Kampala Amendementen, misdrijf agressie
Door mr. M. Hector LL.M.1
Inleiding
Op 23 september 2016 ratificeerde Nederland de zogenaamde Kampala amendementen bij het Statuut van Rome van het Internationaal Strafhof. Naast aanvullende oorlogsmisdrijven geven deze amendementen invulling aan de tot nu toe ‘slapende’ rechtsmacht van het Strafhof over het misdrijf agressie. De amendementen werden in 2010 na intensieve onderhandelingen2 in Kampala bij consensus aangenomen. De Kampala amendementen werden internationaal, en ook in Nederland, gezien als een historische stap in de internationale strijd tegen straffeloosheid en als een bekrachtiging van de rol van het Internationaal Strafhof.
De ratificatie van de amendementen door Nederland kwam niet zonder slag of stoot tot stand. Na aanname van de amendementen in 2010 ontstond in toenemende mate kritiek op de amendementen die betrekking hebben op het misdrijf agressie, ook in Nederland. In schril contrast met de aanvankelijk positieve parlementaire reacties op de uitkomst van de Kampala conferentie stond het onthaal van de betreffende wetsvoorstellen in de Tweede Kamer in 2015, waarbij zelfs een amendement 3werd ingediend om het misdrijf agressie integraal uit de Nederlandse goedkeuring te halen.
Dit artikel behandelt de totstandkoming en inhoud van het misdrijf agressie in het Statuut van Rome en analyseert de zorgen en kritiek rondom dit misdrijf. Ook wordt vooruitgeblikt op de gevolgen voor Nederland van ratificatie van de Kampala amendementen over het misdrijf agressie, met het oog op toekomstige deelname aan crisisbeheersingsoperaties.
relaties1Historische terugblik
Het misdrijf agressie wordt internationaal gezien als een van meest ernstige internationale misdrijven. Een logisch startpunt voor een terugblik op de totstandkoming van het misdrijf agressie wordt gevormd door de berechting van oorlogsmisdadigers na de Tweede Wereldoorlog door de Neurenberg en Tokyo Tribunalen. Onder de rechtsmacht van deze tribunalen vielen naast oorlogsmisdrijven en misdrijven tegen de menselijkheid ook misdrijven tegen de vrede, waaronder het voeren van een agressieve oorlog. Het Neurenberg Tribunaal veroordeelde 12 personen, waaronder Rudolf Hess en Hermann Göring, voor misdrijven tegen de vrede. Het Tokyo Tribunaal veroordeelde 23 verdachten voor het voeren van een agressieve oorlog.4
Het tegengaan van daden van agressie en andere inbreuken op de vrede vormde een van de doelstellingen van de in 1945 opgerichte Verenigde Naties. Agressie druist immers direct in tegen de internationale rechtsorde, die is gestoeld op het verbod op geweldgebruik tegen andere staten. Maar wat precies onder ‘agressie’ moest worden verstaan bleef lang ongewis, ondanks de pogingen tot definiëring hiervan in de voorbereidingen op het VN Handvest. Pas in 1974 slaagde de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties er in om, bij consensus, overeenstemming te bereiken over de definitie van agressie. Deze definitie5bevatte echter alleen de contouren van een daad van agressie gepleegd door staten, in het kader van staatsaansprakelijkheid, en definieerde niet de individuele strafrechtelijke verantwoordelijkheid hiervoor. Deze definitie beoogde met name de Veiligheidsraad meer houvast te bieden bij het vaststellen van een daad van agressie.
De vraag naar agressie als misdrijf werd actueel na de oprichting van de ad hoc tribunalen voor Voormalig Joegoslavië en Rwanda, toen werd gewerkt aan de oprichting van een permanent internationaal straftribunaal voor berechting van internationale misdrijven. In het conceptstatuut hiervoor dat door de International Law Commission (ILC) van de VN in 1994 was opgesteld 6was ook het misdrijf agressie opgenomen in de lijst met misdrijven die onder de rechtsmacht van het toekomstige hof zouden moeten vallen, maar zonder verdere omschrijving. De ILC constateerde in zijn commentaar bij het betreffende artikel7 dat het weglaten van het misdrijf agressie uit de rechtsmacht van het toekomstige strafhof een stap terug zou betekenen ten opzichte van de processen na de Tweede Wereldoorlog.
