Nummer 23/31414/GA
Betreft [Klager]
Datum 5 juni 2023
Uitspraak van de beroepscommissie van de RSJ op het beroep van de directeur van het Detentiecentrum (DC) Schiphol (hierna: de directeur)
1. De procedure
[Klager] (hierna: klager) heeft beklag ingesteld tegen het aangepaste dagprogramma, waardoor hij langdurig wordt ingesloten op cel.
De beklagcommissie bij het DC Schiphol heeft op 2 januari 2023 het beklag gegrond verklaard en daarbij aan klager een tegemoetkoming toegekend van €40,- (DS2022/296). De uitspraak van de beklagcommissie is bijgevoegd.
De directeur heeft tegen deze uitspraak beroep ingesteld.
De beroepscommissie heeft […], plaatsvervangend vestigingsdirecteur van het DC Schiphol, […], juridisch medewerker bij het DC Schiphol, en […], juridisch adviseur bij het DC Schiphol, gehoord op de zitting van 16 maart 2023 in het Justitieel Complex Zaanstad. De beroepscommissie heeft vervoer voor klager geregeld, zodat hij op de zitting kon worden gehoord. Klager heeft echter geen gebruik gemaakt van die mogelijkheid.
Als toehoorder was aanwezig mr. L. van der Linden, secretaris bij de RSJ.
2. De standpunten in beroep
Standpunt van de directeur
Met de inwerkingtreding van de Wet straffen en beschermen zijn het regime van algehele gemeenschap en het regime van beperkte gemeenschap komen te vervallen. Klager verbleef als arrestant voor de duur van – maximaal – acht weken binnen het DC Schiphol en viel sinds de inwerkingtreding van voorgenoemde wet onder het gemeenschapsregime.
Artikel 3, tweede lid, aanhef en onder a, van de Penitentiaire maatregel (Pm) bepaalt dat de directeur in het gemeenschapsregime zorgdraagt voor een basisprogramma van 42,5 uur per week, waarin ten minste 22,5 uur per week aan activiteiten en bezoek worden aangeboden. Uit (de toelichting bij) dit artikel kan worden opgemaakt dat de directeur ten aanzien van het dagprogramma geen resultaatsverplichting heeft, maar dat het hier gaat om een zorgverplichting die ten aanzien van arrestanten nader is ingevuld met (de wijziging van) de Regeling selectie, plaatsing en overplaatsing van gedetineerden (hierna: de Regeling) en de Regeling arbeid gedetineerden (hierna: de Rag) (Stb. 2021, 251, p. 23).
Uit de toelichting op de Regeling van de Minister voor Rechtsbescherming (hierna: de Minister) van 8 mei 2021, nr. 3313234 volgt dat artikel 47 van de Penitentiaire beginselwet (Pbw) het thans mogelijk maakt om nadere regels te stellen ten aanzien van de omvang van de zorgverplichting van de directeur op arbeid. Met het nieuwe artikel 1a van de Rag wordt aangegeven in welke gevallen de zorgverplichting van de directeur op grond van artikel 47, tweede lid, van de Pbw niet geldt. Op grond van artikel 1a, eerste lid, aanhef en onder b, van de Rag geldt de zorgverplichting van de directeur voor de beschikbaarheid van arbeid niet ten aanzien van arrestanten. Deze groep gedetineerden heeft door hun gedrag laten zien geen verantwoordelijkheid voor hun detentie te nemen. Indien de detentie langer dan acht weken duurt, geldt de zorgverplichting van de directeur onverkort (Stcrt. 2021, nr. 28357, p. 21). De Minister heeft ook in een Kamerbrief van 18 mei 2021 aangegeven dat arrestanten gedetineerden zijn die geen gevolg hebben gegeven aan een oproep om zichzelf te melden en dat vanwege deze houding een arrestant gedurende de eerste acht weken van de detentie geen arbeid wordt aangeboden. Aangezien de eerste twee weken van de detentie in het teken staan van acclimatiseren en een intake, komen arrestanten vergeleken met andere gedetineerden zes weken langer niet in aanmerking voor arbeid (Kamerstukken II 2020/21, 29 279, nr. 653, p. 4). De Wet straffen en beschermen is gericht op gedragingen. Het niet aanbieden van arbeid aan arrestanten is dus geen straf, maar het gevolg van het getoonde gedrag.
Binnen de afdeling in het DC Schiphol waar klager als arrestant verbleef, heeft klager een dagprogramma van 26,5 uur aangeboden gekregen. Binnen het dagprogramma wordt gefocust op de vijf leefgebieden, hetgeen goed past bij de gemiddelde verblijfsduur van arrestanten. Doordat klager geen gevolg heeft gegeven aan de oproep om zichzelf te melden en hierdoor van minder activiteiten kon genieten dan gedetineerden die wel gevolg hebben gegeven aan de oproep, wordt met het aangeboden dagprogramma ruimschoots voldaan aan de wettelijke vereisten van het dagprogramma voor arrestanten, te weten 22,5 uur per week aan activiteiten en bezoek.
