nummer: 05/2079/TR
betreft: [klager] datum: 23 juni 2006
De beroepscommissie als bedoeld in artikel 69 van de Beginselenwet verpleging ter beschikking gestelden (Bvt), heeft kennisgenomen van een via het ministerie van Justitie bij het secretariaat van de Raad ingekomen beroepschrift, ingediend door mr.
J.T.C. Leliveld, namens
[...], verder te noemen klager,
tegen een beslissing van 2 augustus 2005 van de Minister van Justitie, verder te noemen de Minister,
alsmede van de overige stukken, waaronder de bestreden beslissing.
Ter zitting van de beroepscommissie van 25 april 2006, gehouden in de penitentiaire inrichtingen (p.i.) Amsterdam, zijn gehoord klager, bijgestaan door zijn raadsman mr. J.T.C. Leliveld, en namens de Minister [...] en [...].. Als toehoorder namens de
Minister is aanwezig [...].
1. De inhoud van de bestreden beslissing
De Minister heeft bepaald dat klager niet na tenuitvoerlegging van eenderde van de hem opgelegde gevangenisstraf wordt geplaatst op de wachtlijst voor plaatsing in een tbs-inrichting, maar vanaf de v.i.-datum en aansluitende aanvang van zijn tbs op 13
februari 2016.
2. De feiten
Klager is bij onherroepelijk geworden rechterlijke uitspraak van 2 mei 2005 veroordeeld tot een onvoorwaardelijke gevangenisstraf van 17 jaar met aftrek én ter beschikking gesteld (tbs) met bevel dat hij van overheidswege zal worden verpleegd.
De datum van vervroegde invrijheidstelling van klager én aansluitende aanvang van zijn tbs is 13 februari 2016.
Bij brief van 2 augustus 2005 heeft de Minister klager meegedeeld dat klager op grond van artikel 42 Penitentiaire maatregel (Pm) in beginsel in aanmerking komt voor vervroegde tenuitvoerlegging van de tbs nadat eenderde van de hem opgelegde
gevangenisstraf ten uitvoer is gelegd, maar dat in verband met het aanhoudende capaciteitstekort op grond van artikel 43 Pm is besloten dat klager vanaf de datum van aanvang van zijn tbs in aanmerking komt voor plaatsing in een tbs-inrichting.
Klager verblijft in de p.i. Haaglanden te Den Haag.
3. De standpunten
Door en namens klager is het beroep als volgt toegelicht.
De brief van 2 augustus 2005 is door de Minister alleen aan klager en niet tevens aan klagers raadsman gezonden. Na ontvangst van de beslissing op 11 augustus 2005 heeft klager deze de volgende dag doorgezonden aan zijn raadsman en hem in een
begeleidend schrijven verzocht de mogelijkheden tot het instellen van beroep te bezien. Zijn raadsman heeft een en ander op 17 augustus 2005 ontvangen en op 19 augustus 2005 de afzender van de brief van 2 augustus 2005 telefonisch verzocht aan te geven
wat de status van die brief over de wachtlijstmelding is. In de brief van 2 augustus 2005 staat niet vermeld dat binnen een bepaalde termijn een rechtsmiddel kan worden aangewend. Hem is toen gemeld dat artikel 42 Pm per 1 augustus 2005 is “bevroren”
vanwege het aanhoudende capaciteitstekort en dat de raadsman het ministerie klagers bezwaren in een brief zou kunnen meedelen, waarbij niet expliciet is aangegeven dat sprake is van een voor beroep vatbare beslissing. Klagers raadsman heeft op 23
augustus 2005 een brief aan het ministerie van Justitie geschreven, welke door het ministerie als beroepschrift is doorgezonden aan de beroepscommissie.
Gelet op het vorenstaande moet klager worden ontvangen in het beroep. Als voor het bepalen van de beroepstermijn uitgegaan zou worden van ontvangst op 17 augustus 2005 en indiening van het beroep op 23 augustus 2005, is het beroep tijdig ingediend.
Indien uitgegaan moet worden van 11 augustus 2005 als uitreikingsdatum, dan is het beroepschrift zo spoedig ingediend als redelijkerwijs mocht worden verwacht.
De Minister heeft de bestreden beslissing niet mogen nemen. Het is niet mogelijk om eenzijdig, ongemotiveerd en voor een grote groep ter beschikking gestelden artikel 42 Pm te bevriezen. Er is geen individuele afweging gemaakt ten aanzien van klager.
