Nummer 23/37722/GA
Betreft [klager]
Datum 5 april 2024
Uitspraak van de beroepscommissie van de RSJ op het beroep van
de directeur van het Detentiecentrum (DC) Rotterdam (hierna: de directeur)
1. De procedure
[klager] (hierna: klager) heeft beklag ingesteld tegen de plaatsing op de beheersafdeling.
De beklagcommissie bij het DC Rotterdam heeft op 21 november 2023 het beklag gegrond verklaard en daarbij aan klager een tegemoetkoming toegekend van €20,- (DC-2023-390). De uitspraak van de beklagcommissie is bijgevoegd.
De directeur heeft tegen deze uitspraak beroep ingesteld.
De beroepscommissie heeft de directeur, klager en zijn gemachtigde van het Meldpunt Vreemdelingendetentie, [gemachtigde], in de gelegenheid gesteld hun standpunten schriftelijk (nader) toe te lichten.
2. De standpunten in beroep
Standpunt van de directeur
Klager is, zoals ook door de beklagcommissie is overwogen, terecht geplaatst op de beheersafdeling. De beklagcommissie kan echter niet worden gevolgd in haar overwegingen dat met de plaatsing op de beheersafdeling sprake is van een wijziging in de rechtspositie van de gedetineerde (hierna: ingeslotene) en dat de situatie vergelijkbaar is – voor wat betreft de aan de beslissing gestelde formele vereisten – met een overplaatsing naar een andere locatie binnen dezelfde penitentiaire inrichting.
In het kader van een plaatsing op de beheersafdeling is het essentieel om de relevante wettelijke en beleidsmatige kaders in relatie tot elkaar te bezien. Ingesloten vreemdelingen vallen onder de reikwijdte van de Penitentiaire beginselenwet (Pbw). Op grond van artikel 19, eerste lid, van de Pbw valt de beheersafdeling onder een gemeenschapsregime. Het dagprogramma op de beheersafdeling betreft een basisprogramma, zoals beschreven in artikel 3, eerste lid, van de Penitentiaire maatregel. De beheersafdeling verschilt niet in beveiligingsniveau van de overige afdelingen. Artikel 13 van Pbw is in deze context daarom niet van toepassing. Een plaatsing op de beheersafdeling is primair gericht op het bieden van bijzondere opvang voor ingeslotenen met specifieke gedragsproblematiek. Het is belangrijk te benadrukken dat een dergelijke plaatsing geen disciplinaire straf of (orde)maatregel is. Ook is de term ‘beheersafdeling’ intern jargon en dient dit niet te worden geïnterpreteerd als een afdeling met een ander regime. De beheersafdeling is een interne differentiatie binnen het DC Rotterdam, waarbij de directeur de verantwoordelijkheid draagt voor de plaatsing van ingeslotenen op deze afdeling (vergelijk RSJ 7 oktober 2013, 13/2380/GB).
Hoewel ingeslotenen in principe in aanmerking komen voor extra vrijheden, dient te worden onderstreept dat het beperken van deze vrijheden geen inbreuk maakt op hun rechten, daar het aangeboden dagprogramma voldoet aan de daaraan gestelde vereisten. Dergelijke beperkingen hebben dus geen direct wettelijk rechtsgevolg. De beleidsregels ondersteunen het vrij bewegen op de afdeling, maar dit verandert de situatie niet. Het is van belang om onderscheid te maken tussen het toekennen van extra vrijheden op afdelingen waar dit haalbaar is en een plaatsing op de beheersafdeling. Kortom, van een wijziging in de rechtspositie van een ingeslotene is bij een plaatsing op de beheersafdeling geen sprake.
