Nummer R-20/8117/GB
Betreft [Klager]
Datum 4 juni 2021
Uitspraak van de beroepscommissie van de RSJ op het beroep van [Klager] (hierna: klager)
1. De procedure
De Minister voor Rechtsbescherming (hierna: verweerder) heeft op 12 mei 2020 beslist klager vanuit de Zeer Beperkt Beveiligde Inrichting (ZBBI) van de locatie Esserheem te Veenhuizen terug te plaatsen in de gevangenis van de locatie Esserheem te Veenhuizen.
Klager heeft daartegen bezwaar ingesteld. Verweerder heeft op 18 september 2020 het bezwaar ongegrond verklaard.
Klager heeft tegen deze beslissing beroep ingesteld.
De beroepscommissie heeft klager en verweerder in de gelegenheid gesteld hun standpunten schriftelijk (nader) toe te lichten.
Namens de beroepscommissie zijn op 20 april 2021 bij verweerder nadere inlichtingen opgevraagd. De reactie van verweerder is op 3 mei 2021 bij het secretariaat van de RSJ binnengekomen en is aan klager toegezonden, waarbij de gelegenheid is geboden om daarop binnen een termijn van tien dagen te reageren. Van die gelegenheid heeft klager gebruik gemaakt.
De beroepscommissie heeft kennisgenomen van het beroepschrift, de reactie van verweerder en de overige stukken.
2. De standpunten in beroep
Standpunt van klager
Hetgeen klager in de bezwaarprocedure via zijn advocaat heeft aangevoerd, dient hier als herhaald en ingelast te worden beschouwd. Ter aanvulling en uitbreiding daarop, merkt klager, met betrekking tot de vermelde feiten en omstandigheden, allereerst op dat de vermelde data in de ongegrondverklaring van klagers bezwaar niet altijd corresponderen met de daadwerkelijke datering van de documenten. Zo wordt in de selectiebeslissing van verweerder d.d. 12 mei 2020 melding gemaakt van een “voorstel tot selectie” d.d. 11 mei 2020 en in de ongegrondverklaring van het bezwaar van een selectiebeslissing van 15 mei 2020. Voornoemde stukken zijn bij klager niet bekend. Er is sprake van onduidelijkheid over de volgorde van zaken.
Wat wel duidelijk moge zijn, is dat er met veel kunst- en vliegwerk en met de grootste spoedeisendheid op één en dezelfde dag is gezorgd voor klagers terugplaatsing. Klager is hiervan op diezelfde dag op het allerlaatste moment in kennis gesteld. Daarvoor zijn de redelijke en billijke termijnen terzijde geschoven. Er lijkt slechts één daadwerkelijk doel te zijn geweest, namelijk klagers onmiddellijke terugplaatsing naar de gevangenis wegens de media-aandacht, die ziet op de zaak waarvoor klager is veroordeeld, in het weekend van 8 mei 2020. Een andere urgente reden om op één dag het hele beoordelingsproces te realiseren, is er niet. Er is klager, zelfs nadat hij hier zelf gerichte vragen over had gesteld, geen enkele informatie of onderbouwing gegeven over waar deze plotselinge haast vandaan kwam.
Het is onjuist dat het verblijf in een ZBBI direct voorafgaand aan de deelname aan een penitentiair programma (PP) maximaal zes maanden duurt, nu klager is geplaatst in het zogeheten stapeltraject ZBBI/PP. Normaal gesproken is plaatsing in een ZBBI maximaal zes maanden voor de einddatum van de detentie mogelijk, maar bij het stapeltraject kan dit maximaal achttien maanden voor de einddatum van de detentie zijn. Klager is op 12 augustus 2019 in een ZBBI geplaatst en zijn einddatum is vastgesteld op 8 februari 2021. Er is derhalve een termijn van achttien maanden aangehouden. Alleen al om deze reden is klagers terugplaatsing naar de gevangenis op 13 mei 2020 onjuist en niet conform de geldende regelgeving.
