Nummer 21/23418/GV
Betreft [klager]
Datum 14 maart 2022
Uitspraak van de beroepscommissie van de RSJ op het beroep van [klager] (hierna: klager)
1. De procedure
De Minister voor Rechtsbescherming (hierna: verweerder) heeft op 21 september 2021 klagers verzoek om kortdurend re-integratieverlof afgewezen.
Klagers raadsvrouw, mr. N.M. Delsing, heeft namens klager beroep ingesteld tegen deze beslissing.
De beroepscommissie heeft klager, zijn raadsvrouw en verweerder in de gelegenheid gesteld hun standpunten schriftelijk (nader) toe te lichten.
De beroepscommissie heeft kennisgenomen van het beroepschrift, de reactie van verweerder en de overige stukken.
2. De standpunten in beroep
Standpunt van klager
Klager heeft vier kinderen, van wie een zoontje met het syndroom van Down. Klager zit al geruime tijd in detentie. De kinderen, en in het bijzonder zijn zoontje met het syndroom van Down, zullen aan klager moeten wennen, alvorens hij weer voor langere tijd aanwezig zal zijn in het gezin. Om die reden is het verlenen van kortdurend re-integratieverlof op dit moment noodzakelijk.
Gedurende klagers detentie in Duitsland heeft hij zijn kinderen, mede door de coronamaatregelen, niet kunnen zien. Dit gemis viel hem zwaar. Belangrijker nog is dat klagers kinderen dermate jong waren toen klager werd aangehouden, dat zij in grote mate van hem zijn vervreemd. Inmiddels is klager overgeplaatst naar het Justitieel Complex Zaanstad en mag hij bezoek ontvangen. Klager mag per bezoekmoment echter slechts één kind tot dertien jaar ontvangen. Klagers kinderen die allen jonger zijn dan dertien jaar dienen bij elk bezoek te worden begeleid door hun moeder. Het is om die reden ondoenlijk om de kinderen allemaal regelmatig te zien. Voor klagers zoontje met het syndroom van Down geldt tevens dat de omgeving van de inrichting niet geschikt is voor hem en het daardoor voor hem niet mogelijk is klager te bezoeken. Ook de kinderruimte in de inrichting is ongeschikt, onder meer vanwege de aanwezigheid van andere kinderen. Hierdoor raakt klagers zoontje overprikkeld. Het is daarom niet mogelijk om de band tussen klager en zijn zoontje in de inrichting te herstellen.
Voor zover verweerder stelt dat kortdurend re-integratieverlof is gericht op activiteiten die niet binnen de muren van de inrichting kunnen plaatsvinden, heeft klager reeds aangevoerd dat re-integreren binnen het gezin niet mogelijk is binnen de muren van de inrichting, gelet op de situatie van klager en zijn gezin. Verweerder noemt daarnaast deelname aan ‘Betere Start’, waarbij ‘moeders in staat worden gesteld te oefenen met het wonen in gezinsverband met hun kinderen’. Klager gaat ervan uit dat dit ook voor vaders geldt en dat de doelstelling van deze gedragsinterventie perfect aansluit bij zijn motivatie voor kortdurend re-integratieverlof.
Het is dan ook noodzakelijk dat klager geruime tijd voorafgaand aan het langdurend re-integratieverlof met kortdurend re-integratieverlof kan gaan. Op die manier kunnen klager en zijn zoontje aan elkaar wennen. Klager voldoet tevens aan de gestelde voorwaarden uit artikel 19 van de Regeling tijdelijk verlaten van de inrichting (hierna: de Regeling) voor het verlenen van kortdurend re-integratieverlof en de re-integratie in het gezin past wel degelijk binnen de doelen van dit verlof. Uit de wet volgt niet dat het kortdurend re-integratieverlof pas mogelijk is vlak voor het moment dat klager in aanmerking komt voor langdurend re-integratieverlof.
