Nummer 21/21631/GA
Betreft [Klager]
Datum 10 augustus 2022
Uitspraak van de beroepscommissie van de RSJ op het beroep van [Klager] (hierna: klager)
1. De procedure
Klager heeft – voor zover in beroep aan de orde – beklag ingesteld tegen het niet mogen verrichten van arbeid in de Extra Beveiligde Inrichting (EBI).
De beklagrechter bij de Penitentiaire Inrichting (PI) Vught heeft op 25 mei 2021 het beklag ongegrond verklaard (VU 2021/277). De uitspraak van de beklagrechter is bijgevoegd.
Klagers raadsvrouw, mr. H.M.S. Cremers, heeft namens klager beroep ingesteld tegen deze uitspraak.
De beroepscommissie heeft klager, zijn raadsvrouw en een juridisch medewerker bij de PI Vught gehoord op de zitting van 20 mei 2022 in de PI Vught.
Een secretaris bij de RSJ was als toehoorder aanwezig.
2. De standpunten in beroep
Standpunt van klager
In artikel 47 van de Penitentiaire beginselenwet (Pbw) (oud) wordt aangegeven dat de directeur zorg draagt voor het aanbieden van arbeid, tenzij de aard van de detentie zich daartegen verzet. Zowel in de Pbw als in de memorie van toelichting (MvT) bij de Pbw is er geen basis om het recht op deelname aan arbeid voor bepaalde gedetineerden uit te sluiten. Ook uit artikel 1a van de Regeling arbeid gedetineerden volgt geen uitzondering op de zorgverplichting van de directeur om arbeid beschikbaar te stellen aan gedetineerden die in de EBI verblijven. Artikel 10 van de Regeling selectie, plaatsing en overplaatsing van gedetineerden (hierna: de Regeling) (oud) kent het ‘Extra beveiligd regime van beperkte gemeenschap’, dat van toepassing is op gedetineerden die in de EBI zijn geplaatst. In de EBI mogen gedetineerden alleen uit hun cel komen om deel te nemen aan buiten die cel geprogrammeerde activiteiten, zoals arbeid, lichamelijke oefening, sport, recreatie en andere programmaonderdelen waarvoor de directeur toestemming heeft verleend. De EBI is door de Minister voor Rechtsbescherming ook aangewezen als een inrichting met een individueel regime. Dat betekent dat per individuele gedetineerde een activiteitenprogramma wordt vastgesteld.
De beroepscommissie heeft in RSJ 3 augustus 2005, 05/0664/GA, overwogen dat niet valt in te zien waarom de aard van de detentie van de klager in kwestie – verblijvende in de EBI – zich zou verzetten tegen het door hem verrichten van arbeid, terwijl dat blijkbaar voor de in november 2004 ingevoerde bezuinigingen niet het geval was. Waar de aard van de detentie zich verzet tegen het verrichten van arbeid door gedetineerden, valt veeleer te denken aan een detentie in het penitentiair ziekenhuis of in de forensische observatie- en begeleidingsafdeling. Weliswaar is de detentie in de EBI personeelsintensiever dan in andere inrichtingen, maar dat geldt in zijn algemeenheid voor alle onderdelen van het dagprogramma en is niet medebepalend voor de aard van de detentie, waarop artikel 47, tweede lid, van de Pbw (oud) ziet. De conclusie moest dan ook zijn dat bezuinigingen niet mogen afdoen aan de wettelijke taak van de directeur om voor de beschikbaarheid van arbeid te zorgen. In de jaren na 2005 werd ook weer individuele arbeid aangeboden aan gedetineerden die in de EBI verbleven. Zo werd aan klager bij een eerdere plaatsing in de EBI in 2011-2012 deze arbeid inderdaad aangeboden, maar bleek dat er in feite geen arbeid beschikbaar was, zodat aan klager vervangende activiteiten werden aangeboden.
