Nummer 21/20548/GA
Betreft [klager]
Datum 16 maart 2023
Uitspraak van de beroepscommissie van de RSJ op het beroep van [klager] (hierna: klager)
1. De procedure
Klager heeft beklag ingesteld tegen het uitreiken van kopieën van zijn post in plaats van originelen.
De beklagcommissie bij de Penitentiaire Inrichtingen (PI) Almelo heeft op 17 maart 2021 klager niet-ontvankelijk verklaard in zijn beklag (KA-2021-1). De uitspraak van de beklagcommissie is bijgevoegd.
Klager heeft tegen deze uitspraak beroep ingesteld.
De beroepscommissie heeft klager en de directeur van de PI Almelo (hierna: de directeur) in eerste instantie in de gelegenheid gesteld hun standpunten schriftelijk (nader) toe te lichten.
De beroepscommissie heeft op 17 oktober 2022 aanvullende vragen aan de directeur gesteld. De directeur heeft daar op 3 november 2022 op geantwoord. De beroepscommissie heeft de vragen en antwoorden doorgestuurd aan klager en hem de gelegenheid gegeven om daarop te reageren. Dit heeft klager op 9 november 2022 gedaan. Die reactie heeft de beroepscommissie aan de directeur toegestuurd.
De beroepscommissie heeft vervolgens, op 22 december 2022, klager, […], plaatsvervangend vestigingsdirecteur van de PI Almelo, en […], juridisch medewerker bij de PI Almelo, gehoord op een (digitale) zitting.
2. De standpunten in beroep
Standpunt van klager
Het beleid om geen originele poststukken uit te reiken vormt een inbreuk op klagers persoonlijke levenssfeer en is in strijd met hogere regelgeving. Klagers grondrechten worden geschonden zonder wettelijke grondslag. Zijn post wordt hem nu al lange tijd onthouden en alleen in kopie uitgereikt. Het kopiëren van brieven, zoals bedoeld in artikel 36, derde lid, van de Penitentiaire beginselenwet (Pbw), heeft niet als doel om de originele post te vervangen. Het toezicht als bedoeld in die wet ziet op de controle van de inhoud van brieven, en niet op het vervangen van post door een kopie.
Het is begrijpelijk dat de directeur wil ingrijpen, maar dit moet binnen de grenzen van de wet gebeuren. De directeur kan verschillende beperkingen opleggen, maar hij kan niet op grond van artikel 5, derde lid, van de Pbw, zomaar alles bevelen wat noodzakelijk wordt geacht. Bevelen die inbreuk maken op grondrechten moeten worden gedragen door een wettelijke grondslag. Die is er tot op de dag van vandaag niet, terwijl het probleem allang niet meer nieuw is.
Er was geen ruimte voor differentiatie. Tijdens klagers detentie heeft hij geen drugs gebruikt en in zijn dossier bevonden zich ook geen aanwijzingen voor drugshandel. Men weet daarnaast ook heel goed hoe gedetineerden in de groep liggen en dus ook welke gedetineerden beïnvloedbaar zijn. Daar valt dus ook onderscheid in te maken.
Klager verzoekt het beroep gegrond te verklaren en hem een tegemoetkoming toe te kennen voor de anderhalf jaar waarin hij geen originele post ontving, waaronder tekeningen en kleurplaten, maar uitsluitend kopieën daarvan.
Standpunt van de directeur
De directeur is, in de periode voorafgaand aan het beleid dat slechts kopieën van poststukken zouden worden uitgereikt, geconfronteerd met acht gedetineerden en vier personeelsleden die waren gedrogeerd met Spice. Bij het personeel werd de drugs moedwillig in de koffie gedaan. Van een heel klein beetje Spice wordt de gebruiker al een soort zombie. Daarvoor is een stukje papier, dat Spice bevat, ter grootte van een postzegel voldoende. De gebruiker begint te zwalken en de bloeddruk en hartslag worden torenhoog. Vier gedetineerden moesten in het ziekenhuis worden behandeld en zouden, als dat niet (tijdig) was gebeurd, aan het gebruik zijn overleden. Met één A4’tje met Spice wordt dan ook een zeer zorgwekkende hoeveelheid, voor zo’n dertig ‘klanten’, binnengebracht.