Het capaciteitstekort kan niet worden aangemerkt als een reden op grond waarvan met toepassing van artikel 43 Pm kan worden beslist tot het later plaatsen van klager op de wachtlijst voor plaatsing in een tbs-inrichting. De Minister legt de wet onjuist
uit. De in artikel 43 Pm niet limitatief opgesomde gronden voor latere plaatsing (advies van rechter, advies van gedragsdeskundigen en extreem vluchtgevaarlijk gedrag) zien op individuele omstandigheden en laten zich op geen enkele wijze vergelijken
met
het capaciteitstekort. Daarbij komt dat het niet mogelijk is om thans zover vooruit te kijken als met de bestreden beslissing wordt gedaan. Het voorkomen van de passantenproblematiek wordt bovendien op deze manier op oneigenlijke wijze opgelost.
Tenslotte is het argument van de Minister ook kennelijk onjuist. De Minister meldt in de Najaarsnota 2005 dat in 2005 gemiddeld 45 extra tbs-plaatsen worden gerealiseerd, oplopend tot structureel 120 extra plaatsen vanaf 2007 en dat op basis daarvan de
passantenproblematiek per ultimo 2005 zal worden opgelost. Voorts geeft de Minister in de Memorie van toelichting bij de begroting voor het ministerie van Justitie 2006 aan dat met de voorziene uitbreidingen in 2006 in ieder geval de huidige
passantenproblematiek (233 passanten) kan worden opgelost en dat wordt verwacht dat daarmee de gemiddelde wachttijd van tbs-passanten binnen de door het Europese Hof vastgestelde termijn van zes maanden komt. De begroting 2006 is vastgesteld en is
daarmee niet slechts een verwachting.
Het kan niet zo zijn dat de Minister artikel 42 Pm zonder aanpassing bij algemene maatregel van bestuur buiten toepassing laat.
Voor zover de brief van 2 augustus 2005 is aan te merken als een besluit, wordt verzocht het beroep gegrond te verklaren en het besluit te vernietigen. Klager vindt het niet eerlijk dat hij zo lang moet wachten op de behandeling die hij nodig heeft en
dat anderen voorgaan op hem. Hij heeft elke week een gesprek met een psychiater en gebruikt veel medicijnen. Hij wil gaan werken aan zijn toekomst, ook voor zijn kinderen.
Namens de Minister is inzake het beroep het volgende standpunt naar voren gebracht.
Welgemeende excuses worden aangeboden voor de late reactie van de Minister op het beroep.
Het beroep is gezien de wettelijke termijn van zeven dagen te laat ingediend, terwijl geen redenen bekend zijn geworden die de termijnoverschrijding kunnen rechtvaardigen. Klager zal derhalve niet in het beroep kunnen worden ontvangen.
Indien anders wordt geoordeeld, zal het beroep ongegrond zijn. Besloten is de wachtlijstdatum van Fokkenswachtenden op grond van artikel 43 Pm te bepalen op de aanvangsdatum van de tbs daar de huidige capaciteit binnen de tbs-sector het niet mogelijk
maakt de wachtlijstdatum te bepalen op de in artikel 42 Pm gestelde datum. Aanvankelijk werd gedacht aan “bevriezing” van artikel 42 Pm in afwachting van het buiten werking stellen van dat artikel bij algemene maatregel van bestuur. Nadat de
mogelijkheden van capaciteitsuitbreiding bekend waren geworden, werd het in het licht van de geplande capaciteitsuitbreiding en een daarmee samenhangende geplande evaluatie van de in artikel 42 e.v. Pm neergelegde Fokkensregeling niet meer nodig geacht
deze regeling bij algemene maatregel van bestuur buiten werking te stellen. Feitelijk is dus geen sprake van “bevriezing” van artikel 42 Pm, maar van het met toepassing van artikel 43 Pm besluiten tot een latere plaatsing van klager dan de in het
eerstvermelde artikel genoemde eenderde termijn vanwege het nog steeds bestaande capaciteitstekort. De Minister is hiertoe bevoegd. De in artikel 43 Pm genoemde gronden voor latere plaatsing zijn niet limitatief. Het capaciteitstekort legitimeert een
latere plaatsing van Fokkenswachtenden zoals klager. Uit oogpunt van rechtsgelijkheid hebben alle Fokkenswachtenden een brief gekregen. In het licht van de uitspraken van het Europese Hof inzake Brand en Morsink (van 11 mei 2004, respectievelijk nummer
49902/99 en nummer 48865/99, bc) moeten tbs-passanten van wie de v.i.-datum is verstreken geplaatst worden boven Fokkenswachtenden die hun gevangenisstraf nog uitzitten. De wachttijd van tbs-passanten is immers zes maanden na aanvang van de tbs
onrechtmatig. Er wordt gewerkt aan een structurele oplossing van het capaciteitstekort dat wordt ingelopen, maar nog steeds wel bestaat. Volgens de begroting is daar geld voor vrijgemaakt. Het op de wachtlijst voor plaatsing in een tbs-inrichting
plaatsen van Fokkenswachtenden op de aanvangsdatum van de tbs is de manier om de onrechtmatigheid van het wachten van reguliere tbs-passanten sinds genoemde uitspraken van Europese Hof op te lossen. Het is juist dat dit impliceert dat ter beschikking
gestelden met een later opgelegde, kortere straf dan in het geval van klager, een eerdere aanvangdatum tbs zullen hebben en daarmee eerder dan klager op de wachtlijst voor plaatsing in een tbs-inrichting geplaatst zullen worden. De mogelijkheid bestaat
dat de wachtlijstdatum van klager naar voren wordt gehaald, indien het capaciteitstekort voldoende zal zijn afgenomen. Daar is nu nog geen sprake van.