In recentere uitspraken van de beroepscommissie uit 2014 inzake gedetineerden op de afdeling voor beheersproblematische gedetineerden (BPG-afdeling), heeft de beroepscommissie overwogen dat, wil aan een gedetineerde op de BPG-afdeling geen arbeid worden aangeboden, dit voort dient te vloeien uit een individuele beoordeling en afweging of de specifieke detentiesituatie er aan in de weg staat dat aan de gedetineerde arbeid wordt aangeboden (zie RSJ 9 mei 2014, 13/3944/GA, RSJ 13 oktober 2014, 14/2025/GA en RSJ 24 juli 2013, 13/0805/GA). Daar komt bij dat de beroepscommissie in RSJ 14 december 2015, 15/2380/GA en 15/2574/GA, heeft overwogen dat het uitgangspunt dat gedetineerden die structureel niet aan de arbeid kunnen deelnemen niet worden ingesloten, ook geldt voor gedetineerden in een individueel regime. Hieruit kan worden afgeleid dat arbeid in een individueel regime dient te worden aangeboden. Analoog aan het detentieregime van de BPG-afdeling en ten gevolge van de uitspraak van de beroepscommissie over de EBI uit 2005, zou dit ook nu nog steeds dienen te gelden voor de gedetineerden die in de EBI verblijven. Beide regimes zijn immers individueel en verschillen mede hierdoor niet veel van elkaar. Aan klager kan dan ook in ieder geval arbeid op individuele basis worden aangeboden door de directeur.
De directeur heeft voorgenoemde individuele belangenafweging jegens klager echter niet gemaakt. Een motivering waarom er geen arbeid kan worden aangeboden aan specifiek klager ontbreekt dus. De directeur stelt slechts dat arbeid geen deel uitmaakt van het dagprogramma, omdat de aard van de detentie zich hiertegen verzet en omdat dit in de huisregels van de PI Vught staat. Enige uitleg waarom de aard van de detentie zich tegen het aanbieden van arbeid verzet, wordt in de uitspraak van de beklagrechter eveneens niet gegeven, waardoor hieraan in ieder geval een motiveringsgebrek kleeft. Nu dus zowel in de Pbw als de MvT bij de Pbw geen gedetineerden worden uitgesloten van het recht op deelname aan arbeid, dient de betreffende regeling in de huisregels van de PI Vught dan ook onverbindend te worden verklaard.
Ook voor klager geldt dat tijdens zijn detentie dient te worden toegewerkt naar een succesvolle re-integratie en resocialisatie. Arbeid wordt hierbij als een belangrijk middel gezien. Hoewel EBI-gedetineerden zijn uitgesloten van het plusprogramma, wordt het meewerken aan arbeid in Bijlage 1 van de Regeling gezien als gewenst gedrag in het kader van verblijf en leefbaarheid. Nu arbeid dus voor ‘gewone’ gedetineerden als zeer gewenst wordt beschouwd, valt niet in te zien waarom dit voor EBI-gedetineerden niet het geval zou kunnen zijn. Dit geldt temeer nu het verblijf in de EBI betekent dat een gedetineerde zijn detentie ondergaat in het zwaarste regime van Nederland, waarbij het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) op 4 februari 2003 zelfs heeft beslist dat bepaalde aspecten inhumaan en vernederend zijn (Van der Ven tegen de Nederlandse Staat (nr. 50901/99)). De beroepscommissie heeft in die zin immers ook herhaaldelijk beslist dat een (langdurig) verblijf in de EBI met alle beperkingen van dien op gespannen voet komt te staan met het beginsel van minimale beperkingen, zoals neergelegd in artikel 2, vierde lid, van de Pbw en het bepaalde in artikel 3 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens dat niemand mag worden onderworpen aan folteringen of aan onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen, indien geen nadere en actuele gronden hiervoor worden aangevoerd (zie onder andere RSJ 14 februari 2013, 12/4058/GB en RSJ 28 april 2016, 16/529/GB).
