Nummer 24/41923/TA
Betreft [klager] (hierna: klager)
Datum 21 maart 2025
Uitspraak van de beroepscommissie van de RSJ op het beroep van
het hoofd van FPC Dr. S. van Mesdag te Groningen (hierna: de instelling)
1. De procedure
Het beklag ziet op het instellen van een algeheel rookverbod dat per 15 april 2024 in de instelling geldt.
De beklagcommissie bij de instelling heeft op 8 juli 2024 het beklag gegrond verklaard en het rookbeleid, dat zou ingaan op 15 april 2024, vernietigd. De beklagcommissie heeft bepaald dat het rookbeleid van vóór 15 april 2024 weer in werking treedt. De uitspraak treedt in werking zodra deze onherroepelijk is geworden (Me 2024-80). De uitspraak van de beklagcommissie is bijgevoegd.
Het hoofd van de instelling heeft tegen deze uitspraak beroep ingesteld.
De beroepscommissie heeft […], hoofd van de instelling, […], jurist bij de instelling, bijgestaan door mr. M.J.G. Peters en mr. S.R. Oxener, advocaten, en klagers raadsvrouw, mr. F.L.C. Schoolderman, gehoord op de zitting van 31 januari 2025 in de Penitentiaire Inrichting (PI) Achterhoek.
De beroepscommissie heeft vervoer voor klager geregeld, zodat hij op de zitting kon worden gehoord. Klager heeft aangegeven dat hij geen gebruik wilde maken van deze mogelijkheid.
Drs. P.Th.H. Richelle, lid bij de RSJ, en mr. J.M.M. van den Hoek, secretaris bij de RSJ, waren als toehoorder aanwezig.
2. De standpunten in beroep
Standpunt van het hoofd van de instelling
Het beroep van het hoofd van de instelling is ingediend volgens de mandaatregeling. Aan de formele ontvankelijkheidseis is daarmee voldaan.
De beklagcommissie heeft ten onrechte geoordeeld dat een algeheel rookverbod in strijd is met hogere wet- en regelgeving, en niet voldoet aan de vereisten van proportionaliteit en subsidiariteit. De instelling heeft de belangen van de rokende patiënten bij de belangenafweging betrokken en daarnaast is onderzocht of het rookbeleid doelmatig is en of er minder ingrijpende geschikte alternatieven zijn.
Het algehele rookverbod is ingesteld om de niet-rokende patiënten die binnen de instelling verblijven en de medewerkers die op de afdelingen komen, te beschermen tegen het ongewild blootgesteld worden aan de rook van rokende patiënten. Het rookverbod houdt in dat het roken zowel binnen als buiten op het terrein van de instelling is verboden. Ook is het roken tijdens begeleid verlof verboden. De instelling zou haar zorgplicht schenden indien er geen actie zou worden ondernomen tegen de schadelijke gevolgen van roken.
De zorgvuldige belangenafweging
Uit het grondrecht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer volgend uit artikel 10 van de Grondwet (Gw) en artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens (EVRM) vloeit het zelfbeschikkingsrecht voort. Dat betekent dat eenieder vrij is zijn eigen keuzes te maken en geen inmenging van anderen behoeft te dulden. In beginsel zijn patiënten vrij om te bepalen of zij willen roken op hun patiëntenkamer.
De inperking van een grondrecht is mogelijk indien er sprake is van botsing met een ander grondrecht. Er dient een belangenafweging plaats te vinden om te bepalen welk grondrecht in de concrete situatie prioriteit verdient.
De instelling heeft het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, meer in het bijzonder het zelfbeschikkingsrecht van de rokende patiënt, afgewogen tegen de belangen van
a. de lichamelijke integriteit van de niet-rokende patiënt;
b. de rookvrije werkomgeving van de medewerkers;
c. een (brand)veilige werk- en leefomgeving en de orde en veiligheid;
d. de doelmatige behandeling rokende patiënten.
Ad a. De niet-roker heeft recht op bescherming van zijn gezondheid. Blootstelling aan andermans tabaksrook maakt dat ongewild inbreuk wordt gemaakt op de lichamelijke integriteit van de niet-roker, zoals die is neergelegd in artikel 11 van de Gw. Inperking van dit recht is slechts op grond van de wet toegelaten. De wet voorziet niet in een regeling die het ongewild blootstellen aan rook toestaat. Door het toestaan van roken op de patiëntenkamers wordt inbreuk gemaakt op de lichamelijke integriteit van de niet-rokende patiënt en/of medewerker, omdat zij ongewild worden blootgesteld aan tweedehands en derdehands rook hetgeen zeer schadelijk is voor de gezondheid en ziekten als kanker en ernstige hart- en longaandoeningen kan veroorzaken. Het belang van de niet-rokende patiënten, ongeveer 25 procent van alle patiënten, en de medewerkers om niet te worden blootgesteld aan rook (artikel 11 van de Gw) dient te prevaleren boven het belang van de rokende patiënt om zijn eigen leven in te richten (artikel 10 van de Gw en artikel 8 van het EVRM). Het recht op zelfbeschikking van de rokende patiënt vindt zijn grens op het moment dat zijn handelen schade toebrengt aan anderen. Een juiste afweging van alle relevante omstandigheden maakt dat de gezondheid van de niet-rokende patiënten en medewerkers prioriteit heeft boven het recht van een rokende patiënt om op zijn kamer te roken.
