Nummer 22/29348/JA
Betreft [klager]
Datum 25 november 2022
Uitspraak van de beroepscommissie van de RSJ op het beroep van de directeur van de Rijks Justitiële Jeugdinrichting (RJJI), locatie De Hunnerberg te Nijmegen (hierna: de directeur)
1. De procedure
[klager], geboren op […] 2000 (hierna: klager), heeft beklag ingesteld tegen de door de directeur aangeboden compensatie van €5,- per week en een doebox, naar aanleiding van ingekorte dagprogramma’s in de zomerperiode vanwege structurele personeelstekorten.
De beklagcommissie bij de RJJI De Hunnerberg heeft op 5 september 2022 het beklag gegrond verklaard en aan klager een tegemoetkoming toegekend van €70,- (H2022-083). De uitspraak van de beklagcommissie is bijgevoegd.
De directeur heeft tegen deze uitspraak beroep ingesteld.
De beroepscommissie heeft […], plaatsvervangend vestigingsdirecteur van de RJJI De Hunnerberg, en klager gehoord op de zitting van 25 oktober 2022 in de rechtbank Midden-Nederland te Utrecht.
2. De standpunten in beroep
Standpunt van de directeur
Het dagprogramma in de zomerperiode is met drie avonden ingekort en bedroeg 67 uur per week. Ondanks intensieve wervings- en selectieactiviteiten was er in die periode helaas onvoldoende personeel om te kunnen voldoen aan de wettelijke urennormen. Met het oog op de veiligheid in de inrichting, is enkele weken van tevoren besloten om drie dagen per week dagdiensten te gaan draaien (van 09:15 uur tot 17:30 uur). Op deze dagen omvatte het programma 8,25 uur. In de eerste vier weken was dat nog een half uur minder vanwege de personeelspauze, omdat toen ook geen onderwijs werd gegeven. De verkorte dagprogramma’s werden gedraaid met drie medewerkers per groep. Hierdoor was meer individuele aandacht voor de jongeren mogelijk, werd de veiligheid op de groep gewaarborgd en kon eventuele uitval van personeel beter worden opgevangen. Dit kwam ten goede aan de rust en regelmaat in de inrichting. De personeelsbezetting wordt bijna iedere dag geëvalueerd.
De aan de jongeren toegekende doeboxen met elk negen items zijn een passende compensatie voor het niet gehaalde wettelijke minimum, al moet worden erkend dat de doeboxen nog verder moeten worden ontwikkeld en kunnen worden verbeterd. Alleen klager heeft hierover een klacht ingediend. Aangezien op zijn groep acht jongeren verblijven, kon iedere jongere elke avond een item uit de doebox op zijn kamer hebben. Helaas zijn niet alle items op de groep terechtgekomen. Het beschikbare gestelde groepsbudget is (nog) niet gebruikt.
De RJJI heeft zich voldoende ingespannen om jongeren te betrekken bij de samenstelling van de doebox. De items voldoen aan de individuele wensen van klager en zijn passend voor zijn leeftijd. De RJJI beschouwt de doeboxen als een alternatief kamerprogramma. De projectleider/innovatie-adviseur heeft over de samenstelling daarvan afstemming gezocht met de jongeren. Deze opdracht is gegeven met het oog op de overwegingen van de beroepscommissie in RSJ 21 februari 2022, 21/23897/JA en de adviezen van de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd. Aan drie klassen (kort- en langverblijf), waarin ook jongeren van klagers leeftijd zaten, is gevraagd om feedback te geven op de items die de innovatie-adviseur, de onderwijsdirecteur en de manager opvoeding en behandeling hebben voorgesteld. Dat klager vervolgens niet enthousiast is over het aanbod doet hieraan niet af. Ook over andere aangeboden activiteiten zoals recreatie/koken, verblijf in de buitenlucht, sport, bibliotheek of de soos is niet iedere jongere enthousiast. Het was lastig om realistische feedback te krijgen. De doeboxen zijn zowel door jongeren als door groepsleiders niet enthousiast ontvangen.
De beroepscommissie wordt verzocht de doebox als compensatie te erkennen en de door de beklagcommissie toegekende financiële tegemoetkoming te verwerpen dan wel te matigen.
Standpunt van klager
De op klagers groep beschikbaar gestelde doebox voldoet niet en is niet passend voor zijn leeftijd. De doebox bevatte maar zes van de negen items die erin zouden moeten zitten. Klagers groep van acht jongeren moest daar zes weken mee doen. Daarnaast zijn meerdere items, zoals schriften en een moestuintje maken, slechts geschikt voor eenmalig gebruik. Klagers groep is niet op de hoogte gebracht van het resterend geldbedrag dat als groepsbudget kon worden ingezet. In het jongerenberaad heeft klager ook gevraagd om een groepsbudget, maar dat was toen niet mogelijk. De drie beschikbaar gestelde boeken voor het halen van een autorijbewijs zijn niet zinvol, omdat jongeren aan wie een maatregel tot plaatsing in een inrichting voor jeugdigen (PIJ-maatregel) is opgelegd, langer vastzitten dan dat een behaald certificaat geldig is. Het argument van de directeur dat jongeren wel vaker niet enthousiast zijn over onderdelen van het dagprogramma gaat niet op, omdat dit klagers rechten zijn.