Een van die beperkingen in de EBI betreft dus het niet mogen deelnemen aan de arbeid. De beroepscommissie heeft in RSJ 28 april 2016, 16/529/GB, onder meer overwogen dat telkens wanneer een uitzondering wordt gemaakt op het uitgangspunt van ‘minimale beperkingen’, onderbouwd en gemotiveerd zal moeten worden waarom de noodzaak voor verdergaande beperkingen aanwezig is en waarom niet kan worden volstaan met een andere, qua beperkingen in het regime minder vergaande wijze van tenuitvoerlegging van de vrijheidsstraf of vrijheidsbenemende maatregel. Bij het voortduren van eventuele beperkingen dient de voor de uitvoering verantwoordelijke instantie wederom gemotiveerd aan te geven op grond waarvan nog steeds niet volstaan kan worden met minder vergaande beperkingen. Zeker bij langdurige vrijheidsstraffen dient volgens de beroepscommissie inzichtelijk te worden gemaakt welk detentietraject men voor ogen heeft, aan welke vereisten een gedetineerde moet voldoen om het traject te doorlopen en welke stappen voornoemde instantie denkt te nemen om dat traject te realiseren. Een en ander met het oog op het – met inachtneming van uit beveiliging van de maatschappij en handhaving van de orde en veiligheid in de inrichting benodigde maatregelen – bieden van perspectief aan de gedetineerde en (indien aan de orde) op het voorbereiden van een verantwoorde terugkeer van de gedetineerde in de samenleving. Van een detentietraject is klager in ieder geval nog niets gebleken en van enig perspectief op een verantwoorde terugkeer in de samenleving ook niet. Doordat klager geen werk heeft en hem het minimum uren aan dagprogramma wordt aangeboden, duren de dagen in de EBI erg lang en ervaart hij hierdoor sterke gevoelens van zinloosheid, uitzichtloosheid en verveling. Wel mag klager gebruikmaken van de sportruimte en de keuken, terwijl daar – in het kader van de door de directeur gestelde onmogelijkheid om een veilige werkomgeving te creëren –materialen liggen waarmee in de kwade zin ook iets zou kunnen worden gedaan.
Er is door het voorgaande een dusdanig forse inbreuk gemaakt op klagers persoonlijke levenssfeer dat sprake is van een aantasting van zijn persoon ‘op andere wijze’. Klager hoeft hierbij dus niet aan te tonen dat er sprake is van een psychiatrisch beeld. Dit oordeel gaf het EHRM reeds op 4 februari 2003 in het bekende arrest Van der Ven tegen de Nederlandse Staat (nr. 50901/99). Het EHRM achtte de inbreuk op de persoonlijke levenssfeer en aldus de aantasting in de persoon van deze gedetineerde zodanig evident, dat die een aanspraak op een immateriële schadevergoeding rechtvaardigde. Ook in het vonnis van de rechtbank Den Haag van 23 februari 2011 (ECLI:NL:RBSGR:2011:BP6865) verwierp de rechtbank het destijds eveneens opgeworpen verweer van de Staat dat er voor een vergoeding van immateriële schade sprake moet zijn van een psychiatrisch erkend ziektebeeld. De rechtbank oordeelde terecht dat de op eiser van toepassing zijnde maatregelen op zichzelf genomen een dusdanige ernstige inbreuk op diens integriteit zijn, dat hierdoor van een aantasting van de persoon kan worden gesproken. Daarvoor is ook volgens de rechtbank niet nodig dat geestelijk letsel wordt vastgesteld. Klager heeft dan ook recht op een schadevergoeding voor de geleden immateriële schade voor in ieder geval iedere dag die hij hierdoor verstoken is geweest van een zinvolle bezigheid als arbeid. Gezien de arresten van het EHRM van 11 februari 2021 (nr. 47871/19) en de Hoge Raad van 15 maart 2019 (ECLI:NL:HR:2019:376) kunnen beklagcommissies en de RSJ niet meer volstaan met een compensatieregeling waarbij ‘enige tegemoetkoming’ wordt toegekend, ‘omdat er civielrechtelijke wegen zouden openstaan.’ Aangezien deze wegen thans zijn afgesloten door de genoemde arresten, wordt dan ook om een volledige schadevergoeding verzocht, waarbij aansluiting kan worden gevonden bij de regeling van schadevergoeding na onrechtmatig ondergane voorlopige hechtenis.
