Nummer 21/24167/GB
Betreft [Klager]
Datum 7 februari 2022
Uitspraak van de beroepscommissie van de RSJ op het beroep van [Klager] (hierna: klager)
1. De procedure
Klager heeft een verzoek gedaan tot deelname aan een penitentiair programma (PP).
De Minister voor Rechtsbescherming (hierna: verweerder) heeft dat verzoek op 4 november 2021 afgewezen.
Klagers raadsman, mr. C.A.D. Oomes, heeft namens klager beroep ingesteld tegen deze beslissing.
De beroepscommissie heeft klager, zijn raadsman en verweerder in de gelegenheid gesteld hun standpunten schriftelijk (nader) toe te lichten.
De beroepscommissie heeft kennisgenomen van het beroepschrift, de reactie van verweerder en de overige stukken, waaronder een aanvullend schrijven van klager van 8 november 2021 en 13 december 2021 en een aanvullend schrijven van klagers raadsman van 20 januari 2022.
2. De standpunten in beroep
Standpunt van klager
De casemanager heeft niet gecommuniceerd wat had moeten worden gecommuniceerd. De inrichtingsarts – en dus niet klager, zoals verweerder schrijft – had in eerste instantie de mogelijkheid aangedragen dat klager van de 26 uren aan activiteiten per week gedurende het PP voor het merendeel zou beginnen met revalidatie en het overige zou invullen met het reeds geregelde en goedgekeurde vrijwilligerswerk. Zodoende zou de revalidatie worden afgebouwd en het vrijwilligerswerk worden opgebouwd en zou steeds aan de 26 uren aan activiteiten per week worden voldaan. De inrichtingsarts heeft daarbij aangedrongen op een ontheffing van de 26-uursregeling, maar in een e-mailbericht van 29 september 2021 heeft de inrichtingsarts te kennen gegeven dat de directeur heeft aangegeven dat geen ontheffing mogelijk is, nu het gaat om een wettelijke regeling. Hierna is besloten om de revalidatie om de 26 uren aan activiteiten per week heen te plannen. Dit is echter kennelijk niet door de casemanager naar verweerder gecommuniceerd.
Uit klagers medisch dossier blijkt onder andere dat de inrichtingsarts op 5 oktober 2021 al naar de casemanager heeft gecommuniceerd dat revalidatie voor drie uren per week geen belemmering voor een PP-traject is. Voorts heeft de casemanager op 27 oktober 2021 bij de inrichtingsarts aangegeven dat de vrijhedencommissie de week ervoor goedkeuring heeft gegeven. Het gevolg is dat verweerder nu een afwijzende beslissing heeft genomen op basis van het verkeerde uitgangspunt, te weten revalidatie als doel van de re-integratie. Dit is onjuist, nu klager wel zou gaan revalideren, maar hij dat zou doen naast zijn verplichtingen in het kader van het PP. Het is dan ook onbegrijpelijk dat uit het verweerschrift volgt dat pas thans duidelijk zou zijn geworden dat klager drie uren per week kan revalideren naast de 26 uren aan activiteiten per week.
Het lijkt erop dat vrijwilligerswerk niet als geschikt re-integratiewerk wordt gezien, hetgeen volstrekt onjuist is. Dit zou immers betekenen dat arbeidsongeschikten nooit zouden kunnen re-integreren. Klager heeft op verzoek van de senior casemanager van de Penitentiaire Inrichting (PI) Vught, die het (vrijwilligers)werk moest beoordelen, een brief van het UWV opgevraagd en door zijn raadsman laten overhandigen, om aan te tonen dat zijn uitkering doorloopt als hij aan vrijwilligerswerk begint. Als vrijwilligerswerk niet zou volstaan als invulling voor een PP, dan zou dit ook niet bij klager zijn opgevraagd. Ook volgt uit klagers penitentiair dossier dat reeds op 5 augustus 2021 in het multidisciplinair overleg (MDO) is gesproken over klagers PP en vrijwilligerswerk. Uit het MDO van 28 augustus 2021 bleek dat de werkgever al was goedgekeurd en het MDO ook zelf heeft aangegeven dat revalideren kan worden gecombineerd met vrijwilligerswerk.
