Nummer 21/23007/GV
Betreft [klager]
Datum 24 februari 2022
Uitspraak van de beroepscommissie van de RSJ op het beroep van [klager] (hierna: klager)
1. De procedure
De Minister voor Rechtsbescherming (hierna: verweerder) heeft op 25 augustus 2021 klagers verzoek om strafonderbreking in het kader van artikel 40a van de Regeling tijdelijk verlaten van de inrichting (hierna: de Regeling) afgewezen.
Klagers raadsman, mr. P.A.M. Verkuijlen, heeft namens klager beroep ingesteld tegen deze beslissing.
De beroepscommissie heeft klager, zijn raadsman en […], senior selectiefunctionaris, gehoord op de zitting van 7 december 2021 in de Penitentiaire Inrichting (PI) Ter Apel.
Het lid van de beroepscommissie mr. D. van der Sluis kon niet bij de zitting aanwezig zijn, maar beslist wel mee op het beroep aan de hand van het dossier en wat tijdens de zitting is besproken. De voorzitter heeft dit ter zitting medegedeeld.
2. De standpunten in beroep
Standpunt van klager (indien en voor zover nog aan de orde)
Klager verzoekt in de eerste plaats om nadere informatie, door verweerder te bevelen de adviezen van het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB) en de Dienst Terugkeer & Vertrek (DT&V) in het geding te brengen, evenals een overzicht van alle correspondentie binnen het bestuurlijk apparaat over zijn verzoek om strafonderbreking. Daarnaast verzoekt klager verweerder op te dragen informatie in het geding te brengen over de feitelijke gang van zaken met betrekking tot de voorwaardelijke invrijheidstelling (VI) in Polen. Verder wordt verzocht verweerder te bevelen klagers volledige detentiedossier over te leggen, waaronder de betalingen aan het slachtoffer in het kader van de opgelegde schadevergoedingsmaatregel en documenten over klagers gedrag, onder meer ten aanzien van zijn resocialisatie en re-integratie. Dit met als doel te kunnen beoordelen of verweerder het verzoek in redelijkheid heeft kunnen afwijzen.
Klager wijst erop dat gelijktijdig met de onderhavige beroepsprocedure een bezwaarprocedure loopt in het kader van de Wet wederzijdse erkenning en tenuitvoerlegging vrijheidsbenemende en voorwaardelijke sancties (WETS). Klager heeft na afloop van de zitting van de beroepscommissie de beschikking van 15 december 2021 van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden overgelegd waarin het door klager ingediende bezwaar ongegrond is verklaard.
Ten aanzien van de samenloop van de WETS en het onderhavige verzoek brengt klager het volgende naar voren. Bij de toepassing van artikel 40a van de Regeling wordt Unierecht ten uitvoer gebracht. De regelingen van strafonderbreking en de WETS zijn namelijk zodanig met elkaar verbonden dat deze dezelfde afwegingscriteria kennen. De afwegingscriteria van de WETS – en daarmee dus ook de regeling van strafonderbreking – vinden hun grond in het Unierecht, namelijk in de Kaderbesluiten 2008/909/JBZ en 2008/947/JBZ van de Raad van de Europese Unie (EU) van 27 november 2008. Het al dan niet verlenen van strafonderbreking is een beslissing die valt onder de definitiebepalingen van deze Kaderbesluiten, in het bijzonder de begrips¬omschrijvingen van ‘voorwaardelijke straf’ dan wel ‘voorwaardelijke opschorting van de strafoplegging’ in een latere proeftijdbeslissing door een andere bevoegde autoriteit, zoals bedoeld in artikel 2 van het Kaderbesluit 2008/947/JBZ. Aangezien het bij beide juridische kaders gaat om een strafkorting, moeten zij aan elkaar worden gelijkgesteld en dient Europese uniformering te worden nagestreefd. Er moet rekening worden gehouden met verschillen in rechtstradities en rechtsstelsels, wat tot uitdrukking komt in de algemene beginselen van gelijkheid, eerlijkheid en redelijkheid in overweging 6 van het Kaderbesluit 2008/909/JBZ, alsook (analoog) het verbod op strafverzwaring in artikel 8, vierde lid, van dit Kaderbesluit. Ook het gedrag van de veroordeelde is in de genoemde Kaderbesluiten, bij de VI en bij strafonderbreking een bij de besluitvorming te betrekken criterium.