Standpunt van de directeur
De aard van klagers detentie verzet zich omwille van veiligheidsredenen tegen het aanbieden van arbeid. De EBI is een extra beveiligde omgeving met een gestructureerd regime. De gedetineerden die in de EBI verblijven, zitten daar niet zonder reden. Toen klager eerder in de EBI verbleef, werd er geen arbeid (meer) aangeboden. Er is wel gekeken naar de mogelijkheid om (cel)arbeid aan te bieden, maar er is geen mogelijkheid om een veilige werkomgeving te creëren. Attributen kunnen immers voor andere doeleinden worden gebruikt en het geeft veel onrust. In plaats van arbeid wordt er wel recreatie aangeboden. Het dagprogramma voldoet ruimschoots aan de in de Pbw gestelde vereisten. Er is daarbij wel degelijk ruimte voor resocialisatie en re-integratie, maar klager maakt van de daartoe behorende mogelijkheden geen gebruik. Het is dus niet zo dat klager onterecht op eigen cel zit. Klager wordt niet meer beperkt in activiteiten dan nodig.
3. De beoordeling
De wet- en regelgeving
Artikel 47, eerste lid, van de Pbw (oud) bepaalt dat de gedetineerde recht heeft op deelname aan de in de inrichting beschikbare arbeid. Artikel 47, tweede lid, van de Pbw (oud) bepaalt dat de directeur voor de beschikbaarheid van arbeid zorg draagt voor de gedetineerden, voor zover de aard van de detentie zich daar niet tegen verzet.
Uit de MvT bij de Pbw (Kamerstukken II 1994/95, 24 263, nr. 3, p. 63-65) volgt dat de artikelen aangaande de activiteiten die in een inrichting kunnen worden aangeboden slechts een raamregeling vormen. Voor enkele activiteiten is de minimumduur in de wet vastgelegd. Het basispakket waarop iedere gedetineerde in beginsel recht heeft, omvat het recht op lichamelijke oefening en sport, het recht op recreatie en het verblijf in de buitenlucht. De omvang en de inhoud van het activiteitenprogramma zullen voorts afhankelijk zijn van de aard van de populatie, de lengte van de detentie, en de mate van geslotenheid van de inrichting. Het ligt voor de hand om gedetineerden die regelmatig buiten de inrichting komen, bijvoorbeeld om daar te werken, in staat te stellen elders aan sportactiviteiten deel te nemen. Anderzijds zal het aanbod voor de gedetineerden die bij voortduring beheersproblemen veroorzaken of extra beveiliging behoeven beperkt kunnen zijn. De omvang van het activiteitenprogramma zal dan ook niet door de wetgever worden bepaald. In de onderscheidene artikelen betreffende arbeid en de overige activiteiten is telkens de beperking aangebracht dat de gezondheid van de gedetineerde zich niet verzet tegen de uitoefening van de desbetreffende bezigheid. Dit is gedaan met het oog op bijzondere detentiesituaties. Zo kan in een penitentiair ziekenhuis of een op de opvang van personen met een psychische stoornis ingestelde afdeling (bijvoorbeeld de forensische observatie- en begeleidingsafdeling) de toekenning van een ongelimiteerd recht op deelname aan dergelijke activiteiten in strijd komen met de fysieke of psychische constitutie van de gedetineerde.
Uit de MvT bij de Pbw (Kamerstukken II 1994/95, 24 263, nr. 3, p. 64 en verder) volgt verder – samengevat weergegeven – dat deelname aan arbeid door de gedetineerden een wezenlijke bijdrage kan leveren aan het bereiken van de detentiedoelen, waaronder het voorbereiden van de gedetineerden op hun terugkeer in de vrije maatschappij. Arbeid wordt aangemerkt als een bindend en vormend element bij het ondergaan van een detentie.