Ad b. De Tabaks- en rookwarenwet (Trw) verplicht in artikel 10 tot het instellen van een rookverbod. Op grond van artikel 10, tweede lid, van de Trw in het licht van artikel 6.2 van het Tabaks- en rookwarenbesluit (Trb) geldt die verplichting niet in ruimten waar geen inbreuk mag worden gemaakt op de persoonlijke levenssfeer. Het instellen van een rookverbod is op grond van de Trw en het Trb in die ruimten weliswaar niet verplicht, maar het is wel toegestaan. Artikel 3, eerste lid, van de Arbowet verplicht de instelling als werkgever om zorg te dragen voor de veiligheid en gezondheid van de werknemers en draagt de instelling op om gevaren voor de veiligheid of de gezondheid zoveel mogelijk bij de bron te voorkomen. De instelling heeft aldus de plicht om de belangen van medewerkers te beschermen. Daarvoor geldt mutatis mutandis in gelijke mate de belangenafweging zoals die is gemaakt ten aanzien van de lichamelijke integriteit van de niet-rokende patiënt (ad a.). Het recht op zelfbeschikking van de rokende patiënt vindt zijn grens op het moment dat zijn handelen schade toebrengt aan derden. Een juiste afweging van alle relevante omstandigheden maakt dat de gezondheid van de medewerkers prioriteit heeft boven het recht van de patiënt om op de privékamer te roken.
Ad c. De instelling heeft de plicht zorg te dragen voor een veilige werk- en leefomgeving. Deze plicht geldt ten aanzien van haar medewerkers én patiënten. Rookwaren kunnen brand veroorzaken. Daarnaast levert het toestaan van roken een verhoogd risico op voor brandstichting doordat patiënten in het bezit zijn van rookwaar en aanstekers. Het feit dat de instelling het rookverbod op de patiëntenkamers nog niet handhaaft, maakt niet dat geen sprake is van een reëel risico op brandgevaar. Uit het rapport ‘Tabaksrook bij de Mesdag – Evaluatie van de blootstelling’ komt naar voren dat het verbod om te roken op de patiëntenkamers een positief effect heeft op de brandveiligheid. De RSJ heeft al in 2007 geoordeeld dat een streng rookbeleid, waarbij patiënten wordt verboden vanaf 21.30 uur tot de volgende ochtend te roken, is toegestaan in het kader van de brandveiligheid. Daarmee erkent de RSJ dat roken op de patiëntenkamers een risico vormt voor de brandveiligheid.
Patiënten lukt het niet of onvoldoende om zich aan de regels te houden. Patiënten roken op hun kamer met de deur open en het lukt hun niet om een uur voorafgaand aan een gepland bezoek van een medewerker niet te roken. Er is een constante strijd omtrent de naleving van de regels. Dit leidt dagelijks tot conflicten tussen patiënten onderling en medewerkers en patiënten, hetgeen voor onrust zorgt op de patiëntenafdeling. Dat is een aanzienlijk risico voor de orde en veiligheid.
Na het roken van een sigaret begint direct de onttrekking van de nicotine en bouwt de onrust op tot deze wordt weggenomen door een volgend rookmoment. Die onrust is op zijn sterkst wanneer het verwachte rookmoment nadert. Het is onvermijdelijk dat het rookmoment op sommige momenten patiënten moet worden ontzegd, bijvoorbeeld omdat zij door hun gedrag moeten worden ingesloten. Dat geeft onrust, agitatie en kan leiden tot agressie en daarmee wordt direct de orde en veiligheid in gevaar gebracht. Slechts indien een algeheel rookverbod wordt ingesteld waarbij patiënten en medewerkers het roken wordt verboden binnen het terrein van de instelling, wordt dit doorbroken.