Over de doeboxen is kennelijk aan drie klassen in de RJJI De Hunnerberg om feedback gevraagd, waarbij maar twee leerlingen positieve opmerkingen hebben geplaatst. Twee klassen daarvan zijn een instroom-/kortverblijfgroep waar jongens van 16-17 jaar verblijven. Klager is ouder en zit op een langverblijfgroep. Van het lang en vaak op kamer zitten wordt hij erg depressief.
3. De beoordeling
De wet- en regelgeving
Artikel 22 van de Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen (Bjj) bepaalt dat jeugdigen in de inrichtingen in groepen verblijven en deelnemen aan gemeenschappelijke activiteiten gedurende ten minste 77 uren per week, waarvan ten minste 8,5 uren per dag. De jeugdigen houden zich gedurende de voor de nachtrust bestemde uren in hun kamer op, tenzij zij als onderdeel van het regime van de inrichting deelnemen aan meerdaagse activiteiten buiten de inrichting.
Op grond van artikel 73, zevende lid, van de Bjj bepaalt de beklagcommissie, voor zover de rechtsgevolgen van de vernietigde beslissing niet meer ongedaan te maken zijn, of enige tegemoetkoming aan de klager geboden is. De beklagcommissie stelt de tegemoetkoming, die geldelijk van aard kan zijn, vast. Er bestaan verschillende vormen van compensatie: een geldelijke tegemoetkoming (met name voor opsluiting in een straf- of afzonderingscel) en het toekennen van extra faciliteiten. Ook extra bezoek of ontspanning kan een passende tegemoetkoming zijn (Kamerstukken II 1997-1998, 26 016, nr. 3).
Uit artikel 77 van het Reglement justitiële jeugdinrichtingen (Rjj) vloeit het recht van de jeugdige voort op een passende behandeling. Onder passende behandeling wordt verstaan zorg van goed niveau, die in ieder geval doeltreffend, doelmatig en gericht op de jeugdige wordt verleend en die afgestemd is op de reële behoefte van de jeugdige.
Artikel 78 van het Rjj bepaalt dat de inrichting het verblijf op zodanige wijze organiseert, de instelling zowel kwalitatief als kwantitatief zodanig van personeel en materieel voorziet en voor een zodanige verantwoordelijkheidsverdeling zorgdraagt, dat een en ander leidt of redelijkerwijs moet leiden tot een verantwoord verblijf.
De situatie in de RJJI De Hunnerberg
Vanwege structurele personeelstekorten in de RJJI De Hunnerberg zijn in de zomerperiode (van 16 juli 2022 tot en met 31 augustus 2022) de dagprogramma’s van alle groepen ingekort. Als gevolg hiervan voldeed het dagprogramma niet aan de wettelijk vastgestelde urennormen. Per week werd niet minimaal 77 uur, maar 65-67 uur dagprogramma aan klager en zijn groepsgenoten aangeboden. Dit heeft tot gevolg gehad dat zij wekelijks 10-12 uur te lang op hun kamer werden ingesloten. Uit het dossier komt naar voren dat onvoorziene omstandigheden zoals alarmsituaties, stroomuitval en (incidenteel) ziekteverzuim onder het (onderwijs)personeel ervoor kunnen zorgen dat ook de genoemde 65-67 uur niet daadwerkelijk werd gehaald.
De problemen rondom personele schaarste en structurele aanpassingen in dagprogramma’s spelen landelijk. Dit is voor de RJJI (vier locaties, waaronder De Hunnerberg) aanleiding geweest om zogeheten proefboxen/doeboxen versneld in te zetten. De proefboxen zijn, zo is de beroepscommissie ambtshalve bekend, onderdeel van een al langer lopend omvangrijker project (‘Educatief Programma op de Kamer’), waarbij educatieve initiatieven worden ontplooid ten behoeve van een zinvolle invulling van de tijd die jongeren in de avond op kamer verblijven, als aanvulling op het reguliere programma. De proefbox is een box met educatieve materialen, zoals boeken en cursusmateriaal. Jongeren kunnen een item kiezen van de lijst – die is vastgesteld in overleg met medewerkers/ groepsleiders en met jongeren van drie groepen in de RJJI De Hunnerberg – en het gekozen item voor een bepaalde tijd meenemen tijdens hun verblijf op kamer.
Vanwege de ingekorte dagprogramma’s en dienstroosters van het personeel in de zomerperiode is de doebox in de RJJI De Hunnerberg, anders dan het project in eerste instantie voor ogen had, ingezet als een vervangende activiteit en als compensatie voor de vervallen dagprogramma-uren. Naast de doebox heeft de directeur elke jongere, dus ook klager, hiervoor gecompenseerd met een wekelijks geldbedrag van €5,-.