In het verdere onderhandelingstraject voor de oprichting van het Internationaal Strafhof bleek er grote overeenstemming te bestaan over de opname van het misdrijf agressie in het Statuut. Tijdens de onderhandelingen werd echter ook duidelijk dat verschil van mening over de rol van de Veiligheidsraad hierbij een van de belangrijkste struikelpunten was, evenals de definitie van het misdrijf. Over beide onderwerpen bestonden veel verschillen van inzicht die niet op afzienbare tijd overbrugd konden worden. Als compromis werd aan het einde van de oprichtingsconferentie van het Strafhof in 1998 in Rome besloten om het misdrijf agressie weliswaar op te nemen in de lijst van misdrijven die onder de rechtsmacht van het Strafhof zouden vallen, maar werd de daadwerkelijke uitoefening van rechtsmacht over het misdrijf verbonden aan nadere amendering van het Statuut. Zodoende had het Strafhof vanaf de oprichting slechts een ‘slapende’ rechtsmacht over het misdrijf agressie, in afwachting van de uitkomsten van een eerste herzieningsconferentie.
Herzieningsconferentie in Kampala
De eerste Herzieningsconferentie van het Statuut van Rome vond plaats in Kampala in juni 2010. Aan deze herzieningsconferentie nam een groot aantal staten deel, waaronder ook grootmachten die geen verdragspartij bij het Statuut van Rome zijn, zoals China, Rusland en de VS. Deze staten werden nauw betrokken bij de onderhandelingen, juist om het draagvlak voor de inhoud van de amendementen zo groot mogelijk te maken. Ten aanzien van het misdrijf agressie vormde deze herzieningsconferentie het sluitstuk van de onderhandelingen die na de totstandkoming van het Statuut van Rome waren gestart. Deze onderhandelingen vonden plaats in diverse informele en formele werkgroepen.8 Na aanvankelijke verdeeldheid over de definitie van het misdrijf agressie, werd tijdens de laatste werkgroep overeenstemming bereikt.9 Dit gold niet ten aanzien van de voorwaarden waaronder rechtsmacht over het misdrijf agressie kon worden uitgeoefend. Ook tijdens de herzieningsconferentie in Kampala was het nog lange tijd onbeslist wat de rol van de Veiligheidsraad zou moeten zijn in relatie tot dit misdrijf, in het bijzonder bij de vaststelling van een daad van agressie. Ook bestonden verschillen van inzicht over de positie van staten die geen verdragspartij zijn bij het Statuut van Rome, over een eventuele mogelijkheid voor verdragspartijen om onder de rechtsmacht over het misdrijf agressie uit te komen (de zogenaamde opt-out verklaringen) en over het tijdstip waarop de amendementen in werking zouden treden. Na intensieve onderhandelingen werden de Kampala amendementen uiteindelijk bij consensus aangenomen. Ondanks dat er veel compromissen waren gesloten om dit te bereiken, werd het uiteindelijke resultaat gezien als een groot succes.
Inhoud Kampala amendementen over misdrijf agressie
De Kampala amendementen over het misdrijf agressie bestaan uit diverse onderdelen.
- Definitie van het misdrijf agressie
Het misdrijf agressie is in de Kampala amendementen gedefinieerd als:
“het plannen, voorbereiden, in gang zetten of uitvoeren, door een persoon die in de positie verkeert daadwerkelijk controle uit te oefenen over of leiding te geven aan het politieke of militaire optreden van een Staat, van een daad van agressie die door zijn aard, ernst en schaal een onmiskenbare schending vormt van het Handvest van de Verenigde Naties.”
De personele reikwijdte van het misdrijf agressie wordt ingevolge de Kampala amendementen dus afgebakend tot politieke en militaire leiders die daadwerkelijk macht uitoefenen over het optreden van een staat.10 Ook beperkt deze definitie de rechtsmacht van het Strafhof tot de meest ernstige daden van agressie, namelijk die een “onmiskenbare schending” van het VN Handvest vormen. Minder ernstige vormen van onrechtmatig geweldgebruik tegen een andere staat vallen dus buiten de definitie. De Kampala amendementen bepalen daarnaast wat dient te worden verstaan onder “daad van agressie’, namelijk:
“het gebruik van wapengeweld door een Staat tegen de soevereiniteit, territoriale integriteit of politieke onafhankelijkheid van een andere Staat, of op enige andere wijze die onverenigbaar is met het Handvest van de Verenigde Naties.”