Op grond van artikel 2, tweede lid, van de Beginselenwet verpleging ter beschikking gestelden (Bvt) kunnen beperkingen worden opgelegd ten behoeve van de handhaving van de orde en veiligheid in de instelling. Het is voor de handhaving van de orde en (brand)veiligheid noodzakelijk om een algeheel rookverbod in te stellen. Het belang van de brandveiligheid prevaleert boven het belang van het zelfbeschikkingsrecht van de patiënt om te bepalen of en wanneer hij rookt. Het is onmogelijk om een patiëntenkamer in te richten waarbij het brandgevaar door roken is uitgesloten. Slechts door zowel het roken als het voorhanden hebben van rookwaren en aanstekers in zijn geheel te verbieden, kan het risico op brandgevaar in grote mate worden ingeperkt. Voorts dient het belang van de handhaving van de orde te prevaleren boven het recht van de patiënt om in zijn kamer te roken, dit ter voorkoming van dagelijks conflicten omtrent de naleving van de regels over roken, tussen patiënten onderling en tussen patiënten en medewerkers.
Ad d. Een groot deel van de patiëntenpopulatie binnen de instelling wordt behandeld voor enkelvoudige of meervoudige verslaving waaronder voor drugs, alcohol en illegaal gebruik van psychoactieve medicatie, omdat deze verslavingen aan hun delict zijn gerelateerd. Er bestaat een directe relatie tussen het gebruik van alcohol en/of drugs met de kans op criminele recidive. Om de kans op recidive te verminderen is het van groot belang om de verslaving te verhelpen. Uit diverse onderzoeken is gebleken dat een rookverslaving andere verslavingen onderhoudt en bovendien na succesvolle behandeling van die andere verslavingen de kans vergroot op een terugval. Een algeheel rookverbod is daarom dienstbaar aan de behandeling van de verslaving aan alcohol en drugs en (indirect) dienstbaar aan de behandeling van de patiënt, zoals bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Bvt. Op grond van het tweede lid is het rookverbod geoorloofd aangezien het bijdraagt aan het doel van de vrijheidsbeneming. Het belang van de behandeling en de terugkeer in de maatschappij moet prevaleren boven het zelfbeschikkingsrecht van de patiënt.
Overigens geldt dat roken in de meeste gevallen geen vrije keuze is van de patiënt, maar het een verslaving betreft, zodat niet kan worden gesproken van een vrijheid om het eigen leven in te richten. Deze stelling wordt onderschreven door het Nationaal Expertisecentrum Tabaksontmoediging. De gedachten van de roker worden veelal beheerst door het volgende rookmoment en het gehoorde argument dat het troost en rust biedt, is onjuist. De facto zorgt roken voor onrust in lichaam en geest en wekt het slechts de schijn van troost. Een rookverslaving ondermijnt een succesvolle behandeling.
Proportionaliteit en subsidiariteit
Om het ernstige nadeel af te wenden is een algeheel rookverbod noodzakelijk. De instelling heeft met de projectgroep Rookvrije Zorg onderzocht of er minder bezwarende alternatieven zijn die hetzelfde doel bereiken. De instelling heeft daarbij ook gekeken naar de door klager geopperde alternatieven: het aanwijzen van afgebakende rookplaatsen in de buitenlucht, het aanbrengen van ventilatie in de patiëntenkamers en het toestaan dat op de patiëntenkamers alleen wordt gerookt met gesloten deur.
Op grond van de Trw is het verboden om binnen de gebouwen rookruimten te creëren. De overige onderzochte alternatieven zijn weliswaar juridisch mogelijk, maar stuiten praktisch op grote bezwaren en zijn feitelijk onhaalbaar. Hieronder wordt uiteengezet waarom de door klager geopperde alternatieven ongeschikt zijn bevonden.
Buitenruimte
Ingeval roken in de buitenruimte moet worden toegestaan, dient daartoe een plek te worden aangewezen. Deze plek kan niet op de minisport of in de moestuin worden gecreëerd omdat zich daar ook niet-rokers begeven voor hun sportactiviteiten of hun werk in de tuin. Bovendien geldt dat de boerderij en de moestuin slechts toegankelijk zijn voor de patiënten die daar werkzaam zijn. De meerderheid van de patiënten wordt daar niet toegelaten. De luchtplaatsen zijn ongeschikt omdat deze worden gebruikt om patiënten te laten luchten die in afzondering zitten, een afdelingsarrest hebben of intensieve zorg ontvangen. Dit heeft als gevolg dat de luchtplaatsen beperkt beschikbaar zijn en voor deze groepen patiënten dienen te worden gereserveerd. Binnen die patiëntengroepen zijn er patiënten die groepsgewijs kunnen luchten. Daarnaast zijn er patiënten die individueel luchten, omdat zij niet groepsgeschikt zijn. Dit maakt het onmogelijk om de luchtplaatsen ter beschikking te stellen aan rokende patiënten. De patio is de enige buitenruimte die als rookplaats zou kunnen dienen. Deze ruimte is zeer beperkt en alleen toegankelijk voor patiënten die zich vrij kunnen bewegen binnen de instelling. Doordat de ruimte zeer beperkt is en omringd is door ramen en een muur, is het niet te voorkomen dat tweede[1]- en derdehands[2] rook vanaf de patio naar binnen komt. De patio bevindt zich in het centrum van de instelling, waardoor iedereen die zich binnen de instelling moet verplaatsen wordt blootgesteld aan de tweede- en derdehands rook die vanaf de patio naar binnen waait. Dit maakt inbreuk op de lichamelijke integriteit als bedoeld in artikel 11 van de Grondwet.
