nummer: 14/2025/GA
betreft: [klager] datum: 13 oktober 2014
De beroepscommissie als bedoeld in artikel 69, tweede lid, van de Penitentiaire beginselenwet (Pbw) heeft kennisgenomen van een bij het secretariaat van de Raad ingekomen beroepschrift van
de directeur van de penitentiaire inrichting (p.i.) Lelystad,
gericht tegen een uitspraak van 15 mei 2014 van de beklagcommissie bij voormelde p.i., gegeven op een klacht van [...], verder te noemen klager,
alsmede van de overige stukken, waaronder de uitspraak waarvan beroep, welke in afschrift aan deze uitspraak is gehecht.
Ter zitting van de beroepscommissie van 5 augustus 2014, gehouden in de p.i. Almelo, zijn gehoord klagers raadsvrouw, mr. A.M.S. van Oversteeg, [...], plaatsvervangend vestigingsdirecteur bij de p.i. Lelystad, [...], juridisch medewerker bij de p.i.
Lelystad, en mr. [...], juridisch adviseur en verbonden aan het hoofdkantoor van de Dienst Justitiële Inrichtingen van het Ministerie van Veiligheid en Justitie.
Hoewel klager, die zich inmiddels in vrijheid bevindt, op behoorlijke wijze was opgeroepen, is hij niet ter zitting verschenen.
Op grond van haar onderzoek overweegt en beslist de beroepscommissie als volgt:
1. De inhoud van het beklag en de uitspraak van de beklagcommissie
Het beklag betreft het niet aanbieden van arbeid en het niet uitkeren van een loonvervangende uitkering.
De beklagcommissie heeft het beklag gegrond verklaard op de gronden als in de aangehechte uitspraak weergegeven en aan klager een tegemoetkoming toegekend van € 76,80.
2. De standpunten van de directeur en klager
Door en namens de directeur is in beroep het tegenover de beklagcommissie ingenomen standpunt als volgt – zakelijk weergegeven – toegelicht.
De beroepscommissie staat voor de vraag of het recht op arbeid een absoluut karakter heeft, dan wel dat dit recht kan worden beperkt en zo ja, onder welke voorwaarden.
Klager diende, nadat hij de aan een eerder (deels) voorwaardelijk opgelegde gevangenisstraf verbonden voorwaarde had overtreden, netto 43 dagen detentie te ondergaan. Hij is daarom als arrestant in de zin van artikel 1 aanhef onder A en sub i van de
Regeling Selectie, plaatsing en overplaatsing van gedetineerden (hierna: de Regeling) aangemerkt. Uit uitspraken van de beroepscommissie komt naar voren dat alleen het recht op luchten een absoluut karakter heeft. Dat geldt niet voor de overige
rechtenactiviteiten van gedetineerden. In artikel 47 van de Pbw wordt aangegeven dat de directeur zorg draagt voor het aanbieden van arbeid, tenzij de aard van de detentie zich daartegen verzet. In haar uitspraak van 24 juli 2014 (kenmerk 14/805/GA)
heeft de beroepscommissie overwogen dat, wil aan een gedetineerde op de BPG-afdeling geen arbeid worden aangeboden, dit dient voort te vloeien uit een individuele beoordeling en afweging of de specifieke detentiesituatie er aan in de weg staat dat aan
de gedetineerde arbeid wordt aangeboden. Bij besluit van 6 november 2013 is de Regeling gewijzigd ten aanzien van de rechtspositie van arrestanten. Aan hen wordt gedurende de eerste acht weken van hun detentie geen arbeid aangeboden. Deze wijziging
wordt gemotiveerd met de stelling dat deze gedetineerden weloverwogen geen verantwoordelijkheid hebben genomen voor hun detentie. De vraag is daarom of de uitspraak van de beroepscommissie ten aanzien van het niet aanbieden van arbeid aan gedetineerden
op een BPG-afdeling ook van toepassing is op arrestanten. Er zijn argumenten waarom dat niet het geval zou moeten zijn. De letterlijke tekst van artikel 47 van de Pbw spreekt van de aard van de detentie en niet van de persoonlijke omstandigheden van de
gedetineerde, die verhinderen dat hem arbeid wordt aangeboden. Noch de tekst van de wet noch de Memorie van Toelichting schrijft voor dat er altijd sprake moet zijn van een individuele afweging. De wetgever heeft daarmee de mogelijkheid van