Klager zou met voorrang in een tbs-inrichting geplaatst moeten worden indien zijn psychische conditie zodanig is, dat de situatie in de p.i. van verblijf onhoudbaar is en/of van detentieongeschiktheid moet worden gesproken. Ten aanzien van klager is
daarvan vooralsnog niet gebleken. Blijkens de medische verklaring van de Forensisch Psychiatrische Dienst Den Haag van 31 oktober 2005 is klager niet detentieongeschikt.
4. De beoordeling
De beroepscommissie is van oordeel dat klager in zijn beroep kan worden ontvangen. De Minister heeft bij brief van 2 augustus 2005 klagers wachtlijstdatum op een latere datum bepaald dan de datum waarop klager in beginsel aanspraak heeft op grond van
artikel 42 Pm, dat een nadere uitwerking is van de in artikel 13, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht (WvSr) neergelegde “Wet Fokkens”. De in de brief van 2 augustus 2005 vermelde beslissing is naar het oordeel van de beroepscommissie aan te
merken als een beslissing, waartegen op grond van artikel 69, eerste lid, onder f, Bvt beroep kan worden ingesteld binnen de in artikel 58, vijfde lid, Bvt genoemde termijn van zeven dagen. Nu de Minister in genoemde brief niet heeft gewezen op de
mogelijkheid van het indienen van beroep en gelet op hetgeen verder namens klager ter zake is aangevoerd, is de beroepscommissie van oordeel dat het beroepschrift zo spoedig mogelijk is ingediend.
Inhoudelijk wordt het volgende overwogen.
Bij wet van 25 juni 1997 tot wijziging van het WvSr en het Wetboek van Strafvordering omtrent de tbs en de sanctietoepassing ten aanzien van geestelijk gestoorde delinquenten (Stb. 1997, 282) is onder meer artikel 13 WvSr gewijzigd. Daarbij is in het
tweede lid opgenomen dat op regelmatige tijdstippen wordt beoordeeld of een veroordeelde tot gevangenisstraf aan wie tevens de maatregel van tbs met bevel tot verpleging van overheidswege is opgelegd dient te worden geplaatst in een tbs-inrichting,
alsmede dat de Minister daaromtrent nadere regels stelt. Blijkens de wetshistorie is deze wetswijziging tot stand gekomen op voorstel van de toenmalige Minister van Justitie om een zo spoedig mogelijke aanvang van de tbs-behandeling te bevorderen in
geval van veroordeling tot een lange gevangenisstraf én oplegging van een tbs; daarbij onderschrijft de toenmalige Minister het standpunt van de commissie TBS en Sanctietoepassing Geestelijk Gestoorde Delinquenten (de commissie Fokkens) “dat bij een
combinatievonnis van TBS en lange gevangenisstraf in beginsel de noodzaak tot behandeling vaststaat en er derhalve niet te lang gewacht dient te worden met de aanvang van de behandeling” (Memorie van toelichting bij bovenvermelde wet van 25 juni 1997,
Tweede Kamer, vergaderjaar 1995-1995, 24 256, nr. 3, respectievelijk pagina 5 en 3).