Verweerder verwijst naar de memorie van toelichting (MvT) (Kamerstukken II 2018/19, 35 122, nr. 3) ter onderbouwing van de afwijzing van klagers verzoek, waaruit volgt dat re-integratieverlof alleen kan worden toegekend ‘in de laatste fase voorafgaand aan de eventuele deelname aan een penitentiair programma (PP) of (voorwaardelijke) invrijheidstelling’. De MvT laat echter de vraag onbeantwoord wat precies dient te worden beschouwd als ‘de laatste fase voorafgaand aan deelname aan een PP of (voorwaardelijke) invrijheidstelling’. Uit de wet volgt daarentegen wel wanneer (kortdurend) re-integratieverlof aangewezen is, waarbij uit de Regeling op geen enkele wijze het (aanvullende) vereiste volgt dat (kortdurend) re-integratieverlof slechts in de laatste fase voorafgaand aan een PP of (voorwaardelijke) invrijheidstelling kan worden toegekend.
Voor zover verweerder wijst op het ontbreken van een advies van de medisch adviseur van de afdeling Individuele Medische Advisering, is het niet aan klager of zijn raadsvrouw om een dergelijk advies te verkrijgen. Wel is er contact gezocht met klagers casemanager, met het verzoek om een dergelijk advies op te laten stellen.
Standpunt van verweerder
Verweerder verwijst naar de MvT ten aanzien van het verlenen van re-integratieverlof (Kamerstukken II 2018/19, 35 122, nr. 3, pagina 2, 16, 30 en 39) en het negatieve advies van de vrijhedencommissie van 30 augustus 2021.
Klagers verzoek is in redelijkheid afgewezen, omdat kortdurend re-integratieverlof gericht is op het regelen van praktische zaken die niet binnen de muren van de inrichting gerealiseerd kunnen worden. Daaronder valt niet het herstellen/opbouwen van de gezinsband. Tevens is het thans te vroeg om klager kortdurend re-integratieverlof ten behoeve van het herstellen van de gezinsband te verlenen, omdat hij pas vanaf 13 maart 2022 voor het eerst in aanmerking komt voor deelname aan een PP en hij vanaf dat moment pas weer thuis zou kunnen gaan wonen. Blijkens de MvT kan re-integratieverlof immers alleen worden toegekend in de laatste fase voorafgaand aan de eventuele deelname aan een PP of (voorwaardelijke) invrijheidstelling. Het verlenen van kortdurend re-integratieverlof in het kader van de gezinssituatie is in dit stadium van de detentie nog niet noodzakelijk.
Hoewel het begrijpelijk is dat klager aan de gezinssituatie wil wennen, met name ten aanzien van zijn zoontje met het syndroom van Down, is dat op dit moment onvoldoende zwaarwegend om tot een ander oordeel te komen. Hierbij acht verweerder het ook van belang dat een medisch advies ontbreekt waaruit blijkt dat zijn zoontje met het syndroom van Down niet in staat is om naar de inrichting te komen.
3. De beoordeling
Klager is sinds 25 februari 2021 (in Nederland) gedetineerd. Hij ondergaat een gevangenisstraf van vijf jaar met aftrek, wegens handelen in strijd met de Opiumwet. Volgens klagers registratiekaart is (het resterende gedeelte van) deze straf op grond van de Wet wederzijdse erkenning en tenuitvoerlegging vrijheidsbenemende en voorwaardelijke sancties overgedragen aan de Nederlandse justitiële autoriteiten. De einddatum van klagers detentie is momenteel bepaald op 31 januari 2023.