Spice is door drugshonden niet te detecteren. Daarover is contact geweest met de Dienst Vervoer & Ondersteuning (DV&O). Spice is ook niet te detecteren met reguliere urinecontroles, omdat het binnen een uur na gebruik al niet meer detecteerbaar is in urine. In vaste stoffen blijft het wel detecteerbaar. Het moet daarom vóór consumptie worden opgespoord. Dat kan in het Klinisch Chemisch Hematologisch Laboratorium (KCHL), maar dat is een intensieve procedure. Het duurt doorgaans enkele weken totdat de testresultaten binnenkomen. Als die procedure zou worden gevolgd, kan een gedetineerde dus gedurende die periode zijn post niet lezen, als die niet in kopie zou worden uitgereikt. De inrichting zelf kan deze procedure niet uitvoeren. Bovendien zijn er heel veel varianten van Spice, met de gemene deler dat het effect van cannabis wordt nagebootst. Als de ene variant kan worden gedetecteerd, stapt men dus over op een andere variant.
Eerst werd Spice veelal via (naden in de) kleding binnengebracht. Nu wordt vrijwel alle kleding die wordt ingevoerd, eerst gewassen voordat de kleding wordt uitgereikt. Dat blijkt effectief. Spice komt echter ook nog steeds met de post binnen. Allerlei poststukken worden hiervoor gebruikt. Zelfs enveloppen van advocatenkantoren werden, zonder medeweten van de advocaat, vergaard en ingezet om Spice aan gedetineerden te verzenden. Dat bleek uit onderzoek van het laboratorium.
Een vermoeden van de aanwezigheid van Spice in de inrichting vloeit vaak voort uit het gedrag van een gedetineerde. Een dergelijk vermoeden kan verder blijken uit urinecontroles, tips van medegedetineerden, waarnemingen van het personeel, uitgeluisterde telefoongesprekken of een bijzondere aanvoer van goederen (zoals een gedetineerde die veel post van de Belastingdienst ontving, waarop Spice bleek te zijn aangebracht). Er is dan ook veel gemonitord via telefoongesprekken. Daaruit bleek dat gedetineerden uitdrukkelijk vroegen om post te sturen naar andere, niet verdachte gedetineerden die onder druk konden worden gezet. Om die reden is het niet effectief om alleen de post van ‘verdachte’ gedetineerden in kopie uit te reiken.
Een poststuk kan verdacht zijn vanwege verkleuring van, of vochtplekken op het papier. Daarnaast kan het papier anders aanvoelen dan regulier papier. Als de Spice heel zorgvuldig is aangebracht, heeft de post evenwel geen uiterlijke kenmerken op basis waarvan dit kan worden onderscheiden.
Zonder het huidige beleid van het kopiëren van alle post is het, kortom, onmogelijk om erachter te komen in welke post Spice zit. De directeur is ervan overtuigd dat de post weer wordt gebruikt voor de invoer van Spice als het huidige beleid zou worden gestaakt. Dat kan dus pas als er een andere manier is ontdekt om Spice te detecteren. Daar wordt binnen de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) wel mee getest. Dat ziet dan met name op urinecontroles die dus binnen een uur moeten worden afgenomen.
De directeur ziet zich genoodzaakt om vergaande maatregelen te treffen om dodelijke slachtoffers te voorkomen. Als er bijvoorbeeld ‘s nachts iets zou gebeuren met/na het gebruiken van Spice, kan veel minder snel en mogelijk te laat worden ingegrepen.
Bij het kopiëren wordt niet naar de tekst van de post gekeken. Het gaat om onderzoek zoals bedoeld in artikel 36, tweede lid, van de Pbw. De privacy wordt dus niet geschonden. Kaarten die rechtstreeks afkomstig zijn van bijvoorbeeld Greetz en Hallmark en post van geprivilegieerde contacten wordt nog wel in origineel uitgereikt.