Het voorgaande brengt mee dat het verlenen van strafonderbreking aan klager voorrang moet hebben op strafoverdracht aan de Poolse justitiële autoriteiten. Gezien de strafbare feiten waarvoor hij is veroordeeld, zal hij in Polen hoogstwaarschijnlijk geen met VI of strafonderbreking vergelijkbare strafkorting krijgen, terwijl strafonderbreking voor ongewenst verklaarde vreemdelingen is geïntroduceerd ter vervanging van de VI-regeling. Daarmee ontstaat een ongelijke situatie tussen klager en in Nederland of Polen veroordeelde gedetineerden die wel van deze regelingen kunnen gebruikmaken en die niet hun volledige straf moeten ondergaan. De te verwachten wijze van tenuitvoerlegging in Polen beantwoordt daarnaast niet aan de doelstellingen van de EU, de genoemde Kaderbesluiten en de WETS en evenmin aan de in Nederland geldende beginselen van behoorlijk bestuur.
Ter zitting is een vertaalde brief van een Poolse gedetineerde en een notitie van een Poolse advocaat overgelegd. Hieruit blijkt van een reëel vooruitzicht dat klager, in plaats van vier jaar, zijn gehele vrijheidsstraf van zes jaar in een Poolse cel zal moeten doorbrengen. Uit de notitie van de Poolse advocaat komt naar voren dat klagers gezondheid, menselijke waardigheid en lichamelijke integriteit vanwege de Poolse detentieomstandigheden gevaar lopen en dat vervroegde of voorwaardelijke invrijheidstelling in de praktijk onmogelijk is. Van re-integratiekansen voor klager en inspanningen vanuit de Poolse autoriteiten om recidive te voorkomen door middel van toezicht en begeleiding, kan dus niet veel worden verwacht. Ook laat de rechtsbescherming in Polen te wensen over, omdat een Poolse gerechtelijke procedure over de VI pas mogelijk is, nadat de strafoverdracht al heeft plaatsgevonden. Aangezien klager voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat hij bij een strafoverdracht daadwerkelijk zijn volledige strafrestant zal moeten uitzitten, is de bewijslast ten aanzien van het interstatelijke vertrouwensbeginsel bij verweerder komen te liggen.
De Kaderbesluiten en de daarop gebaseerde WETS drukken een bevoegdheid uit om de executie van het strafrestant over te dragen. Verweerder is daarom verplicht, althans geniet in dit kader beleidsruimte om een belangenafweging te maken aan de hand van de overwegingen en omstandigheden die hierboven zijn genoemd. Reeds hierom kan niet worden volstaan met de blote stelling dat de WETS prevaleert boven strafonderbreking. De Afdeling advisering van de RSJ heeft in haar advies van 9 oktober 2018 weliswaar gesteld dat strafoverdracht de voorkeur verdient, maar heeft ook gewezen op het belang van een opportune strafoverdracht. Hierbij moet worden nagegaan of een vergelijkbaar instrument als de Nederlandse VI in het land van herkomst mogelijk, voorhanden en een voor de gedetineerde realistisch perspectief is. Een dergelijke belangenafweging heeft in klagers geval echter niet plaatsgevonden.
Klager voldoet niet alleen aan de voorwaarden voor het verlenen van strafonderbreking, maar is ook in de inrichting van nagenoeg onbesproken gedrag. Hij heeft verschillende opleidingen gevolgd en heeft meestal aan de arbeid deelgenomen en in het plusprogramma verbleven. Volgens het advies van het Openbaar Ministerie (OM) moet er aandacht zijn voor het door klager aan het slachtoffer te betalen smartengeld en dient er een goede regeling te worden getroffen. De belangen van het slachtoffer worden gediend indien positief wordt beslist op klagers verzoek om strafonderbreking, omdat hij dan niet alleen direct kan werken aan zijn maatschappelijke re-integratie, maar ook aan het afbetalen van zijn schuld aan het slachtoffer. Hoewel zijn ongewenstverklaring op 4 maart 2021 onherroepelijk werd, hoopt klager in Nederland te kunnen blijven of weer naar Nederland terug te keren als hij aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan. Klager wil resocialiseren, maar Polen is daarvoor niet de juiste plek.
Klager wijst er ten slotte op dat hij snel zekerheid wil over zijn situatie. In dit opzicht is het starten van een prejudiciële procedure niet in zijn belang. Indien de beroepscommissie het echter wenselijk acht prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie van de EU, kunnen deze als volgt worden geformuleerd:
- Leidt het niet verlenen van strafonderbreking aan ‘ongewenst verklaarden’ die niet in aanmerking komen voor VI tot een niet toegestane ongelijke behandeling met EU-burgers dan wel Nederlandse onderdanen die wel in aanmerking komen voor VI?