differentiatie opengelaten. Daarnaast verschilt de groep arrestanten wezenlijk van de gedetineerden die geplaatst zijn op een BPG-afdeling. Arrestanten hebben een weloverwogen keuze gemaakt door geen verantwoordelijkheid te nemen voor hun detentie of
hun voorwaardelijke gevangenisstraf, terwijl zij gewezen zijn op de consequenties. Dat laatste geldt ook voor klager. Het sobere dagprogramma, waaronder geen arbeid, is beperkt tot acht weken. Na deze beperkte periode worden arrestanten overgeplaatst
naar een inrichting waar arbeid wordt aangeboden. De meeste arrestanten zitten overigens korter dan acht weken in detentie. Het belang van arbeid is voor deze categorie daarom minder groot. Het criterium van de aard van de detentie is als landelijk
geldend beleid vastgelegd in het Masterplan DJI 2013-2018, dat instemming van de Tweede Kamer heeft gekregen. Mocht de beroepscommissie van mening zijn dat de directeur toch in het geval van het niet-aanbieden van arbeid aan arrestanten een individuele
belangenafweging dient te maken, dan geldt dat daaraan is voldaan door de individuele constatering dat klager zich niet heeft gehouden aan de bijzondere voorwaarde die was verbonden aan zijn voorwaardelijke gevangenisstraf en daarmee daarvoor geen
verantwoordelijkheid heeft genomen. Gelet daarop kon de directeur beslissen om aan klager geen arbeid aan te bieden gedurende de eerste acht weken van zijn detentie. Het beroep dient daarom gegrond te worden verklaard. Voor zover namens klager is
aangevoerd dat aan arrestanten in de p.i. Dordrecht wel arbeid zou worden aangeboden geldt dat in de p.i. Dordrecht tot 1 januari 2014 arrestanten werden geplaatst, nadien niet meer. De beleidswijziging dateert van na 1 januari 2014.
Namens klager is in beroep het tegenover de beklagcommissie ingenomen standpunt als volgt – zakelijk weergegeven – toegelicht.
Klager is allereerst van mening dat er hier sprake is van een beslissing van de directeur om aan klager geen arbeid aan te bieden. Klager is daarom ontvankelijk in zijn beklag. Op grond van artikel 47 van de Pbw heeft iedere gedetineerde recht op
deelname aan de in de inrichting beschikbare arbeid. De aard van klagers detentie verzette zich niet tegen het verrichten van arbeid. Aan klager, die niet te kennen heeft gegeven geen arbeid te willen verrichten, had daarom arbeid aangeboden moeten
worden. Uit de toelichting op de Pbw blijkt dat deelname aan de arbeid voor gedetineerden een wezenlijke bijdrage kan leveren aan het bereiken van de detentiedoelen. Arbeid wordt aangemerkt als een bindend en vormend element van detentie, waaruit de
verplichting voor de directeur voortvloeit om ervoor te zorgen dat de gedetineerden kunnen deelnemen aan de arbeid. In de Pbw noch in de toelichting daarop wordt voorzien in een basis voor een algemene uitzondering op die verplichting. Ook bevat de Pbw
geen grondslag om het recht op deelname aan arbeid categoraal voor bepaalde groepen gedetineerden of afdelingen uit te sluiten. Namens klager wordt verwezen naar de uitspraken van de beroepscommissie met de kenmerken 11/683/GA, 10/2397/GA, 11/3457/GA
en
13/805/GA, waarin het hiervoor vermelde wordt bevestigd. Klager is van mening dat per gedetineerde een individuele belangenafweging moet worden gemaakt, hetgeen in zijn geval niet is gebeurd.
De RSJ heeft in zijn advies op de wijziging van de Regeling selectie, plaatsing en overplaatsing van gedetineerden in verband met het samen plaatsen van arrestanten (RSJ/101/1377/2013/MKr/TvV van 7 februari 2013) aangegeven dat in zijn ogen iedere
gedetineerde recht heeft op in de inrichting voorhanden arbeid. Klager heeft uiteindelijk 43 dagen in detentie doorgebracht. Klager is van mening dat het beleid waarnaar de directeur verwijst in strijd is met de wet. Klagers raadsvrouw heeft overigens
begrepen dat in de p.i. Dordrecht arrestanten wel arbeid aangeboden krijgen. Het beroep moet daarom ongegrond worden verklaard.
