Nummer 21/23572/GV
Betreft [klager]
Datum 13 april 2022
Uitspraak van de beroepscommissie van de RSJ op het beroep van [klager] (hierna: klager)
1. De procedure
De Minister voor Rechtsbescherming (hierna: verweerder) heeft op 30 september 2021 klagers verzoek om kortdurend re-integratieverlof afgewezen.
Klager heeft tegen deze beslissing beroep ingesteld.
De beroepscommissie heeft klager, zijn raadsman, mr. T.P.A.M. Wouters, en verweerder in de gelegenheid gesteld hun standpunten schriftelijk (nader) toe te lichten.
De beroepscommissie heeft kennisgenomen van het beroepschrift, de reactie van verweerder en de overige stukken.
2. De standpunten in beroep
Standpunt van klager
De bestreden beslissing is onbevoegd genomen. Ingevolge artikel 18, eerste lid, van de Regeling tijdelijk verlaten van de inrichting (hierna: de Regeling), beslist de selectiefunctionaris, tenzij de selectiefunctionaris daarbij wil afwijken van het advies van de directeur. In dat geval beslissen de directeur van de divisie Individuele Zaken (DIZ) en de directeur van de divisie Gevangeniswezen en Vreemdelingenbewaring (GW/VB) van de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) van het Ministerie van Justitie en Veiligheid tezamen namens de minister. Verweerder lijkt dit punt zelf ook onder ogen te hebben gezien. Het baart echter zorgen hoe vervolgens met deze kwestie is omgegaan. Aan de rechtspositie van klager wordt ernstig tekortgedaan indien de vrijhedencommissie, na afwijzing van de aanvraag en na het instellen van beroep tegen die beslissing, buiten het reeds gegeven advies om van gedachten verandert teneinde strijd met artikel 18, eerste lid, van de Regeling te voorkomen.
Daarnaast is ook op inhoudelijke gronden sprake van een verkeerde beslissing. Uit artikel 15, eerste lid, van de Regeling volgt dat kortdurend re-integratieverlof wordt verleend ten behoeve van een re-integratiedoel dat is vastgelegd in het detentie- en re-integratieplan (D&R-plan). Klager heeft in zijn D&R-plan opgenomen dat hij ‘wil werken aan de band met zijn gezin als re-integratiedoel op sociaal netwerk’. Uit de bestreden beslissing, noch uit het verweerschrift, blijkt dat een van de in de Regeling opgenomen weigeringsgronden van toepassing zijn. Op grond van artikel 19, tweede lid, van de Regeling komt klager ook voor wat betreft de termijnen in aanmerking voor kortdurend re-integratieverlof. Daarbij blijkt dat klager geen indicatie heeft ten aanzien van geweld en dat hij goed gedrag vertoont. Voorts blijkt uit de bestreden beslissing dat klagers zoon niet geschikt is om zich in een inrichting te begeven. Alternatieven zijn aldus niet voorhanden.
De stelling dat het kortdurend re-integratieverlof niet bedoeld zou zijn voor het onderhouden van contact met de zoon van klager, snijdt, gelet op de tekst van artikel 15, eerste lid, van de Regeling en het D&R-plan van klager, in juridisch opzicht geen hout. Verweerder stelt een eis aan het kortdurend re-integratieverlof die het recht niet kent.
Voor het overige is het niet aan verweerder om te oordelen over het belang van de zoon van klager. De overwegingen dienaangaande hebben een hoog speculatief karakter en missen feitelijke onderbouwing. Klager staat voortdurend in overleg met de moeder van zijn zoon, alsmede met de kinderpsycholoog. Hierbij wordt gesproken over de wenselijkheid van het bezoek van klager. Daar komt bij dat klager het ouderlijk gezag heeft over zijn zoon. Klager is zelf in staat om te oordelen over de wenselijkheid van een kortdurend bezoek aan zijn zoon. Daarnaast volgt uit het aanvullend verslag van de gezondheidszorgpsycholoog (GZ-psycholoog) van klagers zoon dat het voor hem beter zou zijn indien korte bezoekjes van klager aan zijn zoon weer zouden kunnen plaatsvinden.
De relatie tussen een ouder en zijn kind is het belangrijkste dat er is. Dit geldt temeer indien sprake is van een kind met een handicap en zwaar autisme. De afwijzing van het verzoek tot kortdurend re-integratieverlof betekent dat klager zijn zoon tot het einde van zijn detentieperiode niet zou kunnen zien. Dit is zeer inhumaan en druist in tegen alle Nederlandse normen en waarden. Elke gedetineerde heeft het recht om zijn kinderen te zien gedurende zijn detentie. De afwijzende beslissing leidt ook tot strafverzwaring. Voor klager is dit een mentale klap. Het zou catastrofale gevolgen hebben voor de band tussen klager en zijn zoon indien zij elkaar tot het einde van klagers detentieperiode niet kunnen zien. De band met klagers zoon is ook van belang in het kader van zijn terugkeer in de maatschappij. Als de band met zijn kinderen niet goed is, ziet klager geen reden om vooruit te kijken. Zijn leven draait immers om het welzijn van zijn kinderen.