Artikel 10 van de Regeling (oud) bepaalt dat het extra beveiligd regime van beperkte gemeenschap van toepassing is op gedetineerden die in de EBI zijn geplaatst.
Uit de nota van toelichting van de Regeling (Stcr. 12 september 2000, nr. 176, p. 11) volgt dat het extra beveiligd regime een variant is van het regime van beperkte gemeenschap waarbij de beveiligingsmaatregelen die noodzakelijk zijn voor de opvang van extreem vluchtgevaarlijke gedetineerden, geïntegreerd zijn in een zeer gestructureerd regime. Het extra beveiligd regime betreft geen afzonderlijk selectiecriterium, maar is rechtstreeks gekoppeld aan de plaatsing in een extra beveiligde inrichting of afdeling.
Uit artikel 2.1 van de huisregels van de EBI van de PI Vught (versie van 1 november 2019, hierna: de huisregels) volgt dat de Minister voor Rechtsbescherming de EBI mede heeft aangewezen als inrichting met een individueel regime. De directeur bepaalt in welke mate de gedetineerde aan gemeenschappelijke activiteiten kan deelnemen. Dit houdt in dat een gedetineerde met maximaal drie medegedetineerden van de afdeling aan de gemeenschappelijke activiteiten kan deelnemen. Onder de activiteiten die in gemeenschap kunnen plaatsvinden valt ook arbeid.
Uit artikel 3.2 van de huisregels volgt tot slot dat zaal- of groepsarbeid op de afdeling geen deel uitmaakt van het dagprogramma, omdat de aard van de detentie zich daartegen verzet. De gedetineerde ontvangt wel een vergoeding, conform de Regeling arbeidsloon gedetineerden, per week berekend over het aantal dagen dat hij of zij op de afdeling verblijft.
De beroepscommissie merkt ten overvloede op dat artikel 1a van de Regeling arbeid gedetineerden, waarnaar de raadsvrouw heeft verwezen, ten tijde van het beklag nog niet van kracht was.
De inhoudelijke beoordeling
Uit het hiervoor genoemde artikel 47 van de Pbw (oud) volgt dat gedetineerden recht hebben op deelname aan arbeid en dat de directeur in beginsel de verplichting heeft om (geschikte) arbeid aan de gedetineerden beschikbaar te stellen. De directeur hoeft slechts niet in arbeid te voorzien als de aard van de detentie van de gedetineerde zich tegen het verrichten van arbeid verzet. In de Pbw (oud) noch in de daarbij behorende MvT is een algemene uitzondering genoemd op deze verplichting van de directeur om te voorzien in arbeid. Ook bevatten de Pbw (oud) en de daarbij behorende MvT geen grondslag om het recht op deelname aan arbeid categoraal voor bepaalde groepen gedetineerden of afdelingen uit te sluiten. Integendeel, uit de MvT bij de Pbw blijkt dat uitgangspunt is dat alle (tot vrijheidsstraf) veroordeelde gedetineerden deelnemen aan (eenvoudige) arbeid (vgl. RSJ 11 maart 2021, R-19/5456/GA en RSJ 13 oktober 2014, 14/2025/GA).
Het voorgaande brengt met zich dat gedetineerden die in de EBI verblijven ten tijde van het beklag in beginsel recht hebben op deelname aan arbeid. De directeur kan klager dus in beginsel niet van arbeid uitsluiten op basis van het enkele gegeven dat hij in de EBI zit.