Er is een verhoogd risico op samenscholing als veel patiënten gebruik moeten maken van de beperkte buitenruimte om te roken. Samenscholing brengt het risico mee op handel in contrabande en geeft daarnaast een verhoogd risico op fysieke en verbaal agressieve incidenten. Om de orde en de veiligheid te waarborgen dient extra personeel te worden ingezet om toezicht te houden, dat zich nabij de rokende patiënten moet begeven. Medewerkers worden dan blootgesteld aan tweede- en derdehands rook. Een gemiddelde roker heeft volgens het CBS 9,5 rookmomenten per dag. Dit betekent dat de gemiddelde roker iedere twee uren een rookmoment verlangt. Gebrek aan personeel en geschikte buitenruimten maakt dat deze frequentie voor de meeste patiënten binnen de instelling niet te realiseren valt. De beperkte rookmogelijkheden brengen ook agitatie en onrust met zich. Slechts indien een algeheel rookverbod wordt ingesteld waarbij patiënten en medewerkers het roken wordt verboden binnen het terrein van de instelling, wordt dit doorbroken.
Voor patiënten die niet de vrijheid hebben om zich vrij binnen de instelling te bewegen, geldt dat rookmomenten beperkt zijn in te lassen. Voor ongeveer 20 procent van de patiënten geldt dat zij slechts gedurende een uur per dag én onder begeleiding kunnen roken tijdens het luchtmoment. Dit brengt een ongelijkheid met zich mee ten opzichte van patiënten die die beperking niet hebben. Dat is in strijd met het gelijkheidsbeginsel als bedoeld in artikel 14 van het EVRM. De ongelijkheid kan niet worden weggenomen door het inlassen van extra rookmomenten, omdat daartoe het personeel ontbreekt en sprake is van een aanzienlijk personeelstekort.
Ventilatie
Een mogelijk alternatief om de overlast van het roken op de kamers van de patiënten te verminderen, is het aanleggen van een ventilatiesysteem. Vooropgesteld wordt dat ventilatie nooit volledig kan voorkomen dat anderen worden blootgesteld aan schadelijke stoffen. Het installeren van een ventilatiesysteem zou bovendien miljoenen kosten, wat de instelling niet kan opbrengen. Daarnaast betreft het een grotendeels monumentaal pand. Het is om die reden vrijwel onhaalbaar om een afdoende ventilatiesysteem te kunnen aanbrengen. De conclusie is dan ook dat dit geen afdoende en geen reële optie is.
Patiëntenkamers
Het toestaan van roken op de patiëntenkamers (met gesloten deur) is evenmin een optie. De patiënten houden de deuren onvoldoende dicht, maar zelfs bij gesloten deuren voorkomt dit niet dat rook zich over de afdeling verspreidt. Daarnaast vergt dit van de instelling dat zij personeel vaker wisselt om blootstelling aan tweede- en derdehands rook in te dammen. Dat vereist de inzet van meer personeel dat in de huidige arbeidsmarkt schaars is. Het brengt bovendien een extra administratieve belasting met zich doordat moet worden bijgehouden hoeveel tijd werknemers zich in de rokerige omgeving bevinden. Voorts vereist roken op de patiëntenkamer dat het contact met de patiënt tot een minimum wordt beperkt om de blootstelling van medewerkers aan rook te limiteren. Hierdoor wordt het behandeldoel geschaad. Nog daargelaten dat de (niet rokende) patiënten op de rest van de afdelingsruimten nog steeds worden blootgesteld aan tweede- en derdehands rook.
Gelijkheidsbeginsel
Klager stelt dat het algehele rookverbod schending van het gelijkheidsbeginsel oplevert, omdat klager verplicht wordt om te stoppen met roken, terwijl een ‘gewone burger’ hiertoe niet wordt verplicht. Het gelijkheidsbeginsel vergt dat een ieder in gelijke gevallen gelijk wordt behandeld. Van schending is echter geen sprake, omdat de gevallen niet gelijk zijn. De situatie van de patiënten in de instelling is anders dan die van de ‘gewone burger’. Het is logisch dat patiënten worden onderworpen aan beperkingen, waaraan de ‘gewone burger’ niet wordt onderworpen, zoals het verbod op het gebruik van een mobiele telefoon of het hebben van een mes. Daaronder kan ook worden begrepen het verbod om te roken.