Klager verzoekt aan hem een tegemoetkoming toe te kennen.
Standpunt van verweerder
In eerste instantie is aangegeven dat sprake is van een onbevoegd genomen beslissing nu de vrijhedencommissie positief heeft geadviseerd en de selectiefunctionaris negatief heeft beslist.
In tweede instantie is besloten dat er voldoende consensus bestaat tussen de inrichting en DIZ om dit verzoek niet te escaleren (de beroepscommissie begrijpt: alsnog aan de directeur van de DIZ en de directeur van de divisie GW/VB voorleggen). De vrijhedencommissie adviseert positief, maar kan zich ook vinden in een afwijzing omdat het te vroeg is gezien klagers einddatum.
Kortdurend re-integratieverlof is bestemd voor in het D&R-plan vastgelegde re-integratieactiviteiten die niet binnen de muren van de inrichting kunnen worden verricht. Het is bedoeld voor korte, praktische (regel)zaken, zoals het voeren van een sollicitatiegesprek of het regelen van een paspoort. Het contact houden met klagers autistische zoon valt daar niet onder. Klagers wens om zijn zoon te zien is begrijpelijk. Het is evenwel de vraag of zijn zoon hierbij gebaat is, aangezien hij een ernstige vorm van autisme heeft en slecht kan wennen aan veranderingen. Wellicht raakt hij ernstig overprikkeld door een kort bezoek van klager. Voorts is niet onderbouwd of aangetoond dat het brengen van een bezoek aan zijn zoon bijdraagt aan de re-integratie van klager en de kans op recidive daardoor vermindert.
3. De beoordeling
Klager is sinds 22 april 2021 gedetineerd. Hij is in eerste aanleg veroordeeld tot een gevangenisstraf van drie jaar met aftrek, wegens handelen in strijd met de Opiumwet. Tegen dit vonnis is hoger beroep ingesteld. Van 10 maart 2020 tot 22 april 2021 werd klagers voorlopige hechtenis geschorst. De (fictieve) einddatum van klagers detentie is momenteel bepaald op 9 januari 2023.
Sinds 1 juli 2021 is in artikel 18 van de Regeling, naast de selectiefunctionaris en de inrichtingsdirecteur, aan de directeuren van DIZ en de divisie GW/VB van de DJI de gezamenlijke bevoegdheid toegekend om namens de minister te beslissen op verzoeken om kortdurend en langdurend re-integratieverlof. Dat is, kort gezegd, in de gevallen waarin het advies en de voorgenomen beslissing over verlofverlening aan de betreffende gedetineerde van elkaar verschillen.
Beslisbevoegdheid
In het onderhavige geval heeft de directeur van de Penitentiaire Inrichting Nieuwegein in eerste instantie positief geadviseerd ten aanzien van klagers verzoek om kortdurend re-integratieverlof. Naar aanleiding van contact met verweerder heeft de directeur dit advies op 23 september 2021 herzien, in die zin dat de directeur zich tevens kan vinden in een afwijzing van kortdurend re-integratieverlof omdat het thans nog te vroeg zou zijn voor het verlenen hiervan, nu klager eerst in aanmerking komt voor langdurend re-integratieverlof vanaf 13 juli 2022. Dit overleg en de herziening van het advies vonden plaats nog voordat op klagers verzoek was beslist en voordat hij beroep had ingesteld. Naar het oordeel van de beroepscommissie is in dit geval geen sprake van een onbevoegd genomen beslissing door verweerder.
Inhoudelijk
De wet- en regelgeving
In artikel 18a van de Penitentiaire beginselenwet is – voor zover hier relevant – bepaald dat de directeur ervoor zorgdraagt dat uiterlijk binnen vier weken na binnenkomst van de gedetineerde in een inrichting, zo veel mogelijk in overleg met hem, een D&R-plan wordt vastgesteld. Het D&R-plan kan gedurende de detentie, zo veel mogelijk in overleg met de gedetineerde, worden aangepast. Het D&R-plan vermeldt in ieder geval de gedrags- en re-integratiedoelen die de gedetineerde tracht te behalen, alsmede de activiteiten waaraan de gedetineerde deelneemt en de activiteiten en het verlof waarvoor de gedetineerde bij goed gedrag in aanmerking komt.
In artikel 15 van de Regeling is bepaald dat re-integratieverlof alleen wordt verleend ten behoeve van een re-integratiedoel dat is vastgelegd in het D&R-plan. Bij de beslissing tot het verlenen van re-integratieverlof worden in ieder geval de volgende aspecten betrokken:
- de mate waarin en de wijze waarop de gedetineerde door zijn gedrag gedurende de gehele detentie heeft doen blijken van een bijzondere geschiktheid tot terugkeer in de samenleving;
- de mogelijkheid om de risico’s die aan het verlof zijn verbonden te beperken en te beheersen;
- de belangen van slachtoffers, nabestaanden en andere relevante personen, in ieder geval met betrekking tot het eerste verzoek om onbegeleid re-integratieverlof (als de gedetineerde is veroordeeld voor een misdrijf, als bedoeld in artikel 51e, eerste lid, van het Wetboek van Strafvordering;
- de inspanningen die de gedetineerde heeft geleverd om de schade te vergoeden die het strafbare feit heeft veroorzaakt.
