Nummer 21/21743/GA
Betreft [Klager]
Datum 4 juli 2022
Uitspraak van de beroepscommissie van de RSJ op het beroep van de directeur van de Penitentiaire Inrichting (PI) Ter Apel (hierna: de directeur)
1. De procedure
[Klager] (hierna: klager) heeft beklag ingesteld tegen de beslissing van 12 februari 2021 tot verlenging van de eerdere beslissing om klager in het verkorte dagprogramma te plaatsen.
De beklagrechter bij de PI Ter Apel heeft op 1 juni 2021 het beklag gegrond verklaard en daarbij aan klager een tegemoetkoming toegekend van €40,- (Ta 2021-000159). De uitspraak van de beklagrechter is bijgevoegd.
De directeur heeft tegen deze uitspraak beroep ingesteld.
De beroepscommissie heeft mevrouw […] en mevrouw […], juridisch medewerkers bij de PI Ter Apel, en klagers raadsvrouw mr. F.C. Stoop, gehoord op de digitale zitting van 16 december 2021. Hoewel klager, die zich inmiddels in vrijheid bevindt, op behoorlijke wijze was opgeroepen, heeft hij geen gebruik gemaakt van de gelegenheid om op de digitale zitting te worden gehoord.
2. De standpunten in beroep
Standpunt van de directeur
Klager is op 25 november 2019 van de PI Norgerhaven overgeplaatst naar de PI Ter Apel in het kader van een ISD- en VRIS-maatregel (Inrichting voor Stelselmatige Daders en Vreemdeling in Strafrecht). ISD’ers, en hiermee ook de ISD-VRIS’ers, zijn uitgesloten van deelname aan het toetsingskader promoveren en degraderen - zoals bedoeld in artikel 1d van de Regeling selectie, plaatsing en overplaatsing van gedetineerden (hierna: de Regeling) - en daarmee van het basis- en plusprogramma. Wanneer de ISD-maatregel aanvangt, wordt conform artikel 18a van de Penitentiaire beginselenwet (Pbw), binnen een maand een verblijfsplan (re-integratieplan) opgesteld. In beginsel verblijven ISD’ers in een verkort programma dat in uren gelijk staat aan het basisprogramma. Indien een ISD’er deelneemt aan gedragsinterventies kan hij in de meeste gevallen deelnemen aan een uitgebreid programma dat in uren gelijk staat aan het plusprogramma.
Klager werkt niet mee aan (recidive verlagende) gedragsinterventies in het kader van de aan hem opgelegde ISD-maatregel. Klager wordt wekelijks gemotiveerd en bevraagd om alsnog deel te nemen aan deze interventies. Nu klager weigert aan gedragsbeïnvloedende interventies mee te werken en hiertoe geen initiatieven toont, is klager in het verkorte programma geplaatst.
Bovendien is klager een vreemdeling zonder rechtmatig verblijf in Nederland in de zin van artikel 8 van de Vreemdelingenwet 2000. Klager zal na zijn detentie het land moeten verlaten. Voor een vreemdeling in de strafrechtketen geldt dat re-integratie gericht is op het buitenland in plaats van Nederland. Voor vreemdelingen in de ISD is regionale plaatsing derhalve niet aan de orde en om die reden wordt de ISD-maatregel geheel intramuraal ten uitvoer gelegd. De PI Ter Apel zorgt ervoor dat aan gedetineerden voldoende ruimte kan worden geboden voor de activiteiten van de Dienst Terugkeer en Vertrek (hierna: DT&V) en andere (keten)partners die een rol spelen bij het realiseren van het vertrek uit Nederland en de terugkeer naar het land van herkomst. Vanuit de PI Ter Apel wordt derhalve gewerkt aan de terugkeer naar het land van herkomst door middel van een vertrekplan met inachtneming van het persoonlijke verblijfsplan. Klager wordt gedurende het traject gemotiveerd tot terugkeer en wordt voorbereid op zijn verblijf in het land van herkomst of land van bestendig verblijf (in dit geval Marokko). Uit de gegevens van de PI Norgerhaven en op basis van meerdere gesprekken in de PI Ter Apel met klagers casemanager, zijn mentor en met de DT&V, blijkt dat klager niet mee wil werken aan vertrek uit Nederland. Klager heeft evenmin de hiervoor benodigde acties ondernomen, zoals bijvoorbeeld het aanleveren van documenten waarmee hij zijn identiteit dan wel nationaliteit aan kan tonen. In tegenstelling tot wat klager naar voren heeft gebracht, blijkt uit navraag bij de DT&V dat klager niet in het bezit is van fysieke en geldige documenten waarmee hij zijn identiteit en nationaliteit kan aantonen. Bij de DT&V zijn dan ook geen geldige documenten bekend.
