Nummer 21/20549/GA
Betreft [Klager]
Datum 17 januari 2022
Uitspraak van de beroepscommissie van de RSJ op het beroep van
[Klager] (hierna: klager)
1. De procedure
Klager heeft beklag ingesteld tegen de met ingang van 27 januari 2021 binnen de inrichting geldende mondkapjesplicht.
De beklagcommissie bij de Penitentiaire Inrichting (PI) Almelo heeft op 17 maart 2021 klager niet-ontvankelijk verklaard in zijn beklag (KA-2021-037). De uitspraak van de beklagcommissie is bijgevoegd.
Klager heeft tegen deze uitspraak beroep ingesteld.
De beroepscommissie heeft klager en – namens de inrichting – […], plaatsvervangend vestigingsdirecteur van de PI Almelo, en […], juridisch medewerker bij de PI Almelo, gehoord op de digitale zitting van 21 mei 2021.
2. De standpunten in beroep
Standpunt van klager
De beklagcommissie heeft klager niet-ontvankelijk in zijn beklag verklaard, terwijl de schorsingsvoorzitter van de RSJ al had besloten dat er geen sprake was van een voor alle gedetineerden geldende algemene regel. Voor zover het bevel van de directeur om een mondkapje te dragen wel een algemene regel is, geldt dat deze in strijd is met hogere wetgeving. Een bevel geven om iets te doen is niet hetzelfde als het in het leven roepen van een deugdelijke regeling, laat staan één met een wettelijke grondslag. Bovendien is het bevel voor onbepaalde tijd gegeven.
De mondkapjesplicht vormt een beperking van de persoonlijke levenssfeer en daarmee een inbreuk op de grondrechten van klager. Een dergelijke plicht die inbreuk maakt op grondrechten kan enkel op basis van een wet worden gegeven. Een uitspraak of brief van de directeur of van de Minister voor Rechtsbescherming kan niet als zodanig worden gekwalificeerd. De beklagcommissie vindt weliswaar een wettelijke grondslag in artikel 5, derde lid, van de Penitentiaire beginselenwet (Pbw), maar de directeur kan niet zomaar alles bevelen dat hij op basis van deze bepaling noodzakelijk acht. Hoe begrijpelijk en wenselijk het ingrijpen door de directeur ook moge zijn, ook hij dient zich binnen de grenzen van de wet te begeven. Een door de directeur gegeven bevel moet een wettelijke grondslag hebben en in tijd beperkt zijn. Vanuit het oogpunt van rechtsbescherming dient voor gedetineerden inzichtelijk te zijn waarom een bevel wordt gegeven en voor welke periode dit bevel geldt.
Standpunt van de directeur
Artikel 5, derde lid, van de Pbw geeft de directeur de mogelijkheid om maatregelen te treffen om gedetineerden te beperken indien dit noodzakelijk is. Het toetsen van de noodzaak is gekoppeld aan de zorgplicht van de directeur en hij heeft de noodzaak ook in dit geval getoetst. Het gebouw waarin de PI Almelo is gehuisvest is klein en gecompartimenteerd en als gedetineerden anderhalve meter afstand van elkaar moeten houden, zou het dagprogramma op de schop moeten. Door de verplichting van het dragen van een mondkapje kunnen activiteiten toch doorgaan.
De verplichting tot het dragen van een mondkapje is een algemene regel die geldt voor alle gedetineerden en alle personeelsleden op plekken waar gedetineerden zijn. Artikel 5, derde lid, van de Pbw, in combinatie met de brief van de Minister voor Rechtsbescherming aan de Tweede Kamer van 22 januari 2021 en het advies van het Outbreak Management Team (OMT) van 19 januari 2021, biedt voldoende wettelijke grondslag voor deze algemene verplichting. De directeur begrijpt dat het vervelend is dat de maatregel niet in tijd is gelimiteerd, maar daarvoor geldt hetzelfde als buiten de PI: de duur is afhankelijk van de adviezen van het OMT en de ontwikkelingen met betrekking tot het coronavirus en kan daarom niet vooraf worden gelimiteerd. Zodra de maatregel niet meer noodzakelijk is, zal deze onmiddellijk worden teruggedraaid. De PI Almelo is ten tijde van de mondelinge behandeling van het beroep de enige inrichting waar nog geen enkele coronabesmetting is vastgesteld en de doelstelling is om dat zo te houden.
3. De beoordeling
Om het risico op besmetting van gedetineerden met het coronavirus binnen de PI Almelo te beperken, heeft de directeur op 27 januari 2021 een verplichting tot het dragen van een mondkapje – met uitzondering van de eigen verblijfsruimte en (mits anderhalve meter afstand van elkaar kan worden gehouden) tijdens het luchten – afgekondigd. Hij heeft daarvoor gebruikgemaakt van zijn bevelsbevoegdheid ex artikel 5, derde lid, van de Pbw. Klager is het met deze verplichting niet eens en heeft daar beklag en beroep tegen ingesteld.
Ontvankelijkheid
In artikel 60, eerste lid, van de Pbw is bepaald dat een gedetineerde beklag kan instellen tegen een hem betreffende door of namens de directeur genomen beslissing. Hoewel de verplichting tot het dragen van een mondkapje ook voor klager geldt, betreft dit niet een (specifiek) jegens klager genomen beslissing, maar een voor alle in de inrichting verblijvende gedetineerden geldende regel. Tegen een dergelijke algemene regel staat in beginsel geen beklag open. Dit beginsel lijdt slechts uitzondering in gevallen waarin de algemene regel in strijd is met hogere wet- en/of regelgeving. De beroepscommissie is van oordeel dat dit niet het geval is en zal dat hieronder toelichten.
