|
Nummer
|
24/40110/GA
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Betreft
|
[klager]
|
Datum
|
20 november 2024
|
Uitspraak van de beroepscommissie van de RSJ op het beroep van de directeur van de locatie De Schie te Rotterdam (hierna: de directeur)
1. De procedure
[klager] (hierna: klager) heeft beklag ingesteld tegen de omstandigheid dat hij gedurende de periode dat hij op de wachtlijst stond voor deelname aan de arbeid, geen loonvervangende financiële tegemoetkoming heeft ontvangen.
De beklagcommissie bij de locatie De Schie heeft op 5 april 2024 het beklag gegrond verklaard en daarbij de directeur opdracht gegeven om binnen twee weken een nieuw besluit te nemen (S-2023-733). De uitspraak van de beklagcommissie is bijgevoegd.
De directeur heeft tegen deze uitspraak beroep ingesteld.
De beroepscommissie heeft […], plaatsvervangend vestigingsdirecteur van de locatie De Schie, […], juridisch medewerker bij de locatie De Schie, […], stagiair/juridisch medewerker bij de locatie De Schie en klager gehoord op de zitting van 25 juni 2024 in het Justitieel Complex Zaanstad. Op verzoek van de voorzitter en gelet op het verhandelde ter zitting heeft de directeur na afloop van de zitting nog de versie van het Arbeidsreglement die sinds 1 mei 2024 in locatie De Schie geldt aan de beroepscommissie toegezonden. Dit document is ter kennisgeving aan klager verzonden.
2. De standpunten in beroep
Standpunt van de directeur
De bepaling uit het ‘Arbeidsreglement op basis van Wet Straffen en Beschermen versie 1.4’ van locatie De Schie (hierna: het Arbeidsreglement), waartegen het beklag gericht is, wordt niet langer gehanteerd. Deze bepaling hield in dat de gedetineerde die zich na afloop van een disciplinaire straf opnieuw aanmeldde voor de arbeid, pas weer loon/wachtgeld ontving vanaf het moment dat hij daadwerkelijk weer arbeid verrichtte. Aangezien de wachtlijst voor de arbeid in locatie De Schie het afgelopen jaar is toegenomen, neigde strikte toepassing van deze bepaling in toenemende mate naar het onredelijke. Om die reden is het Arbeidsreglement per 1 mei 2024 aangepast en krijgen gedetineerden die na een disciplinaire straf op de wachtlijst voor de arbeid zijn geplaatst, alleen de eerste twee weken geen wachtgeld uitgekeerd.
Binnen locatie De Schie wordt een wachtlijst voor de arbeid gehanteerd vanwege personele tekorten onder de arbeidsmedewerkers. Ondanks het feit dat het afgelopen jaar geïnvesteerd is in het werven van nieuwe arbeidsmedewerkers, is nog altijd sprake van een personeelstekort waardoor de wachtlijst voor de arbeid nog steeds lang is. In deze zaak rijst de vraag of gedetineerden die door eigen toedoen, in dit geval een disciplinaire straf, op de wachtlijst voor arbeid komen te staan, recht hebben op een loonvervangende tegemoetkoming. Een bevestigend antwoord op deze vraag leidt tot een onwenselijke situatie in de praktijk.
Gelet op het bepaalde in artikel 5, sub c, van de Regeling arbeid gedetineerden (hierna: de Regeling) brengt een aanmelding voor de arbeid van rechtswege mee dat gedetineerden direct in aanmerking komen voor een loonvervangende tegemoetkoming. Hierdoor genieten gedetineerden die vanwege wangedrag een disciplinaire straf hebben ondergaan en daardoor hun plek op de arbeid hebben verloren, dezelfde rechten als gedetineerden die om niet verwijtbare redenen op de wachtlijst staan. Dit is geen wenselijke situatie, omdat wangedrag niet zou mogen lonen.