In artikel 2.1 van de huisregels staat dat onder meer arbeid een activiteit is die in gemeenschap kan plaatsvinden en in artikel 3.2 van de huisregels worden alleen zaal- en groepsarbeid uitgesloten, maar individuele (cel)arbeid wordt niet uitdrukkelijk uitgesloten. Daarmee lijkt het verrichten van arbeid in de EBI in zijn algemeenheid (op individuele basis) niet te zijn uitgesloten. De directeur heeft niet duidelijk uitgelegd hoe deze huisregels zich verhouden tot het niet-aanbieden van arbeid aan klager. Daarbij komt dat het standpunt dat er geen veilige werkomgeving kon worden gecreëerd, zonder nadere motivering niet direct begrijpelijk is, nu er in de EBI in het kader van bijvoorbeeld koken en sport ook attributen worden gebruikt en het gebruik daarvan kennelijk wel in een veilige omgeving kan plaatsvinden. De in de inrichting gehanteerde regel dat gedetineerden in de EBI nimmer arbeid wordt aangeboden, is dan ook in strijd met artikel 47, eerste en tweede lid, van de Pbw (oud). Dit betekent overigens niet dat de directeur elke gedetineerde die in de EBI verblijft zonder meer arbeid moet aanbieden. Als een gedetineerde geen arbeid wordt aangeboden, moet de directeur daartoe wel steeds een individuele beoordeling en belangenafweging maken.
Van zo’n individuele beoordeling en belangenafweging is in klagers geval niet gebleken. Gelet hierop zal de beroepscommissie het beroep gegrond verklaren, de uitspraak van de beklagrechter vernietigen en het beklag alsnog gegrond verklaren. Zij zal de directeur opdragen om alsnog een (individuele) beslissing te nemen. De beroepscommissie wenst in dat kader nog het volgende op te merken. Per 1 juli 2021 is met de inwerkingtreding van de Wet straffen en beschermen het recht op arbeid en de plicht om arbeid te verrichten komen te vervallen. In artikel 47, eerste lid, van de Pbw is nu bepaald dat de gedetineerde in de gelegenheid kan worden gesteld deel te nemen aan de in de inrichting beschikbare arbeid. In artikel 47, tweede lid, van de Pbw is verder bepaald dat de directeur zorg draagt voor de beschikbaarheid van arbeid voor de gedetineerden, voor zover de aard of de duur van de detentie zich daar niet tegen verzet. Uit het per 1 juli 2021 geldende artikel 1a van de Regeling arbeid gedetineerden volgt eveneens voorgenoemde zorgverplichting voor de directeur om arbeid beschikbaar te stellen. Uitgangspunt blijft evenwel dat in beginsel aan iedere gedetineerde arbeid wordt aangeboden (Kamerstukken II 2018/19, 35 112, nr. 3, p. 48). De directeur dient gelet op het voorgaande dan ook op grond van de huidige wet- en regelgeving een (individuele) beslissing te nemen, met inachtneming van deze uitspraak en binnen een termijn van twee weken na ontvangst daarvan.
De beroepscommissie ziet geen aanleiding om aan klager een tegemoetkoming toe te kennen. Voor zover wordt verzocht om aan klager een volledige schadevergoeding toe te kennen, geldt dat voor het verkrijgen van een schadevergoeding voor klager – anders dan de raadsvrouw heeft aangevoerd – andere wegen openstaan. De omstandigheid dat de civiele rechter een verzoek om een immateriële schadevergoeding in eerdere zaken – op civielrechtelijke gronden – heeft afgewezen, betekent niet dat de beroepscommissie (dus) een schadevergoeding dient toe te kennen. Het verzoek om een volledige schadevergoeding zal dan ook worden afgewezen.
4. De uitspraak
De beroepscommissie verklaart het beroep gegrond, vernietigt de uitspraak van de beklagrechter en verklaart het beklag alsnog gegrond. Zij draagt de directeur op een beslissing te nemen met inachtneming van deze uitspraak binnen een termijn van twee weken na ontvangst daarvan. Zij kent klager geen tegemoetkoming toe.
Deze uitspraak is op 10 augustus 2022 gedaan door de beroepscommissie, bestaande uit
mr. D.R. Sonneveldt, voorzitter, mr. J.B. Oreel en mr. M.F.A. van Pelt, leden, bijgestaan door de secretaris.
voorzitter