Conclusie
Het algehele rookverbod dient in stand te blijven. De instelling heeft alle belangen zorgvuldig afgewogen. Aan de vereisten van proportionaliteit en subsidiariteit is voldaan. Ten eerste geldt dat de lichamelijke integriteit van de niet-rokende patiënt en de medewerker prevaleert, omdat het recht op zelfbeschikking zijn grens vindt op het moment dat het handelen schade toebrengt aan een derde. Ten tweede geldt dat de orde en (brand)veiligheid maken dat op grond van artikel 2, tweede lid, van de Bvt een beperking is toegestaan.
Een algeheel rookverbod is naar het oordeel van de instelling (indirect) dienstbaar aan de behandeling van de patiënt, zoals bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Bvt. Op grond van het tweede lid is het rookverbod geoorloofd aangezien het indirect bijdraagt aan het behandeldoel om verslavingen te behandelen en aan het doel tot terugkeer in de maatschappij.
Het is daarmee dienend aan de vrijheidsbeneming.
Roken in de buitenruimte is geen geschikt alternatief om het algehele rookverbod in te perken. Ten eerste kan niet worden voorkomen dat inbreuk wordt gemaakt op de lichamelijke integriteit van (niet-rokende) patiënten en medewerkers. Ten tweede kan de orde en veiligheid onvoldoende worden gewaarborgd. Ten derde ontstaat strijd met het gelijkheidsbeginsel tussen patiënten onderling. Voorts is het aanbrengen van ventilatie geen reële optie en dat geldt eveneens voor het roken op de patiëntenkamer met gesloten deur.
De instelling kan de patiënten ook helpen bij het stoppen met roken. Er kunnen nicotine vervangende middelen worden verstrekt. Verder kunnen patiënten terecht bij hun behandelend psychiater voor therapie en medicatie om spanning/stress te reguleren. Ook kunnen patiënten geholpen worden door gesprekken, afleiding, sport of andere alternatieven. Dit is ook actief aan de patiënten aangeboden door de instelling.
De instelling verzoekt om het beroep gegrond te verklaren en de uitspraak van de beklagcommissie te vernietigen.
Standpunt van klager
Allereerst dient de ontvankelijkheid ter discussie te staan. Het beroep is ingediend door de jurist van de instelling, ongetekend en zonder machtiging. De Bvt biedt ook geen basis voor een machtiging aan derden. Het hoofd van de instelling had zelf het beroep moeten indienen en dient alsnog niet-ontvankelijk te worden verklaard.
Voor zover de beroepscommissie van oordeel is dat het beroep wel op juiste wijze is ingediend, dient het beroep ongegrond verklaard te worden. De beklagcommissie heeft klagers beklag terecht gegrond verklaard. Namens klager wordt verwezen naar dat wat eerder in de beklagprocedure naar voren is gebracht. Aanvullend is ter zitting het volgende naar voren gebracht. De wet geeft geen verplichting tot het instellen van een algeheel rookverbod. De instelling heeft onvoldoende inzichtelijk gemaakt dat een zorgvuldige belangafweging heeft plaatsgevonden. Het gaat hier om de botsende belangen van de rokende patiënten versus de niet-rokende patiënten. Er is in de stukken niets terug te lezen over de belangen van de rokende patiënten. De instelling wijst verder op de brandveiligheid, maar dat ziet niet op de luchtplaatsen. Verder wijst de instelling op het verplicht afkicken en dat dit essentieel zou zijn voor de behandeling, maar dit is niet eerder een onderdeel geweest van de behandeling.
De instelling stelt ten onrechte dat door het instellen van een algeheel rookverbod in algemene zin gezondheidswinst behaald wordt en dat dat beter is. Klager kan en wil zijn eigen keuzes kunnen maken om te roken en daar zelf verantwoordelijk voor zijn. Dat is zijn zelfbeschikkingsrecht. Dat het om gezondheidsredenen voor klager gaat, is een gelegenheidsargument. Overigens is schade aanrichten en het risico op schade niet hetzelfde. Er is daar te weinig onderzoek naar gedaan om te kunnen stellen dat het hier om schade gaat. Het gaat om botsende belangen en hoe deze belangen zijn gewogen. De instelling wil een honderd procent rookvrije omgeving, maar risicovrij kan niet en de rechten van rokers zijn al beperkt. Het was al maar tien procent voor de rokers en negentig procent voor de niet-rokers. Verwezen wordt hierbij naar mr. A. Blok, annotatie bij HR 7 juli 2023, ECLI:NL:HR:2023:1048, JGZ 2024/4. Een algeheel rookverbod is een te vergaande inperking van de rechten van de rokende patiënten. De rechter heeft eerder bepaald waar de grenzen liggen en toch wil de instelling over deze grenzen heen gaan. Ook medewerkers hebben moeite met het beleid, veel patiënten zitten in een uitzichtloze situatie en het roken biedt dan ook troost. Waarom zou iemand met een tbs-maatregel aan verdere beperkingen moeten worden onderworpen dan een gedetineerde? De patiënten worden niet gezien als gewone burgers.