3. De beoordeling
In beginsel staat tegen algemene regelgeving geen beklag open voor de gedetineerde, tenzij die algemene regel in strijd is met hogere wet- of regelgeving. Gelet op hetgeen hierna zal worden overwogen, acht de beroepscommissie klager ontvankelijk in
zijn
beklag.
Aan de orde is als eerste de vraag of het – in het kader van het bij de wijziging van de Regeling van 6 november 2013 ingevoerde – beleid om geen arbeid aan te bieden aan arrestanten, in strijd is met hogere wet- of regelgeving.
Ingevolge artikel 47, eerste lid, van de Pbw heeft de gedetineerde recht op deelname aan de in de inrichting beschikbare arbeid. In het tweede lid van artikel 47 van de Pbw is bepaald dat de directeur zorg draagt voor de beschikbaarheid van arbeid voor
de gedetineerden, voor zover de aard van de detentie zich daar niet tegen verzet. Uit de Memorie van Toelichting (p. 64 e.v.) (MvT) bij de Pbw volgt – kort en samengevat weergegeven – dat deelname aan arbeid door de gedetineerden een wezenlijke
bijdrage
kan leveren aan het bereiken van de detentiedoelen, waaronder het voorbereiden van de gedetineerden op hun terugkeer in de vrije maatschappij. Arbeid wordt in de MvT aangemerkt als een bindend en vormend element van detentie. Voorts staat in de MvT het
volgende: “Aan gedetineerden zal de mogelijkheid worden geboden door getoonde inzet en kwaliteiten hoger gekwalificeerde arbeid te verdienen dan de eenvoudige arbeid die vertrekpunt vormt voor alle (tot vrijheidsstraf) veroordeelde gedetineerden.”.
Uit voormeld artikel 47, mede in het licht van de wetsgeschiedenis bezien, blijkt dat gedetineerden recht hebben op deelname aan arbeid en dat de directeur in beginsel de verplichting heeft (geschikte) arbeid aan de gedetineerden beschikbaar te
stellen.
De directeur behoeft slechts niet in arbeid te voorzien indien de aard van de detentie van de gedetineerde(n) zich tegen het verrichten van arbeid verzet. De Pbw biedt geen basis voor een algemene uitzondering op deze verplichting van de directeur te
voorzien in arbeid. Dat die mogelijkheid de wetgever wel voor ogen heeft gestaan valt niet in de wetsgeschiedenis te lezen. Evenmin bevatten de Pbw en de MvT een grondslag om het recht op deelname aan arbeid categoraal voor bepaalde groepen
gedetineerden of afdelingen uit te sluiten. Integendeel, uit de MvT blijkt dat uitgangspunt van de wetgever is dat alle (tot vrijheidsstraf) veroordeelde gedetineerden deelnemen aan (eenvoudige) arbeid.
De omstandigheid dat (in de toelichting op) in de wijziging van de Regeling staat vermeld dat aan arrestanten gedurende de eerste acht weken van hun detentie géén arbeid wordt aangeboden, is voor de beroepscommissie geen aanleiding om tot een ander
oordeel te komen nu zij het niet aanbieden van arbeid in strijd acht met het bepaalde in artikel 47 van de Pbw.
Het voorgaande betekent niet dat de directeur altijd aan de als arrestant aangemerkte gedetineerde arbeid moet aanbieden. Telkens zal door de directeur een individuele beoordeling en afweging gemaakt moeten worden ten aanzien van de vraag of de
specifieke detentiesituatie van de betreffende gedetineerde er aan in de weg staat dat arbeid wordt aangeboden.
Van deze beoordeling en afweging is in deze zaak niet gebleken. De enkele constatering dat klager zich niet aan hem opgelegde voorwaarden heeft gehouden, zo die al een rol hebben gespeeld in de onderhavige zaak, kan niet als een zodanige beoordeling en
afweging gelden. Daarom moet het beroep van de directeur ongegrond worden verklaard.
4. De uitspraak
De beroepscommissie verklaart het beroep ongegrond en bevestigt de uitspraak van de beklagcommissie, met aanvulling van de gronden.
Aldus gegeven door de beroepscommissie voornoemd, bestaande uit mr. A. van Holten, voorzitter, mr. R.S.T. van Rossem - Broos en J. Schagen MA, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.M.J.D. Maes, secretaris, op 13 oktober 2014.
secretaris voorzitter