De Kampala amendementen sommen een aantal daden op die zonder meer kwalificeren als daad van agressie, zonder dat deze opsomming uitputtend is. Deze daden zijn overgenomen uit de eerder genoemde resolutie van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties uit 1974:
a. de invasie of aanval door de strijdkrachten van een Staat van respectievelijk op het grondgebied van een andere Staat, of een militaire bezetting, ook als deze van tijdelijke aard is, die het gevolg is van deze invasie of aanval, of enige annexatie door middel van geweld van het grondgebied van een andere Staat of deel daarvan;
b. het bombarderen door de strijdkrachten van een Staat van het grondgebied van een andere Staat of het gebruik van enig wapen door een Staat tegen het grondgebied van een andere Staat;
c. de blokkade van de havens of kusten van een Staat door de strijdkrachten van een andere Staat;
d. een aanval door de strijdkrachten van een Staat op de land-, zee- of luchtstrijdkrachten of de zee- en luchtvloot van een andere Staat;
e. de inzet van strijdkrachten van een Staat die met instemming van de ontvangende Staat op het grondgebied van een andere Staat aanwezig zijn, in strijd met de voorwaarden vervat in de daarop betrekking hebbende overeenkomst of een verlenging van hun aanwezigheid op dit grondgebied na het verstrijken van de overeenkomst;
f. het optreden van een Staat waarbij wordt toegestaan dat zijn grondgebied, dat hij aan een andere Staat ter beschikking heeft gesteld, door die andere Staat wordt gebruikt om een daad van agressie te plegen tegen een derde Staat;
g. het sturen door of namens een Staat van gewapende bendes, groepen, ongeordende troepen of huurlingen, die met wapengeweld gepaard gaande handelingen plegen tegen een andere Staat die zo ernstig zijn dat zij gelijkstaan met de hierboven genoemde handelingen, of die daar in aanzienlijke mate bij betrokken zijn.
In aanvulling op de definitie van het misdrijf agressie zijn in Kampala ook specifieke elementen van het misdrijf vastgesteld11, zoals ook ten aanzien van de overige misdrijven is gebeurd. Deze elementen van het misdrijf dienen het Hof te helpen bij het interpreteren van de definitie van het misdrijf agressie.12 Op verzoek van de VS zijn tevens zogenaamde ‘understandings’ aangenomen. Deze understandings bevatten een nadere interpretatie van onderdelen van de definitie van het misdrijf agressie en bieden de rechters zo meer inzicht in de bedoeling van de onderhandelaars ten aanzien van het misdrijf agressie. Zo is bijvoorbeeld benadrukt dat agressie de meest serieuze en gevaarlijke vorm van onrechtmatig geweldgebruik is en dat bij de vaststelling of sprake is van een daad van agressie alle omstandigheden van het individuele geval moeten worden meegewogen, waaronder ook de ernst van de daden en hun gevolgen.13 Deze uitleg is op zich niet juridisch bindend, maar kan wel waardevol houvast bieden aan het Strafhof.14
- Voorwaarden uitoefening rechtsmacht over misdrijf agressie
De voorwaarden waaronder de rechtsmacht over het misdrijf agressie door het Strafhof kan worden uitgeoefend vormden zonder twijfel het lastigste obstakel tijdens de Herzieningsconferentie, met name in relatie tot de rol van de Veiligheidsraad. De vijf permanente leden van de Veiligheidsraad (P5) stelden zich aanvankelijk op het standpunt dat het Hof alleen rechtsmacht over het misdrijf agressie zou mogen uitoefenen als de Veiligheidsraad eerst had vastgesteld dat er sprake was van een daad van agressie. Deze verplichte vaststelling door de Veiligheid was in lijn met het eerdere conceptstatuut van de ILC.15
In Kampala werd uiteindelijk een compromis bereikt over de voorwaarden waaronder rechtsmacht kan worden uitgeoefend in relatie tot de Veiligheidsraad. Voorop staat dat de bevoegdheid van de Veiligheidsraad om situaties door te verwijzen16 of vervolging door het Strafhof op te schorten17 onverlet is gebleven door de Kampala amendementen. Bij een doorverwijzing van een situatie van agressie door de Veiligheidsraad onder hoofdstuk VII bestaat er geen vereiste dat de betrokken staat heeft ingestemd met de rechtsmacht over het misdrijf agressie18.