Het onderhavige beroep
De beklagcommissie is van oordeel dat de doebox de structureel te weinig aangeboden dagprogramma-uren onvoldoende compenseert en niet aan klagers wensen voldoet. De directeur heeft beroep ingesteld, omdat de beklagcommissie aan klager een (standaard) tegemoetkoming heeft toegekend van €5,- per dag dat de wettelijke urennormen in de zomerperiode niet zijn gehaald, voor zover de directeur klager daarvoor nog niet heeft gecompenseerd door middel van het genoemde bedrag van €5, per week.
Het oordeel van de beroepscommissie
Klager heeft er recht op, ook in relatie tot zijn recht op een passende behandeling, dat de wettelijk aan het dagprogramma gestelde urennormen worden gehaald. De directeur heeft in dit verband een zorgplicht om de duur van het dagprogramma te laten overeenstemmen met de wet en een passende behandeling beschikbaar te stellen. Het staat vast dat klagers rechten zijn geschonden, nu de structurele personele tekorten in de RJJI De Hunnerberg en het daardoor gehanteerde verkorte zomerrooster ervoor hebben gezorgd dat niet wordt voldaan aan de minimale eisen die de Bjj stelt aan een dagprogramma. De wekelijkse extra (ten minste 10-12) uren die klager achter een gesloten deur op kamer heeft moeten verblijven – vanwege redenen die buiten zijn invloed en schuld liggen, maar ook niet eenvoudigweg kunnen worden opgelost door de directeur – konden daarmee niet worden benut voor de begeleiding en zorg die klager nodig heeft. Klager heeft ook gewezen op de negatieve impact van de extra kameruren op zijn mentale welzijn.
Het onomkeerbare nadeel dat klager heeft ondervonden rechtvaardigt het toekennen van een tegemoetkoming. De beroepscommissie heeft ten behoeve hiervan en met het oog op het pedagogische karakter van het verblijf in de inrichting een aantal maatgevende uitgangspunten geformuleerd (RSJ 19 november 2003, 03/1608/JA en RSJ 21 februari 2022, 21/23897/JA):
a. het pedagogische aspect moet zoveel mogelijk gewaarborgd zijn;
b. bij voorkeur en indien mogelijk dient naar een tegemoetkoming in natura te worden gezocht; en
c. er moet zoveel mogelijk aan de individuele wensen van de jeugdige worden voldaan.
Voorop moet worden gesteld dat de toegekende compensatie in de vorm van een doebox niet heeft te gelden als een wettig en toereikend alternatief voor de uitgevallen dagprogramma-uren. Uit het dossier en hetgeen ter zitting is besproken blijkt dat de (uitvoering van de) voor klager beschikbaar gestelde doebox op verschillende punten tekortschiet. Zo zijn er te weinig items besteld en/of geleverd en is het per groep toegekende groepsbudget (voor andere activiteiten en/of spullen) niet kenbaar gemaakt en niet besteed. Verder stelt klager dat bepaalde items niet aansluiten bij zijn leeftijd, niet geschikt zijn om meermalen en voor een langere periode te gebruiken of van weinig toegevoegde waarde zijn vanwege zijn (verwachte) lange strafrestant. De beroepscommissie acht dit onvoldoende weersproken door de directeur.
Klagers dagprogramma is gedurende zes weken structureel en in zeer ernstige en aanzienlijke mate beperkt. De beroepscommissie is van oordeel dat de wijze waarop en de mate waarin klager hiervoor is gecompenseerd, zoals dat hierboven is weergegeven, niet in verhouding staan tot de genoemde schending van zijn rechten. De beroepscommissie acht daarom – de door de directeur geleverde inspanningen ten spijt – de wekelijkse toegekende financiële tegemoetkoming in combinatie met de beschikbaar gestelde doebox niet redelijk, omdat de doebox onvoldoende is toegespitst op de individuele wensen en behoeften van klager.
De beroepscommissie volgt klager dus in zijn stelling dat hij niet op passende wijze is gecompenseerd voor de uren die hij wettelijk gezien te weinig op de groep heeft verbleven. De beroepscommissie zal het beroep van de directeur daarom ongegrond verklaren en de uitspraak van de beklagcommissie bevestigen met aanvulling van de gronden.
4. De uitspraak
De beroepscommissie verklaart het beroep ongegrond en bevestigt de uitspraak van de beklagcommissie met aanvulling van de gronden.
Deze uitspraak is op 25 november 2022 gedaan door de beroepscommissie, bestaande uit
mr. P. de Bruin, voorzitter, mr. J.M.C. Louwinger-Rijk en mr.drs. L.C. Mulder, leden, bijgestaan door mr. M.G. Bikker, secretaris.
secretaris voorzitter