3. De beoordeling
Het beleid
Met ingang van 5 november 2020 worden in de PI Almelo originele brieven en poststukken aan gedetineerden niet meer aan hen verstrekt, omdat meerdere keren is geprobeerd om Spice (synthetische cannabinoïden) naar binnen te smokkelen, door dit op poststukken aan te brengen. Van het originele poststuk wordt nu een kopie gemaakt, dat wordt verstrekt aan de gedetineerde. Er geldt alleen een uitzondering voor geprivilegieerde post en voor kaarten die rechtstreeks afkomstig zijn van bedrijven als Hallmark en Greetz. In alle andere gevallen wordt het origineel in de inrichting bewaard en pas meegegeven aan de gedetineerde wanneer die in vrijheid wordt gesteld.
De vraag die voorligt
Het geschetste beleid is in de gehele inrichting doorgevoerd en gedetineerden zijn hierover per brief geïnformeerd. Het betreft dus een algemene regel. Daartegen kan geen beklag worden ingesteld, tenzij die regel in strijd is met hogere wet- of regelgeving. De beklagcommissie heeft klager niet-ontvankelijk verklaard in zijn beklag, omdat volgens haar geen sprake is van strijd met hogere wet- of regelgeving. De beroepscommissie zal zich – in deze zaak voor het eerst – eveneens buigen over die vraag.
Verdrag en wetgeving
Op grond van artikel 8 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) heeft eenieder recht op respect voor zijn correspondentie. Inmenging hierin van overheidswege is slechts mogelijk als die inmenging bij wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
Artikel 36 van de Pbw luidt als volgt:
1. De gedetineerde heeft, behoudens de overeenkomstig het tweede tot en met het vierde lid te stellen beperkingen, het recht brieven en stukken per post te verzenden en te ontvangen. De hieraan verbonden kosten komen, tenzij de directeur anders bepaalt, voor rekening van de gedetineerde.
2. De directeur is bevoegd enveloppen of andere poststukken, afkomstig van of bestemd voor gedetineerden, op de aanwezigheid van bijgesloten voorwerpen te onderzoeken en deze hiertoe te openen. Indien de enveloppen of andere poststukken afkomstig zijn van of bestemd zijn voor de in artikel 37, eerste lid, genoemde personen of instanties, geschiedt dit onderzoek in aanwezigheid van de betrokken gedetineerde.
3. De directeur is bevoegd op de inhoud van brieven of andere poststukken afkomstig van of bestemd voor gedetineerden toezicht uit te oefenen. Dit toezicht kan omvatten het kopiëren van brieven of andere poststukken. Van de wijze van uitoefenen van toezicht wordt aan de gedetineerden tevoren mededeling gedaan.
4. De directeur kan de verzending of uitreiking van bepaalde brieven of andere poststukken alsmede bijgesloten voorwerpen weigeren, indien dit noodzakelijk is met het oog op een van de volgende belangen:
a. de handhaving van de orde of de veiligheid in de inrichting;
b. de bescherming van de openbare orde of nationale veiligheid;
c. de voorkoming of opsporing van strafbare feiten;
d. de bescherming van slachtoffers van of anderszins betrokkenen bij misdrijven.
5. De directeur draagt zorg dat de niet uitgereikte brieven of andere poststukken dan wel bijgesloten voorwerpen, hetzij worden teruggegeven aan de gedetineerde of voor diens rekening worden gezonden aan de verzender of een door de gedetineerde op te geven adres, hetzij onder afgifte van een bewijs van ontvangst ten behoeve van de gedetineerde worden bewaard, hetzij met toestemming van de gedetineerde worden vernietigd, hetzij aan een opsporingsambtenaar ter hand worden gesteld met het oog op de voorkoming of opsporing van strafbare feiten.
Wettelijke grondslag voor het beleid
Het uitgangspunt dat voortvloeit uit artikel 36, eerste lid, van de Pbw is dat slechts op grond van het tweede tot en met vierde lid beperkingen kunnen worden gesteld op het recht om post te verzenden en te ontvangen. Daarom moet worden bezien of het tweede tot en met vierde lid voorzien in een grondslag voor het gevoerde beleid.
Klager wijst er in dit kader weliswaar terecht op dat het uitreiken van kopieën (in plaats van originelen) in artikel 36 van de Pbw niet als zodanig is geregeld, maar de directeur komt op grond van dit artikel wel verdergaande bevoegdheden toe dan het uitreiken van kopieën. Hij kan de post immers op de aanwezigheid van bijgesloten voorwerpen onderzoeken (tweede lid), kennisnemen van de inhoud (derde lid) en de uitreiking van poststukken in het geheel weigeren (vierde lid). Op grond van het huidige beleid wordt de post slechts geopend en wordt de uitreiking daarvan niet in zijn geheel geweigerd, maar nog in kopie uitgereikt.