Een (over)plaatsing binnen dezelfde locatie van een penitentiaire inrichting, zoals een beheersafdeling, verschilt aanzienlijk van een overplaatsing naar een andere locatie binnen dezelfde Penitentiaire Inrichting. Uit de memorie van toelichting (MvT) bij de Pbw volgt dat de wetgever een onderscheid heeft willen maken tussen interne plaatsingen en overplaatsingen. De analogische interpretatie van de beklagcommissie lijkt dit onderscheid te negeren, wat kan leiden tot een uitleg van de wet die niet overeenkomt met de oorspronkelijke intentie van de wetgever. De opsomming in artikel 57 van de Pbw is limitatief, wat betekent dat het horen van een ingeslotene alleen is voorgeschreven voor die specifieke, in de wet genoemde gevallen (Kamerstukken II 1994/95, 24 263, nr. 3, p. 70). Dit impliceert dat voor andere, niet in de wet opgenomen beslissingen, zoals bepaalde interne plaatsingen, het horen niet op dezelfde manier is vereist. Volgens de 'kan'-bepaling in de MvT bij de Pbw heeft de directeur de beleidsvrijheid om naar eigen inzicht te beslissen over het horen van ingeslotenen bij interne overplaatsingen (Kamerstukken II 2013/14, 33 844, nr. 3, p. 11). Klager behoefde dan ook niet te worden gehoord en een met redenen omklede, gedagtekende en ondertekende mededeling te ontvangen.
Standpunt van klager
Er bestaat wel degelijk een verschil in de rechtspositie van een ingeslotene op een reguliere afdeling en een ingeslotene op de beheersafdeling. Immers, de vrijheden die klager kende op de reguliere afdeling zijn hem afgenomen op de beheersafdeling. Uit de huisregels van het DC Rotterdam (versie 2018) blijkt dat de reguliere afdeling een basisregime kent. Binnen dit regime gelden bepaalde vrijheden waardoor een ingeslotene zich, wanneer hij zijn cel mag verlaten, vrijelijk over de afdeling en de diverse opengestelde activiteitenruimtes kan bewegen. Deze bewegingsvrijheid geldt niet op de beheersafdeling. Immers, het ongewenste gedrag dat ten grondslag ligt aan een plaatsing op de beheersafdeling betekent volgens de huisregels van het DC Rotterdam (versie 2018) dat een ingeslotene niet om kan gaan met zijn bewegingsvrijheid. Een ingeslotene op de beheersafdeling kan zich slechts onder begeleiding buiten zijn cel verplaatsen. Daarnaast is het dagprogramma op de beheersafdeling beperkter dan binnen het basisregime. De overplaatsing van een reguliere afdeling naar de beheersafdeling vergt een afweging om een ingeslotene aan een ander regime te onderwerpen. Het betreft aldus geen horizontale overplaatsing naar een andere cel.
Wat een ‘andere locatie’, zoals bedoeld in artikel 57, eerste lid, aanhef en onder l, van de Pbw precies inhoudt, wordt uit de (MvT bij de) Pbw niet duidelijk. Op grond van artikel 57, derde lid, van de Pbw kan – onder meer in het geval van artikel 57, eerste lid, aanhef en onder l, van de Pbw – het horen van een ingeslotene achterwege worden gelaten als de vereiste spoed of de gemoedstoestand van een ingeslotene zich daartegen verzet. Uit de MvT bij de Pbw volgt dat bij een beslissing tot overplaatsing kan worden gedacht aan het geval waarin een persoon terstond moet worden overgeplaatst naar een speciale zorgafdeling (Kamerstukken II 2013/14, 33 844, nr. 3, p. 22-23). Het voorbeeld van een speciale zorgafdeling doet vermoeden dat een andere locatie een andere afdeling binnen de Penitentiaire Inrichting kan zijn. Het is onduidelijk of een plaatsing op de beheersafdeling naar analogie bij artikel 57, eerste lid, aanhef en onder l, van de Pbw wordt geplaatst, of dat een plaatsing op de beheersafdeling onder artikel 57, eerste lid, aanhef en onder l, van de Pbw valt.
