Nummer R-20/8076/GA
Betreft [Klager]
Datum 21 maart 2022
Uitspraak van de beroepscommissie van de RSJ op het beroep van [Klager] (hierna: klager)
1. De procedure
Klager heeft beklag ingesteld tegen de (interne) overplaatsing vanuit cel C14 van 3 juni 2020.
De beklagcommissie bij de locatie Roermond heeft op 31 augustus 2020 het beklag ongegrond verklaard (R-2020-000289). De uitspraak van de beklagcommissie is bijgevoegd.
Klagers raadsman, mr. T.S. van der Horst, heeft namens klager beroep ingesteld tegen deze uitspraak.
De beroepscommissie heeft klagers raadsman en […], plaatsvervangend vestigingsdirecteur van de locatie Roermond, gehoord op de digitale zitting van 15 juli 2021. Klager is in de gelegenheid gesteld om ter zitting door de beroepscommissie te worden gehoord, maar heeft daarvan afstand gedaan.
2. De standpunten in beroep
Standpunt van klager
Primair is sprake van een onbevoegd genomen beslissing en subsidiair is sprake van een onvoldoende motivering van de beslissing. Daarnaast is gehandeld in strijd met de uitspraak van de voorzitter van de beroepscommissie van 29 mei 2020, zodat de bestreden beslissing niet alleen in strijd is met de wet, maar ook onredelijk en onbillijk is.
Het nemen van een beslissing tot interne overplaatsing is op grond van artikel 16, tweede lid, van de Penitentiaire beginselenwet (hierna: de Pbw) – zo oordeelde de beroepscommissie in RSJ 9 september 2013, 13/2169/GA – voorbehouden aan de directeur. In de memorie van toelichting is ook niet aangegeven dat een beslissing als bedoeld in artikel 16, tweede lid, van de Pbw kan worden gemandateerd. Dat deze bevoegdheid niet als een aan de directeur voorbehouden handeling als bedoeld in artikel 5, vierde lid, van de Pbw is vermeld, doet daar niet aan af, nu een beslissing tot interne overplaatsing een voor gedetineerden ingrijpende en verstrekkende beslissing betreft die niet voor overdracht vatbaar moet zijn. Een gedetineerde wordt door een interne overplaatsing uit zijn vaste omgeving en structuur gehaald en er geldt nadien vaak een ander dagprogramma. Ook worden anderen dan de gedetineerde zelf getroffen vanwege de veelal gewijzigde bezoek- en Skypemomenten. Bovendien is bij een beslissing tot interne overplaatsing een veiligheidsaspect van belang en is een afdelingshoofd niet overal van op de hoogte, zodat het kan gebeuren dat een gedetineerde op een afdeling wordt geplaatst waar een medegedetineerde verblijft met wie hij niet samen kan worden geplaatst. Er dient zorgvuldig te worden beoordeeld of een overplaatsing, gelet op de persoonlijke belangen van de gedetineerde, redelijk en billijk is en of niet met een minder ingrijpende beslissing kan worden volstaan. De directeur heeft een betere informatiepositie dan een doorsnee personeelslid. Daarom dient de directeur een beslissing tot interne overplaatsing te nemen en aan de hand van een zorgvuldige feitenvaststelling en een individuele belangenafweging toe te lichten en te verantwoorden. Hoewel wordt gesteld dat klager op last van de directeur is overgeplaatst, is hem door het afdelingshoofd medegedeeld dat hij zou worden overgeplaatst en heeft het afdelingshoofd die beslissing ook gemotiveerd. Er is niet gesproken over een beslissing van de directeur die het afdelingshoofd slechts moest realiseren. De door de directeur voorgestelde gang van zaken komt ook niet overeen met de huisregels van de locatie Roermond. Er dient dan ook te worden aangenomen dat de bestreden beslissing door het afdelingshoofd en aldus onbevoegd is genomen.
Voor zover anderen dan de directeur tot een interne overplaatsing zouden kunnen beslissen, geldt dat sprake dient te zijn van een machtiging als bedoeld in artikel 5, tweede lid, van de Pbw. Artikel 2.2 van de huisregels van de locatie Roermond betreft niet een door de directeur aan het afdelingshoofd gegeven machtiging om in een concreet geval namens de directeur een voor de gedetineerde ingrijpende beslissing te mogen nemen. Er mag verwacht worden dat voor een overgedragen bevoegdheid een door de directeur genomen besluit wordt overgelegd waaruit volgt dat een bepaald personeelslid onder bepaalde omstandigheden bevoegd is om een interne overplaatsing te bevelen (vgl. RSJ 29 mei 2020, S-20/3706/SGA). Nu een dergelijk besluit niet is overgelegd, is – ook als de bevoegdheid om tot een interne overplaatsing te beslissen aan een afdelingshoofd kan worden overgedragen – sprake van een onbevoegd genomen beslissing.