Dat in het selectieadvies van 20 oktober 2021 staat vermeld dat klager geen re-integratiedoel op arbeid heeft, is niet te volgen. In het selectieadvies wordt namelijk ook vermeld dat klager een verzoek tot deelname aan een PP wil indienen om te revalideren, als dagbesteding vrijwilligerswerk heeft gevonden en dat hij middels revalidatie zijn kansen op de arbeidsmarkt wil vergroten. De stelling van verweerder dat klager volgens de casemanager het vrijwilligerswerk enkel wil gebruiken om te voldoen aan de eisen voor een deelname aan een PP is daarnaast enigszins onzinnig. Natuurlijk wil klager in de toekomst niet eeuwig vrijwilligerswerk blijven doen. Hij was altijd aan het werk als zzp-er (naast zijn arbeidsongeschiktheidsuitkering), maar dat werk kon niet worden voortgezet in het kader van een PP. Van belang is dat klager dagbesteding moet hebben en hij heeft daaraan willen voldoen met het vrijwilligerswerk. De opmerking van verweerder dat arbeidsongeschikten en pensioengerechtigden bij een deelname aan een PP wel doelen op arbeid na detentie moeten hebben, valt dan ook niet te plaatsen.
Verweerder overweegt dat er geen deelnameverklaring voor het PP voorhanden was en dat klager niet wilde wachten, omdat het traject naar zijn mening te lang duurt. In plaats van aanvullend communiceren – wat klager ook was toegezegd – met verweerder, is voor een zeer bureaucratische houding gekozen, door de deelnameverklaring niet meer na te sturen. Klager had nooit verwacht dat de af te geven deelnameverklaring niet nagestuurd zou of kon worden. Het is daarnaast niet vreemd dat klager haast had en reeds had gevraagd zijn verzoek tot deelname aan een PP in te dienen bij verweerder, daar hij nog altijd niet in staat is gesteld om te revalideren. Voorts is verweerder niet te volgen in de stelling dat klager binnen de inrichting nooit heeft deelgenomen aan (aangepaste) arbeid, daar er geen passende arbeid voor klager is. Dit geldt ook voor de overweging dat klagers PP meer een zorg-PP betreft dan een regulier PP. Klager is immers nog altijd niet begonnen aan zijn revalidatie. Hoewel in het selectieadvies staat vermeld dat het advies is besproken met klager en dat klager akkoord is, klopt dat niet, nu het advies niet met hem is besproken en hij nimmer kennis heeft genomen van het ontbreken van stukken. In dat kader is overigens beklag ingesteld tegen het laakbaar handelen van de casemanager.
Klager heeft bij brief van 28 oktober 2021 aan verweerder opgesomd wat de voorwaarden voor een deelname aan een PP zijn en toegelicht dat hij hieraan voldeed. Het lijkt erop dat verweerder deze brief helemaal niet in zijn overwegingen heeft meegenomen. Tevens is van belang dat klager reeds in 2015 heeft deelgenomen aan een PP en dat hij nu, na zijn zelfmelding in 2018, niet weer gewoon een vervolg heeft kunnen geven aan zijn PP. Er wordt nu zeer star omgegaan met de nieuwe aanvraag tot deelname aan een PP, zonder rekening te houden met de overgangsregeling.
Standpunt van verweerder
Navraag bij de inrichting heeft uitgewezen dat klager vanaf het begin van zijn traject heeft aangegeven dat hij wilde revalideren. Hiervoor is hij naar de arts verwezen en is er contact geweest met een revalidatiekliniek. Hier zou klager vanuit detentie twee à drie keer per week naartoe kunnen gaan. Dit traject zou kunnen worden voortgezet wanneer klager met een PP naar een kliniek bij hem in de regio zou gaan. Dit was dan ook klagers enige doel in het detentie- en re-integratieplan (D&R-plan). Het doel om vrijwilligerswerk te vinden, is pas toegevoegd aan klagers D&R-plan, nadat de casemanager hem had medegedeeld dat het MDO geen positief advies had gegeven voor een deelname aan een PP dat alleen is gericht op revalidatie. Revalidatie alleen is immers onvoldoende om een programma van 26 uren per week mee te vullen. Klager is daarna pas op zoek gegaan naar een manier om hier wel aan te voldoen, aldus de casemanager.
Bij klager is geen sprake van een arbeidstoeleidend PP. Volgens de casemanager heeft klager in gesprekken aangegeven dat hij niet van plan was om het vrijwilligerswerk voort te zetten na zijn detentie. Het vrijwilligerswerk zou enkel gebruikt worden om te voldoen aan de eisen voor een PP en zoals klager zelf heeft aangegeven: “om zo snel mogelijk buiten te zijn”. Volgens de casemanager is het nooit klagers doel geweest om aan het werk te gaan. Tijdens zijn detentie heeft klager nooit deelgenomen aan (aangepaste) arbeid, maar ook voor zijn detentie heeft hij niet – al dan niet als vrijwilliger – gewerkt. De senior casemanager heeft voorts aangegeven dat de deelnameverklaring niet door klager is ingevuld. Reden daartoe is dat hij (de beroepscommissie begrijpt: de senior casemanager) negatief heeft geadviseerd, omdat ten tijde van klagers verzoek meer sprake was van een zorg-PP dan van een regulier PP. Pas toen klager in de gaten kreeg dat het PP niet louter ingevuld kon worden met zijn revalidatie, kwam hij met het plan om te gaan werken bij een kringloop. Verder is er volgens de senior casemanager vrijwel geen sprake van arbeidstoeleiding of van een concreet plan.