Het beleid rust meer specifiek – zo begrijpt de beroepscommissie – op het belang van handhaving van de orde en veiligheid in de inrichting (vierde lid, onder a) en het voorkomen van strafbare feiten (vierde lid, onder c). De beroepscommissie vindt het voldoende aannemelijk geworden dat deze belangen in het geding zijn. Klager heeft zelf (schriftelijk) al aangegeven dat “penitentiair Nederland zich […] geconfronteerd ziet met een drugsprobleem van ongekende omvang”, de directeur heeft de (levens)gevaren – zelfs van kleine hoeveelheden Spice – ter zitting nader toegelicht. In andere landen wordt het gevangeniswezen eveneens met deze problematiek geconfronteerd. Het is de beroepscommissie duidelijk dat Spice ernstige, levensbedreigende gevolgen kan hebben voor gebruikers daarvan. Daarnaast ontstaat vaak onrust tussen gedetineerden bij aanwezigheid van drugs in een inrichting (als gevolg van handel en vormen van afpersing in dat verband). Uit afgeluisterde telefoongesprekken in de PI Almelo bleek inderdaad (ook) bij Spice sprake te zijn van invoer via andere ‘beïnvloedbare’ gedetineerden.
Gelet op het voorgaande is de beroepscommissie van oordeel dat het uitreiken van kopieën in plaats van originelen onder de reikwijdte van artikel 36 van de Pbw valt.
Noodzakelijkheid van het beleid
Het is vervolgens de vraag of het beleid noodzakelijk is, in de zin van zowel artikel 36, vierde lid, van de Pbw, als artikel 8 van het EVRM. De beroepscommissie ziet het beleid namelijk ook als een (significante) inmenging van overheidswege op klagers correspondentie.
De beroepscommissie heeft hiervoor al overwogen dat en waarom het beleid redelijkerwijs van belang is voor de handhaving van de orde en veiligheid in de inrichting (in de woorden van artikel 8 van het EVRM: het voorkomen van wanordelijkheden) en het voorkomen van strafbare feiten.
Het beleid zou niettemin in strijd zijn met artikel 36 van de Pbw en artikel 8 van het EVRM, als dit – kort gezegd – te ingrijpend is in verhouding tot het probleem dat daarmee wordt bestreden (proportionaliteit) en/of als minder ingrijpende maatregelen ook zouden volstaan voor de bestrijding van het probleem (subsidiariteit). Daarover overweegt de beroepscommissie als volgt.
Proportionaliteit
De beroepscommissie onderkent dat het voor een gedetineerde verschil kan maken of hij een kopie of het origineel van een poststuk ontvangt. Bij een reguliere brief zal dat verschil overigens niet zo groot zijn, omdat de gedetineerde daarmee nog steeds contact met de buitenwereld kan onderhouden, maar bij – bijvoorbeeld – een tekening of kleurplaat (mogelijk) wel. Bovendien worden nu, enkele uitzonderingen daargelaten, alle enveloppen geopend, om deze en de post die daarin zit te kopiëren, waar dat anders niet het uitgangspunt is. Dat brengt logischerwijs het risico met zich dat (onbedoeld) wordt kennisgenomen van (delen van) de inhoud van een poststuk. De beroepscommissie erkent dat dit een inbreuk op de privacy van de gedetineerde is.
De beroepscommissie is evenwel van oordeel dat deze bezwaren niet opwegen tegen de grote gezondheidsrisico’s die de invoer van Spice via de post met zich brengt voor gedetineerden én personeelsleden. Deze risico’s hebben zich, zoals blijkt uit de toelichting van de directeur, ook al een aantal keer verwezenlijkt. Het beleid, dat is gericht op het inperken van de risico’s, voldoet daarmee aan het proportionaliteitsvereiste.