Standpunt van klager
Klager heeft geen gebruik gemaakt van de gelegenheid om op het beroep te reageren.
3. De beoordeling
De wet- en regelgeving
Ingevolge artikel 7 van de Regeling worden in een gemeenschapsregime gedetineerden geplaatst die niet zijn geplaatst in een individueel regime. Op grond van artikel 20 van de Pbw worden gedetineerden die in een gemeenschapsregime zijn geplaatst zo veel mogelijk in de gelegenheid gesteld met andere gedetineerden aan activiteiten deel te nemen.
Artikel 1e van de Regeling bepaalt dat arrestanten, zoals bedoeld in artikel 1, aanhef en onder m, van de Regeling, gedurende de eerste acht weken van hun detentie zijn uitgesloten van promotie of het plusprogramma. Op grond van artikel 3, tweede lid, aanhef en onder a, van de Pm draagt de directeur in het gemeenschapsregime zorg voor een basisprogramma van 42,5 uur per week, waarin ten minste 22,5 uur per week aan activiteiten en bezoek worden aangeboden. Ingevolge artikel 3, vierde lid, van de Pm kan de Minister nadere regels stellen over de vaststelling van het basis- en plusprogramma.
Op grond van artikel 47, eerste lid, van de Pbw kan de gedetineerde in de gelegenheid worden gesteld deel te nemen aan de in de inrichting beschikbare arbeid. Artikel 47, tweede lid, van de Pbw bepaalt dat de directeur zorgdraagt voor de beschikbaarheid van arbeid voor de gedetineerden, voor zover de aard of de duur van de detentie zich daar niet tegen verzet. Artikel 1a, eerste lid, aanhef en onder b, van de Rag bepaalt dat de zorgverplichting van de directeur voor de beschikbaarheid van arbeid niet geldt voor arrestanten voor de duur van acht weken.
De parlementaire geschiedenis
Per 1 juli 2021 is met de inwerkingtreding van de Wet straffen en beschermen het recht op arbeid en de plicht om arbeid te verrichten, komen te vervallen. Wel heeft de directeur op grond van artikel 47, tweede lid, van de Pbw een zorgverplichting om arbeid beschikbaar te stellen. Deze zorgverplichting volgt eveneens uit het per 1 juli 2021 geldende artikel 1a van de Rag. Uitgangspunt blijft dat in beginsel iedere gedetineerde arbeid wordt aangeboden (Kamerstukken II 2018/19, 35 122, nr. 3, p. 48).
Uit de memorie van toelichting bij de Wet straffen en beschermen volgt dat de omvangrijkste activiteit in het basisprogramma van 42,5 uur per week (nog steeds) de penitentiaire arbeid is. Gemiddeld wordt daar ongeveer 20 uur per week aan besteed (Kamerstukken II 2018/19, 35 122, nr. 3, p. 15). In de nota van toelichting bij het Uitvoeringsbesluit Wet straffen en beschermen is verder vermeld dat de indeling van het dagprogramma voor 20 uur afhankelijk is van zowel de feitelijke beschikbaarheid van arbeid als de geschiktheid en bereidheid van de gedetineerde om arbeid te verrichten. Om die reden is in artikel 3, tweede lid, van de Pm tot uitdrukking gebracht dat de zorgplicht van de directeur zich uitstrekt tot alle andere activiteiten dan arbeid (Stb. 2021, 251, p. 23).
Met betrekking tot specifiek arrestanten volgt uit de toelichting op de Regeling van de Minister van 8 mei 2021, nr. 3313234 dat in artikel 1a van de Rag wordt geregeld dat de directeur arrestanten geen arbeid hoeft aan te bieden gedurende de eerste acht weken van hun detentie. Deze groep gedetineerden heeft door hun gedrag laten zien geen verantwoordelijkheid voor hun detentie te nemen. Ook in dit geval telt gedrag. Indien de detentie langer dan acht weken duurt, geldt de zorgverplichting van de directeur onverkort (Stcrt. 2021, nr. 28357, p. 21). De Minister heeft het voorgaande in een Kamerbrief van 18 mei 2021 nogmaals onderstreept (Kamerstukken II 2020/21, 29 279, nr. 653, p. 4).
De inhoudelijke beoordeling
Het klaagschrift en de overige stukken in samenhang bezien, vat de beroepscommissie het beklag op als te zijn gericht tegen het aangepaste dagprogramma per 6 juni 2022, met als gevolg dat klager langdurig wordt ingesloten op cel. Het beklag ziet daarmee op een algemene voor alle in de inrichting verblijvende gedetineerden geldende regel. Tegen een algemene regel staat op grond van artikel 60 van de Pbw in beginsel geen beklag open, tenzij die regel in strijd is met hogere wet- of regelgeving. De beroepscommissie overweegt ten aanzien hiervan als volgt.