In geval er geen doorverwijzing van de Veiligheidsraad is, is in Kampala overeengekomen dat de Aanklager op eigen initiatief of naar aanleiding van een doorverwijzing door een verdragspartij een onderzoek kan instellen naar het misdrijf agressie. Aan deze bevoegdheid is een hele reeks procedurele checks and balances gekoppeld. Op basis hiervan mag de Aanklager overgaan tot onderzoek naar of vervolging van het misdrijf agressie indien:
a) de Veiligheidsraad heeft vastgesteld dat er sprake is van een daad van agressie, OF
b) als de Veiligheidsraad niet binnen zes maanden na notificatie door de Aanklager heeft vastgesteld of er sprake is van een daad van agressie, mits door de “Pre-Trial Chamber” van het Strafhof toestemming wordt verleend voor de vervolging èn dat de Veiligheidsraad niet heeft gelast om vervolging op te schorten.
Het Strafhof kan overigens geheel onafhankelijk tot een oordeel komen of sprake is van een daad van agressie en is daarbij niet gebonden aan het oordeel van de Veiligheidsraad of ander orgaan hierover.19
In de Kampala amendementen is de mogelijkheid gecreëerd voor verdragspartijen bij het Statuut van Rome om te verklaren dat zij zich niet gebonden achten aan de rechtsmacht van het Strafhof over het misdrijf agressie.20
- Positie van niet-verdragspartijen bij het Statuut van Rome
De Kampala amendementen verduidelijken dat de onderdanen van staten die geen verdragspartij zijn niet onder de rechtsmacht over het misdrijf agressie kunnen vallen, ongeacht of het agressor staten of aangevallen staten betreft. De enige uitzondering hierop is de situatie waarin een situatie is doorverwezen door de Veiligheidsraad op basis van hoofdstuk VII van het Handvest. De positie van niet-verdragspartijen is bij het misdrijf agressie dus anders geregeld dan bij de overige drie misdrijven die vallen onder de rechtsmacht van het Strafhof, waar onder omstandigheden wel rechtsmacht kan bestaan over onderdanen van niet-verdragspartijen.21
- Inwerkingtreding van de rechtsmacht
Voor het daadwerkelijk kunnen uitoefenen van rechtsmacht over het misdrijf agressie is in Kampala overeengekomen dat de verdragspartijen op een tijdstip na 1 januari 2017 een besluit tot activering dienen te nemen. Een dergelijk besluit mag pas een jaar nadat de amendementen voor minstens 30 verdragspartijen in werking zijn getreden worden genomen. Dit uitstel vormde een tegemoetkoming aan landen die aarzelden ten aanzien van een snelle inwerkingtreding van de rechtsmacht over het misdrijf agressie. Dit uitstel geeft zowel het Strafhof als de verdragspartijen bij het Strafhof de gelegenheid de noodzakelijke voorbereidingen te treffen voor inwerkingtreding van deze amendementen, waaronder het in nationale wetgeving strafbaar stellen van het misdrijf agressie in het kader van het complementariteitsbeginsel.
Overigens is het zo dat ook de rechtsmacht van het Strafhof over het misdrijf agressie geen terugwerkende kracht heeft en dus alleen geldt voor toekomstige situaties waarin het misdrijf wordt gepleegd, vanaf het moment dat rechtsmacht is ontstaan
relaties2Appreciatie van de Kampala amendementen over misdrijf agressie
De Kampala amendementen maken het voor het eerst in de geschiedenis mogelijk dat een internationaal tribunaal op permanente en onafhankelijke basis een van de meest ernstige internationale misdrijven kan vervolgen, zoals dat op ad hoc basis gebeurde in Neurenberg en Tokyo. De Kampala amendementen geven daarmee tanden aan het geweldverbod tussen staten, dat een grondprincipe is van de internationale rechtsorde. Naast de gecreëerde mogelijkheid tot daadwerkelijke vervolging van ernstige daden van agressie, is het de verwachting dat er een belangrijk preventief effect zal uitgaan van de rechtsmacht van het Strafhof. Er wordt immers een belangrijk signaal gezonden aan politieke en militaire leiders die met daden van agressie menen te kunnen wegkomen.