Klager is in het verkorte dagprogramma geplaatst omdat hij geen verantwoordelijkheid neemt voor zijn gedrag en voor zijn eigen re-integratie en evenmin meewerkt aan deelname aan gedragsbeïnvloedende interventies in het kader van de aan hem opgelegde ISD-maatregel. De beslissing is wel degelijk voldoende gemotiveerd, nu daaruit specifiek blijkt welke acties klager had moeten ondernemen om terugplaatsing te voorkomen. Klager had acties moeten ondernemen om zijn uitzetting te bewerkstelligen, door bijvoorbeeld documenten te achterhalen waarmee hij zijn identiteit en nationaliteit had kunnen aantonen. Klager heeft meerdere keren aangegeven dat hij niet van plan was om mee te werken aan acties om zijn terugkeer naar Marokko te bewerkstelligen. Er zijn gesprekken met klager gevoerd waarin is uitgelegd welke acties hij zou kunnen ondernemen. Maar klager heeft geen enkel initiatief getoond, noch heeft hij om hulp gevraagd. Klager heeft geen inspanningen verricht om terugkeer te bewerkstelligen, omdat hij niet wilde meewerken aan vertrek uit Nederland.
Standpunt van klager
In de beslissing staat niet opgenomen dat klager niet wil meewerken aan gedragsbeïnvloedende interventies. Er staat enkel benoemd dat klager in een gesprek met zijn casemanager heeft aangegeven dat hij niet terug wil naar Marokko en dat hij daar dus ook niet aan zal meewerken en derhalve ook geen documenten heeft achterhaald om zijn identiteit aan te kunnen tonen. De beklagrechter heeft terecht overwogen dat het niet inzichtelijk was voor klager welke gedragingen hebben geleid tot de beslissing. Deze is dan ook gebrekkig gemotiveerd. Tevens blijkt niet uit de beslissing dat er een belangenafweging heeft plaatsgevonden. Het wordt klager tegengeworpen dat hij geen documenten achterhaalt om zijn identiteit aan te kunnen tonen, maar zijn identiteit is bekend bij de IND en bij DT&V aangezien hij als kind een verblijfsvergunning had. Tevens wordt klager tegengeworpen dat hij niet genoeg heeft gedaan om zijn uitzetting te bewerkstelligen. Maar wat wordt er nog meer van hem verlangd? Dat is niet duidelijk. Bovendien werken de Marokkaanse autoriteiten niet mee aan uitzetting. Ook mensen die wel meewerkten aan hun uitzetting naar Marokko konden daarom niet terug.
3. De beoordeling
Klager is een vreemdeling zonder rechtmatig verblijf in Nederland in de zin van artikel 8 van de Vreemdelingenwet 2000 en is veroordeeld tot een ISD-maatregel. Op grond van artikel 1b van de Regeling zijn ISD’ers, en daarmee ook de ISD-VRIS’ers, uitgesloten van deelname aan het programma van promoveren en degraderen. In artikel 18d van de Pbw (ten tijde van de klacht: artikel 18b) is bepaald dat de tenuitvoerlegging van de ISD-maatregel plaatsvindt overeenkomstig het verblijfsplan. Artikel 44j, eerste lid, van de Penitentiaire maatregel bepaalt dat gedurende het verblijf een programma wordt aangeboden, indien aannemelijk is dat de betrokkene in staat en bereid is aan een programma deel te nemen.
De ISD-maatregel voor vreemdelingen zonder rechtmatig verblijf in Nederland wordt anders vormgegeven dan de ‘reguliere’ ISD-maatregel. In klagers geval wordt de ISD-maatregel geheel intramuraal ten uitvoer gelegd, omdat het detentieverblijf niet is gericht op de re-integratie in de Nederlandse samenleving, maar op de terugkeer naar het land van herkomst. Als uitzetting volgt voordat de ISD-maatregel geheel ten uitvoer is gelegd, kan de minister voor Rechtsbescherming de maatregel ambtshalve beëindigen (artikel 6:2:20 van het Wetboek van Strafvordering).
De directeur heeft in de vorm van twee verschillende programma’s invulling gegeven aan het verblijf gedurende de uitvoering van de ISD-maatregel voor vreemdelingen zonder rechtmatig verblijf in Nederland. Verblijf in het zogeheten verkorte programma is het uitgangspunt. Deelname aan het uitgebreide programma is afhankelijk van de mate waarin de ISD’er verantwoordelijkheid neemt voor de voorbereiding op zijn terugkeer naar het land van herkomst en het in dat verband getoonde gedrag. Aan de hand van dit criterium beoordeelt het MDO elke zes weken of de betreffende ISD’er in aanmerking komt voor de deelname aan het uitgebreide programma. Uit de stukken volgt dat het uitgebreide dagprogramma bestaat uit extra onderwijsactiviteiten, gekwalificeerde arbeid of arbeid met meer vrijheden, gedragsinterventies en extra re-integratieactiviteiten. Het uitgebreide programma biedt de ISD’er – in vergelijking met het verkorte programma – meer ruimte om te werken aan de re-integratie in het buitenland.