- Rust op de Staat der Nederlanden de verantwoordelijkheid dan wel de plicht bij de toepassing van de regeling van strafonderbreking de uitgangspunten en beginselen van de Kaderbesluiten 2008/909/JBZ en 2008/947/JBZ toe te passen, waaronder de algemene beginselen van gelijkheid, eerlijkheid en redelijkheid?
- Rust op de ‘beslissingsstaat’ op basis van de genoemde Kaderbesluiten de verantwoordelijkheid dan wel de plicht om, bij een afwijzende beslissing omtrent strafonderbreking en indien wordt besloten te streven naar strafoverdracht, ervoor te waken dat de tenuitvoerlegging in de uitvoeringsstaat niet verzwaard mag worden dan wel zwaarder mag zijn, in vergelijking met de wijze van tenuitvoerlegging die in de ‘beslissingsstaat’ te verwachten is of gebruikelijk is?
Standpunt van verweerder
In RSJ 14 februari 2020, R-20/5800/GV heeft de beroepscommissie bepaald dat uitzicht op een spoedige uitzetting naar Polen de afwijzing van een verzoek om strafonderbreking kan rechtvaardigen. Zolang de WETS-procedure nog niet is afgerond, dient klager zijn vrijheidsstraf in Nederland te ondergaan. Dit vindt bevestiging in het negatieve advies van de vrijhedencommissie en geldt temeer, nu de eerst mogelijke datum voor het verlenen van strafonderbreking pas op 30 december 2021 is. De WETS-procedure is in juni 2019 in gang gezet. Aangezien klager hieraan niet wilde meewerken, is de voorgenomen beslissing tot strafoverdracht pas genomen in juni 2021. Het tijdsverloop dat door klagers toedoen, mede vanwege het indienen van bezwaar tegen de voorgenomen beslissing, is ontstaan, komt voor zijn rekening en risico en kan verweerder niet worden tegengeworpen. De afdeling Internationale Overdracht Strafvonnissen (IOS) heeft laten weten dat het certificaat naar de Poolse justitiële autoriteiten zal worden gestuurd, indien het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden het bezwaar ongegrond verklaart. Daarna hebben zij negentig dagen de tijd om over de strafoverdracht een beslissing te nemen.
De WETS-procedure is tijdig opgestart, namelijk al na één jaar detentie, en prevaleert daarom boven het verlenen van strafonderbreking. De Afdeling advisering van de RSJ heeft in haar advies van 9 oktober 2018 gesteld dat strafoverdracht de voorkeur verdient boven strafonderbreking en dat heeft de beroepscommissie als zodanig in haar jurisprudentie overgenomen. Ten opzichte van strafonderbreking heeft strafoverdracht voordelen. Het doel van beide regelingen is weliswaar het uitzetten van vreemdelingen zonder rechtmatig verblijf in Nederland, maar bij een strafoverdracht is sprake van re-integratie/resocialisatie in het land van herkomst. Voor klager is resocialisatie in en vanuit Nederland niet mogelijk, terwijl dat in Polen wel kan. Daar kan hij zijn leven weer oppakken. Middels de WETS-procedure kan bovendien een regeling met betrekking tot het smartengeld worden getroffen. Deze belangenafweging is voorafgegaan aan de (voorgenomen) keuze om klagers straf aan de Poolse justitiële autoriteiten over te dragen.
Klager is op grond van zijn vreemdelingrechtelijke status uitgesloten van de VI-regeling. Het verlenen van strafonderbreking is geen recht. Dat komt eveneens naar voren in het advies van de Afdeling advisering van de RSJ. Voor het standpunt van klager dat sprake is van rechtsongelijkheid tussen klager en niet ongewenst verklaarde veroordeelden, kan geen steun worden gevonden in bovengenoemde uitspraak van de beroepscommissie en evenmin in de recente uitspraak RSJ 23 november 2021, 21/22236/GV. Er is geen sprake van gelijke gevallen in verband met het verschil in verblijfsstatus. Hoewel het OM positief staat tegenover een strafonderbreking, zou dat plaats dienen te vinden onder de voorwaarde dat goed wordt zorggedragen voor het vergoeden van de schade aan het slachtoffer. Hoewel de raadsman stelt dat het slachtoffer gebaat is bij het verlenen van strafonderbreking aan klager, is een slachtoffer nooit gediend bij een vervroegde invrijheidstelling van een veroordeelde. Dit is in klagers situatie ook niet het geval. Het OM heeft meegegeven dat klager het smartengeld hoe dan ook dient te betalen. Het CJIB heeft laten weten dat klager nog betalingsverplichtingen heeft openstaan van in totaal €6.408,17.