Voorts is niet duidelijk wat de extra geboden zorg op de beheersafdeling inhoudt en aan welke voorwaarden een ingeslotene moet voldoen om terug op een reguliere afdeling te worden geplaatst. De beroepsrechter heeft eerder een uitspraak van beklagcommissie bevestigd, waarin de beklagcommissie overwoog dat de beslissing tot overplaatsing naar de beheersafdeling op zorgvuldige wijze tot stand dient te komen (RSJ 29 maart 2022, R 20/8025/GA (niet gepubliceerd)). De plaatsing op de beheersafdeling werd onbillijk geacht, omdat de beslissing onvoldoende was gemotiveerd en niet schriftelijk kenbaar was gemaakt. Een ingeslotene dient te worden geïnformeerd over de reden van de plaatsing op de beheersafdeling en de voorwaarden om terug te keren naar de reguliere afdeling. In onderhavig geval is klager zowel voorafgaand aan zijn plaatsing als tijdens zijn verblijf op de beheersafdeling niet geïnformeerd over de voorwaarden om terug te keren naar een reguliere afdeling. Dit heeft ertoe geleid dat klager drie maanden op de beheersafdeling heeft verbleven.
3. De beoordeling
De beklagcommissie heeft het beklag uitsluitend gegrond verklaard (en daarbij aan klager een tegemoetkoming toegekend) omdat de directeur met diens beslissing ten onrechte niet zou hebben voldaan aan de formele vereisten zoals bedoeld in artikel 57, eerste lid, aanhef en onder l, en artikel 58, eerste en vierde lid, van de Pbw. De grondslag voor klagers plaatsing op de beheersafdeling is in dit beroep dus verder niet aan de orde. De vragen waarvoor de beroepscommissie zich gesteld ziet, is hoe een beslissing tot plaatsing op de beheersafdeling dient te worden gekwalificeerd en welke vereisten daaraan (mogen) worden gesteld.
De afdelingen in het DC Rotterdam
Uit de (de beroepscommissie meest recent bekende) set aan huisregels van het DC Rotterdam voor wat betreft de vreemdelingenbewaring (versie 2020) en uit de inlichtingen van de directeur, volgt dat iedere ingeslotene in het kader van de vreemdelingenbewaring in beginsel in een ‘basisregime’ verblijft (om verwarring te voorkomen gebruikt de beroepscommissie hierna de term ‘basisafdeling’). Op de basisafdeling kunnen ingeslotenen extra bewegingsvrijheid verwerven. In geval een ingeslotene niet met deze bewegingsvrijheid kan omgaan door zijn gedrag, kan deze op de beheersafdeling worden geplaatst. De beheersafdeling fungeert als bijzondere opvang voor ingeslotenen met specifieke gedragsproblematiek: op de beheersafdeling wordt meer ondersteuning en structuur geboden, wat dient bij te dragen aan de stabilisatie en eventuele verbetering van het gedrag van een ingeslotene. Kenmerken hiervan zijn dat activiteiten op vaste tijden worden georganiseerd, recreatieve activiteiten op de eigen afdeling plaatsvinden, ingeslotenen buiten de afdeling worden begeleid door personeel en er geen keuken op de afdeling aanwezig is. De directeur heeft benadrukt dat de beheersafdeling hetzelfde regime en dagprogramma kent als de basisafdeling.
De beroepscommissie stelt gelet op het voorgaande vast dat de basisafdeling en de beheersafdeling dezelfde bestemming en hetzelfde gemeenschapsregime kennen. De beheersafdeling is daarbij aangewezen als een afdeling voor bijzondere opvang, zoals bedoeld in artikel 16, derde lid, in verbinding met artikel 14, van de Pbw. De basisafdeling en de beheersafdeling moeten dus niet moet worden gezien als en vergeleken worden met een basis- en plusprogramma in het reguliere gevangeniswezen.
De wet- en regelgeving
Op grond van artikel 16, derde lid, van de Pbw kan de directeur een inrichting of afdeling aanwijzen voor onderbrenging van ingeslotenen die een bijzondere opvang in de zin van artikel 14 van de Pbw behoeven. De directeur bepaalt op grond van artikel 16, eerste lid, van de Pbw de wijze van onderbrenging van gedetineerden. Binnen de grenzen van deze bepaling kan de directeur ingeslotenen dus plaatsen in een andere cel of afdeling met dezelfde bestemming binnen de inrichting. Gelet op de wijze van onderbrenging van de beheersafdeling, betreft de plaatsing van ingeslotenen op de beheersafdeling een interne differentiatie en valt dit onder de bevoegdheid van de directeur.