Vervolgens worden de voorwaarden in de artikelen 7 en 9 van de Penitentiaire maatregel (Pm) vermeld, betreffende het starten van een PP. Uit artikel 7, eerste lid, van de Pm volgt dat een advies van de reclassering aanwezig moet zijn. Dit is in klagers geval op 31 maart 2020 opgesteld. Met betrekking tot de woonvormen staat daarin opgenomen dat op het moment van schrijven nog geen reële optie is gevonden en dat omwille van het coronavirus het verdere zoeken hiernaar wordt belemmerd. Kortom, buiten klagers schuld om is op dat moment nog geen woonruimte gerealiseerd.
Daarnaast vermeldt het reclasseringsadvies dat klager geen hulpvragen heeft. In het reclasseringsadvies van 4 februari 2019 is dat ook al vermeld. Als reden voor het acuut stoppen van de bemiddeling door de reclassering, toen in Groningen een geschikte woonruimte was gevonden, werd klager gemeld dat de reclassering erop was gewezen dat er in klagers geval geen sprake was van een hulpvraag en dat klager zelf voor een geschikte woonruimte diende te zorgen. Dat klager geen hulpvraag heeft, was gelet op de reclasseringsadviezen allang bekend. Dat klager niet voor bemiddeling in aanmerking kwam en daarom kennelijk zelf een woonruimte diende te zoeken, had hem derhalve al in augustus 2019 kunnen worden meegedeeld. Dat had klager meer en betere gelegenheid gegeven zelf een woonruimte te realiseren. Nu diende klager daar plots begin februari 2020 voor te zorgen; een periode waarbij de eerste zes maanden in het ZBBI (nagenoeg) voorbij waren. In het selectieadvies wordt vervolgens vermeld dat klager voor huisvesting in Friesland en Assen niet (meer) in aanmerking kwam, omdat hij “te goed” was voor deze woonvormen.
Ten onrechte staat in de bestreden beslissing vermeld dat klager zelf huisvesting in Sneek zou hebben afgewezen, omdat hij in de provincie Overijssel wilde verblijven. Klager heeft nimmer aangegeven dat de provincie Overijssel zijn voorkeur had. Sterker nog, klagers voorkeur lag bij de provincie Drenthe en/of Groningen. De provincie Overijssel kwam pas in beeld toen er contact met Limor werd gelegd. Huisvesting in Sneek is dan ook niet door klager afgewezen.
In artikel 7, derde lid, aanhef en onder e, van de Pm wordt de eis van een aanvaardbaar verblijfadres gesteld. In de beslissing op het bezwaarschrift wordt aangevoerd dat klagers broer zou hebben aangegeven dat zijn woonadres niet beschikbaar zou zijn voor klagers verblijf gedurende het PP. Dat terwijl klagers broer in een e-mail d.d. 16 maart 2020 bij de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) heeft aangegeven dat klager zo lang bij hem kan verblijven als dat nodig is. Op 10 mei 2020 is klager door de gemeente Midden-Drenthe op het woonadres van zijn broer ingeschreven, waardoor klager over een woonruimte beschikte ter overbrugging van zijn plaatsing via Limor. Dit heeft klager meegedeeld aan zijn casemanager tijdens het telefoongesprek op 12 mei 2020, maar die meldde dat klager te laat was en dat hij daar geen boodschap aan had: klager diende zich desondanks de volgende dag te melden bij de locatie Esserheem te Veenhuizen. Ook aan de overige gestelde voorwaarden in artikel 7 van de Pm heeft klager alleszins voldaan.
Aan de voorwaarden van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, b, en c, van de Pm voldoet klager eveneens zonder meer. Verslaggeving, interne documenten en reclasseringsrapportages melden dat klager een positieve instelling heeft en constructief is. Klager wordt omschreven als een modelgedetineerde.
Nu bij klager geen sprake is van een overtreding, lijkt artikel 9, tweede lid, aanhef en onder c, van de Pm niet aan de orde. De (onjuiste) stelling dat klager niet bij zijn broer zou mogen verblijven, kan in geen geval worden aangemerkt als een zo ernstige overtreding van de voorwaarden dat klager zich binnen 24 uur diende te melden bij een gesloten inrichting. Voorts is de beslissing van de directeur klager niet onverwijld schriftelijk meegedeeld, zoals is voorgeschreven in artikel 9, derde lid, van de Pm. Eerst op 18 mei 2020 om 16:15 uur is klager de beslissing overhandigd.