Strijd met (hogere) wet- of regelgeving
Klager meent dat de verplichting tot het dragen van een mondkapje een inbreuk maakt op zijn persoonlijke levenssfeer en aldus dat de verplichting in strijd is met artikel 10, eerste lid, van de Grondwet en artikel 8, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer is een grondrecht. Een inbreuk hierop is gerechtvaardigd, mits deze
- een wettelijke grondslag heeft;
- een legitiem doel dient; en
- noodzakelijk (proportioneel) is.
Wettelijke grondslag
De directeur is op grond van artikel 5, derde lid, van de Pbw bevoegd om bevelen aan gedetineerden te geven voor zover dit noodzakelijk is in het belang van de handhaving van de orde of de veiligheid in de inrichting of een ongestoorde tenuitvoerlegging van de vrijheidsbeneming.
De directeur heeft toegelicht dat de PI Almelo is gehuisvest in een klein gebouw met nauwe gangen, smalle trappenhuizen en kleine arbeidszalen. Het houden van anderhalve meter afstand is binnen de beperkte fysieke ruimte in de PI beperkt tot niet mogelijk. Het OMT heeft geadviseerd om in dergelijke gevallen een mondkapje te dragen. De directeur heeft het bevel tot het dragen van een mondkapje noodzakelijk geacht om het besmettingsrisico (verder) te beperken en hij draagt zorg voor de (algemene) gezondheid van de gedetineerden. Bij een (grootschalige) uitbraak van het coronavirus binnen de PI kunnen de orde en de veiligheid in de inrichting niet worden gewaarborgd en komt de ongestoorde tenuitvoerlegging van de vrijheidsbeneming in het gedrang, aldus de directeur.
De beroepscommissie is van oordeel dat artikel 5, derde lid, van de Pbw een wettelijke grondslag biedt voor het door de directeur gegeven bevel tot het dragen van een mondkapje binnen de inrichting. Bij elk door de directeur op grond van deze bepaling gegeven bevel zal telkens de noodzaak daarvan in het belang van de handhaving van de orde of de veiligheid in de inrichting of de ongestoorde tenuitvoerlegging van de vrijheidsbeneming dienen te worden getoetst. De directeur heeft tegen de achtergrond van het voorgaande in redelijkheid kunnen beslissen dat het bestreden bevel aan dit criterium voldoet.
Legitiem doel
De verplichting tot het dragen van een mondkapje heeft als doel om het risico op besmetting van gedetineerden met het coronavirus te beperken en een uitbraak van het coronavirus binnen de inrichting te voorkomen. Daarmee dient de verplichting een legitiem doel.
Noodzaak (proportionaliteit)
De noodzaak van (het bevel tot) de verplichting om een mondkapje te dragen is reeds beoordeeld onder ‘wettelijke grondslag’. In aanvulling daarop en met het oog op de proportionaliteit van het bevel is van belang dat – zo heeft de directeur toegelicht – met het geven van het bevel tot het dragen van een mondkapje rekening is gehouden met de rechten en vrijheden van gedetineerden in die zin dat activiteiten zoveel mogelijk kunnen doorgaan. Het is, mede vanwege het sterk gecompartimenteerde karakter van de PI Almelo, niet mogelijk om – als alternatief voor het dragen van een mondkapje – de groepsgrootte verder te verkleinen zonder dat gedetineerden moeten worden gekort in hun dagprogramma. Er zou dan bijvoorbeeld niet meer voldoende arbeidstijd kunnen worden geboden. Met de verplichting tot het dragen van een mondkapje hoeft de groepsgrootte niet verder te worden verkleind en kunnen activiteiten doorgang vinden, aldus de directeur.
Gelet op het voorgaande heeft de directeur in redelijkheid kunnen beslissen dat er een noodzaak voor de verplichting tot het dragen van een mondkapje bestaat, nu er een redelijke verhouding is tussen het beperken van het besmettingsrisico en het middel dat daartoe (mede) wordt ingezet: de verplichting tot het dragen van een mondkapje. Daarbij is het van belang dat de verplichting niet geldt in de verblijfsruimten van de gedetineerden en – mits het mogelijk is om daar anderhalve meter afstand van elkaar te houden – op de luchtplaats en daarmee niet verder strekt dan noodzakelijk is om het doel te bereiken. Bovendien geldt de verplichting enkel zolang dit noodzakelijk is en zal deze worden beëindigd zodra dit niet langer het geval is.
Conclusie
De verplichting tot het dragen van een mondkapje, die voor alle in de inrichting verblijvende gedetineerden geldt en zodoende als een algemene regel dient te worden aangemerkt, is naar het oordeel van de beroepscommissie niet in strijd met hogere wet- en/of regelgeving. Gelet daarop is de beroepscommissie van oordeel dat klager terecht niet-ontvankelijk in zijn beklag is verklaard. Hetgeen in beroep is aangevoerd kan dan ook niet tot een andere beslissing leiden dan die van de beklagcommissie, zodat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
4. De uitspraak
De beroepscommissie verklaart het beroep ongegrond en bevestigt de uitspraak van de beklagcommissie, met aanvulling van de gronden.
Deze uitspraak is op 17 januari 2022 gedaan door de beroepscommissie, bestaande uit
mr. D.R. Sonneveldt, voorzitter, mr. M. Keppels en mr. M.J. Stolwerk, leden, bijgestaan door Y.L.F. Schuren, secretaris.
secretaris voorzitter