Arbeidsongeschikten n pensioengerechtigde kunnen deelnemen aan een PP, mits zij voldoen aan de daaraan gestelde vereisten. Ook voor deze groep geldt dat er doelen op arbeid na detentie moeten zijn, zoals het hebben van een zinvolle dagbesteding. In klagers geval is hiervan geen sprake.
Klagers verzoek is afgewezen, omdat hij geen inhoudelijk programma van 26 uren in de week had, hetgeen verplicht is op grond van artikel 5, eerste lid, van de Penitentiaire maatregel (Pm). Klager is er door zijn casemanager op gewezen dat hij beter kon wachten met het indienen van zijn verzoek, totdat de deelnameverklaring, en daarmee de invulling van het inhoudelijke programma van 26 uren in de week, volledig was ingevuld en goedgekeurd. Desalniettemin wenste klager zijn verzoek door te zetten, hetgeen voor zijn eigen rekening en risico komt. Dat thans duidelijk is dat klager drie uren per week kan revalideren naast een programma van 26 uren in de week, kan niet leiden tot een ander oordeel.
Voor zover klager zich heeft beklaagd over het (gebrek aan voortvarend) handelen van zijn casemanager, dient hij zich te wenden tot de beklagcommissie van de inrichting.
3. De beoordeling
Klager is sinds 1 juli 2021 (weer) gedetineerd. Hij ondergaat een gevangenisstraf van 44 maanden met aftrek, wegens overtreding van de Opiumwet en de Wet wapens en munitie. De einddatum van klagers detentie is momenteel bepaald op 29 april 2022.
Klagers verzoek is afgewezen, omdat er voor gedurende het PP geen inhoudelijk programma aan minimaal 26 uren per week voorhanden is.
Wet- en regelgeving
Op grond van artikel 4 (oud) van de Penitentiaire beginselenwet en artikel 7 (oud) van de Pm komen voor deelname aan een PP gedetineerden in aanmerking:
- aan wie een onvoorwaardelijke vrijheidsstraf van tenminste zes maanden is opgelegd;
- die vijf zesde deel van de opgelegde vrijheidsstraf hebben ondergaan;
- die een strafrestant hebben van minimaal vier weken en maximaal een jaar;
- die beschikken over een aanvaardbaar verblijfadres;
- die hebben verklaard om bereid te zijn zich te houden aan de voorwaarden van het PP.
Op grond van deze artikelen spelen ook de volgende aspecten een rol:
- de aard, zwaarte en achtergrond van het gepleegde delict;
- het detentieverloop (waaronder het gedrag van de gedetineerde, het nakomen van afspraken door de gedetineerde en zijn gemotiveerdheid);
- het gevaar voor recidive;
- de mate waarin de gedetineerde in staat zal zijn om te gaan met de vrijheden tijdens zijn deelname aan het PP;
- de geschiktheid van de gedetineerde voor deelname aan een PP;
- de mate van onzekerheid over de datum van invrijheidstelling;
- eventuele andere omstandigheden die zich tegen deelname verzetten.
Bij de beoordeling moeten ook de belangen van slachtoffers en nabestaanden worden meegewogen.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, van de Pm omvat een PP minimaal 26 uren per week aan activiteiten waaraan door de deelnemer aan dat PP wordt deelgenomen. Uit artikel 5, tweede lid, van de Pm volgt voorts dat de activiteiten in een PP zijn gericht op het aanleren van bepaalde sociale vaardigheden, het vergroten van de kans op arbeid na invrijheidstelling, het bieden van onderwijs, het bieden van bijzondere zorg aan de deelnemer, zoals ambulante verslavingszorg of ambulante geestelijke gezondheidszorg, of op andere wijze invulling geven aan de voorbereiding van de terugkeer in de maatschappij.
Artikel 5, tweede lid, van de Erkenningsregeling penitentiair programma 2004 bepaalt voorts dat een PP een samenstel van activiteiten bevat dat zo evenwichtig mogelijk is gespreid over de hierna genoemde onderdelen, per week tenminste 26 uren omvat en ten minste uit een van de volgende hoofdrubrieken is opgebouwd:
a. arbeidstoeleiding zoals werk, het verkrijgen van een vakdiploma en gewenning aan het arbeidsproces;
b. stimuleren van de zelfredzaamheid zoals sociale vaardigheden, budgettering, woonbegeleiding, alfabetisering en vergroten van zelfdiscipline.