Subsidiariteit
Het ligt voor de hand dat de invoer van Spice (of andere drugs) via poststukken het meest effectief kan worden bestreden door maatregelen te treffen bij binnenkomst van de post en niet uitsluitend door (frequentere) urinecontroles of celinspecties. Dat zijn bovendien eveneens ingrijpende maatregelen, waarbij moet worden opgemerkt dat urinecontroles volgens de directeur (nog) onvoldoende geschikt zijn voor de detectie van Spice. Daarnaast is juist bij Spice van belang dat de invoer daarvan – ook in kleine hoeveelheden – wordt voorkomen, in plaats van dat enkel het bezit of gebruik ervan wordt bestraft, gelet op de gevolgen die eenmalig gebruik van een kleine hoeveelheid al kan hebben.
Een voor de hand liggend minder ingrijpend beleid, waar klager impliciet op heeft gewezen, zou evenwel zijn om alleen poststukken in kopie uit te reiken wanneer sprake is van een verdenking op basis van de geadresseerde gedetineerde en/of van het betreffende poststuk. De beroepscommissie heeft de directeur (zowel schriftelijk als ter zitting) dan ook expliciet gevraagd waarom daar niet voor is gekozen.
Uit de antwoorden van de directeur in dit kader blijkt het volgende.
Uit uitgeluisterde telefoongesprekken volgt dat gedetineerden bewust poststukken laten toesturen aan andere, niet verdachte, maar wel beïnvloedbare medegedetineerden. Dat staat dus in de weg aan toespitsing van het beleid op verdachte gedetineerden. Klager heeft hierover nog aangevoerd dat het beleid kan worden beperkt tot verdachte én beïnvloedbare gedetineerden, maar dat ziet de beroepscommissie niet als reëel alternatief. Een dergelijk onderscheid zal immers niet altijd goed te maken zijn en gedetineerden die naar de inschatting van het personeel misschien niet of minder beïnvloedbaar zijn, zouden ook nog zodanig onder druk kunnen worden gezet, dat ook zij meewerken aan de invoer van drugs.
Hoewel post op basis van uiterlijke kenmerken (verkleuring, vochtplekken, anders aanvoelen) verdacht kan zijn, heeft de directeur ter zitting benadrukt dat dit niet altijd zo is. Als de Spice zorgvuldig is aangebracht, hoeft een geïmpregneerd poststuk niet op te vallen. Voor dit alternatief geldt daarnaast dat het logischerwijs veel tijd zou kosten om alle poststukken te inspecteren op uiterlijke kenmerken en dat enveloppen alsnog geopend zouden moeten worden om de post nader te kunnen inspecteren, zodat het risico op onbedoelde kennisname van de inhoud daarvan zich evengoed voordoet. Tot slot zou het de inrichting tijd en geld kosten om verdachte poststukken steeds op te sturen naar het KCHL.
Kortom, differentiatie op basis van de geadresseerde gedetineerde en/of de uiterlijke kenmerken van het poststuk brengt deels dezelfde en deels andere bezwaren (ten aanzien van de tijd en de kosten) met zich. Het is daarbij vooral minder waterdicht, terwijl is geconstateerd dat de risico’s bij de invoer van één A4’tje met Spice al groot zijn. Er wordt wél gedifferentieerd door post in origineel uit te reiken wanneer die rechtstreeks afkomstig is van aanbieders als Hallmark. Andere denkbare alternatieven zijn op dit moment niet gebleken, minder effectief en/of niet evident minder ingrijpend. Gelet daarop is de beroepscommissie van oordeel dat het beleid ook voldoet aan het subsidiariteitsvereiste.
Conclusie
Nu de klacht ziet op een algemene regeling die niet in strijd is met hogere wet- of regelgeving (meer specifiek: artikel 36 van de Pbw of artikel 8 van het EVRM), heeft de beklagcommissie klager terecht niet-ontvankelijk verklaard in zijn beklag. De beroepscommissie zal het beroep daarom ongegrond verklaren en de uitspraak van de beklagcommissie bevestigen met aanvulling van de gronden.
4. De uitspraak
De beroepscommissie verklaart het beroep ongegrond en bevestigt de uitspraak van de beklagcommissie met aanvulling van de gronden.
Deze uitspraak is op 16 maart 2023 gedaan door de beroepscommissie, bestaande uit mr. J.B. Oreel, voorzitter, mr. E. Dinjens en mr. R.H. Koning, leden, bijgestaan door mr. P. de Vries, secretaris.
secretaris voorzitter