De instelling heeft onvoldoende alternatieven onderzocht. Er is niet gekeken naar rookruimtes.
Door de instelling wordt gewezen op het rapport ‘Tabaksrook bij de Mesdag – Evaluatie van de blootstelling’. Het rapport is echter subjectief gelet op de inhoud ervan; er is geen sprake van een onafhankelijk onderzoek, enkel een bevestiging van de ideeën van de instelling.
De instelling heeft onvoldoende onderbouwd waarom patiënten, die al beperkt worden in hun vrijheden en mogelijkheden, nog verder beperkt moeten worden in hun zelfbeschikkingsrecht en hun recht op privacy. De wet geeft al genoeg ruimte en bescherming aan iedereen.
3. De beoordeling
De ontvankelijkheid van het beroep
De beroepscommissie is van oordeel dat het beroep op juiste wijze is ingediend, nu de jurist van de instelling een permanente machtiging heeft om namens het hoofd van de instelling beroep in te stellen. Het hoofd van de instelling kan daarom worden ontvangen in het beroep.
Wet- en regelgeving
Uit artikel 8 van het EVRM volgt dat een ieder recht heeft op respect voor zijn privéleven en dat inmenging alleen is toegestaan voor zover dat bij wet is voorzien en dat in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang - voor zover hier van toepassing – van de bescherming van de gezondheid of de rechten en vrijheden van anderen.
Op grond van artikel 10 van de Gw heeft een ieder, behoudens bij of krachtens wet te stellen beperkingen, recht op eerbiediging van zijn persoonlijke levenssfeer.
In artikel 11 van de Gw is bepaald dat een ieder, behoudens bij of krachtens wet te stellen beperkingen, recht heeft op onaantastbaarheid van zijn lichaam.
Volgens artikel 2, eerste lid, van de Bvt wordt de tenuitvoerlegging van de vrijheidsbenemende straf of maatregel in een instelling zoveel mogelijk dienstbaar gemaakt aan de behandeling van de veroordeelde en de voorbereiding op diens terugkeer in de maatschappij.
Volgens het tweede lid worden ter tenuitvoerlegging van een vrijheidsbenemende straf of maatregel in de instelling opgenomen personen aan geen andere beperkingen onderworpen dan die welke voor het doel van de vrijheidsbeneming of in het belang van de handhaving van de orde en veiligheid in de instelling noodzakelijk zijn.
Het hoofd van de instelling is op grond van artikel 10, eerste lid, van de Trw verplicht een rookverbod in te stellen, aan te duiden en te handhaven. Uit de memorie van toelichting bij de Trw volgt dat een van de doelstellingen van de wet is de bescherming van de niet-roker tegen tabaksrook.
Op grond van artikel 10, tweede lid, van de Trw en artikel 6.2 van het Trb geldt de verplichting om een rookverbod in te stellen, aan te duiden en te handhaven zoals bedoeld in artikel 10, eerste lid, van de Trw niet in ruimten waar geen inbreuk mag worden gemaakt op de persoonlijke levenssfeer en de open lucht.
Artikel 3, eerste lid, van de Arbowet verplicht werkgevers om zorg te dragen voor de veiligheid en gezondheid van werknemers.
De ontvankelijkheid van het beklag
De instelling heeft een algeheel rookverbod ingesteld. Het rookverbod is met ingang van
15 april 2024 ingegaan, met uitzondering van de patiëntenkamers. Deze uitzondering bestond tot 1 oktober 2024. De instelling wil geheel rookvrij zijn voor patiënten, medewerkers en bezoekers. Het rookverbod houdt in dat roken verboden is binnen de instelling, inclusief de patiëntenkamers, buiten op het terrein van de instelling en tijdens begeleid verlof. Het rookverbod geldt voor iedereen en is opgenomen in de huisregels van de instelling.
Klager heeft beklag ingesteld omdat hij door het rookverbod verplicht wordt om direct te stoppen met roken. Hij mag namelijk niet meer op zijn kamer roken en ook niet van het terrein af. Klagers beklag ziet ook op het niet kunnen roken tijdens begeleid verlof. Klagers beklag is aldus op te vatten als gericht tegen het algehele rookverbod.