Subsidiair en voor zover naar het oordeel van de beroepscommissie geen sprake is van een onbevoegd genomen beslissing, geldt dat sprake is van een motiveringsgebrek. Een beslissing tot interne overplaatsing moet worden gemotiveerd zodat voor de gedetineerde kenbaar is waarom tot overplaatsing wordt overgegaan. De enkele stelling dat de overplaatsing vanwege de orde, rust en veiligheid in de inrichting wenselijk zou zijn en dat de gedetineerde van die overplaatsing geen nadeel zou ondervinden, is daartoe onvoldoende. In eerste instantie is niet benoemd waarom een overplaatsing van klager noodzakelijk zou zijn. Pas in een telefonisch overleg met klagers raadsman is klagers GVM-status als reden genoemd. Ook wordt het gedrag van klager – waarvoor hem nooit een disciplinaire straf is opgelegd – als nieuw argument genoemd. Klager betwist dat hij op de afdeling onrust heeft veroorzaakt. Zijn GVM-status kan niet een grondslag vormen voor zijn interne overplaatsing. In de aan hem uitgereikte mededeling tot oplegging van toezichtsmaatregelen in het kader van zijn plaatsing op de GVM-lijst is niet genoemd dat hij periodiek van cel moet veranderen. Indien dit binnen de inrichting geldend beleid is, had het voor de hand gelegen dat dit in de mededeling was opgenomen. Het periodiek wisselen van cel is ook niet genoemd in bijlage II (die op klager van toepassing is vanwege het aan hem toegekende risicoprofiel ‘verhoogd’) van de circulaire van 16 juli 2018. Klager kan zich niet aan de indruk onttrekken dat zijn GVM-status slechts wordt gebruikt om de beslissing tot interne overplaatsing te rechtvaardigen. Nu niet is gebleken welke individuele belangen van klager zijn meegewogen bij het nemen van de beslissing tot interne overplaatsing, is het niet aannemelijk dat daadwerkelijk een belangenafweging heeft plaatsgevonden voordat tot overplaatsing van klager is overgegaan.
Nu de bestreden beslissing bovendien in strijd met de uitspraak van de voorzitter van de beroepscommissie van 29 mei 2020 is genomen, is deze zonder meer onredelijk en onbillijk. De tenuitvoerlegging van de beslissing tot interne overplaatsing van klager was geschorst tot het moment waarop de beklagcommissie op het onderliggende beklag zou hebben beslist. Dit is – zo is later gebleken – op 9 september 2020 gebeurd. Zes dagen na de uitspraak van de voorzitter van de beroepscommissie is evenwel een identieke beslissing door dezelfde personen binnen de inrichting aan klager medegedeeld die ook nog op vrijwel dezelfde wijze is gemotiveerd, terwijl die motivering volgens de voorzitter van de beroepscommissie onvoldoende was. De directeur heeft met deze tweede beslissing tot interne overplaatsing van klager de voorzitter van de beroepscommissie buitenspel gezet. De mogelijkheid om een schorsingsverzoek in te dienen wordt daarmee een krachteloos instrument en dit kan en mag niet de bedoeling zijn van de schorsingsprocedure en de uitkomst daarvan.
Klager verzoekt om toekenning van een tegemoetkoming voor de wijze waarop hij is behandeld en voor de dagen die hij ten onrechte niet in cel C14 heeft doorgebracht. Het opzettelijk handelen in strijd met de uitspraak van de voorzitter van de beroepscommissie dient van invloed te zijn op de hoogte van de tegemoetkoming om recht te doen aan de zaak en om een signaal af te geven dat een dergelijke handelswijze niet wordt geaccepteerd.
Standpunt van de directeur
Een beslissing tot interne overplaatsing van een gedetineerde valt onder de verantwoordelijkheid van de directeur, maar geschiedt normaliter op voorstel van het afdelingshoofd en wordt in bijna alle gevallen ook door het afdelingshoofd uitgevoerd. Daarbij wordt met de directeur overlegd. De directeur heeft geen zicht op hoe het er op de afdeling aan toe gaat, zodat dergelijke beslissingen tot interne overplaatsing vrijwel nooit op initiatief van de directeur zelf worden genomen. Het (intern) overplaatsen van gedetineerden is aan de orde van de dag en het is niet realistisch voor de directeur om daar altijd bij betrokken te moeten worden. Op grond van artikel 5 van de Pbw kunnen bevoegdheden worden overgedragen en de wijze waarop dat gebeurt is volgens de memorie van toelichting vormvrij. Een gedetineerde kan binnen dezelfde afdeling bovendien altijd worden overgeplaatst, omdat dan geen sprake kan zijn van een samenplaatsing met een medegedetineerde met wie dat niet kan.
