Nummer R-20/7171/GV en R-20/7520/GV
Betreft [klager]
Datum 14 mei 2021
Uitspraak van de beroepscommissie van de RSJ op het beroep van [klager] (hierna: klager)
1. De procedure
De Minister voor Rechtsbescherming (hierna: verweerder) heeft op 4 juni 2020 klagers verzoek tot verlof voor 7 juni 2020, 21 juni 2020 en 25 juni 2020 afgewezen en op 8 juli 2020 klagers verzoek tot verlof voor 9 juli 2020, 19 juli 2020 en 22 juli 2020 afgewezen.
Klagers raadsvrouw, mr. D.J. Troost, heeft namens klager beroep ingesteld tegen deze beslissingen.
De beroepscommissie heeft klager, zijn raadsvrouw en verweerder in de gelegenheid gesteld hun standpunten schriftelijk (nader) toe te lichten.
De beroepscommissie heeft kennisgenomen van de beroepschriften, de reactie van verweerder en de overige stukken.
2. De standpunten in beroep
Standpunt van klager
De (eerste) herbeoordeling van de aan klager opgelegde levenslange gevangenisstraf is negatief uitgevallen. De in dat kader uitgebrachte adviezen van het Openbaar Ministerie en het hof wezen op de omstandigheid dat klager te weinig verlof had genoten. Volgens de Hoge Raad is in het bijzonder van belang welke veranderingen zich aan de zijde van de veroordeelde hebben voltrokken en welke vooruitgang is geboekt in zijn of haar resocialisatie, waarvan het verlenen van verlof een belangrijk onderdeel is. Gedurende de veertien verloven die klager tot nu toe heeft genoten, hebben zich geen incidenten voorgedaan. In lijn met het kaderbesluit van 20 april 2020 is de verloffrequentie gesteld op drie keer per maand.
De beroepscommissie heeft eerder overwogen dat klagers verzoeken om verlof dateren van voor de inwerkingtreding van artikel 20d van de Regeling tijdelijk verlaten van de inrichting (hierna: de Regeling), als gevolg waarvan zijn verlofaanvragen – zonder toepassing van het nieuwe beleidskader – worden beoordeeld als verzoeken om incidenteel verlof. Verweerder heeft maatregelen getroffen om de verdere verspreiding van het coronavirus in justitiële inrichtingen tegen te gaan. Uit de Kamerbrief van 29 mei 2020 volgt dat het verlenen van incidenteel verlof vanaf 16 juni 2020 in de volle breedte zou worden toegestaan, tenzij contra-indicaties zich daartegen verzetten. Aangezien van dit laatste in klagers geval geen sprake is en gezien het feit dat hij altijd incidenteel verlof krijgt, zijn de bestreden beslissingen ten aanzien van de verloven op 21 juni 2020 en 25 juni 2020 en de verloven in de maand juli 2020 als onredelijk en onbillijk aan te merken. Een algemene afwijzing op grond van de landelijk getroffen coronamaatregelen volstaat niet, omdat ten aanzien van klager een ander afwegingskader geldt dan bij standaard re-integratieverloven van gedetineerden het geval is.
Standpunt van verweerder
De verloven die aan klager worden verleend kunnen niet worden gekwalificeerd als incidentele verloven, maar zijn in materieel opzicht re-integratieverloven. Aangezien het incidenteel verlof een incidenteel karakter heeft en specifiek wordt verleend bij gebeurtenissen in de persoonlijke sfeer van de gedetineerde, kunnen klagers verloven hieraan niet gelijk worden gesteld. Zijn verloven zijn juist te vergelijken met het algemeen verlof en het regimesgebonden verlof, die de resocialisatie van de gedetineerde tot doel hebben. De verloven die klager geniet, volgen daarnaast een vast schema, zoals geformuleerd in het kaderbesluit.