De terugplaatsing is gebaseerd op het ontbreken van een goedgekeurd voorstel voor klagers deelname aan een PP. Klager zou om die reden niet voldoen aan de voorwaarden voor deelname aan een PP en het was onduidelijk of klager daaraan zou kunnen voldoen. Het ontbreken van een goedgekeurd voorstel valt niet aan klager te verwijten. Het lag op de weg van klagers casemanager om (tijdig) een plan voor het PP op te stellen en daarbij als uitgangspunt een correcte weergave van de feiten te nemen. Het advies van de reclassering was namelijk al gereed en de huisvesting bij klagers broer was geregeld.
Vanuit een volstrekt coronavrije (en ook goed coronavrij te houden) situatie is klager geplaatst in een situatie waarop hij zelf geen invloed meer kon uitoefenen. Klager liep in de inrichting een serieus gezondheidsrisico. In reactie op de nader gegeven inlichtingen door verweerder heeft klager een nieuwsbericht van de DJI overgelegd, waarin nogmaals wordt benadrukt en toegelicht dat het risico van de verspreiding van het coronavirus beperkt dient te worden door vervoersbewegingen te vermijden en gedetineerden te laten verblijven op het adres waar zij zich op dat moment al bevinden. Het beperken van het verspreidingsrisico heeft de hoogste prioriteit. Door klager te sommeren om zich binnen 24 uur na de telefonische aankondiging van de casemanager te melden bij de inrichting, wordt de getroffen maatregel dan ook volledig terzijde geschoven. Kennelijk wordt meer belang gehecht aan het feit dat klager niet op zijn verlofadres zou mogen verblijven dan het respecteren en handhaven van ministerieel beleid en het vermijden van een risico op verspreiding van een dodelijk virus.
Klager heeft altijd het contact- en gebiedsverbod gerespecteerd en hij zal dit ook altijd blijven doen. Klager constateert dat de familie van het slachtoffer bij herhaling media-aandacht zoekt. Klagers zaak wordt regelmatig als een mediagevoelige kwestie bestempeld. Klager blijft het delict betreuren en hij wil aan de ernst daarvan niets afdoen. Het delict is echter niet mediagevoeliger dan vergelijkbare delicten. De herhaaldelijke bedreigingen inzake klagers persoonlijke veiligheid kan hij zich levendig voorstellen, maar hinderen zijn detentieverloop en terugkeer naar de maatschappij. Daarnaast wordt – voor zover bij klager bekend – door de reclassering aan derden zijn verblijfadres niet gemeld. Bij klager is dit kennelijk wel het geval, want men was op de hoogte van zijn verblijfadres bij zijn ouders.
Klager verzoekt hem een schadevergoeding toe kennen voor de onterechte terugplaatsing naar de gevangenis, een dwangsom vast te stellen voor het niet tijdig beslissen op het bezwaarschrift en de gemaakte proceskosten te vergoeden.
Standpunt van verweerder
Klagers faseringstraject is beëindigd, nu er niet langer sprake was van een goedgekeurd raamwerk voor een PP en de maximale plaatsingstermijn in een ZBBI inmiddels ruimschoots was overschreden. Klager is daarom teruggeplaatst in een gevangenis. Het bezwaar, dat is ingediend tegen deze terugplaatsing, is op 18 september 2020 ongegrond verklaard. In de beslissing op bezwaar is gemotiveerd aangegeven waarom de beslissing tot terugplaatsing, gezien de omstandigheden en de verkregen informatie, niet als onredelijk kan worden aangemerkt. Om een herhaling van zetten te voorkomen, verwijst verweerder eveneens naar de inhoud van de beslissing op het bezwaar.