Bij de totstandkoming van de Regeling heeft de wetgever niet kunnen voorzien dat er door personeelstekorten in het gevangeniswezen verregaand met wachtlijsten zou moeten worden gewerkt; ontwikkelingen in de praktijk kunnen een andere interpretatie van de regels noodzakelijk maken. Zodra de wet niet meer aansluit bij de praktijk, komt het aan op rechtsvorming en moeten de strekking en het doel van de regel in ogenschouw worden genomen. Dat de wetgever destijds het door eigen toedoen niet kunnen deelnemen aan de arbeid niet heeft willen belonen, blijkt uit de reeds verankerde uitzonderingsgronden in de artikelen 7 en 9 van de Regeling. In deze artikelen verwijst de wetgever uitdrukkelijk naar gevallen waarin het recht op een loonvervangende financiële tegemoetkoming komt te vervallen, zoals bij een disciplinaire straf of bij aftekening voor deelname aan de arbeid. Nu een restrictieve interpretatie van artikel 5, sub c, van de Regeling in de praktijk tot een onwenselijke situatie leidt, ligt het voor de hand om dit artikel breder te interpreteren. Voor deze bredere interpretatie dient aansluiting te worden gezocht bij de jurisprudentie van de beroepscommissie, zie: RSJ 20 augustus 2019, R-18/2423/GA. In deze uitspraak houdt de beroepscommissie een termijn van twee weken aan waarbinnen de directeur in de gelegenheid wordt gesteld om arbeid beschikbaar te stellen. Indien het aanbieden van arbeid niet binnen die termijn wordt gerealiseerd, dient de directeur de gedetineerden tegemoet te komen ter compensatie. Met deze jurisprudentie toont de beroepscommissie begrip voor het bestaan van een wachtlijst en de daarmee gepaard gaande gevolgen. Omdat de kwestie die hier speelt eveneens het gevolg is van het hanteren van een wachtlijst, dient voor het uitkeren van een loonvervangende tegemoetkoming aan gedetineerden die door eigen toedoen op de wachtlijst staan, aansluiting gezocht te worden bij bovengenoemde termijn.
Gelet op het voorgaande laat een bredere interpretatie van artikel 5, sub c, van de Regeling het toe om gedetineerden, zoals klager, die door eigen toedoen op de wachtlijst voor de arbeid zijn komen te staan, de eerste twee weken geen loonvervangende financiële tegemoetkoming uit te keren. Om die reden wordt de beroepscommissie verzocht om de eerste twee weken op de wachtlijst voor rekening van deze gedetineerden te laten komen.
Standpunt van klager
Klager betwist dat hij drie keer een rapport wegens agressie heeft gehad. Dat is slechts twee keer gebeurd. Sinds klager is overgeplaatst, heeft hij geen rapporten meer gehad.
3. De beoordeling
Ontvankelijkheid
Klagers klacht heeft betrekking op de bepaling uit het Arbeidsreglement waaruit volgt dat de gedetineerde die vanwege een disciplinaire straf of ordemaatregel op de wachtlijst voor de arbeid staat, pas weer loon/wachtgeld krijgt uitgekeerd vanaf het moment dat hij weer daadwerkelijk arbeid heeft verricht. Dit is een algemene, voor alle in de inrichting verblijvende gedetineerden geldende, regel. Tegen een dergelijke regel staat in beginsel geen beklag open tenzij sprake is van strijd met hogere wet- of regelgeving. Naar het oordeel van de beroepscommissie is dat laatste hier het geval.
Juridisch kader
Artikel 47 van de Penitentiaire beginselenwet (Pbw) bepaalt dat de gedetineerde in de gelegenheid kan worden gesteld deel te nemen aan de in de inrichting beschikbare arbeid en dat de directeur zorg draagt voor de beschikbaarheid van de arbeid voor de gedetineerden, voor zover de aard of de duur van de detentie zich daar niet tegen verzet.
Artikel 1a van de Regeling bepaalt – voor zover hier van belang – dat de zorgverplichting van de directeur voor de beschikbaarheid van arbeid niet geldt gedurende de eerste twee weken van de detentie.
Artikel 5, sub c, van de Regeling bepaalt dat de gedetineerde een loonvervangende financiële tegemoetkoming ontvangt voor ieder uur waarin zijn detentie- en re-integratieplan in zaalarbeid, taakarbeid of stukarbeid voorziet en voor zover hij niet aan zaalarbeid, taakarbeid of stukarbeid heeft kunnen deelnemen als gevolg van de situatie dat de directeur niet kan voorzien in een aanbod van arbeid. De hoogte van de tegemoetkoming is gelijk aan het basisuurloon.
Artikel 7, eerste lid, onder b, van de Regeling bepaalt dat de regeling niet van toepassing is op gedetineerden die te kennen hebben gegeven niet aan arbeid te willen deelnemen.