Van strijd met het gelijkheidsbeginsel is dan ook geen sprake. Uit de Kamerbrieven van 29 mei 2020 en 15 juni 2020 valt geenszins af te leiden dat onder de verruimde verlofmogelijkheden ook regelmatige re-integratieverloven worden geschaard, voor zover dit formeel als een incidenteel verlof wordt aangemerkt. Verloven, zoals die aan klager worden verleend, werden ten tijde van de bestreden beslissingen dan ook nog niet verleend. Uit het coronabeleid valt, met andere woorden, niet af te leiden dat met de verruiming van verlofverlening door middel van incidenteel verlof ook werd gedoeld op regelmatige verloven van levenslanggestraften voor re-integratie of resocialisatiedoeleinden. Hoewel klagers verlofwens begrijpelijk is, moeten de getroffen coronamaatregelen ter bescherming van justitiabelen en inrichtingspersoneel – die evengoed ten dienste staan aan klagers belang bij verlofverlening – op gecontroleerde wijze worden afgebouwd. Met ingang van augustus 2020 is verlofverlening aan klager weer hervat, hetgeen plaatsvindt onder met hem besproken voorwaarden. Bij het opstarten van verlofverlening aan klager is dan ook een individuele belangenafweging gemaakt.
3. De beoordeling
Klager is sinds 1 december 1992 gedetineerd. Hij is bij arrest van het gerechtshof Amsterdam van 28 februari 1994 veroordeeld tot een levenslange gevangenisstraf wegens doodslag, tweemaal poging tot doodslag, diefstal door middel van braak en bedreiging met enig misdrijf tegen het leven gericht. Op 17 mei 2019 heeft hij een (tweede) gratieverzoek ingediend dat bij beslissing van 13 maart 2020 is afgewezen. Op dit moment is hij 28 jaar gedetineerd.
Bij beslissing van 20 april 2020 heeft verweerder de kaders gesteld waarbinnen de verloven van klager plaats dienen te vinden. In dit kaderbesluit is het voorwaardelijke karakter van het besluit expliciet benoemd, vanwege de opschorting van verloven van justitiabelen per 13 maart 2020, welke maatregel tot doel heeft om het risico op verspreiding van het coronavirus binnen justitiële inrichtingen te beperken. Volgens het kaderbesluit kan verlofverlening conform het kaderbesluit eerst plaatsvinden wanneer de opschorting van verloven van alle gedetineerden is opgeheven.
In verband met de destijds positieve ontwikkelingen te lande en in de justitiële inrichtingen heeft verweerder een deel van de eerder getroffen coronamaatregelen stapsgewijs verruimd. Met ingang van 2 juni 2020 was het verlenen van incidenteel verlof alleen op humanitaire gronden en in uitzonderlijke situaties toegestaan, terwijl het incidenteel verlof per 16 juni 2020 weer ‘in de volle breedte’ werd verleend, aldus de Kamerbrieven van 29 mei 2020 en 15 juni 2020. Het streven was om de verlofmogelijkheden ten behoeve van de re-integratie van gedetineerden met ingang van augustus 2020 weer volledig te laten plaatsvinden.
Overeenkomstig het door verweerder vastgestelde kaderbesluit heeft klager verzocht om drie verloven in juni 2020 en drie verloven in juli 2020. Volgens klager vallen deze verloven, met uitzondering van het verzochte verlof voor 7 juni 2020, binnen het toen versoepelde coronabeleid, als gevolg waarvan vijf verloven ten onrechte zijn afgewezen. Verweerder stelt daarentegen dat klagers verzoeken juist op grond van het toen geldende coronabeleid in redelijkheid konden worden afgewezen, vanwege het zwaarder wegende algemene belang van de veiligheid en gezondheid in de inrichting. De afwijzing van klagers verlofaanvragen is uitsluitend gegrond op het destijds geldende landelijke coronabeleid.
De beroepscommissie heeft eerder overwogen (onder meer in RSJ 9 januari 2019,
R-18/1758/GV) dat klagers (eerste) verzoeken tot verlof dateren van voor de inwerkingtreding van artikel 20d van de Regeling. Zijn verzoeken borduren hierop voort en zijn tot dusver zonder toepassing van het nieuwe beleidskader beoordeeld.