De beslissing van 12 mei 2020 is op juiste gronden genomen. Er bestaat dan ook geen aanleiding om klager een tegemoetkoming toe te kennen. Daarbij komt dat klager vanaf 22 september 2020 alsnog is teruggeplaatst in zijn detentiefaseringstraject. Vanaf die datum neemt hij deel aan een PP. Voor zover dit beroep ziet op de terugplaatsing van klager in het detentiefaseringstraject, kan klager daarom niet in het beroep worden ontvangen. Er is immers reeds aan zijn wens voldaan. Ten aanzien van de late afhandeling van het bezwaar, geldt dat dit inderdaad buiten de hiervoor in de wet gestelde termijn is afgehandeld. De wet verbindt echter geen consequenties aan een afhandeling buiten deze termijn. Klager kan daarom ook niet worden ontvangen in zijn verzoek om een dwangsom. Dit geldt tevens voor het verzoek van klager om hem de kosten van de bezwaar- en de beroepsprocedure te vergoeden.
Uit de nader verschafte inlichtingen door verweerder volgt een toelichting op de schorsing van de detentie van gedetineerden in een ZBBI (opmerking beroepscommissie: zie hiervoor de beoordeling onder punt 3.). Klager klaagt daarbij niet over de schorsing, maar juist over het feit dat hij op enig moment werd teruggeplaatst in een gevangenis. Waar klager opmerkt dat hij door zijn terugplaatsing in een risicovolle situatie werd gebracht en dat hij niet werd getest op het coronavirus bij binnenkomst, wordt opgemerkt dat deze risico’s onder controle waren. Bewegingen van binnen naar buiten en andersom werden zoveel mogelijk beperkt en afdelingen werden gecompartimenteerd om de hoeveelheid besmettingen zo beperkt mogelijk te houden. In het licht van het feit dat er geen besmettingen waren in de inrichting (eerst pas in december 2020) kan worden geconcludeerd dat deze maatregelen kennelijk adequaat waren. Het testen op het coronavirus en het verplicht gebruikmaken van mondkapjes was in mei 2020 overigens nog niet aan de orde. Gelet hierop bestaat geen grond voor de stelling dat de gezondheid van klager door de terugplaatsing in de gevangenis in gevaar is gebracht.
Daarnaast was er geen aanleiding om klager meer tijd te gunnen om zich voor te bereiden op zijn terugkeer naar de inrichting. Anders dan bijvoorbeeld in het geval van een zelfmelder onderging klager al zijn detentie. Bovendien kon hij niet langer op zijn verlofadres verblijven en was de maximale termijn die in een ZBBI kan worden doorgebracht al met drie maanden overschreden.
3. De beoordeling
Nu klager in vrijheid is gesteld (en hij uiteindelijk heeft deelgenomen aan een PP), heeft hij in beginsel geen belang meer bij het beroep en zou hij niet-ontvankelijk moeten worden verklaard. In beroep is echter verzocht aan klager een tegemoetkoming toe te kennen. Daarom zal de beroepscommissie het beroep alsnog inhoudelijk beoordelen.
Op grond van artikel 2, eerste lid, van de Regeling selectie, plaatsing en overplaatsing van gedetineerden kunnen in een ZBBI gedetineerden worden geplaatst:
- die een te verwaarlozen vlucht- of maatschappelijk risico vormen;
- aan wie een vrijheidsstraf van tenminste zes maanden is opgelegd;
- die, als de veroordeling onherroepelijk is, ten minste de helft van de opgelegde vrijheidsstraf hebben ondergaan;
- die, als de veroordeling nog niet onherroepelijk is, een tijd in voorlopige hechtenis hebben doorgebracht waarvan de duur ten minste gelijk is aan de helft van de opgelegde gevangenisstraf;
- die beschikken over een aanvaardbaar verlofadres;
- die een strafrestant hebben van minimaal zes weken en maximaal zes maanden;
- die zijn gepromoveerd.
Op grond van het derde lid van het artikel kunnen gedetineerden ook in een ZBBI worden geplaatst als verweerder akkoord is met een voorstel voor deelname aan een PP. Het verblijf in de ZBBI moet in dat geval direct worden gevolgd door deelname aan het PP en duurt maximaal zes maanden.