De wet- en regelgeving
In artikel 18a van de Penitentiaire beginselenwet (Pbw) is – voor zover hier relevant – bepaald dat de directeur ervoor zorgdraagt dat uiterlijk binnen vier weken na binnenkomst van de gedetineerde in een inrichting, zo veel mogelijk in overleg met hem, een detentie- en re-integratieplan (D&R-plan) wordt vastgesteld. Het D&R-plan kan gedurende de detentie, zo veel mogelijk in overleg met de gedetineerde, worden aangepast. Het D&R-plan vermeldt in ieder geval de gedrags- en re-integratiedoelen die de gedetineerde tracht te behalen, alsmede de activiteiten waaraan de gedetineerde deelneemt en de activiteiten en het verlof waarvoor de gedetineerde bij goed gedrag in aanmerking komt.
In artikel 15 van de Regeling is bepaald dat re-integratieverlof alleen wordt verleend ten behoeve van een re-integratiedoel dat is vastgelegd in het D&R-plan. Bij de beslissing tot het verlenen van re-integratieverlof worden in ieder geval de volgende aspecten betrokken:
- de mate waarin en de wijze waarop de gedetineerde door zijn gedrag gedurende de gehele detentie heeft doen blijken van een bijzondere geschiktheid tot terugkeer in de samenleving;
- de mogelijkheid om de risico’s die aan het verlof zijn verbonden te beperken en te beheersen;
- de belangen van slachtoffers, nabestaanden en andere relevante personen, in ieder geval met betrekking tot het eerste verzoek om onbegeleid re-integratieverlof (als de gedetineerde is veroordeeld voor een misdrijf, als bedoeld in artikel 51e, eerste lid, van het Wetboek van Strafvordering);
- de inspanningen die de gedetineerde heeft geleverd om de schade te vergoeden die het strafbare feit heeft veroorzaakt.
In artikel 19, eerste lid, van de Regeling is bepaald dat kortdurend re-integratieverlof niet langer duurt dan noodzakelijk voor het realiseren van het doel waarvoor dit verlof wordt verleend en dat dit begint en eindigt op dezelfde dag. Het tweede en derde lid bepalen vanaf welk moment een gedetineerde voor dit verlof in aanmerking komt (op basis van de hoogte van de opgelegde straf, het deel dat hij heeft ondergaan en het deel dat hij nog moet ondergaan). Volgens het vierde lid kan worden afgeweken van het tweede en derde lid, op grond van zwaarwegende redenen die zien op de re-integratie van de gedetineerde.
De beoordeling
Klager heeft verzocht om kortdurend re-integratieverlof om te kunnen wennen aan en in de thuis- en gezinssituatie.
De beroepscommissie constateert dat klager op grond van artikel 19, tweede lid, van de Regeling in aanmerking kan komen voor kortdurend re-integratieverlof. Het door hem aangedragen verlofdoel betreft een re-integratieactiviteit en uit het bijgevoegde advies van de vrijhedencommissie van 30 augustus 2021 kan worden opgemaakt dat het verlofdoel tevens ziet op een van de re-integratiedoelen die zijn opgenomen in klagers D&R-plan. Het D&R-plan zelf bevindt zich overigens niet bij de stukken.
Klagers verzoek om kortdurend re-integratieverlof is afgewezen, omdat het verlenen van vrijheden ten behoeve van het herstellen van de gezinsband, gelet op de eerst mogelijke datum voor deelname aan een PP op 13 maart 2022, te vroeg zou zijn. Daarnaast zou volgens verweerder het verlenen van kortdurend re-integratieverlof voor het wennen aan de thuissituatie slechts kunnen worden ingezet vlak voor de toekenning van een langdurend re-integratieverlof, als voorbereiding daarop. Omdat de wet voor klagers huidige detentiefase de mogelijkheid tot het verlenen van kortdurend re-integratieverlof niet belet en de door verweerder aangedragen voorwaarden daar niet aan verbindt, kunnen deze de afwijzing van het verzoek naar het oordeel van de beroepscommissie echter niet dragen.
Verweerder heeft verder betoogd dat het kortdurend re-integratieverlof gericht is op het regelen van praktische zaken die niet binnen de muren van de inrichting gerealiseerd kunnen worden. Het herstellen/opbouwen van de gezinsband valt hier niet onder, aldus verweerder.