Klager is naar een andere cel overgeplaatst vanwege zijn status op de GVM-lijst met als doel om de samenstelling van gedetineerden te veranderen en om bepaalde lijnen te doorbreken. Hij nam na zijn overplaatsing aan hetzelfde dagprogramma deel. Alleen de tijden van de programmaonderdelen waren gewijzigd, hetgeen juist de reden van de overplaatsing was. Dit is ook van belang voor mensen van buiten de inrichting. Het beleid dat gedetineerden met een GVM-status met enige regelmaat (intern) worden overgeplaatst is niet als zodanig vastgelegd. In het kader van de veiligheid is besloten om dit niet als toezichtsmaatregel in een mededeling op te nemen, omdat er een verrassingselement in moet zitten. Bij het nemen van de beslissing tot interne overplaatsing van klager is rekening gehouden met klagers belangen, maar deze zijn niet geschonden, nu hij na zijn overplaatsing aan hetzelfde programma deelnam en dezelfde mogelijkheden had.
Het was voor de directeur een grote verrassing dat het door klager ingediende verzoek om schorsing van de tenuitvoerlegging van de beslissing tot interne overplaatsing van 22 mei 2020 door de voorzitter van de beroepscommissie werd toegewezen. Klagers verzoek om schorsing van de tenuitvoerlegging van de onderhavige beslissing is evenwel afgewezen, hetgeen voor de directeur een bevestiging was dat een beslissing tot interne overplaatsing wel degelijk door het afdelingshoofd kan worden uitgevoerd.
3. De beoordeling
Klager is op 3 juni 2020 door het afdelingshoofd (opnieuw) overgeplaatst vanuit cel C14. De reden van deze overplaatsing is gelegen in het feit dat klager op de GVM-lijst is geplaatst en dat het binnen de locatie Roermond beleid is dat gedetineerden met een GVM-status met enige regelmaat intern naar een andere afdeling worden overgeplaatst. Klager betwist primair dat het afdelingshoofd bevoegd is deze beslissing te nemen en stelt zich subsidiair op het standpunt dat de beslissing onvoldoende is gemotiveerd en dat zijn belangen bij het nemen van deze beslissing niet, althans onvoldoende zijn meegewogen. Bovendien is volgens hem gehandeld in strijd met de uitspraak van de voorzitter van de beroepscommissie van 29 mei 2020, die zijn schorsingsverzoek ten aanzien van een eerdere beslissing tot interne overplaatsing heeft toegewezen.
Bevoegdheid
De directeur bepaalt op grond van artikel 16, eerste lid, van de Pbw de wijze van onderbrenging van de gedetineerden die overeenkomstig artikel 15 van de Pbw zijn geplaatst in de inrichting of afdeling met het beheer waarvan hij is belast. In het tweede lid van artikel 16 van de Pbw is bepaald dat de directeur iedere gedetineerde een verblijfsruimte toewijst.
De directeur kan op grond van artikel 5, tweede lid, van de Pbw ambtenaren en medewerkers machtigen tot de uitoefening van hem bij of krachtens de Pbw gegeven bevoegdheden en de naleving van zijn zorgplichten, met uitzondering van de bevoegdheden genoemd in het eerste en vierde lid. De bevoegdheid tot het toewijzen van een verblijfsruimte aan de gedetineerde als bedoeld in artikel 16, tweede lid, van de Pbw is niet als een aan de directeur voorbehouden beslissing genoemd in het vierde lid van artikel 5 van de Pbw en ook het eerste lid van deze bepaling – het vaststellen van huisregels voor de inrichting of afdeling – ziet niet op de bevoegdheid als bedoeld in artikel 16, tweede lid, van de Pbw.
In de toelichting op de Pbw (Kamerstukken II 1994/95, 24 263, nr. 3, p. 21) is in dit verband – voor zover relevant – het volgende overwogen:
“De directeur kan zijn aan deze wet ontleende bevoegdheden en de naleving van een bij of krachtens deze wet gestelde (zorg)plicht overdragen aan de in de inrichting werkzame personen, met uitzondering van de bevoegdheden, genoemd in artikel 5, eerste en vierde lid. De overdracht betreft zowel materiële als formele bevoegdheden. Ook de naleving van zorgplichten is vatbaar voor overdracht. De niet overdraagbare bevoegdheden betreffen beslissingen die zó ingrijpend of verstrekkend zijn dat in de wet is voorgeschreven dat deze uitsluitend door de directeur of diens vervanger mogen worden uitgeoefend. […] In artikel 5, vierde lid, zijn deze exclusieve bevoegdheden limitatief vermeld.