Klagers verloven hebben te gelden als incidenteel verlof, zij het dat inmiddels driemaal per maand aan hem verlof wordt verleend gedurende tien uur onder schriftelijk vastgelegde voorwaarden. Gezien de beschermende maatregelen voor justitiabelen en inrichtingspersoneel die verweerder ter voorkoming van verspreiding van het coronavirus genoodzaakt was/is te nemen, waaronder het beperken van bewegingen in en uit de inrichting, stuit(te) deze vorm van verlofverlening begrijpelijkerwijs op (praktische) bezwaren.
Overigens constateert de beroepscommissie dat het coronabeleid zwijgt over verlofverlening aan levenslanggestraften ten tijde van de coronacrisis, waarin verscherpende en versoepelende verlofmaatregelen elkaar afwisselen. Daargelaten dat deze vorm van verlofverlening niet op klager van toepassing is, is ook voor hem niet voorzien in de situatie waarin de coronamaatregelen ten aanzien van verlofverlening stapsgewijs worden verruimd. Het is aan verweerder om de individuele belangen van klager – als levenslanggestrafte gedetineerde – af te wegen tegen het algemene belang van de veiligheid en gezondheid van justitiabelen en het inrichtingspersoneel.
Naar het oordeel van de beroepscommissie heeft verweerder dat in dit geval onvoldoende gedaan. De stelling van verweerder, die er in de kern op neerkomt dat het belang van klager bij re-integratie door middel van verlofverlening gelijk moeten worden gesteld aan de belangen van gedetineerden die tot een tijdelijke gevangenisstraf zijn veroordeeld, kan niet zonder meer worden gevolgd. De resocialisatie- en re-integratieactiviteiten die klager in het kader van zijn verloven kan ontplooien, komen aan de orde, althans spelen een rol bij de periodieke herbeoordeling van de aan hem opgelegde levenslange vrijheidsstraf, evenals bij de beoordeling van een gratieverzoek. Dit is recent nog onderstreept bij de afwijzing van klagers laatstelijk ingediende gratieverzoek op 13 maart 2020. Zowel het Openbaar Ministerie als het gerechtshof hebben de in dat kader uitgebrachte negatieve adviezen gebaseerd op de omstandigheid dat nog onvoldoende zicht bestaat op klagers gedrag in situaties met grotere vrijheden, vanwege het kleine aantal genoten verloven en de gestructureerde setting waarin deze verloven plaatsvinden.
Dit alles maakt dat bij beslissingen op klagers verzoeken tot verlof een bijzonder gewicht moet worden toegekend aan het re-integratiebelang van klager als levenslanggestrafte. In de bestreden beslissingen is hiervan onvoldoende blijk gegeven. De beslissingen tot afwijzing van klagers verzoeken om verlof in de maanden juni en juli 2020 zijn daarom onvoldoende gemotiveerd. In het bijzonder is onvoldoende toegelicht dat, al dan niet blijkend uit informatie van de inrichtingsdirecteur, in de betreffende periode in het geheel geen mogelijkheden bestonden om aan klager (beperkt) verlof te verlenen, daarbij rekening houdend met de voorwaarden van het ‘kaderbesluit’ en de toen geldende coronamaatregelen.
Gelet op het voorgaande zal de beroepscommissie het beroep gegrond verklaren en de bestreden beslissingen vernietigen. Zij zal, gezien het aan de beslissingen klevende motiveringsgebrek, verweerder opdragen een nieuwe beslissing te nemen met inachtneming van deze uitspraak binnen een termijn van twee weken na ontvangst daarvan. Verweerder wordt daarbij opgedragen bij deze beslissing de mogelijkheid van het inhalen van een of meer verloven te betrekken.
4. De uitspraak
De beroepscommissie verklaart het beroep gegrond en vernietigt de bestreden beslissingen. Zij draagt verweerder op een nieuwe beslissing te nemen met inachtneming van deze uitspraak binnen een termijn van twee weken na ontvangst daarvan. Zij kent klager geen tegemoetkoming toe.
Deze uitspraak is op 14 mei 2021 gedaan door de beroepscommissie, bestaande uit mr. D. van der Sluis, voorzitter, mr. S. Djebali en mr. J.M.L. Niederer, leden, bijgestaan door mr. M.G. Bikker, secretaris.
secretaris voorzitter