Tegelijkertijd leven er ten aanzien van de Kampala amendementen over het misdrijf agressie ook zorgen en kritiek, die hieronder nader onder de loep worden genomen.
1. Kritiek op de definitie van het misdrijf agressie
Een deel van de kritiek op de Kampala amendementen over het misdrijf agressie richt zich op de definitie van het misdrijf. Deze zou te beperkt22, te onbepaald23 of juist te ruim24 zijn, waardoor deze tekort zou schieten als delictsomschrijving. In hoeverre deze - deels onderling tegenstrijdige - kritiek terecht is, zal afhangen van de wijze waarop het Strafhof invulling zal geven aan deze definitie in concrete zaken. Dan zal moeten blijken of de zorgvuldig afgebakende en internationaal breed gedragen definitie praktische werkbaar is. Daarbij zal het Hof steun hebben aan de aanvullende elementen en aan de speciaal voor het misdrijf agressie overeengekomen nadere uitleg op de intenties van de verdragspartijen. Feit blijft dat de primaire norm - het geweldverbod en het verbod op agressie - zelf niet tot in detail is uitgewerkt in het internationaal recht en onderhevig is aan rechtsontwikkeling. Het Strafhof zal met deze rechtsontwikkeling rekening moeten houden bij de uitoefening van rechtsmacht over het misdrijf agressie.25 In ieder geval geldt dat de definitie van het misdrijf agressie alleen is overeengekomen ten behoeve van het Statuut van Rome en geen algemene weergave van internationaal gewoonterecht pretendeert te zijn.
2. Zorgen over bereidheid tot deelname aan internationale crisisbeheersingsoperaties
In relatie tot de definitie bestaan ook zorgen over de bereidheid van staten om in de toekomst deel te blijven nemen aan internationale crisisbeheersingsoperaties.26 Dit geldt in het bijzonder ten aanzien van internationale operaties die een humanitaire doelstelling hebben zonder juridische grondslag, de zogenaamde ‘humanitaire interventie’. Er wordt zelfs geopperd om de activering van de rechtsmacht aan te houden, om een apart opt-out systeem voor humanitaire interventie in te stellen.27Dit lijkt echter een te vergaande eis die het proces van inwerkingtreding nodeloos zou vertragen. Staten die de Kampala amendementen ratificeren kunnen nu al hun visie kenbaar maken ten aanzien van humanitaire interventie in relatie tot het misdrijf agressie, zoals ook Nederland heeft gedaan tijdens de parlementaire behandeling van de Nederlandse goedkeuringswet, zoals hieronder verder wordt behandeld.
3. Zorgen over mogelijke politisering van het Internationaal Strafhof
De kritiek dat de activering van de rechtsmacht over het misdrijf agressie voor ongewenste politisering van het Strafhof zal zorgen, ziet op een aantal aspecten.
Allereerst wordt gewezen op de politieke component in de delictsomschrijving, namelijk de benodigde vaststelling dat een staat een daad van agressie tegen een andere staat heeft gepleegd, “van een dusdanige aard, ernst en schaal dat sprake is van een onmiskenbare schending van het Handvest van de Verenigde Naties”. Het Strafhof zal in de toekomst inderdaad tot dit politiek gevoelige oordeel moeten komen om rechtsmacht uit te kunnen oefenen. Dat dit mogelijk een weerslag heeft op het Strafhof, valt niet uit te sluiten. Het Strafhof vormt echter een onafhankelijk juridisch oordeel over de vraag of sprake is van het misdrijf agressie, waarvan de vaststelling van een daad van agressie een component is die al behoorlijk is ingekaderd door de opstellers van de Kampala amendementen. Ook kan worden gewezen op het feit dat het Strafhof nu al rechtsmacht heeft over politiek gevoelige misdrijven, zoals oorlogsmisdrijven en misdrijven tegen de menselijkheid.
