Nummer 23/32160/GA
Betreft [klager]
Datum 1 mei 2024
Uitspraak van de beroepscommissie van de RSJ op het beroep van [klager] (hierna: klager)
1. De procedure
Klager heeft – voor zover in beroep aan de orde – beklag ingesteld tegen het vervallen van het sportmoment op 5 oktober 2022.
De beklagcommissie bij de Penitentiaire Inrichting (PI) Grave heeft op 9 februari 2023 het beklag ongegrond verklaard (GO-2022/671). De uitspraak van de beklagcommissie is bijgevoegd.
Klagers raadsman, mr. T.J.N. Hameleers, heeft namens klager beroep ingesteld tegen deze uitspraak.
De beroepscommissie heeft klager, zijn raadsman en de directeur van de PI Grave (hierna: de directeur) in de gelegenheid gesteld hun standpunten schriftelijk (nader) toe te lichten.
2. De standpunten in beroep
Standpunt van klager
De directeur heeft zijn stelling dat het sportmoment niet door kon gaan vanwege personeelstekort, niet onderbouwd. De kwalificatie ‘overmacht’ is zonder nadere motivering ook onbegrijpelijk. Het aanbieden van een aanvullend recreatiemoment is niet voldoende. Het is niet duidelijk wanneer dit moment heeft plaatsgevonden en bovendien is sport iets wezenlijk anders dan recreatie. Er is ook geen onderbouwing geleverd voor de stelling dat het dagprogramma geen ruimte bood om het gemiste sportmoment in te halen.
Klager verzoekt om aan hem een tegemoetkoming toe te kennen.
Standpunt van de directeur
De directeur blijft bij zijn verweerschrift in de beklagprocedure en verwijst voor het overige naar de uitspraak van de beklagcommissie.
3. De beoordeling
De beroepscommissie onderkent dat in eerdere uitspraken op verschillende manieren is geoordeeld over klachten tegen het niet doorgaan/moeten missen van activiteiten. Dat komt mede door de coronaperiode en de uitspraken die de beroepscommissie op 1 september 2023 heeft gedaan (over de reikwijdte van het beklagrecht), maar vooral doordat niet altijd onderscheid is gemaakt op basis van de reden waarom een gedetineerde een activiteit mist, hoe vaak en hoe daarover is gecommuniceerd. Recent spelen dergelijke klachten bovendien steeds vaker door het personeelstekort waar veel inrichtingen mee worden geconfronteerd. De beroepscommissie ziet hierin aanleiding om in deze uitspraak duidelijk te maken hoe zij – voortaan – oordeelt over klachten tegen het niet doorgaan van activiteiten.
Beoordelingskader
Volgens vaste jurisprudentie wordt het dagprogramma gezien als algemene regel waartegen geen beklag openstaat, tenzij sprake is van strijd met hogere wet- of regelgeving (bijvoorbeeld RSJ 22 maart 2018, 17/3122/GA). Datzelfde geldt voor een wijziging van het dagprogramma (bijvoorbeeld RSJ 13 februari 2015, 14/2312/GA), zelfs als die wijziging van tijdelijke aard is (bijvoorbeeld RSJ 27 september 2004, 04/1633/GA). Het moet dan wel gaan om het méér dan eenmalig (laten) vervallen van een activiteit. Ook dient de wijziging schriftelijk – op dezelfde manier als het dagprogramma zelf – en ruim (ten minste een week) van tevoren te worden vastgelegd/aangekondigd. Dat is ook de strekking van de Memorie van Toelichting bij de Penitentiaire beginselenwet (Pbw):
“[De directeur zal] in gevallen waarin hij thans tot collectieve beslissingen moet overgaan, in de toekomst […] kunnen beslissen tot het aanpassen van huisregels. Ik denk hierbij met name aan meer dan incidentele wijzigingen in het dagprogramma. Indien deze in de vorm van een wijziging van de desbetreffende huisregel zijn gegoten, zijn deze niet beklagwaardig, tenzij de betrokkene in het kader van een jegens hem genomen beslissing stelt dat1 hierdoor een hem toekomend recht van hogere orde is geschonden.” (Kamerstukken II 1994/95, 24263, nr. 3, p. 73-74; cursivering door de beroepscommissie)
Als een of meerdere gedetineerden worden uitgesloten van een of meerdere activiteiten vanwege een van de redenen die zijn genoemd in artikel 23, eerste lid, onder a, b, c of d, van de Pbw, dan moet de directeur aan de betreffende gedetineerde(n) een ordemaatregel opleggen. Het zal in dit kader altijd gaan om een uitsluiting van activiteiten voor relatief korte duur (in eerste instantie ten hoogste twee weken). Tegen een ordemaatregel kan zonder meer beklag worden ingesteld, ook als bijvoorbeeld aan de gehele afdeling een ordemaatregel wordt opgelegd vanwege een calamiteit of (destijds) vanwege coronabesmettingen (bijvoorbeeld RSJ 25 juli 2022, 21/21622/GA).