De onderhavige procedure van strafonderbreking is overigens niet op initiatief van de DT&V gestart. Aan het verzoek van de raadsman om verweerder te sommeren het advies van de DT&V te overleggen, kan daarom niet worden voldaan.
3. De beoordeling
Klager is sinds 14 maart 2018 gedetineerd. Hij ondergaat een gevangenisstraf van zes jaar met aftrek, wegens poging tot doodslag in vereniging gepleegd en poging tot zware mishandeling, gevolgd door een subsidiaire hechtenis van één dag. Daarnaast heeft hij een betalingsverplichting ter zake van een schadevergoedingsmaatregel van (oorspronkelijk) €6.075,-. De einddatum van klagers detentie is momenteel bepaald op 31 december 2023. De eerst mogelijke datum voor het verlenen van strafonderbreking in de zin van artikel 40a van de Regeling was op 30 december 2021.
Klager behoort tot de categorie strafrechtelijk veroordeelde vreemdelingen zonder rechtmatig verblijf in Nederland. Op grond van artikel 40a van de Regeling kan strafonderbreking voor onbepaalde tijd worden verleend. Indien een vrijheidsstraf van meer dan drie jaren is opgelegd, kan strafonderbreking worden verleend, nadat ten minste tweederde gedeelte van de straf is ondergaan. Aan de strafonderbreking wordt de voorwaarde verbonden dat de vreemdeling niet naar Nederland terugkeert. Uit de toelichting op artikel 40a van de Regeling volgt dat redenen kunnen bestaan die zich tegen het verlenen van strafonderbreking kunnen verzetten. Daarbij moet bijvoorbeeld worden gedacht aan de belangen van slachtoffers en de mate waarin de rechtsorde door het door de vreemdeling gepleegde delict was geschokt (Stcrt. 2012, 7141).
Verzoeken van de raadsman om nadere informatie
De beroepscommissie wijst de verzoeken om nadere informatie te laten overleggen door verweerder af. De voor dit beroep relevante informatie vanuit het CJIB is opgenomen in het door verweerder overgelegde vrijhedenadvies. Van een advies van de DT&V (over het antwoord op de vraag of een strafonderbreking kan worden gerealiseerd) is in klagers geval geen sprake (geweest). De beroepscommissie acht zich op grond van de inhoud van het dossier en het verhandelde ter zitting bovendien voldoende ingelicht om op het beroep te kunnen beslissen. De beroepscommissie overweegt daarbij dat wanneer klager de correspondentie van het ‘bestuurlijk apparaat’ omtrent zijn verzoek om strafonderbreking verlangt, hij een daartoe strekkend verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur kan indienen. De door klager gewenste afschriften van stukken uit zijn penitentiaire dossier kan hij verkrijgen op grond van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens middels een verzoek aan de directeur van de PI Ter Apel.
Prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie van de EU
De beroepscommissie kan het Hof van Justitie van de EU prejudiciële vragen stellen in kwesties over de uitleg van Unierecht. Ter zitting heeft de raadsman het stellen van prejudiciële vragen in overweging gegeven, maar tevens te kennen gegeven dat klagers belang niet is gediend met een prejudiciële procedure, omdat hij zo snel mogelijk door middel van strafonderbreking naar Polen wil terugkeren.
De beroepscommissie kan het betoog van de raadsman dat de regeling van strafonderbreking in de zin van artikel 40a van de Regeling binnen de werkingssfeer van het Unierecht valt, omdat deze regeling onder het toepassingsbereik van Kaderbesluit 2008/909/JBZ en Kaderbesluit 2008/947/JBZ kan worden gebracht, niet onderschrijven. De in artikel 2 van deze Kaderbesluiten gehanteerde definities staan daaraan in de weg. Er doet zich dus geen kwestie van (secundair) Unierecht voor in het kader waarvan prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie van de EU dienen te worden gesteld. De beroepscommissie ziet hierom geen aanleiding om over te gaan tot het stellen van prejudiciële vragen.
