Nummer 21/20547/GA
Betreft [klaagster]
Datum 28 maart 2022
Uitspraak van de beroepscommissie van de RSJ op het beroep van
de directeur van de locatie Ter Peel te Sevenum (hierna: de directeur)
1. De procedure
[klaagster] (hierna: klaagster) heeft beklag ingesteld tegen het – ondanks haar herhaald verzoek – niet vervangen van foto’s waarop zij zonder hoofddoek is te zien voor foto’s waarop zij wel een hoofddoek draagt (op haar gedetineerdenpas, in haar digitale dossier en aan de buitenzijde van haar cel).
De beklagrechter bij de locatie Ter Peel heeft op 11 maart 2021 het beklag gegrond verklaard, de directeur opgedragen per omgaande een foto van klaagster met hoofddoek te gebruiken voor intern gebruik en daarbij aan klaagster een tegemoetkoming toegekend van €25,- (TP 2020-201). De uitspraak van de beklagrechter is bijgevoegd.
De directeur heeft tegen deze uitspraak beroep ingesteld.
De beroepscommissie heeft […], plaatsvervangend vestigingsdirecteur van de locatie Ter Peel, en klaagsters raadsman, mr. M. Mesoudi, gehoord op de (digitale) zitting van 21 januari 2022. Klaagster is niet meer gedetineerd. Zij had de zitting kunnen bijwonen in het fysieke bijzijn van haar raadsman, maar van die mogelijkheid heeft zij geen gebruik gemaakt.
Na afloop van de zitting heeft de directeur een document met de titel ‘Handleiding inschrijven biometrie’ (hierna: de handleiding) toegestuurd, waar de beroepscommissie ter zitting om had verzocht. De beroepscommissie heeft dit document aan klaagsters raadsman gestuurd.
2. De standpunten in beroep
Standpunt van de directeur
De directeur kan zich wel vinden in de inhoudelijke overwegingen van de beklagrechter, maar er staat geen beklag open tegen een algemene regel. Daarvan is hier sprake.
In de handleiding staat dat het verboden is om met een hoofddeksel of hoofddoek op de foto te gaan. Het is begrijpelijk dat klaagster dat niet graag wilde. Maar de directeur volgt de algemene regel, dus er is geen beslissing van de directeur waartegen beklag openstaat. Het was wel een rare situatie, nu klaagster in de PI een hoofddoek heeft gedragen.
In de handleiding staat niet expliciet dat de foto van de gedetineerde zonder hoofddoek moet worden gebruikt, maar het heeft natuurlijk geen zin om een foto te maken en deze vervolgens niet te gebruiken. Het zou goed zijn als de handleiding op dit punt zou veranderen, maar dat is niet aan de directeur. De handleiding is uitgevaardigd door het hoofdkantoor van de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI). De directeur heeft ook geen bevoegdheid om af te wijken van de handleiding. De biometriefoto gaat mee met klaagsters (de beroepscommissie begrijpt: penitentiair) dossier. Als de beroepscommissie klaagster inderdaad niet-ontvankelijk verklaart in haar beklag, zou de beroepscommissie misschien ten overvloede kunnen overwegen wat zij van de handleiding vindt.
De directeur kan zich niet vinden in de overweging dat concrete toepassing van de algemene regel ontvankelijkheid met zich meebrengt. Het zou eventueel passender zijn om te oordelen dat de handleiding in strijd is met hogere wet- en regelgeving. De directeur voert in verweer op andersoortige klachten weleens aan dat iets ‘slechts’ een richtlijn betreft, maar de beroepscommissie oordeelt in dergelijke gevallen in de regel alsnog dat de directeur zich aan de betreffende richtlijn moet houden. Dat geldt in dit geval dus ook. Later is er overigens een foto gemaakt van klaagster met hoofddoek en is die foto gebruikt.
Standpunt van klaagster
Klaagster is terecht ontvankelijk verklaard in beklag. Het is onduidelijk of de handleiding een algemene regel is die voor alle gedetineerden geldt. Het is onduidelijk waar die handleiding op is gebaseerd en door wie die is opgesteld. Als wordt gekeken naar eisen voor paspoorten, volstaat een foto met hoofddoek.
Als sprake zou zijn van een algemene regel, dan is die in strijd met hogere wet- en regelgeving. Dit betreft artikel 9 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM). Er is in dezen – kort gezegd – geen gerechtvaardigde beperking van de vrijheid van godsdienst, nu de directeur zelf al aangeeft dat de orde en veiligheid niet in het geding zijn als binnen de inrichting een foto van klaagster met hoofddoek wordt gebruikt. De orde en veiligheid zijn juist gebaat bij een foto van klaagster met hoofddoek.
3. De beoordeling
Ontvankelijkheid van klaagster in beklag
De directeur heeft beroep ingesteld, omdat het (maken en vervolgens) gebruiken van een foto van klaagster zonder hoofddoek is gebaseerd op de overgelegde handleiding, die afkomstig zou zijn van het DJI-hoofdkantoor. Hierin staat onder het kopje “Tips voor het nemen van de foto” onder meer: “Een hoofddoek of ander hoofddeksel is niet toegestaan op de foto. Hier is geen discussie over mogelijk!”. Het beklag zou daarom betrekking hebben op een algemene, in de inrichting geldende regel, waartegen geen beklag openstaat, tenzij die regel in strijd is met hogere wet- of regelgeving.