De vraag die allereerst ter beoordeling door de beroepscommissie voorligt, is of het niet aanbieden van arbeid aan arrestanten als zodanig in strijd is met hogere wet- of regelgeving.
De beroepscommissie heeft ten aanzien van arrestanten eerder – en vóór de inwerkingtreding van de Wet straffen en beschermen – overwogen dat de Pbw en de bijbehorende memorie van toelichting geen grondslag bevatten om het recht op deelname aan arbeid categoraal voor bepaalde groepen gedetineerden of afdelingen uit te sluiten. Dat in (de toelichting op) de wijziging van de Regeling arbeidsloon gedetineerden (oud) stond vermeld dat arrestanten gedurende de eerste acht weken van hun detentie géén arbeid wordt aangeboden, was geen aanleiding om tot een ander oordeel te komen, want de beroepscommissie achtte het niet aanbieden van arbeid in strijd met artikel 47 van de Pbw. Dit betekende echter niet dat de directeur altijd aan iedere arrestant arbeid moest aanbieden. De directeur moest daartoe in individuele gevallen nagaan of de specifieke detentiesituatie van een gedetineerde eraan in de weg stond dat hem arbeid werd aangeboden (vergelijk RSJ 11 maart 2021, R-19/5456/GA).
Dit ligt onder de huidige wet- en regelgeving en de daarbij behorende parlementaire geschiedenis naar het oordeel van de beroepscommissie anders. De wetgever heeft in het geval van arrestanten er thans bewust en expliciet voor gekozen om af te wijken van het uitgangspunt om in beginsel aan iedere gedetineerde arbeid aan te bieden. Het is de beroepscommissie dan ook niet gebleken dat het niet aanbieden van arbeid aan arrestanten voor de duur van acht weken in strijd is met hogere wet- of regelgeving.
Het voorgaande leidt tot de volgende vraag, namelijk hoe dit zich dient te vertalen naar het voor klager als arrestant aangeboden dagprogramma.
Een basisprogramma kent normaliter een dagprogramma van 42,5 uur per week, waarin ten minste 22,5 uur per week aan activiteiten en bezoek worden aangeboden en ongeveer 20 uur per week aan arbeid wordt besteed. Klager is als arrestant een dagprogramma van 26,5 uur per week aangeboden. De beklagcommissie heeft overwogen dat dit 16 uur onder het wettelijk minimum bedraagt en dat deze missende uren met andere activiteiten – anders dan arbeid – dienen te worden opgevuld.
De beroepscommissie overweegt dat het niet de bedoeling van de wetgever kan zijn geweest om arrestanten voor de duur van acht weken – omwille van hun houding ten aanzien van de te ondergane detentie – geen arbeid aan te bieden, maar daarvoor in de plaats wel andere activiteiten. Dat zou bovendien kunnen leiden tot rechtsongelijkheid ten opzichte van andere (reguliere) gedetineerden. Indien een reguliere gedetineerde in het basisprogramma bijvoorbeeld er zelf voor kiest om niet naar de arbeid te gaan, dan wordt hij in beginsel ingesloten op cel. Hij krijgt dan ook geen andere activiteiten ter opvulling van het dagprogramma aangeboden. Dat kan overigens anders liggen in geval geen arbeid beschikbaar is in de inrichting voor 20 uur of als de gedetineerde wél wil werken, maar om redenen niet in staat is om (20 uur per week) te werken. In dergelijke gevallen verlangt de wetgever van de directeur, zoals uitgedrukt in artikel 3, tweede lid, van de Pm, dat deze zorgdraagt voor andere activiteiten. Dat is in dit geval verder niet aan de orde.
De wetgever heeft artikel 3, tweede lid, van de Pm (nog) niet voorzien van de mogelijkheid om – in het geval van arrestanten – af te wijken van het vereiste van een basisprogramma van 42,5 uur per week. Het aan klager aangeboden dagprogramma is daarmee als zodanig feitelijk in strijd met het bepaalde in artikel 3, tweede lid, van de Pm (hetgeen met zich meebrengt dat voor klager beklag openstaat). De beroepscommissie is echter van oordeel, gelet op al hetgeen zij hiervoor heeft overwogen, dat sprake is van een gerechtvaardigde inbreuk op artikel 3, tweede lid, van de Pm. De beroepscommissie zal het beroep daarom gegrond verklaren, de uitspraak van de beklagcommissie vernietigen en het beklag alsnog ongegrond verklaren.
4. De uitspraak
De beroepscommissie verklaart het beroep gegrond, vernietigt de uitspraak van de beklagcommissie en verklaart het beklag alsnog ongegrond.
Deze uitspraak is op 5 juni 2023 gedaan door de beroepscommissie, bestaande uit mr. F. Sieders, voorzitter,
mr. A.B. Baumgarten en mr. C.N. Dijkstra, leden, bijgestaan door mr. S.F.J.H. Niederer, secretaris.
secretaris voorzitter