Zoals uit de memorie van toelichting bij de Wet straffen en beschermen (Kamerstukken II 2018/19, 35 112, nr. 3) volgt, is arbeid over het algemeen de hoofdactiviteit binnen een PP, maar een PP kan ook worden ingevuld door bijvoorbeeld het volgen van onderwijs of deelname aan een zorgtraject. Een PP hoeft dus niet louter gericht te zijn op arbeid(stoeleiding).
Dagbesteding gedurende het PP
De beroepscommissie stelt voorop dat de stukken in het dossier niet een eenduidig, duidelijk totaalbeeld geven van wat zich wanneer heeft voorgedaan en (door wie) wat wanneer exact is beslist of geadviseerd. Zij begrijpt er evenwel uit dat klager gedurende het PP voor 26 uren in de week aan vrijwilligerswerk kan doen en dat daarnaast drie uren revalideren in de week geen belemmering zou zijn voor het PP. Hoewel het de beroepscommissie niet duidelijk is geworden waar klager exact dit vrijwilligerswerk kan verrichten, blijkt zowel uit het MDO van 28 augustus 2021 (volgend uit het actieplan) als uit het selectieadvies van 20 oktober 2021 dat de werkgever is goedgekeurd. Ook volgt uit het actieplan dat in het MDO van 5 augustus 2021 is besproken dat het MDO niet achter een detentiefaseringstraject staat als de dagbesteding louter wordt ingezet op revalideren. Wel zou klager een detentiefaseringstraject kunnen volgen waarbij hij een revalidatieplan opstelt en een werkgever aandraagt voor de invulling van de 26 uren aan activiteiten per week. Voorts blijkt uit het selectieadvies dat onder meer vrijwilligerswerk als re-integratiedoel is opgenomen en dat klager zijn kansen op de arbeidsmarkt wil vergroten door eerst goed te revalideren. Klager heeft in zijn brieven van 28 oktober 2021 en 8 november 2021 tevens aangegeven dat hij zijn zelfdiscipline wil vergroten en wil werken aan zijn zelfredzaamheid.
Uit het voorgaande maakt de beroepscommissie op dat klager kan voldoen aan het gestelde vereiste om minimaal 26 uren per week aan activiteiten te verrichten. Noch uit de Pm noch uit de Erkenningsregeling penitentiair programma 2004 volgt immers dat activiteiten in het kader van een PP – in dit geval vrijwilligerswerk – per definitie onder betaling moeten worden verricht. Daarnaast zal klager drie uren per week (ambulant) revalideren, hetgeen bovenop de 26 uren aan vrijwilligerswerk zal komen. Gelet hierop kan de beroepscommissie verweerder niet volgen dat er geen sprake zou (kunnen) zijn van een inhoudelijk programma.
Voorts is zij van oordeel dat er thans te veel onduidelijkheden c.q. tegenstrijdigheden bestaan tussen hetgeen door klager wordt gesteld en hetgeen door de casemanager aan verweerder is medegedeeld in het kader van – met name – klagers intenties en doelen gedurende en na het PP. Dat geldt eveneens voor het niet-invullen dan wel het niet-nasturen van de deelnameverklaring. Het had in die zin op verweerders weg gelegen om daar nader onderzoek naar te verrichten bij beide partijen.
Conclusie
Gelet op het voorgaande kan naar het oordeel van de beroepscommissie op dit moment niet zonder meer worden geconcludeerd dat klager niet voldoet aan de aan het PP gestelde vereisten. De bestreden beslissing is derhalve onvoldoende gemotiveerd. De beroepscommissie zal het beroep daarom gegrond verklaren en de bestreden beslissing vernietigen. Zij zal verweerder opdragen een nieuwe beslissing te nemen met inachtneming van deze uitspraak binnen een termijn van twee weken na ontvangst daarvan. De beroepscommissie ziet geen aanleiding om aan klager een tegemoetkoming toe te kennen.
Ten overvloede
Tot slot en ten overvloede merkt de beroepscommissie op dat voor zover namens klager is geklaagd over het handelen of nalaten van de casemanager in het kader van zijn detentiefaseringstraject, het haar ambtshalve bekend is dat klager hier beklag en beroep tegen heeft ingesteld. De beroepscommissie zal zich hier in een andere procedure (21/24615/GA) over buigen.
4. De uitspraak
De beroepscommissie verklaart het beroep gegrond en vernietigt de bestreden beslissing. Zij draagt verweerder op een nieuwe beslissing te nemen met inachtneming van deze uitspraak binnen een termijn van twee weken na ontvangst daarvan. Zij kent klager geen tegemoetkoming toe.
Deze uitspraak is op 7 februari 2022 gedaan door de beroepscommissie, bestaande uit mr. A. Jongsma, voorzitter, mr. M.F.A. van Pelt en drs. M.R. van Veen, leden, bijgestaan door mr. S.F.J.H. Niederer, secretaris.
secretaris voorzitter