Uit het klaagschrift volgt echter dat klaagster herhaaldelijk zou hebben verzocht om haar foto’s te vervangen. Dat heeft de directeur nimmer betwist. Nu klaagster heeft verzocht om voor haar een uitzondering te maken op de geldende regel en de directeur daarop hetzij niet, hetzij afwijzend heeft beslist, kon klaagster in haar beklag worden ontvangen.
Inhoudelijke beoordeling van het beklag
De beroepscommissie acht het – bij afweging van alle in aanmerking komende belangen – onredelijk en onbillijk dat de directeur klaagsters verzoek niet heeft gehonoreerd. Zij zal dit hieronder toelichten.
Vaststaat dat klaagster uit godsdienstige overwegingen een hoofddoek draagt en dat zij op grond daarvan ook niet wilde dat er een foto van haar zonder hoofddoek werd gemaakt en gebruikt. De directeur heeft wel een foto van klaagster zonder hoofddoek laten maken en deze vervolgens gebruikt. Dat vormt een beperking van klaagsters godsdienstvrijheid. Een dergelijke beperking is echter niet per se in strijd met artikel 9 van het EVRM (zie in dat kader EHRM 13 november 2008, Mann Singh/Frankrijk, ECLI:CE:ECHR:2008:1113DEC002447907) en evenmin met artikel 41, eerste lid, van de Penitentiaire beginselenwet (Pbw). De beperking kan namelijk onder omstandigheden worden gerechtvaardigd, bijvoorbeeld uit veiligheidsoverwegingen. Daarbij wordt overigens wel opgemerkt dat in Nederland het dragen van een hoofddoek op een pasfoto voor een reisdocument kan worden geaccepteerd, indien de aanvrager van dat document heeft aangetoond dat godsdienstige of levensbeschouwelijke redenen zich verzetten tegen het niet bedekken van het hoofd (artikel 28, derde lid, van de Paspoortuitvoeringsregeling Nederland 2001).
De directeur beroept zich op de handleiding die – naar de beroepscommissie van de directeur aanneemt – door de DJI is vastgesteld. In deze handleiding is bepaald dat foto’s zonder hoofddoek of ander hoofddeksel moeten worden gemaakt. Zoals hiervoor al is overwogen, levert dit in klaagsters geval een beperking op van de godsdienstvrijheid, maar kan deze beperking onder omstandigheden gerechtvaardigd zijn. De beroepscommissie ziet onvoldoende aanknopingspunten om te oordelen dat de betreffende bepaling in de handleiding – in dit geval geformuleerd als “tip” – als zodanig in strijd is met artikel 9 van het EVRM dan wel artikel 41, eerste lid, van de Pbw.
Voor de beroepscommissie is niet duidelijk geworden wat de precieze status is van de handleiding, door wie deze is opgesteld en of deze slechts bedoeld is als een instructie voor het inschrijven van gedetineerden in een biometriesysteem binnen de DJI, of ook voor gebruik van de foto op de gedetineerdenpas en aan de buitenkant van de cel van de gedetineerden. In ieder geval geldt dat de handleiding geen (formele) wet of regeling betreft. Afwijking in individuele gevallen moet (reeds daarom) mogelijk zijn. De directeur heeft te kennen gegeven dat het gebruik van klaagsters foto zonder hoofddoek binnen de PI in dit geval geen toegevoegde waarde had. Het gebruik daarvan deed eerder afbreuk aan haar herkenbaarheid, omdat klaagster binnen de PI altijd een hoofddoek heeft gedragen. De foto’s aan de buitenkant van klaagsters cel respectievelijk op haar gedetineerdenpas waren niet alleen zichtbaar voor medewerkers van de PI, maar ook voor medegedetineerden. Het feit dat binnen het gevangenissysteem een bepaald identificeringssysteem is ingevoerd, leidt er naar het oordeel van de beroepscommissie niet toe dat dit inhoudt dat een dergelijke foto ook zou moeten worden gebruikt op de deur van de cel of op de gedetineerdenpas.
Gelet op het voorgaande acht de beroepscommissie het – bij afweging van alle in aanmerking komende belangen – onredelijk en onbillijk dat de directeur het verzoek van klaagster niet heeft gehonoreerd en niet heeft toegestaan om aan de buitenkant van haar cel en op haar gedetineerdenpas een foto van haar mét hoofddoek te gebruiken. De beroepscommissie zal het beroep van de directeur daarom in zoverre ongegrond verklaren en de uitspraak van de beklagrechter in zoverre bevestigen met wijziging van de gronden.
De beroepscommissie acht het niet onredelijk of onbillijk dat de foto waarop klaagster geen hoofddoek draagt is gebruikt in haar digitale inrichtingsdossier, vooral omdat deze foto alleen voor medewerkers van de DJI zichtbaar is (geweest). De beroepscommissie zal het beroep van de directeur daarom in zoverre gegrond verklaren, de uitspraak van de beklagrechter in zoverre vernietigen en het beklag in zoverre alsnog ongegrond verklaren.
4. De uitspraak
De beroepscommissie verklaart het beroep van de directeur gegrond voor zover dit ziet op het gebruik van de foto zonder hoofddoek in het digitale dossier. Zij verklaart het beklag in zoverre alsnog ongegrond.
De beroepscommissie verklaart het beroep voor het overige ongegrond en bevestigt in zoverre de uitspraak van de beklagrechter, met wijziging van de gronden.
Deze uitspraak is op 28 maart 2022 gedaan door de beroepscommissie, bestaande uit mr. D.R. Sonneveldt, voorzitter, mr. A.M.G. Smidt en mr. M.J. Stolwerk, leden, bijgestaan door mr. P. de Vries, secretaris.
secretaris voorzitter