Bij interne (over)plaatsingen binnen dezelfde locatie zijn artikel 57, eerste lid, aanhef en onder l, en artikel 58, eerste en vierde lid, van de Pbw niet van toepassing. Hoewel de Pbw bij interne (over)plaatsingen niet vereist dat een dergelijke beslissing op schrift moet worden gesteld, acht de beroepscommissie dit – gelet op de aard van de beslissing – wel wenselijk. Dat de beslissing niet op schrift behoeft te worden gesteld, laat onverlet dat de beslissing zorgvuldig tot stand dient te komen en dat gemotiveerd kenbaar aan de gedetineerde moet zijn gemaakt wat de reden voor zijn interne overplaatsing is.
De beslissing tot plaatsing op de beheersafdeling
Het (wettelijk) kader van de beheersafdeling geschetst hebbend, ziet de beroepscommissie geen reden om een beslissing tot plaatsing op de beheersafdeling – net als (op dit moment) een beslissing tot plaatsing op een Afdeling Intensief Toezicht of op een extrazorgvoorziening – buitenwettelijk gelijk te stellen met een beslissing tot overplaatsing naar een andere locatie binnen dezelfde penitentiaire inrichting. Dat klager in dit geval niet is gehoord en dat hem niet (onverwijld) een beslissing op schrift is uitgereikt, maakt dus niet dat er formele gebreken aan de beslissing kleven.
Het voorgaande laat onverlet dat klager ten tijde van zijn plaatsing op de beheersafdeling wel duidelijk moet zijn gemaakt wat de reden hiervoor vormde. Klager heeft in beroep gerefereerd aan een uitspraak van de beklagcommissie, en de bevestiging daarvan in een uitspraak van de beroepsrechter, waarin onder meer is overwogen dat de beslissing tot de interne overplaatsing onvoldoende was gemotiveerd en dat niet was gebleken dat de ingeslotene was geïnformeerd over de reden van de overplaatsing en de voorwaarden om terug te keren naar een reguliere afdeling. Klager heeft aangevoerd dat ook in zijn geval geen informatie is verstrekt over de voorwaarden om terug te keren naar de basisafdeling.
De beroepscommissie maakt uit het voorgaande op dat klager kennelijk wel duidelijk is gemaakt wat de reden voor zijn plaatsing op de beheersafdeling vormde. Het is daarbij geen vereiste dat een ingeslotene eveneens (of op een later moment) moet worden gewezen op de voorwaarden om terug te keren naar – in dit geval – de basisafdeling. Het staat klager uiteraard vrij om hier zelf naar te informeren of om de directeur te verzoeken hem (weer) op de basisafdeling te plaatsen.
De vergelijking door klagers gemachtigde met de uitspraak van de beklagcommissie gaat dus niet op, ook omdat de beklagcommissie in die zaak het beklag om meer redenen gegrond heeft verklaard dan alleen het niet informeren over de voorwaarden om terug te keren naar een reguliere afdeling. Daarbij geldt dat de beroepsrechter in RSJ 29 maart 2022, R 20/8025/GA, de uitspraak van de beklagcommissie heeft bevestigd, omdat de beroepsgronden niet tot een andere beslissing (‘ongegrond’) konden leiden dan die van de beklagcommissie. Dat betekent echter niet dat daarmee per definitie de overwegingen van de beklagcommissie integraal en als juist zijn overgenomen.
Gelet op het voorgaande voldoet de beslissing van de directeur aan de daaraan gestelde vereisten. De beroepscommissie zal het beroep daarom gegrond verklaren, de uitspraak van de beklagcommissie vernietigen en het beklag alsnog ongegrond verklaren. De grondslag voor de toegekende tegemoetkoming komt hiermee te vervallen.
4. De uitspraak
De beroepscommissie verklaart het beroep gegrond, vernietigt de uitspraak van de beklagcommissie en verklaart het beklag alsnog ongegrond.
Deze uitspraak is op 5 april 2024 gedaan door de beroepscommissie, bestaande uit
mr. C. Fetter, voorzitter, mr. F. Sieders en drs. M.R. van Veen, leden, bijgestaan door mr. S.F.J.H. Niederer, secretaris.
secretaris voorzitter