Artikel 9 van de Regeling bepaalt dat de gedetineerde geen financiële vergoeding of tegemoetkoming op grond van de Regeling ontvangt voor zover hij conform de artikelen 23, eerste lid, onder a, b of d, 24 of 51, eerste lid onder a of c, van de wet (lees in dit geval: vanwege een disciplinaire straf) is uitgesloten van deelname aan de arbeid.
Op grond van artikel 47, tweede lid, van de Pbw, heeft de directeur een zorgverplichting om arbeid beschikbaar te stellen. Deze zorgverplichting volgt eveneens uit artikel 1a van de Regeling. Dat in een inrichting een wachtlijst wordt gehanteerd voor de arbeid voor de periode dat onvoldoende arbeid beschikbaar is, is volgens vaste jurisprudentie van de beroepscommissie op zichzelf niet onredelijk of onbillijk. Ingevolge het bepaalde in artikel 5 van de Regeling ontvangt de gedetineerde bij wie arbeid in zijn detentie- en re-integratieplan is opgenomen, een loonvervangende financiële tegemoetkoming (ook wel wachtgeld genoemd) die gelijk is aan het basisuurloon, voor ieder uur waarin hij niet aan de arbeid heeft kunnen deelnemen als gevolg van de situatie dat de directeur hier niet in kon voorzien. De hoogte van deze tegemoetkoming is gelijk aan het basisuurloon (dus 100%) en het recht hierop ontstaat in beginsel de dag volgend op de dag waarop het arbeidscontract door de gedetineerde is ondertekend en arbeid onderdeel uitmaakt van zijn detentie- en re-integratieplan, dan wel de aanmelding voor de arbeid heeft plaatsgevonden. De gedetineerde komt deze tegemoetkoming toe vanaf dit tijdstip tot aan het moment dat hij in de gelegenheid wordt gesteld arbeid te verrichten. De beroepscommissie heeft eerder geoordeeld, dat artikel 47 van de Pbw geen ruimte voor de directeur laat om zelf een tijdstip te bepalen waarop de wachtgeldregeling ingaat (RSJ 3 juni 2020, R-19/3758/GA en R-19/3760/GA). De wijziging van artikel 47 van de Pbw op 1 juli 2021 leidt op dit punt niet tot een ander oordeel.
Inhoudelijk
Vooropgesteld moet worden dat de beroepscommissie begrip heeft voor de situatie waarin de directeur zich bevindt; zij is zich terdege bewust van de personele tekorten waar veel penitentiaire inrichtingen mee te kampen hebben en van de gevolgen die dit heeft voor de dagelijkse praktijk in de inrichtingen.
Net als de beklagcommissie is de beroepscommissie evenwel van oordeel dat de tekst en toelichting van de Regeling geen ruimte bieden voor de door de directeur gehanteerde interpretatie, die inhoudt dat aan gedetineerden die op de wachtlijst zijn geplaatst omdat zij een disciplinaire straf of ordemaatregel hebben ondergaan, na verloop van die sanctie en na her-inschrijving voor de arbeid, geen wachtgeld uitgekeerd hoeft te worden.
Hierbij heeft de beroepscommissie in aanmerking genomen dat bij de inwerkingtreding van de Wet straffen en beschermen medio 2021 een aantal artikelen van de Regeling is aangepast of toegevoegd. Zo is artikel 1a van de Regeling op 1 juli 2021 toegevoegd en zijn de artikelen 5 en 9 van de Regeling respectievelijk op 1 december 2021 en op 1 juli 2021 voor het laatst gewijzigd. De wetgever heeft destijds kennelijk aanleiding gezien om de zorgplicht van de directeur ten aanzien van de beschikbaarheid van de arbeid in een aantal gevallen te beperken. Zo volgt uit artikel 1a, eerste lid, onder a, van de Regeling dat de zorgverplichting van de directeur ten aanzien van de beschikbaarheid van arbeid, gedurende de eerste twee weken van detentie niet geldt. In een aanpassing van de wachtgeldregeling (vanwege personele problematiek) in relatie tot disciplinair gestraften, is bij die gelegenheden evenwel niet voorzien. Ook in de memorie van toelichting bij de Wet straffen en beschermen (Kamerstukken II 2018-2019, 35 122, nr. 3, pagina 48-49) heeft de beroepscommissie geen aanwijzingen gevonden dat de wetgever voor disciplinair gestraften een uitzondering heeft willen maken op de wachtgeldregeling.