Blijkens de MvT is het kortdurend re-integratieverlof primair bedoeld voor het regelen van praktische zaken om de terugkeer in de samenleving voor te bereiden, vooruitlopend op langdurend re-integratieverlof, de deelname aan een PP en/of de (voorwaardelijke) invrijheidstelling. Er dient sprake te zijn van een gefaseerde opbouw van verlof/verloven. Het is mede om die reden dat de duur van het kortdurend re-integratieverlof is afgestemd op het desbetreffende re-integratiedoel en begint en eindigt op dezelfde dag (artikel 19, eerste lid, van de Regeling).
Uit de verdere parlementaire geschiedenis van de Wet straffen en beschermen blijkt dat niet is uitgesloten dat voor het herstellen of opbouwen van de gezinsband ook kortdurend re-integratieverlof wordt verleend. (*1) De beroepscommissie stelt voorop dat bij een daartoe strekkend verzoek om kortdurend re-integratieverlof inzichtelijk dient te worden gemaakt op welke wijze het kortdurend re-integratieverlof bijdraagt aan of in dienst staat van de re-integratiedoelen die in het D&R-plan van de betreffende gedetineerde zijn vastgelegd. Dit brengt mee dat de re-integratiedoelen van de gedetineerde concreet moeten worden omschreven en dat duidelijk dient te zijn op welke wijze wordt beoogd het betreffende re-integratiedoel te bereiken. Indien een gedetineerde op grond van eenzelfde re-integratiedoel vaker voor het verlenen van (kortdurend) re-integratieverlof in aanmerking komt, kan dit eventueel met behulp van een verlofschema worden geïllustreerd.(*2)
Het voorgaande is ook van betekenis bij de beoordeling van het eventuele beklag en/of beroep van de gedetineerde tegen de afwijzing van het verzoek om re-integratieverlof.
Daarnaast overweegt de beroepscommissie dat het recht van de gedetineerde om in de inrichting bezoek te ontvangen (artikel 38 van de Penitentiaire beginselenwet) een middel is om tijdens de detentieperiode contact met de buitenwereld te onderhouden. Dit middel staat er op zichzelf niet aan in de weg dat klager – anders dan verweerder lijkt te stellen – in het kader van zijn re-integratie en in de laatste fase van zijn detentie zijn gezin tijdens een verlof bezoekt. Gelet hierop kan niet worden geoordeeld dat de afwijzing van klagers verzoek om kortdurend re-integratieverlof is gerechtvaardigd, om de enkele reden dat hij deze activiteit binnen de muren van de inrichting zou kunnen verrichten.
Gelet op het voorgaande is de bestreden beslissing onvoldoende gemotiveerd. De beroepscommissie zal het beroep daarom gegrond verklaren en de bestreden beslissing vernietigen. Zij zal verweerder opdragen een nieuwe beslissing te nemen met inachtneming van deze uitspraak binnen een termijn van twee weken na ontvangst daarvan. De beroepscommissie ziet geen aanleiding om aan klager een tegemoetkoming toe te kennen.
4. De uitspraak
De beroepscommissie verklaart het beroep gegrond en vernietigt de bestreden beslissing. Zij draagt verweerder op een nieuwe beslissing te nemen met inachtneming van deze uitspraak binnen een termijn van twee weken na ontvangst daarvan. Zij kent klager geen tegemoetkoming toe.
Deze uitspraak is op 14 maart 2022 gedaan door de beroepscommissie, bestaande uit
mr. D.W.J. Vinkes, voorzitter, F. van Dekken en mr. D. van der Sluis, leden, bijgestaan door mr. A. Back, secretaris.
secretaris voorzitter
1. Zie Kamerstukken 2018/19, 35 122, nr. 3, p. 13 en Kamerstukken II 2018/19, 35 122, nr. 6, p. 31.
2. Vergelijk Stcrt. 2021, 28357, p. 14-15.