In artikel 19, eerste lid, van de Regeling is bepaald dat kortdurend re-integratieverlof niet langer duurt dan noodzakelijk voor het realiseren van het doel waarvoor dit verlof wordt verleend en dat dit begint en eindigt op dezelfde dag. In het tweede en derde lid is bepaald vanaf welk moment een gedetineerde voor dit verlof in aanmerking komt (op basis van de hoogte van de opgelegde straf, het deel dat hij heeft ondergaan en het deel dat hij nog moet ondergaan). Volgens het vierde lid kan worden afgeweken van het tweede en derde lid, op grond van zwaarwegende redenen die zien op de re-integratie van de gedetineerde.
De beoordeling
Klager heeft verzocht om kortdurend re-integratieverlof voor een bezoek aan zijn kinderen en meer in het bijzonder aan zijn gehandicapte en autistische zoon.
Het kortdurend re-integratieverlof is primair bedoeld voor het regelen van praktische zaken om de terugkeer in de samenleving voor te bereiden, vooruitlopend op langdurend re-integratieverlof, de deelname aan een penitentiair programma en/of de (voorwaardelijke) invrijheidstelling. Er dient dus sprake te zijn van een gefaseerde opbouw van het verlof. Het is mede vanwege het primaire functionele doel van kortdurend re-integratieverlof dat in de Regeling is bepaald dat de duur van dit verlof is afgestemd op het desbetreffende re-integratiedoel en begint en eindigt op dezelfde dag (artikel 19, eerste lid, van de Regeling).
Het is niet uitgesloten dat voor het herstellen of onderhouden van familiebanden ook kortdurend re-integratieverlof wordt verleend. De beroepscommissie stelt voorop dat bij een verzoek om kortdurend re-integratieverlof inzichtelijk dient te worden gemaakt op welke wijze het kortdurend re-integratieverlof bijdraagt aan of in dienst staat van de re-integratiedoelen die in het D&R-plan van de betreffende gedetineerde zijn vastgelegd. Dit brengt mee dat de re-integratiedoelen van de gedetineerde concreet moeten worden omschreven en dat duidelijk dient te zijn op welke wijze wordt beoogd het betreffende re-integratiedoel te bereiken. Indien een gedetineerde op grond van eenzelfde re-integratiedoel vaker voor het verlenen van (kortdurend) re-integratieverlof in aanmerking komt, kan dit eventueel met behulp van een verlofschema worden geïllustreerd (Stcrt. 2021, 28357). Het voorgaande is ook van betekenis voor de beoordeling van het eventuele beklag en/of beroep van de gedetineerde tegen de afwijzing van zijn verzoek om re-integratieverlof.
De beroepscommissie constateert dat klager op grond van artikel 19, tweede lid, van de Regeling in aanmerking kan komen voor het verlenen van kortdurend re-integratieverlof. Het door hem aangedragen verlofdoel betreft een re-integratieactiviteit en uit het bijgevoegde advies van de vrijhedencommissie van 31 augustus 2021 kan worden opgemaakt dat het verlofdoel tevens ziet op een van de re-integratiedoelen die zijn opgenomen in klagers D&R-plan. Verweerder heeft dientengevolge niet de conclusie kunnen trekken dat een bezoek aan klagers zoon op dit moment niet bijdraagt aan zijn re-integratie. Het D&R-plan zelf bevindt zich overigens niet bij de stukken.
Voor zover door verweerder wordt opgemerkt dat onduidelijk is of klagers autistische zoon gebaat is bij een eenmalig bezoek van klager, overweegt de beroepscommissie als volgt. Uit de verklaring van de GZ-psycholoog van klagers zoon volgt dat beeldbellen voor hem geen meerwaarde heeft, daar hij dit niet begrijpt. Tevens wordt vermeld dat het goed zou zijn als klager, net als voorafgaand aan zijn detentie, volgens een vast ritme op bezoek kan bij zijn zoon.
Gelet op het voorgaande is de bestreden beslissing onvoldoende gemotiveerd. De beroepscommissie zal het beroep daarom gegrond verklaren en de bestreden beslissing vernietigen. Zij zal verweerder opdragen een nieuwe beslissing te nemen met inachtneming van deze uitspraak binnen een termijn van twee weken na ontvangst daarvan. De beroepscommissie ziet geen aanleiding om aan klager een tegemoetkoming toe te kennen.
4. De uitspraak
De beroepscommissie verklaart het beroep gegrond en vernietigt de bestreden beslissing. Zij draagt verweerder op een nieuwe beslissing te nemen met inachtneming van deze uitspraak binnen een termijn van twee weken na ontvangst daarvan. Zij kent klager geen tegemoetkoming toe.
Deze uitspraak is op 13 april 2022 gedaan door de beroepscommissie, bestaande uit mr. D.W.J. Vinkes, voorzitter, F. van Dekken en mr. S. Djebali, leden, bijgestaan door mr. A. Back, secretaris.
secretaris voorzitter