Uit het dossier en hetgeen ter zitting is besproken blijkt dat klager niet terug wilde naar Marokko en dat hij meerdere keren heeft aangegeven dat hij niet van plan was om mee te werken aan acties om zijn terugkeer naar Marokko te bewerkstelligen. Zo weigerde klager om in gesprek te gaan met de DT&V en ondanks meerdere schriftelijke uitnodigingen, weigerde klager bij de geplande vertrekgesprekken met de DT&V aanwezig te zijn. Ook weigerde klager om de benodigde gesprekken met zijn casemanager te voeren om zijn vertrek uit Nederland te kunnen bewerkstelligen. Klager stond niet open voor begeleiding naar Marokko. Klager heeft ook geen acties ondernomen om documenten te achterhalen waarmee hij zijn identiteit en nationaliteit kon aantonen. Ondanks dat klager wekelijks werd gemotiveerd en bevraagd om deel te nemen aan de gedragsbeïnvloedende interventies, weigerde klager hieraan mee te werken en hij heeft geen enkel initiatief getoond om acties te ondernemen. De beroepscommissie is dan ook van oordeel dat voldoende aannemelijk is geworden dat klager niet, althans onvoldoende, heeft meegewerkt aan de gedragsbeïnvloedende interventies die van hem verlangd werden om voor het uitgebreide programma in aanmerking te kunnen komen. De beroepscommissie acht het niet aannemelijk dat het voor klager niet duidelijk zou zijn geweest welke acties hij dan precies had moeten ondernemen om hiervoor in aanmerking te kunnen komen. Dit klemt te meer nu klager wekelijks werd gemotiveerd en bevraagd om mee te werken aan de gedragsinterventies. Het argument dat in de schriftelijke beslissing niet alle gedragingen zijn benoemd waar klager aan had moeten voldoen om voor het uitgebreide programma in aanmerking te kunnen komen, noch dat deze is voorzien van een kenbare belangenafweging, snijdt geen hout, nu ISD’ers op grond van artikel 1b van de Regeling, zijn uitgesloten van deelname aan het programma van promoveren en degraderen. Anders dan de daarvoor geldende vereisten, zoals de deugdelijke en inzichtelijke belangenafweging, volstaat in dezen de schriftelijk gemotiveerde beslissing van de directeur om klager niet in het uitgebreide programma te plaatsen. Hierbij heeft de beroepscommissie in aanmerking genomen dat klager op de hoogte was van de acties en gedragsbeïnvloedende interventies die van hem verwacht werden om in aanmerking te kunnen komen voor het uitgebreide programma.
Het uitgebreide programma is er voornamelijk op gericht om de ISD’er meer ruimte te bieden om aan de re-integratie naar het buitenland te werken. Deelname aan het uitgebreide programma is dan ook afhankelijk van de mate waarin de ISD’er verantwoordelijkheid neemt voor de voorbereiding op zijn terugkeer naar het land van herkomst. Nu klager niet, dan wel niet voldoende, heeft meegewerkt aan de gedragsbeïnvloedende interventies, heeft klager daarmee onvoldoende verantwoordelijkheid genomen voor de voorbereiding op zijn terugkeer naar het land van herkomst. De beroepscommissie is dan ook van oordeel dat de beslissing om klager niet in het uitgebreide programma te plaatsen maar in het verkorte programma te laten verblijven, gerechtvaardigd was. De beslissing kan daarom, bij afweging van alle in aanmerking komende belangen, niet als onredelijk of onbillijk worden aangemerkt. De beroepscommissie zal het beroep van de directeur gegrond verklaren, de uitspraak van de beklagrechter vernietigen en het beklag alsnog ongegrond verklaren.
4. De uitspraak
De beroepscommissie verklaart het beroep gegrond, vernietigt de uitspraak van de beklagrechter en verklaart het beklag alsnog ongegrond.
Deze uitspraak is op 4 juli 2022 gedaan door de beroepscommissie, bestaande uit mr. A. Jongsma, voorzitter, F. van Dekken en mr. M.F.A. van Pelt, leden, bijgestaan door mr. M.S. Ferenczy, secretaris.
secretaris voorzitter