Inhoudelijke beoordeling
Klager stelt dat de wettelijk categorische uitsluiting van strafrechtelijk veroordeelde vreemdelingen zonder rechtmatig verblijf in Nederland van VI, in combinatie met de onderhavige afwijzing van zijn verzoek om strafonderbreking en de voorgenomen strafoverdracht aan de Poolse justitiële autoriteiten, een ongerechtvaardigde ongelijkheid oplevert met gedetineerden die niet de totale duur van hun vrijheidsstraf in detentie behoeven te ondergaan.
De beroepscommissie overweegt hierover dat de wetgever dit verschil in de wet heeft aangebracht, onder meer omdat de doelstelling van gecontroleerde terugkeer in de (Nederlandse) samenleving niet geldt voor strafrechtelijk veroordeelde vreemdelingen zonder rechtmatig verblijf in Nederland. Voor deze categorie gedetineerden, waartoe ook klager behoort, bestaat de mogelijkheid van strafonderbreking van artikel 40a van de Regeling, onder de voorwaarde dat de vreemdeling niet naar Nederland terugkeert. Het staat de wetgever en verweerder vrij om een dergelijk onderscheid te maken, mits dit onderscheid gerechtvaardigd is of als geen sprake is van gelijke gevallen. Vanwege het verschil in verblijfsstatus is in dit geval geen sprake van gelijke gevallen. Daarnaast is het verlenen van strafonderbreking geen automatisme, maar een aan verweerder toekomende bevoegdheid die hij in de daarvoor in aanmerking komende gevallen, al dan niet op verzoek van de vreemdeling, kan toepassen en waaraan een individuele beoordeling voorafgaat. Klagers betoog stuit reeds hierop af.
Of het verlenen van strafonderbreking in het kader van artikel 40a van de Regeling prevaleert dan wel strafoverdracht op grond van de WETS, kan in zijn algemeenheid niet worden gezegd. De beantwoording van deze vraag is volgens vaste jurisprudentie van de beroepscommissie mede afhankelijk van de fase waarin de gelijktijdig met het verzoek om strafonderbreking lopende WETS-procedure zich bevindt.
Uit de inlichtingen van verweerder blijkt dat de WETS-procedure in juni 2019 is gestart en dat klager op 11 augustus 2021 in kennis is gesteld van de voorgenomen strafoverdracht. Procedures rondom klagers vreemdelingenstatus en de bezwaarprocedure tegen de voorgenomen strafoverdracht hebben, zo volgt uit het dossier, ertoe geleid dat de eerst mogelijke datum voor het verlenen van strafonderbreking zich aandiende. Dat betekent op zichzelf echter niet dat strafonderbreking ten nadele van de voorgenomen strafoverdracht moet worden verleend. De beroepscommissie wenst wel te benadrukken dat de procedure rondom de strafoverdracht aan de zijde van de Nederlandse Staat geen onnodige vertraging dient op te lopen. In klagers geval is hiervan vooralsnog niet gebleken.
Ten tijde van het onderhavige verzoek om strafonderbreking was de beslissing tot de voorgenomen strafoverdracht aan de Poolse justitiële autoriteiten reeds genomen. Bij beschikking van 15 december 2021 heeft de penitentiaire kamer van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden geconcludeerd dat verweerder in redelijkheid tot deze beslissing heeft kunnen komen en klagers bezwaar daartegen ongegrond verklaard. Bij deze stand van zaken is het aannemelijk, en de inlichtingen van het IOS onderschrijven dit, dat het strafvonnis en het certificaat binnen afzienbare tijd zullen worden gezonden aan de Poolse justitiële autoriteiten, met het oog op het aldaar ten uitvoer leggen van het resterende gedeelte van klagers straf. Naar het oordeel van de beroepscommissie rechtvaardigt deze omstandigheid een afwijzing van klagers verzoek om strafonderbreking.
Wat klager voor het overige heeft aangevoerd over de gerechtvaardigdheid van de strafoverdracht, hetgeen aan de orde is geweest bij het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden in het kader van de vraag of in redelijkheid kan worden overgegaan tot strafoverdracht, ligt niet ter beoordeling van de beroepscommissie.
Conclusie
Gelet op het voorgaande en bij afweging van alle in aanmerking komende belangen, kan de bestreden beslissing niet als onredelijk of onbillijk worden aangemerkt. De beroepscommissie zal het beroep daarom ongegrond verklaren.
4. De uitspraak
De beroepscommissie verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is op 24 februari 2022 gedaan door de beroepscommissie, bestaande uit mr. D.W.J. Vinkes, voorzitter, F. van Dekken en mr. D. van der Sluis, leden, bijgestaan door mr. M.G. Bikker, secretaris.
secretaris voorzitter