Over algemeen in de instelling geldende regels kan niet worden geklaagd, tenzij die regels in strijd zijn met hogere wet- of regelgeving. De beklagcommissie heeft overwogen dat daarvan sprake is en heeft daarom klager ontvankelijk verklaard in zijn beklag en dit beklag gegrond verklaard. De beklagcommissie is van oordeel dat een rookverbod in de patiëntenkamer en in de open lucht kan worden aangemerkt als een ernstige inbreuk op de persoonlijke levenssfeer en het zelfbeschikkingsrecht, zoals genoemd in de artikelen 10 en 11 van de Gw. De beroepscommissie gaat ervan uit dat bij het noemen van laatstgenoemd artikel sprake is van een kennelijke verschrijving, nu artikel 11 van de Gw ziet op de onaantastbaarheid van het lichaam, een recht dat juist botst met het zelfbeschikkingsrecht dat voortvloeit uit artikel 10 van de Gw.
De instelling stelt dat niet-rokende patiënten en werknemers recht hebben op bescherming van hun gezondheid. Blootstelling aan andermans tabaksrook maakt dat inbreuk wordt gemaakt op de lichamelijke integriteit van niet-rokende patiënten en werknemers, zoals is neergelegd in artikel 11 van de Gw.
Klager stelt dat hij recht heeft op zelfbeschikking waarbij hij in beginsel zelf mag bepalen om in zijn eigen kamer te roken, een recht dat volgens hem volgt uit artikel 10 van de Gw en artikel 8 van het EVRM.
Anders dan de beklagcommissie is de beroepscommissie – evenals het hoofd van de instelling – van oordeel dat het invoeren van een algeheel rookverbod in de gebouwen en op de terreinen van de instelling en tijdens begeleid verlof niet in strijd is met hogere wet- en regelgeving, waaronder ook artikel 2, eerste en tweede lid, van de Bvt. Zij overweegt daartoe het volgende.
Het instellen van een algeheel rookverbod is op grond van de Trw en het Trb weliswaar niet verplicht, maar dit neemt naar het oordeel van de beroepscommissie niet weg dat het invoeren van een algeheel rookverbod – zoals inmiddels op basis van huidige inzichten ook is ingevoerd in en rondom bijvoorbeeld ziekenhuizen en reguliere zorginstellingen – op zichzelf wel is toegestaan. Het instellen van een algeheel rookverbod in de instelling is dan ook niet in strijd met de Trw en het Trb. Het hoofd van de instelling heeft voldoende gemotiveerd waarom hij geen gebruik heeft gemaakt van de in artikel 10, tweede lid van de Trw en artikel 6.2 van het Trb gegeven mogelijkheid een uitzondering te maken op de verplichting een rookverbod in te stellen voor de eigen verblijfsruimten van verpleegden en de buitenterreinen van de instelling.
De beroepscommissie is met het hoofd van de instelling van oordeel dat roken geen grondrecht is. Roken is een hardnekkige verslaving. Niet valt in te zien waarom deze verslaving in de instelling gedoogd dan wel gefaciliteerd zou moeten worden, daar waar andere verslavingen in het kader van de tbs-behandeling juist actief behandeld worden. Voor zover het roken gezien kan worden als invulling van het uit artikel 10 van de Gw voortvloeiende recht op zelfbeschikking, wordt dit recht begrensd door de grondrechten van anderen, in het bijzonder het recht op de onaantastbaarheid van het lichaam, dat is neergelegd in artikel 11 van de Gw. In het licht van de huidige medische opvattingen is voldoende aannemelijk te achten dat het roken maar ook het ongewild meeroken een groot gezondheidsrisico kent. Daarmee is sprake van een gerechtvaardigde inbreuk op het zelfbeschikkingsrecht van de rokende patiënt zoals klager, nu het rookverbod het recht van niet-rokende patiënten en werknemers op onaantastbaarheid van hun lichaam, neergelegd in artikel 11 van de Gw, beschermt en daarmee het recht op een gezonde leef- en werkomgeving, en daaraan in het licht van de risico’s voor de gezondheid zwaarder gewicht mag worden toegekend.
In dit verband is mede van belang dat de instelling als werkgever de plicht heeft om zorg te dragen voor een rookvrije werkomgeving. In het ‘Nationaal Preventieakkoord rookvrije ggz’ hebben alle ggz-klinieken afgesproken om per 1 januari 2025 alle gebouwen en terreinen van de klinieken rookvrij te laten zijn. Dit maakt dat met betrekking tot het roken patiënten in een tbs-instelling niet meer vrijheden worden ontzegd dan ggz-patiënten buiten de
tbs-instellingen. Dit terwijl ook in de reguliere ggz-patiënten mogelijk langdurig verblijven en behandeld worden in een ggz-kliniek. De beroepscommissie overweegt dat een algeheel rookbeleid ook geen schending van het gelijkheidsbeginsel met zich brengt, nu geen sprake is van een vergelijkbare situatie met die van de ‘gewone burger’ aan wie geen tbs-maatregel is opgelegd.