Uit de toelichting op dit artikel (Stcrt. 2000, 176) blijkt dat bij plaatsing in een ZBBI de vraag centraal staat of de gedetineerde geschikt is om terug te keren in de samenleving. Dat kan uit verschillende omstandigheden worden afgeleid. Het is bijvoorbeeld van belang of de gedetineerde tijdens zijn huidige detentie al vrijheden heeft genoten, hoe die zijn verlopen en of er (daarna) incidenten zijn geweest. Gelet op het open karakter van een ZBBI moet ook rekening worden gehouden met de persoonlijkheid van de gedetineerde en de aard, zwaarte en achtergrond van het gepleegde delict. Bij dit laatste moeten ook de belangen van slachtoffers en nabestaanden worden meegewogen.
Klager is teruggeplaatst in de gevangenis, omdat hij – na een verblijf van (meer dan) zes maanden in de ZBBI – nog niet kon deelnemen aan een PP, nu hij niet zou beschikken over een aanvaardbaar verblijfadres. Ten tijde van de terugplaatsing verbleef klager bij zijn broer, omdat hem vanwege de coronacrisis een langdurige schorsing was verleend.
Status ‘coronaschorsing’ ZBBI
Bij brief van 13 maart 2020 heeft de Minister voor Rechtsbescherming besloten dat van gedetineerden die in een ZBBI verblijven de detentie voorlopig wordt geschorst, met dien verstande dat deze gedetineerden thuis of elders hun detentie ondergaan en een enkelband dienen te dragen. Na afloop van deze noodmaatregel wordt de detentie hervat (Kamerstukken II 2019/20, 24587 en 25295, nr. 763). Nu het de beroepscommissie onduidelijk was op welke (wettelijke) grondslag deze schorsing berustte en welke status hieraan wordt toegekend, heeft zij hieromtrent nadere inlichtingen bij verweerder opgevraagd en biedt zij daarin met deze uitspraak duidelijkheid.
Uit de nadere inlichtingen van verweerder volgt dat voornoemde maatregel een noodoplossing was voor de noodsituatie die in maart 2020 ontstond bij de aanvang van de coronacrisis. Gedetineerden hebben daarvan geen nadeel ondervonden. Verweerder heeft voorts te kennen gegeven dat de maatregel, zoals beschreven in de Kamerbrief, nuancering behoeft. Met de maatregel is beoogd dat gedetineerden die in een ZBBI verblijven de detentie thuis verder ondergaan middels elektronisch toezicht met een enkelband. Het woord ‘schorsen’ is in die zin ongelukkig gekozen en dient te worden bezien in het licht van de snelheid waarmee de Kamer is geïnformeerd over de te nemen noodmaatregelen. Dat de detentie na afloop van de noodmaatregel wordt hervat, is zo bedoeld dat deze wordt voortgezet in een ZBBI. In de periode dat een gedetineerde op een verlofadres verbleef met elektronisch toezicht, liep de detentie door, in die zin dat de einddatum van de detentie gelijk bleef.
Gelet op het voorgaande komt de beroepscommissie tot het oordeel dat de schorsing in kwestie dient te worden opgevat als zijnde het verschaffen van vergaande vrijheden aan de gedetineerde binnen het ZBBI-traject. Dit resulteerde in het tijdelijk verblijf van de gedetineerde buiten de ZBBI, waarbij de detentie van de gedetineerde aldus doorliep.
Verblijfstermijn ZBBI
Klager is op 13 augustus 2019 in de ZBBI van de locatie Esserheem te Veenhuizen geplaatst, in het kader van een stapeltraject ZBBI/PP. Gelet hierop had klager in beginsel op 9 februari 2020 kunnen aanvangen met een PP.
Nu op de startdatum van het PP nog geen geschikt verblijfadres voorhanden was, zou de directeur van de locatie Esserheem te Veenhuizen om die reden klager een langer verblijf in de ZBBI hebben toegestaan. Hoewel deze (kennelijk informele) toezegging niet op schrift is gesteld, heeft verweerder dit niet weersproken en er kennelijk wel weet van gehad, gelet op de beslissing op het bezwaarschrift van 18 september 2020. De beroepscommissie begrijpt mede gelet hierop niet dat verweerder (min of meer plotseling) klager heeft teruggeplaatst in verband met het overschrijden van de maximale verblijfsduur in een ZBBI, temeer nu klager op dat moment in feite niet in de ZBBI verbleef, maar met een enkelband buiten de inrichting verbleef. Die situatie is feitelijk meer vergelijkbaar met deelname aan een PP.
