Nummer 21/24256/GA
Betreft [Klager]
Datum 29 augustus 2022
Uitspraak van de beroepscommissie van de RSJ op het beroep van [Klager] (hierna: klager)
1. De procedure
Klager heeft beklag ingesteld tegen de beslissing hem niet te promoveren naar het plusprogramma.
De beklagcommissie bij de Penitentiaire Inrichtingen (PI) Almelo heeft op 2 november 2021 het beklag ongegrond verklaard (KA-2021-254). De uitspraak van de beklagcommissie is bijgevoegd.
Klagers raadsvrouw, mr. H.M.S. Cremers, heeft namens klager beroep ingesteld tegen deze uitspraak.
De beroepscommissie heeft klager, zijn raadsvrouw en […], juridisch medewerker bij de PI Almelo, gehoord op de zitting van 13 mei 2022 in de PI Lelystad.
2. De standpunten in beroep
Standpunt van klager
De beslissing om klager niet te promoveren is gelegen in de omstandigheid dat hij zou weigeren arbeid te verrichten. Deze beslissing is genomen op 5 augustus 2021. Op dat moment was er geen arbeidsverplichting meer. Nu het verrichten van arbeid toch wordt geëist door de directeur om te kunnen promoveren, betekent dit dat er op oneigenlijke gronden alsnog een verplichting tot het verrichten van arbeid is opgelegd aan klager. Dit is in strijd met het huidige artikel 47 van de Penitentiaire beginselenwet (Pbw). Hierin is immers opgenomen dat de gedetineerde in de gelegenheid kan worden gesteld om deel te nemen aan de arbeid. Klager wenst de tijd die voor de arbeid staat te besteden aan zijn universitaire studie cultuurwetenschappen, waarvoor hij een oriëntatie-cursus heeft afgerond met goed gevolg. Daarnaast schrijft hij een roman. Hiermee wordt voldaan aan het maatwerk van een persoonsgerichte benadering van gedetineerden.
Klager heeft daarnaast in de jaren dat hij gedetineerd is zeer veel modules en diploma’s gehaald en is dus erg gemotiveerd om te re-integreren. Dat komt niet terug in de belangenafweging van de directeur. Het gewenste gedrag wordt niet genoemd. In de bestreden beslissing is bij het gewenste gedrag enkel ‘niet van toepassing’ ingevuld. Hiermee heeft de directeur nagelaten een belangenafweging te maken. De raadsvrouw verwijst ter onderbouwing van het standpunt naar RSJ 6 december 2021, 21/24489/SGA.
Verder wordt verwezen naar RSJ 16 februari 2022, 22/25822/SGA, waarin is overwogen dat een studie – op eigen initiatief gestart of niet – een re-integratiedoel kan zijn. Ook wordt in deze uitspraak overwogen dat er geen sprake meer is van een arbeidsverplichting en dat niet is gebleken dat de gedetineerde een arbeidsreglement heeft ondertekend. Klager heeft een dergelijk arbeidsreglement ook niet ondertekend. Klager neemt zijn studie – en daarmee zijn eigen re-integratie – zeer serieus, wat ook blijkt uit de toegestuurde stukken. Hij probeert daarnaast al anderhalf jaar hierover op een constructieve manier in gesprek te gaan met de directie. Meestal kreeg hij geen reactie.
Ondanks herhaaldelijke verzoeken heeft klager geen inzage in zijn detentie- en re-integratieplan gekregen en dat betekent dat hij ook niet in de gelegenheid is gesteld om actief mee te werken aan het opstellen hiervan.
Inmiddels is klager vrijgesteld van arbeid en weer gepromoveerd. Deze zaak is van belang voor klager, nu hij een heel jaar veel stress en frustratie heeft ondervonden van de rigide opstelling van de directie ten aanzien van zijn redelijke verzoek. Klager wenst hiervoor dan ook een schadevergoeding te krijgen.
Standpunt van de directeur
Klager is pas per 1 september 2021 begonnen met zijn studie. Daarvoor was er slechts sprake van een oriënterende fase. Dit betekent niet dat klager daar een vrijstelling voor moet krijgen. Onduidelijk is of sprake is van een voldoende belangenafweging. Het is aan de beroepscommissie om hier een oordeel over te geven.
