelet op de in artikel 14, eerste lid, van de Regeling gestelde voorwaarden, niet in aanmerking komt voor algemeen verlof.
Gelet op de strekking van klagers verzoek en de aard van de aan hem opgelegde gevangenisstraf is de beroepscommissie echter van oordeel dat klagers verzoek niet beperkt is tot een verzoek om algemeen verlof. De beroepscommissie zal het verzoek dan ook
tevens opvatten als een verzoek om strafonderbreking.
De voorzieningenrechter bij de rechtbank Den Haag heeft bij vonnis van 18 september 2014 (C/09469136/KG ZA 14-796) bepaald dat de Staat binnen veertien dagen na de betekening van het vonnis een begin diende te maken met activiteiten gericht op
resocialisatie van klager ten einde bij de beoordeling van een nieuw gratieverzoek van klager diens resocialisatie en de vorderingen op dat gebied te kunnen betrekken. Ten tijde van de mondelinge behandeling ter zitting van de beroepscommissie op 21
oktober 2014 waren genoemde resocialisatie-activiteiten niet of nauwelijks opgestart.
De beroepscommissie wenst - in het kader van hetgeen hiervoor is overwogen omtrent strafonderbreking en algemeen verlof - nader geïnformeerd te worden over de voortgang van deze door de voorzieningenrechter opgedragen resocialisatie-activiteiten. Zij
zal daarom de behandeling van het beroep aanhouden en zij zal partijen uitnodigen voor een mondelinge behandeling ter zitting van de beroepscommissie in het eerste kwartaal van 2015 op een nog nader te bepalen datum, tijdstip en plaats.
Zij draagt de Staatssecretaris op de beroepscommissie en klagers raadsman uiterlijk twee weken voor genoemde mondelinge behandeling op voorhand schriftelijk te informeren over de voortgang van de resocialisatie-activiteiten.
4. De uitspraak.
Houdt de behandeling van het beroep aan.
Aldus gegeven door de beroepscommissie voornoemd, bestaande uit mr. U. van de Pol, voorzitter, mr. M.M. Boone en mr. R.S.T. van Rossem-Broos, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.L. Koster, secretaris, op 18 december 2014
secretaris voorzitter