De zorg ten aanzien van mogelijke politisering van het Hof speelt ook in de relatie tussen het Hof en de Veiligheidsraad. In reactie hierop kan worden gesteld dat het in Kampala vastgestelde regime voor de uitoefening van rechtsmacht over het misdrijf agressie de primaire rol van de VN Veiligheidsraad in de handhaving van de internationale vrede en veiligheid erkent en bekrachtigt. Het Strafhof dient bij de uitoefening van rechtsmacht over dit misdrijf immers nadrukkelijk rekening te houden met het mogelijke oordeel van de Veiligheidsraad. Schendingen van het geweldverbod zijn bovendien niet exclusief “politieke kwesties”: reacties hierop kunnen zowel politiek, militair, economisch maar zeker ook juridisch van aard zijn. Zo heeft bijvoorbeeld het Internationaal Gerechtshof meerdere keren geoordeeld dat sprake was van een schending van het geweldverbod.28 Voor een exclusieve rol voor de Veiligheidsraad ten aanzien van de beoordeling van een daad van agressie was sowieso onvoldoende steun in Kampala. Juist omdat de Veiligheidsraad met enige regelmaat niet in staat is om tot overeenstemming te komen en besluitvorming verlamd wordt door het gebruik van veto’s door de permanente leden, is het van groot belang dat het Strafhof wel kan handelen. De meerwaarde van de Kampala amendementen ligt juist in het feit dat de Aanklager in het geval van een verlamde Veiligheidsraad wel een situatie van agressie kan onderzoeken, na een verwijzing door een verdragspartij of op eigen initiatief (proprio motu).
4. Zorgen over het toekomstige functioneren van het Strafhof
Kritiek op de Kampala amendementen komt ook voort uit zorgen over het effect van de activering van de rechtsmacht over het misdrijf agressie op het algemene functioneren van het Strafhof. De verzwaring van de werklast van het Strafhof met een politiek gevoelig misdrijf zou hierop een negatief effect hebben.29 Deze zorg raakt aan het bredere functioneren van het Strafhof. De Vergadering van verdragspartijen (Assembly of States Parties, ASP) is bij uitstek het forum om zaken betreffende het functioneren van het Hof aan de orde te stellen. Tijdens de parlementaire behandeling heeft de Nederlandse regering zich bereid verklaard om, met inachtneming van de onafhankelijkheid van het Internationaal Strafhof en de Aanklager, na ratificatie richting het Strafhof te onderstrepen dat Nederland prioritering van aandacht voor de huidige drie misdrijven belangrijk vindt.
5. Kritiek op de opt-out mogelijkheid
Ook bestaat kritiek op de in Kampala gecreëerde mogelijkheid voor verdragspartijen tot het afleggen van een opt-out verklaring met betrekking tot het misdrijf agressie. Dit wordt gezien als een teleurstellend onderdeel van het in Kampala bereikte compromis.31 De vrees bestaat dat een veelvuldig gebruik van deze mogelijkheid een behoorlijke inperking van rechtsmacht van het Strafhof over dit misdrijf teweeg zou brengen, of zelfs een lege huls zou gaan vormen.32 Hoewel die vrees gerechtvaardigd lijkt, hoeft een opt-out verklaring niet permanent te zijn en kan deze te allen tijde worden ingetrokken. Staten die gebruik maken van een opt-out verklaring dienen deze verklaring sowieso binnen 3 jaar opnieuw te bezien.33 Deze optie biedt wel uitkomst voor staten die bezwaar hebben tegen rechtsmacht van het Strafhof over het misdrijf agressie, maar wel partij willen worden bij het Strafhof.