Klager heeft inmiddels weer deelgenomen aan de arbeid. Hij heeft gewenst gedrag laten zien en is daarom weer gepromoveerd.
3. De beoordeling
Uit de nota van toelichting bij de wijziging van de Regeling selectie, plaatsing en overplaatsing van gedetineerden in verband met de wijziging inzake het systeem van promoveren en degraderen van gedetineerden komt naar voren dat het uitgangspunt is dat gedetineerden zelf verantwoordelijkheid nemen voor hun detentie en re-integratie. Om te kunnen promoveren naar en te kunnen verblijven in het plusprogramma dient een gedetineerde aan te tonen dat zijn motivatie en inzet om zijn re-integratiedoelen te verwezenlijken, bestendig zijn. Promoveren en degraderen zijn dus afhankelijk van de mate van verantwoordelijkheid die de gedetineerde toont voor zijn eigen re-integratie, wat onder meer uit zijn gedrag kan blijken.
Het vervallen van de arbeidsverplichting en het systeem van promoveren/degraderen
Met de inwerkingtreding van de Wet straffen en beschermen op 1 juli 2021 is de arbeidsverplichting komen te vervallen. Artikel 47, eerste lid, van de Pbw, luidt dat een gedetineerde in de gelegenheid kan worden gesteld deel te nemen aan de in de inrichting beschikbare arbeid. De achtergrond van het vervallen van de arbeidsverplichting is gelegen in het gegeven – zo blijkt uit de memorie van toelichting (Kamerstukken II 2018/19, 35 122, nr. 3) – dat ongemotiveerde gedetineerden door een arbeidsplicht niet tot een ander oordeel over reguliere (loon)arbeid worden gebracht en over het algemeen weinig inzet laten zien gedurende de arbeid. Het verplichten van ongemotiveerde gedetineerden om deel te nemen aan arbeid draagt amper bij aan een succesvollere re-integratie.
De wetgever - zo volgt uit de eerdergenoemde memorie van toelichting – hecht echter veel belang aan het verrichten van arbeid, omdat arbeid tijdens detentie bijdraagt aan een zinvolle dagbesteding en omdat het de kans vergroot op een succesvolle terugkeer in de maatschappij.
Het belang van arbeid wordt ook benadrukt in artikel 1d, zesde lid, van de Regeling selectie, plaatsing en overplaatsing van gedetineerden (de Regeling). Op grond van dit artikel bepaalt de directeur de periode gedurende welke de gedetineerde het in bijlage 1 dan wel bijlage 2 bij de Regeling omschreven gewenste gedrag laat zien om (wederom) in aanmerking voor promotie te komen. In de bijlage wordt onder het kopje ‘Gewenst gedrag in het kader van verblijf en leefbaarheid’ beschreven dat een gedetineerde meewerkt aan de arbeid. Bij gewenst gedrag gaat het erom dat uit het gedrag van de gedetineerde een opstelling blijkt tot bereidheid te werken aan een geslaagde terugkeer in de samenleving. Het niet meewerken aan arbeid wordt volgens diezelfde bijlage gezien als ongewenst gedrag.
Gevolgen voor promoveren en degraderen
De beklagcommissie heeft overwogen dat de wetgever aan de directeur bij het beoordelen van een verzoek tot promoveren geen beoordelingsruimte heeft overgelaten wanneer sprake is van ongewenst gedrag, in de zin van niet meewerken aan de arbeid. Als de gedetineerde niet meewerkt aan de arbeid, komt hij niet in aanmerking voor promotie. Daarom hoeft ook geen kenbare belangenafweging te worden gemaakt. Dat de arbeidsplicht met ingang van 1 juli 2021 is komen te vervallen maakt dit volgens de beklagcommissie niet anders, omdat de artikelen uit de Regeling ongewijzigd zijn gebleven.