De in artikel 13, tweede lid, WvSr vermelde nadere regels zijn aanvankelijk neergelegd in de ministeriële Regeling plaatsing veroordeelden gevangenisstraf en TBS (653291/97/DJI) van 26 september 1997 (Stcrt. 185). Bij het op 1 januari 2000
inwerkinggetreden Besluit van 12 november 1999, houdende wijziging van de Pm in verband met de overplaatsing naar een justitiële inrichting voor verpleging van ter beschikking gestelden (Stb. 1999, 482), zijn die nadere regels neergelegd in de
artikelen
41 e.v. Pm. Blijkens de Nota van toelichting had de Eerste Kamer de wens geuit om de nadere regelgeving neer te leggen in een algemene maatregel van bestuur. De in de artikelen 41 e.v. Pm neergelegde regeling volgt inhoudelijk voornoemde Regeling van
26
september 1997 en houdt in dat vervroegde plaatsing van Fokkenswachtenden in een tbs-inrichting in beginsel plaatsvindt nadat eenderde van de opgelegde straf ten uitvoer is gelegd, alsmede dat onder een aantal genoemde omstandigheden de plaatsing op
een eerder of later tijdstip kan plaatsvinden.
Uit na te noemen stukken van de Tweede Kamer en de Eerste Kamer met betrekking tot bovenvermelde wet van 25 juni 1997 blijkt dat de in de nadere regeling niet-limitatief opgesomde omstandigheden betrekking hebben op individuele omstandigheden van de
Fokkenswachtenden.
In het “Advies van Raad van State en Nader Rapport” (Tweede Kamer, vergaderjaar 1994-1995, 24 256, B) geeft de toenmalige Minister aan dat in beginsel plaatsing geschiedt “na het verstrijken van de vast te stellen termijn, tenzij er contra-indicaties
zijn die zich verzetten tegen de aanvang van de behandeling op dat tijdstip. Voor contra-indicaties kan bijvoorbeeld worden gedacht aan extreem vluchtgevaarlijk gedrag. Er is dus een zekere speelruimte aanwezig om de noodzaak van aanvang van de
behandeling per geval te beoordelen. (...). Vanzelfsprekend zal dan ook op regelmatige tijdstippen dienen te worden bezien of deze contra-indicaties nog steeds aanwezig zijn. Het voorstel sluit aan bij de thans gevolgde praktijk zoals neergelegd in de
circulaire volgprocedure langgestraften uit 1978. Op grond van deze circulaire dient ook thans al regelmatig te worden bezien of een gedetineerde nog steeds in de inrichting van verblijf op zijn plaats is”.
In de “Nadere Memorie van antwoord”, pagina 3, (Eerste Kamer, vergaderjaar 1996-1997, 23 445 en 24 456, nr. 33 e) geeft de toenmalige Minister aan: “(...) dat met de nadere regelgeving op basis van artikel 13 van het Wetboek van Strafvordering (lees:
Strafrecht, bc) er meer mogelijkheden zullen zijn om rekening te houden met de individuele omstandigheden. In deze regelgeving wordt voorzien in de mogelijkheid om de overplaatsing op een later tijdstip te doen plaatsvinden, indien zich een aantal
situaties voordoen zoals vluchtgevaarlijkheid van de veroordeelde, de behandelingsmotivatie of een daartoe strekkend advies van de rechter die het combinatievonnis heeft opgelegd. Naar verwachting zullen deze contra-indicaties relatief vaker voorkomen
bij degene die zijn veroordeeld tot een lange gevangenisstraf naast de TBS”.
In de beraadslaging van de Eerste Kamer tot vaststelling van onder meer de Bvt (23445) en wijziging van onder meer artikel 13 WvSr (24256), 24 juni 1997, EK 34-1585) heeft de toenmalige Minister het volgende gemeld: “Capaciteitsproblematiek mag geen
criterium zijn om de plaatsing in de TBS-kliniek later te laten plaatsvinden, omdat dit natuurlijk niets met de beoordeling van de veroordeelde te maken heeft. Na eenderde van de termijn krijg je dan wel weer de passantenproblematiek, maar dat is een
andere dan de beoordeling of iemand er aan toe is – om het maar even in mijn woorden te zeggen – om in een TBS-inrichting geplaatst te worden. (...)”.
In de op 1 januari 1999 inwerkinggetreden Penitentiaire beginselenwet (Pbw) van 18 juni 1998 (Stb. 1998, 430) is in artikel 76 opgenomen dat plaatsing in een tbs-inrichting dient te geschieden binnen zes maanden na de termijn van in aanmerking komen
voor vervroegde tenuitvoerlegging van de tbs, dat de Minister deze termijn telkens met drie maanden kan verlengen als hij van oordeel is dat plaatsing binnen de zesmaandentermijn niet mogelijk is, en dat tegen die beslissing beroep openstaat
overeenkomstig de in de Bvt daarvoor geldende regels.