6. Kritiek op onduidelijkheid over de gebondenheid van niet-ratificerende verdragspartijen
Tot slot kan worden gewezen op het mogelijke verschil in interpretatie van de vraag of bestaande verdragspartijen die de Kampala amendementen niet ratificeren en ook geen opt-out verklaring afleggen onder de rechtsmacht voor het misdrijf agressie vallen. Deze technische vraag hangt samen met het al dan niet toepasselijk zijn van artikel 121 lid 5 in relatie tot artikel 12 van het Statuut van Rome. Enerzijds wordt gesteld dat alleen verdragspartijen die de amendementen hebben geratificeerd, hieraan gebonden zijn. Anderzijds wordt gewezen op een in Kampala aangenomen bepaling34, waaruit zou blijken dat er rechtsmacht is als de agressor staat verdragspartij is en de slachtofferstaat de amendementen heeft geratificeerd. Ten aanzien van de laatste positie wordt gewezen op het feit dat het misdrijf agressie al in het oorspronkelijke Statuut was opgenomen en dus al geldt ten aanzien van verdragspartijen. Deze verschillende interpretaties hebben geleid tot de oproep om eerst tot nadere overeenstemming tussen verdragspartijen te komen hierover, alvorens de rechtsmacht over het misdrijf agressie te activeren. 35 Het lijkt echter geen goed idee om het in Kampala bereikte compromis te heropenen voor onderhandeling alvorens over te gaan tot activering van het misdrijf agressie. Sowieso is in Kampala afgesproken dat 7 jaar na de activering van de rechtsmacht de amendementen over het misdrijf agressie opnieuw worden bezien. Dat zou het logische moment zijn om te beoordelen of het misdrijf agressie zoals uitgewerkt in de Kampala amendementen voldoet. Nu al kunnen verdragspartijen zelf duidelijkheid geven over hun gebondenheid aan de rechtsmacht over het misdrijf agressie, door te ratificeren dan wel door een opt-out verklaring af te leggen.
Alles overwegend kan worden gesteld dat er in Kampala een goed compromis tot stand is gekomen, waarbij de belangrijkste wensen van de verschillende groepen staten, waaronder de P5, zijn meegenomen. Maar zoals uit bovenstaande blijkt, is zeker kritiek mogelijk op het in Kampala bereikte resultaat. Het zal aan het Hof zijn om op goede wijze invulling te geven aan de in Kampala overeengekomen definitie van het misdrijf en te voldoen aan alle geformuleerde voorwaarden voor uitoefening van rechtsmacht. Duidelijk is wel dat er heel wat seinen op groen moeten staan voordat de rechters van het Strafhof zich in de toekomst over het misdrijf agressie kunnen gaan buigen. Hierdoor ligt het niet in de verwachting dat het Hof op korte termijn overbelast zal raken door de toekomstige rechtsmacht over het misdrijf agressie.
relaties1Gevolgen voor Nederland
Nu Nederland de Kampala amendementen heeft geratificeerd en het in de lijn der verwachting ligt dat in 2017 de rechtsmacht over het misdrijf agressie wordt geactiveerd, is het van belang stil te staan bij de effecten hiervan voor Nederland.
De parlementaire goedkeuring betrof niet alleen instemming met de Nederlandse ratificatie van de amendementen bij het Statuut van Rome van het Internationaal Strafhof, maar ook een uitbreiding van de nationale Wet internationale misdrijven, die de Nederlandse rechter in staat stelt om internationale misdrijven te berechten, met het misdrijf agressie. In dit verband wordt opgemerkt dat het misdrijf agressie in de Wet internationale misdrijven gelijk is aan de in de Kampala amendementen gehanteerde definitie. De rechtsmacht van de Nederlandse rechter over het misdrijf agressie zal pas in werking treden nadat de rechtsmacht van het Internationaal Strafhof over dit misdrijf is geactiveerd. De reden hiervoor ligt in een toezegging van de Nederlandse regering aan de Tweede Kamer.36 Na inwerkingtreding van de nationale rechtsmacht over het misdrijf agressie zal de Nederlandse rechter in staat zijn om rechtsmacht over het misdrijf agressie uit te oefenen binnen de context van de Nederlandse wetgeving. Dit impliceert onder andere dat de Nederlandse rechter alleen rechtsmacht kan uitoefenen in het geval een niet-Nederlandse verdachte zich op Nederlands grondgebied bevindt en er geen sprake is van immuniteit. Vreemde staatshoofden, regeringsleiders en ministers van buitenlandse zaken genieten immers volledige immuniteit, terwijl onder omstandigheden ook andere buitenlandse overheidsfunctionarissen aanspraak kunnen maken op volledige of functionele immuniteit. 