De beroepscommissie komt tot een ander oordeel. Het belang van arbeid is ondanks het vervallen van de arbeidsverplichting nog steeds een belangrijk punt bij de beoordeling of een gedetineerde wordt geplaatst in het plusprogramma (of wordt gedegradeerd naar het basisprogramma). Dit blijkt ook en met name uit de hiervoor genoemde Regeling. Hoewel het de gedetineerde vrij staat om al dan niet deel te nemen aan de arbeid, kan dit daarom tot gevolg hebben dat hij of zij niet in aanmerking komt voor het verblijf of plaatsing in het plusprogramma. Een gedetineerde kan naar het oordeel van de beroepscommissie echter alsnog worden gepromoveerd naar of verblijven in het plusprogramma als hij of zij geen arbeid verricht, indien op andere wijze blijkt dat de gedetineerde voldoende verantwoordelijkheid neemt voor zijn re-integratie. Zo is voorstelbaar dat wanneer een gedetineerde niet werkt, maar in het kader van zijn re-integratie een studie volgt, hij toch voldoet aan het gewenste gedrag als bedoeld in de Regeling. Dit dient dan door de gedetineerde te worden onderbouwd en de directeur dient dit vervolgens mee te nemen in de beslissing en een belangenafweging te maken.
Inhoudelijke beoordeling
Uit de beslissing om klager niet te promoveren blijkt dat klagers gedrag op het onderdeel ‘stimuleren en ontmoedigen’ als ‘ongewenst’ is aangemerkt. Klager blijft volharden in zijn weigering om deel te nemen aan de arbeid. Bij het gewenste gedrag wordt ‘niet van toepassing’ beschreven. Nu het gewenste gedrag in het geheel niet is vermeld, bevat de beslissing geen deugdelijke en inzichtelijke belangenafweging. Ook lijkt het niet zonder meer redelijk om tot de conclusie te komen dat klager geen gewenst gedrag heeft vertoond, nu hij ter zitting– hetgeen ook met stukken wordt onderbouwd – heeft aangegeven dat hij een studie volgt en bezig is met het schrijven van een boek. Uit de bestreden beslissing volgt niet hoe dit wordt gewaardeerd door de directeur en welke betekenis dit heeft gehad voor de vereiste belangenafweging. Om die reden komt de beroepscommissie tot het oordeel dat de beslissing tot niet promoveren niet voldoende is onderbouwd (vgl. RSJ 25 juni 2018, R-68). De beroepscommissie zal het beroep daarom gegrond verklaren, de uitspraak van de beklagcommissie vernietigen en het beklag alsnog gegrond verklaren.
Tegemoetkoming en schadevergoeding
Door de raadsvrouw wordt verzocht om een schadevergoeding. De wet biedt – in het kader van een beroepsprocedure bij de beroepscommissie – geen aanknopingspunten om een schadevergoeding vast te stellen en toe te kennen. De omstandigheid dat de civiele rechter een verzoek om een (immateriële) schadevergoeding in eerdere en andere zaken – op civielrechtelijke gronden of andere gronden dan op basis van de Pbw – heeft afgewezen, betekent nog niet dat de beroepscommissie (dus) een schadevergoeding dient toe te kennen.
Aan klager kan een tegemoetkoming worden toegekend voor het door hem ondervonden ongemak. Als sprake is van schade en deze schade eenvoudig is te begroten, is er aanleiding schadevergoedingsaspecten te betrekken bij de bepaling van de hoogte van de tegemoetkoming. Dat is hier niet het geval.
Nu de rechtsgevolgen van de bestreden beslissing niet meer ongedaan zijn te maken, komt klager een tegemoetkoming toe. De beroepscommissie zal deze vaststellen op €45,-.
4. De uitspraak
De beroepscommissie verklaart het beroep gegrond, vernietigt de uitspraak van de beklagcommissie en verklaart het beklag alsnog gegrond.
Zij kent aan klager een tegemoetkoming toe van €45,-.
Deze uitspraak is op 29 augustus 2022 gedaan door de beroepscommissie, bestaande uit mr. D.J.W. Vinkes, voorzitter, drs. M.R. van Veen en F. van Dekken, leden, bijgestaan door mr. A. de Groot, secretaris.
secretaris voorzitter