In de stukken en ter zitting is verder voldoende gemotiveerd dat een beperkt rookverbod, bijvoorbeeld door het toestaan van roken op de patiëntenkamer (met dichte deur) of op aangewezen buitenruimtes, niet alleen ervoor zorgt dat niet-rokers en werknemers alsnog ongewild worden blootgesteld aan tweede- en derdehands rook, maar ook kan leiden tot situaties die een gevaar kunnen vormen voor de handhaving van de orde of de veiligheid in de instelling. Een beperkt rookverbod zal immers bij voortduring leiden tot discussies met sociotherapie die in hevigheid kunnen toenemen en uiteindelijk de behandeling van de kernproblematiek bemoeilijken. Het toestaan van roken op de patiëntenkamers (met gesloten deur) is naar het oordeel van de beroepscommissie ook geen afdoende mogelijkheid om te voorkomen dat niet-rokende patiënten en medewerkers blootgesteld worden aan tweede- en derdehands rook. Medewerkers moeten in het kader van de behandeling van de patiënten, maar ook in het kader van de orde en veiligheid te allen tijde een patiëntenkamer kunnen betreden. Wanneer in een kamer wordt gerookt kan dit niet zonder blootgesteld te worden aan tweede- en derdehands rook. Het hoofd van de instelling heeft daarom naar het oordeel van de beroepscommissie tot de slotsom kunnen komen dat het toestaan van roken op de patiëntenkamer evenmin een optie is.
Uit de inlichtingen van het hoofd van de instelling komt verder naar voren dat het voor de instelling gezien de verschillende beschikbare buitenruimten praktisch onmogelijk is het roken op een buitenruimte toe te staan zonder dat niet-rokende patiënten daar last van ondervinden.
Verder zorgt het beperkt toestaan van het roken op een buitenruimte mogelijk voor een verhoogd risico op samenscholing en daarmee een risico op handel in contrabande. Het houden van toezicht kan niet zonder medewerkers bloot te stellen aan tweede- en derdehands rook. Ook geldt dat het toestaan van het roken op een buitenruimte ongelijkheid met zich brengt ten opzichte van patiënten die vanwege de beperkingen die aan hen zijn opgelegd niet van de buitenruimte gebruik kunnen maken.
Verder acht de beroepscommissie voldoende aannemelijk geworden dat een nieuw ventilatiesysteem in de instelling geen haalbaar en afdoende alternatief is om de overlast van het roken op de kamers van de patiënten te verminderen, gelet op de naar verwachting zeer hoge kosten ervan en de omstandigheid dat een ventilatiesysteem nooit volledig zal kunnen voorkomen dat anderen ongewild worden blootgesteld aan tweede- en derdehands rook.
Dat de door de instelling gedane belangenafweging in het nadeel van de rokende patiënten uitvalt, maakt deze niet daarom onzorgvuldig. Ook overigens is de beroepscommissie van een onzorgvuldige belangenafweging zoals door de beklagcommissie aangenomen, niet gebleken.
Het daadwerkelijk uitvoering geven aan het algemeen geldende rookverbod in de instelling en de buitenterreinen van de instelling – dat in afwachting van de beslissing op beroep niet heeft plaatsgevonden – zal zeker in de beginfase hoogstwaarschijnlijk tot grote onrust bij en problemen met de rokende patiënten veroorzaken. De beroepscommissie gaat ervan uit dat de instelling waar nodig passende hulp en ondersteuning biedt bij het stoppen met roken, zoals ter zitting is aangegeven.
Conclusie
Gelet op het voorgaande en bij afweging van alle in aanmerking komende belangen, kan de beslissing van het hoofd van de instelling om een algeheel rookverbod in te stellen dan ook niet als strijdig met hogere wet- en regelgeving worden aangemerkt. Dit maakt dat klager niet in zijn beklag kan worden ontvangen. De beroepscommissie zal het beroep van de instelling dan ook gegrond verklaren, de beslissing van de beklagcommissie vernietigen en klager alsnog niet-ontvankelijk in het beklag verklaren.
4. De uitspraak
De beroepscommissie verklaart het beroep gegrond, vernietigt de uitspraak van de beklagcommissie en verklaart klager alsnog niet-ontvankelijk in het beklag.
Deze uitspraak is op 21 maart 2025 gedaan door de beroepscommissie, bestaande uit
mr. M.J.A.G. van Baal, voorzitter, F.W. Post en drs. W.M. van der Vlist, leden, bijgestaan door mr. C.K. van Dijk, secretaris.
secretaris voorzitter
[1]
Tweedehands rook: de rook die in de lucht hangt als een ander rookt.
[2]
Derdehands rook: de rook die in kleding, gordijnen en vloerbedekking trekt.