Als activiteiten, om andere redenen dan waarvoor een ordemaatregel kan worden opgelegd, bewust worden afgelast of onderbroken, en het gaat om één activiteit en/of de wijziging is niet minimaal een week van tevoren schriftelijk, op dezelfde manier als het dagprogramma zelf, vastgelegd/aangekondigd, dan is dit een (collectieve) beslissing van de directeur, zoals bedoeld in de Memorie van Toelichting. Daartegen kan dus ook beklag worden ingesteld.
Tot slot kunnen een of meerdere gedetineerden een activiteit missen, omdat bijvoorbeeld is vergeten om hem/hen uit te sluiten. Als dat onbewust is gebeurd, is er geen sprake van een beslissing van de directeur. In dat geval geldt dat daartegen in beginsel alleen beklag kan worden ingesteld als de directeur volgens klager “structureel en in belangrijke mate tekortschiet in zijn verzorgende taken” (zie nader RSJ 1 september 2023, 22/29156/GA).
De incidentele uitval vanwege personeelstekort is een (collectieve) beslissing
In deze zaak kon het sportmoment niet doorgaan, omdat – volgens de directeur – sprake was van personeelstekort. De beroepscommissie ziet geen reden om hieraan te twijfelen of een nadere onderbouwing daarvan te vergen.
Nu er één sportmoment is vervallen, bovendien kennelijk zonder dat dit vooraf schriftelijk is vastgelegd, is deze beslissing geen algemene regel (in de zin van ‘wijziging van het dagprogramma’). Omdat personeelstekort redelijkerwijs ook niet kan worden geschaard onder de gronden van artikel 23, eerste lid, van de Pbw, is ook geen sprake van een ordemaatregel.
Nu de directeur wel uitdrukkelijk heeft beslist om, in afwijking van het vastgestelde dagprogramma, het sportmoment te laten vervallen, is dit dus een (collectieve) beslissing waartegen kan worden geklaagd. Om die reden is klager terecht in zijn beklag ontvangen.
Deze uitval is in strijd met de wet
Vast staat dat klager door het vervallen sportmoment die week maar één keer heeft kunnen sporten in plaats van twee keer. Dat is in strijd met artikel 48, tweede lid, van de Pbw.
Uitsluitend in de coronaperiode heeft de beroepscommissie in sommige gevallen geoordeeld dat de strijd met de wet gerechtvaardigd was en het beklag om die reden ongegrond verklaard. Van een dergelijke zeer uitzonderlijke situatie is in het geval van personeelstekort geen sprake. De beroepscommissie zal het beroep daarom gegrond verklaren, de uitspraak van de beklagcommissie vernietigen en het beklag alsnog gegrond verklaren.
Geen aanleiding voor een tegemoetkoming
De beroepscommissie stelt voorop dat een tegemoetkoming is bedoeld voor het door klager ondervonden ongemak. Bij het bepalen van een eventuele tegemoetkoming vanwege uitval van een activiteit zijn de volgende factoren van belang:
- of de beslissing van de directeur, hoewel in strijd met de wet, begrijpelijk is;
- of de directeur inspanningen heeft verricht om de activiteit op een andere wijze te laten plaatsvinden en
- of de directeur op enig moment heeft geprobeerd om klager te compenseren
(vergelijk in die zin RSJ 20 oktober 2023, 22/28217/GA).
Nu sprake was van personeelstekort, is de beslissing van de directeur om het sportmoment te laten vervallen, begrijpelijk. Daarbij geldt dat het, voor zover bekend, slechts één keer is gebeurd. Ook heeft de directeur klager gecompenseerd met een extra uur recreatie. Weliswaar is recreatie niet gelijk te stellen met een sportmoment, maar ook hier heeft de directeur uitgelegd waarom het niet meer mogelijk was om een ander sportmoment in te plannen.
Gelet hierop ziet de beroepscommissie in dit geval geen aanleiding om aan klager een tegemoetkoming toe te kennen.
4. De uitspraak
De beroepscommissie verklaart het beroep gegrond, vernietigt de uitspraak van de beklagcommissie en verklaart het beklag alsnog gegrond. Zij kent aan klager geen tegemoetkoming toe.
Deze uitspraak is op 1 mei 2024 gedaan door de beroepscommissie, bestaande uit mr. drs. F.A.M. Bakker, voorzitter, mr. A. Jongsma en mr. J.B. Oreel, leden, bijgestaan door mr. P. de Vries, secretaris.
secretaris voorzitter
[1] Volgens vaste jurisprudentie van de beroepscommissie is de stelling van de gedetineerde overigens niet bepalend voor de beklagwaardigheid van de algemene regel. De algemene regel moet daadwerkelijk in strijd zijn met hogere wet- of regelgeving.