37 In dergelijke gevallen komt overdracht van verdachten aan het Internationaal Strafhof in beeld, op basis van het complementariteitsbeginsel. Daarbij wordt een onderscheid gemaakt tussen onderdanen van derde staten die verdragspartij zijn en onderdanen van derde staten die geen verdragspartij zijn. Ten aanzien van de eerste categorie geldt dat zij zich niet op immuniteit kunnen beroepen. Bij onderdanen van niet-verdragspartijen zal eerst een opheffing van immuniteit moeten worden verkregen van de derde staat.38
Nu Nederland de Kampala amendementen heeft geratificeerd, zouden in de toekomst ook Nederlandse politieke en militaire leiders kunnen worden vervolgd voor het misdrijf agressie. De zorg hierover, zeker in relatie tot Nederlandse deelname aan toekomstige internationale crisisbeheersingsoperaties, is uitgebreid aan bod gekomen tijdens de parlementaire behandeling van de Kampala amendementen. Gevraagd of Nederland nog onbevangen aan dergelijke operaties zou kunnen deelnemen, stelde de Nederlandse regering:
“ Deelname door Nederland aan crisisbeheersingsoperaties, waaronder die met een humanitair doel, is hoe dan ook een ingrijpende beslissing. Om deze reden geschiedt besluitvorming hierover zeer zorgvuldig. In deze zin is deelname door Nederland nooit onbevangen. Ratificatie van de Kampala amendementen zal hierin geen verandering brengen.”39
Ook bij de Kamerleden leefden specifieke zorgen ten aanzien van humanitaire interventie waarbij geweldgebruik plaatsvindt zonder juridische grondslag. De regering benadrukte dat humanitaire interventie “indien uitgeoefend onder de strikte voorwaarden zoals verwoord door de regering, niet onder de definitie van het misdrijf agressie zal vallen, aangezien geen sprake zal zijn van een «onmiskenbare schending van het VN Handvest».” Dit is een nuttige verheldering, die ook door andere staten40 is gedaan. Het ging de regering echter te ver om humanitaire interventie integraal te willen uitsluiten van mogelijke beoordeling door het Internationaal Strafhof. In relatie tot de suggestie van expliciete uitsluiting van humanitaire interventie41, reageerde de regering als volgt:
“… [H]et principe van humanitaire interventie [is] nog volop in ontwikkeling. Zonder strikte voorwaarden kan humanitaire interventie gemakkelijk ten prooi vallen aan misbruik. De regering hecht aan de mogelijkheid van beoordeling door het Strafhof van gevallen van geweldgebruik dat oneigenlijk plaatsvond onder de noemer van humanitaire interventie. Het integraal uitsluiten van humanitaire interventie van een dergelijke beoordeling zou daar tegenin druisen.”42
relaties2Afronding
De Kampala amendementen over het misdrijf agressie zijn met recht een evenwichtig compromis te noemen, waarin veel belangen en zorgen ten aanzien van dit misdrijf zijn verwerkt. Tegelijkertijd, en dat is inherent aan een internationaal politiek compromis, is sprake van een complexe constructie, waarbij niet op voorhand op alle vragen eenduidige antwoorden te geven zijn. Uiteindelijk gaat het om het vertrouwen dat staten hebben in het toekomstige oordeel van het Strafhof over het misdrijf agressie zoals opgenomen in de Kampala amendementen. Daarbij is het de hoop dat de staten die op dit moment niet willen toetreden tot het Statuut van Rome, of de Kampala-amendementen, dit op den duur zullen heroverwegen. Stap voor stap wordt zo het internationaal draagvlak voor het Strafhof en voor de rechtsmacht over het misdrijf agressie vergroot.
Uiteindelijk is het aan het Strafhof en aan de nationale rechters om op goede wijze invulling te geven aan de toekomstige rechtsmacht over het misdrijf agressie. Zo wordt voortgezet waar na de Tweede Wereldoorlog door de Neurenberg en Tokyo Tribunalen een begin mee is gemaakt, namelijk het bevestigen dat niemand boven de wet staat, ook niet militaire en politieke leiders die zich hebben schuldig gemaakt aan ernstige agressie tegen een andere staat.