[…]
Het voorgestelde artikel 5 maakt aldus onderscheid tussen overdraagbare en niet overdraagbare bevoegdheden en plichten. De overdracht is vormloos: zij kan schriftelijk of mondeling, expliciet of impliciet worden gegeven. Indien een bepaalde bevoegdheid als regel niet door de directeur zelf doch door een ambtenaar of medewerker van de inrichting wordt uitgeoefend, kan de overdracht van deze bevoegdheid in de huisregels worden vastgelegd. […]
Niet vereist is dat de directeur aan de gedetineerde kenbaar maakt of, en zo ja, op welke wijze hij zijn bevoegdheden heeft overgedragen. De gedetineerde dient er namelijk van uit te gaan dat de ambtenaar of medewerker zijn taak bevoegd uitoefent.”
Hoewel sprake is van divergerende rechtspraak – zo beantwoordde de beroepscommissie de vraag of het afdelingshoofd bevoegd moet worden geacht om namens de directeur een verblijfsruimte aan de gedetineerde toe te wijzen in onder meer RSJ 16 juli 2009, 09/482/GA, en RSJ 20 januari 2010, 09/2860/GA, ontkennend – is de beroepscommissie tegen de achtergrond van het voorgaande van oordeel dat het afdelingshoofd uit hoofde van het bepaalde in artikel 5, tweede lid, van de Pbw bevoegd is tot het toewijzen van een verblijfsruimte aan de gedetineerde. De beroepscommissie acht in dit geval voldoende aannemelijk dat het afdelingshoofd hiertoe door de directeur (vooraf) ook was gemachtigd. Niet vereist is dat van deze overgedragen bevoegdheid een door de directeur genomen beslissing aan de gedetineerde wordt overgelegd. Het primaire verweer van klager slaagt dan ook niet.
Motivering
Het toewijzen van een verblijfsruimte aan gedetineerden (en daarmee het intern overplaatsen van die gedetineerden naar een andere verblijfsruimte) is geregeld in artikel 16, tweede lid, van de Pbw. De Pbw stelt geen (formele) eisen aan een dergelijke beslissing. Dat neemt niet weg dat een beslissing tot interne overplaatsing van een gedetineerde zorgvuldig tot stand dient te komen. Van belang is dat gemotiveerd aan de over te plaatsen gedetineerde kenbaar wordt gemaakt (zodat voor hem voldoende duidelijk is) waarom hij (intern) wordt overgeplaatst.
De beslissing om klager intern over te plaatsen is naar het oordeel van de beroepscommissie onvoldoende gemotiveerd. De enkele verwijzing naar zijn plaatsing op de GVM-lijst is daartoe onvoldoende.
Uitspraak schorsingsvoorzitter
De voorzitter van de beroepscommissie heeft op 29 mei 2020 klagers verzoek om schorsing van de tenuitvoerlegging van de beslissing tot interne overplaatsing van 22 mei 2020 toegewezen. Vervolgens is op 3 juni 2020 opnieuw beslist tot interne overplaatsing van klager. De beroepscommissie stelt – wellicht ten overvloede, nu zij reeds heeft vastgesteld dat de bestreden beslissing onvoldoende is gemotiveerd – vast dat het de directeur (of het afdelingshoofd namens de directeur) vrijstaat om na een door de schorsingsvoorzitter geschorste beslissing opnieuw een beslissing met eenzelfde strekking te nemen, mits hij daarmee het in de uitspraak van de schorsingsvoorzitter benoemde gebrek kan herstellen. Tegen een dergelijke nieuwe beslissing kunnen immers (opnieuw) rechtsmiddelen worden aangewend. Het door klager ingediende verzoek om schorsing van de tenuitvoerlegging van de onderhavige beslissing tot interne overplaatsing is op 9 juni 2020 door de schorsingsvoorzitter afgewezen. De toewijzende uitspraak van de schorsingsvoorzitter van 29 mei 2020 stond dan ook op zichzelf niet aan het nemen van de bestreden beslissing in de weg.
Conclusie
Gelet op het voorgaande en bij afweging van alle in aanmerking komende belangen, moet de (namens de directeur genomen) bestreden beslissing in dit geval ook als onredelijk en onbillijk worden aangemerkt. De beroepscommissie zal het beroep daarom gegrond verklaren, de uitspraak van de beklagcommissie vernietigen en het beklag alsnog gegrond verklaren. Nu de rechtsgevolgen van de bestreden beslissing niet meer ongedaan zijn te maken, komt klager een tegemoetkoming toe. De beroepscommissie zal deze vaststellen op €10,-.
4. De uitspraak
De beroepscommissie verklaart het beroep gegrond, vernietigt de uitspraak van de beklagcommissie en verklaart het beklag alsnog gegrond. Zij kent aan klager een tegemoetkoming toe van €10,-.
Deze uitspraak is op 21 maart 2022 gedaan door de beroepscommissie, bestaande uit mr. E. Dinjens, voorzitter, U.P. Burke en drs. M.R. van Veen, leden, bijgestaan door Y.L.F. Schuren, secretaris.
secretaris voorzitter