Conclusie
Gelet op vorenstaande is de beroepscommissie met de beklagcommissie van oordeel dat de bepaling uit het Arbeidsreglement waaruit volgt dat de gedetineerde die vanwege een disciplinaire straf of ordemaatregel op de wachtlijst voor de arbeid staat, pas weer loon/wachtgeld krijgt uitgekeerd vanaf het moment dat hij daadwerkelijk weer arbeid heeft verricht, in strijd is met hogere wet- en regelgeving. Zij zal het beroep dan ook ongegrond verklaren en de uitspraak van de beklagcommissie bevestigen met aanvulling van de gronden. Omdat de rechtsgevolgen van de bestreden beslissing nog ongedaan zijn te maken, ziet de beroepscommissie geen aanleiding voor het toekennen van een tegemoetkoming aan klager.
De beroepscommissie zal de directeur opdracht geven een nieuwe beslissing te nemen. Nu hier sprake is van een voortdurende situatie kan voor het bepalen van het gemiste aantal uur worden gekeken naar een periode van zeven dagen voorafgaand aan de klacht, te weten van 18 december 2023 tot aan klagers overplaatsing op 28 februari 2024 (minus de disciplinaire straffen die klager in die periode heeft ondergaan).
De beroepscommissie zal de directeur gelet op het bovenstaande opdragen om met inachtneming van deze uitspraak een nieuwe beslissing te nemen ten aanzien van het uitkeren van een loonvervangende financiële tegemoetkoming aan klager, waarbij rekening wordt gehouden met de hierboven genoemde periode.
Ten overvloede
De directeur heeft ter zitting aangegeven dat hij inmiddels tot het inzicht is gekomen dat het niet uitkeren van wachtgeld aan gedetineerden die door een disciplinaire straf op de wachtlijst staan, na ommekomst van een periode van twee weken ‘naar het onredelijke neigt’. Zodoende is het Arbeidsreglement van locatie De Schie inmiddels aangepast en krijgen gedetineerden die per 1 mei 2024 door een disciplinaire straf of een ordemaatregel op de wachtlijst voor de arbeid zijn komen te staan, alleen in de eerste twee weken geen wachtgeld uitgekeerd.
Hoewel dit niet de vraag is die in deze zaak ter beoordeling voorligt – in het geval van klager is nog het strengere Arbeidsreglement toegepast – merkt de beroepscommissie hier toch het volgende over op. Omdat naar het oordeel van de beroepscommissie noch de Pbw noch de Regeling ruimte biedt voor een interpretatie die het mogelijk maakt om een afwijkend tijdstip te bepalen waarop de wachtgeldregeling ingaat, is er dus ook geen ruimte om te bepalen dat de eerdergenoemde categorie gedetineerden de eerste twee weken dat zij op de wachtlijst staan, geen wachtgeld ontvangt. Dat geldt te meer nu het onthouden van wachtgeld gedurende die periode bestraffende trekken vertoont (bovenop de disciplinaire straf zelf), wat om een uitdrukkelijke wettelijke basis vraagt.
Ten aanzien van gedetineerden die – anders dan klager – niet een disciplinaire straf maar een ordemaatregel opgelegd hebben gekregen, geldt daarnaast nog dat er bij hen geen sprake hoeft te zijn van verwijtbaar gedrag. Daarom kan ten aanzien van die categorie gedetineerden de redenering van de directeur die ziet op het ‘niet willen belonen van wangedrag’ sowieso geen stand houden.
4. De uitspraak
De beroepscommissie verklaart het beroep ongegrond en bevestigt de uitspraak van de beklagcommissie met aanvulling van de gronden. Zij draagt de directeur op een nieuwe beslissing te nemen met inachtneming van deze uitspraak binnen een termijn van twee weken na ontvangst ervan.
Deze uitspraak is op 20 november 2024 gedaan door de beroepscommissie, bestaande uit
mr. J.T.W. van Ravenstein, voorzitter, mr. F.H.J. van Gaal en mr. L.C.P. Goossens, leden, bijgestaan door mr. M.S. Ferenczy, secretaris.
secretaris voorzitter