Vaststaat dat de Minister het standpunt inneemt dat hij met ingang van 1 augustus 2005 vanwege het capaciteitstekort op grond van artikel 43 Pm bevoegd is ten aanzien van Fokkenswachtenden - die op dat moment nog geen wachtlijstdatum hebben - een
wachtlijstdatum te bepalen op het moment van de v.i.-datum als datum van aanvang van de tbs.
Het capaciteitstekort kan volgens vaste jurisprudentie van de beroepscommissie met betrekking tot beroepen tegen verlengingsbeslissingen op grond van artikel 76 Pbw een grond voor uitstel van de voorgenomen vervroegde plaatsing in een tbs-inrichting
vormen, tenzij blijkt van bijzondere omstandigheden zoals een psychische conditie van klager die zodanig is dat langer verblijf in een p.i. medisch niet verantwoord is. In dat geval is sprake van detentieongeschiktheid en dient om die reden plaatsing
met voorrang gerealiseerd te worden.
Naar het oordeel van de beroepscommissie kan het capaciteitstekort echter niet een omstandigheid als bedoeld in artikel 43 Pm opleveren op grond waarvan de aan de bedoelde verlengingsbeslissingen voorafgaande bepaling van de wachtlijstdatum voor
plaatsing in een tbs-inrichting door de Minister voor alle Fokkenswachtenden vanaf 1 augustus 2005 op de v.i.-datum en aansluitende aanvangsdatum van de tbs zou kunnen worden gesteld. Daarmee stelt de Minister in strijd met de wet en de hierboven
vermelde bedoeling van de wetgever bovenvermelde Wet Fokkens en de daarop gegronde artikelen 41 e.v. Pm buiten werking, alsmede de in artikel 76 Pbw neergelegde regeling, die voorziet in de mogelijkheid van het vanwege het bestaande capaciteitstekort
verlengen van de termijn waarbinnen vervroegd geplaatst dient te worden en in een beroepsmogelijkheid voor Fokkenswachtenden tegen die verlengingsbeslissingen.
De beroepscommissie acht het niet onbegrijpelijk dat de Minister onder druk van de uitspraken van het Europese Hof inzake Brand en Morsink, waarin werd geoordeeld dat een passantentermijn van zes of meer maanden onrechtmatig moet worden geacht, er naar
streeft de passantentermijn voor reguliere tbs-passanten zo kort mogelijk te doen zijn. Naar haar oordeel is de Minister echter niet bevoegd zonder wetswijziging een inbreuk te maken op de in de artikelen 13, tweede lid, WvSr en 42, eerste lid, Pm
neergelegde regeling voor vervroegde plaatsing in een tbs-inrichting van Fokkenswachtenden zoals klager en op de in artikel 76 Pbw neergelegde regeling rond verlenging van de wachttermijn en de beroepsmogelijkheid daartegen.
Weliswaar bekort het niet toepassen van de Fokkensregeling de passantentermijn zodat reguliere passanten eerder geplaatst kunnen worden, echter ten koste van de Fokkenswachtenden, ten aanzien van wie de wetgever nu juist vervroegde plaatsing in een
tbs-inrichting wenselijk acht vanuit de noodzaak van behandeling.
In het licht van al het vorenoverwogene is de bestreden beslissing van 2 augustus 2005 in strijd met de wet genomen. Derhalve is het beroep gegrond en dient de bestreden beslissing te worden vernietigd.
De beroepscommissie zal met toepassing van artikel 13, vierde lid, WvSr in verbinding met de artikelen 69, vijfde lid, en 66, derde lid onder a, Bvt de Minister opdragen binnen uiterlijk een maand na ontvangst van en met inachtneming van deze uitspraak
een nieuwe beslissing te nemen.
Nu de rechtsgevolgen van de bestreden beslissing nog ongedaan gemaakt kunnen worden, zijn er geen termen aanwezig voor het toekennen van een tegemoetkoming.
5. De uitspraak
De beroepscommissie verklaart het beroep gegrond en vernietigt de bestreden beslissing. Zij draagt de Minister op binnen uiterlijk een maand na ontvangst van en met inachtneming van deze uitspraak een nieuwe beslissing te nemen.
Zij bepaalt dat klager geen tegemoetkoming toekomt.
Aldus gedaan door de beroepscommissie voornoemd, bestaande uit mr. J.M. van der Vaart, voorzitter, drs. B. van Dekken en mr. H. Heijs, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.W. Bevaart, secretaris, op 23 juni 2006
secretaris voorzitter