Aanvaardbaar verblijfadres
Uit de stukken volgt dat klager zijn regimaire verloven in eerste instantie genoot op het woonadres van zijn ouders. Op 26 augustus 2019 – hoewel uit het selectieadvies volgt dat de inrichting kort na 15 januari 2020 het hiernavolgende van de politie heeft vernomen – heeft de reclassering van de inrichting vernomen dat de gemeente Emmen en de politie klagers veiligheid niet langer meer konden garanderen, daar de nabestaanden van het slachtoffer - gelet op de afstand ten opzichte van hun woonadres - ernstige bezwaren hadden tegen klagers verblijf op het woonadres van zijn ouders. Daarna heeft klager zijn regimaire verloven genoten bij zijn broer, die woonachtig is in de gemeente Midden-Drenthe. In de tussentijd is gezocht naar een betere woonvorm, namelijk - op verzoek van de gemeenten Emmen en Groningen - buiten de provincies Drenthe en Groningen. Klager is uiteindelijk op de wachtlijst bij Limor te Zwolle geplaatst, maar een concrete plaatsingsdatum was niet bekend.
Door de uitbraak van de coronacrisis was klagers verblijf in de ZBBI geschorst en verbleef hij onder elektronisch toezicht eveneens bij zijn broer. In een e-mailbericht van 16 maart 2020 heeft klagers broer te kennen gegeven dat deze geen bezwaar heeft tegen het verblijf van klager op zijn woonadres. Klager kan daar eveneens zo lang blijven als dat nodig is, aldus klagers broer. De beroepscommissie begrijpt derhalve niet waarom verweerder heeft aangevoerd dat klagers broer heeft aangegeven dat zijn woonadres niet beschikbaar is voor klagers verblijf tijdens een PP. Gelet op het feit dat klager op een bepaald moment zijn regimaire verloven alsmede de schorsing vanwege de coronacrisis op het woonadres van zijn broer heeft kunnen (en mogen) doorbrengen, sluit dat - hoewel het adres wel is gelegen in de provincie Drenthe - niet de mogelijkheid uit dat dit adres als een aanvaardbaar verblijfadres voor tijdens klagers PP kon dienen. De beroepscommissie volgt verweerder derhalve niet in deze terugplaatsingsgrond.
Eindoordeel
Gelet op het voorgaande en bij afweging van alle in aanmerking komende belangen, moet de bestreden beslissing als onredelijk en onbillijk worden aangemerkt. De beroepscommissie zal het beroep daarom gegrond verklaren en de bestreden beslissing vernietigen. Nu klager al in vrijheid is gesteld, heeft het geen zin meer om verweerder op te dragen een nieuwe beslissing te nemen.
Nu klager van 13 mei 2020 (de datum waarop klager zich weer bij de inrichting heeft gemeld) tot 22 september 2020 (de datum van de start van zijn PP) ten onrechte niet heeft verbleven in een ZBBI (dan wel in het kader van de coronamaatregelen buiten de inrichting), zal de beroepscommissie hem een tegemoetkoming toekennen van €300,-.
Opmerkingen ten overvloede
Hoewel het wenselijk is dat verweerder zo spoedig mogelijk op een bezwaar beslist en de wettelijke termijn daarvoor zes weken betreft, verbindt de wet geen gevolgen aan het niet-tijdig nemen van een beslissing door verweerder. Daarbij kan op grond van de Penitentiaire beginselenwet (Pbw) geen verzoek tot een dwangsom worden ingediend. De Pbw kent eveneens niet de mogelijkheid om de gemaakte proceskosten in de bezwaar- en de beroepsprocedure te vergoeden.
4. De uitspraak
De beroepscommissie verklaart het beroep gegrond en vernietigt de bestreden beslissing. Zij kent aan klager een tegemoetkoming toe van €300,-.
Deze uitspraak is op 4 juni 2021 gedaan door de beroepscommissie, bestaande uit
mr. C. Fetter, voorzitter, mr. A. Jongsma en drs. M.R. van Veen, leden, bijgestaan door mr. S.F.J.H. Niederer, secretaris.
secretaris voorzitter