nummers: 04/504/GA t/m 04/511/GA
04/513/GA t/m 04/530/GA
betreft: 26 gedetineerden (zie bijlage) datum: 30 juni 2004
De beroepscommissie als bedoeld in artikel 69, tweede lid, van de Penitentiaire beginselenwet (Pbw) heeft kennis genomen van op 9 en 11 maart 2004 bij het secretariaat van de Raad ingekomen beroepschriften van
26 gedetineerden, verder te noemen klagers,
gericht tegen een uitspraak d.d. 25 februari 2004 van de beklagcommissie bij de locatie Ooyerhoek te Zutphen,
alsmede van de overige stukken, waaronder de uitspraak waarvan beroep, welke in afschrift aan deze uitspraak is gehecht.
Ter zitting van de beroepscommissie van 16 april 2004, gehouden in de locatie Zwolle, zijn gehoord [...] namens klagers, bijgestaan door raadsvrouwe mr. J. Serrarens, en de heer [...], locatie-directeur van voormelde locatieOoyerhoek.
Op grond van haar onderzoek overweegt en beslist de beroepscommissie als volgt:
1. De inhoud van het beklag en de uitspraak van de beklagcommissie
Het beklag betreft de beslissing tot aanpassing van het dagprogramma in die zin dat klagers, als ze niet wensen deel te nemen aan de activiteit luchten op cel worden ingesloten en daarnaast dat zij in bloktijden worden ingesloten opcel.
De beklagcommissie heeft het beklag ongegrond verklaard op de gronden als in de aangehechte uitspraak weergegeven.
2. De standpunten van klagers en de directeur
Namens klagers is in beroep het tegenover de beklagcommissie ingenomen standpunt als volgt toegelicht.
Er wordt door de directeur vooral nadruk gelegd op het feit dat het dagprogramma nog steeds 59 uur per week duurt. Maar daarmee is niet gezegd dat wordt voldaan aan de bedoeling van verblijf in een regime van algehele gemeenschap.Het wezenlijke van dit regime betreft het buiten je cel in gemeenschap vertoeven. Gedetineerden in bloktijden achter de deur zetten verhoudt zich hier niet mee. Er is geen sprake van een eigen keus om niet aan activiteiten deel tenemen en op cel te verblijven. De regeling van de bloktijden is onverenigbaar met het bepaalde in artikel 20 van de Pbw omtrent het regime van algehele gemeenschap. Er is hierbij een parallel te trekken met de jurisprudentie van deRSJ met betrekking tot het nuttigen van maaltijden op cel.
De beslissing tot invoering van de bloktijden is, nu deze beslissing afkomstig is van een afdelingshoofd, onbevoegd genomen. De bewering van de directeur dat die beslissing namens hem is genomen kan dit gebrek niet helen.
De directeur geeft aan dat het systeem van bloktijden is ingevoerd in verband met de orde en veiligheid binnen de inrichting. In een brief van de heer [...] van DJI van maart 2003, wordt aangekondigd dat er met de invoering van tweeop één cel extra opgeleid personeel en extra geld naar de inrichtingen gaat. Hier merken klagers niets van.
Door de raadsvrouwe is hier kort samengevat nog het volgende aan toegevoegd.
De bloktijdenregeling geldt niet voor alle gedetineerden binnen de inrichting. Het leidt er toe dat met scheve ogen naar de gedetineerden van de Jovo-afdeling wordt gekeken, waar de regeling niet wordt toegepast. Het ondergaan vandetentie wordt door alle beperkende maatregelen van de laatste tijd steeds moeilijker. De detentie wordt steeds verder uitgekleed en dat gaat ten koste van de gedetineerden. Je vraagt je af wanneer de grens van het toelaatbare isbereikt. Wat de arbeid betreft verwijst de raadsvrouwe naar een uitspraak van de RSJ uit 1999, waarin is bepaald dat bij het ontbreken van arbeid voor een alternatieve activiteit moet worden gezorgd, behalve in geval van eenovermachtsituatie. De onderhavige maatregelen lijken een structureel karakter te krijgen.
De locatie-directeur heeft in beroep zijn tegenover de beklagcommissie ingenomen standpunt als volgt toegelicht.
Het kan niet zo zijn dat een afdelingshoofd een beslissing neemt die strekt tot wijziging van de huisregels. De beslissing tot invoering van de bloktijden is dan ook namens de directeur genomen. De directeur heeft voor debeklagcommissie aangegeven dat de maatregelen een tijdelijk karakter hebben met het oog op de bezuinigingen in het gevangeniswezen. De directeur vreest dat de situatie nog nijpender kan worden. Het zal er in ieder geval niet beterop worden. De maatregelen hangen direct samen met de invoering van plaatsing van twee gedetineerden op één cel. Met meer gedetineerden moeten dezelfde activiteiten worden gedaan. Dat gaat niet. Bij de arbeid leidt de toename van hetaantal gedetineerden tot het opsplitsen van de groepen. Er is accommodatie en er is potentieel werk, maar het probleem zit hem in het aantal beschikbare werkmeesters. De directeur is van mening dat hij met de maatregelen binnen dekaders van de Pbw blijft. Gelet op de bij de stukken gevoegde urenberekening, voldoet het geblokt insluiten aan het bepaalde in artikel 20 van de Pbw. In ieder geval wordt wat de totale duur van de activiteiten betreft aan de normvoldaan.
3. De beoordeling
Met betrekking tot het argument dat de bestreden beslissing onbevoegd, namelijk door het afdelingshoofd en niet door de directeur, is genomen overweegt de beroepscommissie het volgende.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, van de Pbw stelt de directeur huisregels voor de inrichting of afdeling vast. Het tweede lid van dat artikel bepaalt dat de directeur ambtenaren en medewerkers kan machtigen tot de uitoefening vanhem bij of krachtens deze wet gegeven bevoegdheden en de naleving van zijn zorgplichten, met uitzondering van de bevoegdheden genoemd in het eerste en vierde lid.
In een memo d.d. 9 december 2003 van het afdelingshoofd van de gevangenis wordt de aanpassing van het dagprogramma met ingang van 13 december 2003 aangekondigd. In een memo van datzelfde afdelingshoofd d.d. 16 januari 2004 wordt deinvoering van een roulerend insluitschema in bloktijden met ingang van 19 januari 2004 aangekondigd. Een officieel schrijven van de directeur ontbreekt. Hoewel de directeur voor de beklagcommissie en in beroep heeft aangegeven datde organisatorische maatregelen namens de directeur zijn genomen, kan de beroepscommissie niet anders concluderen dan dat die beslissing, die een wijziging van de huisregels voor de gevangenisafdeling impliceert, door hetafdelingshoofd en derhalve onbevoegd is genomen. Zij wordt in haar oordeel gesterkt door een zich bij de stukken bevindend memo d.d. 2 januari 2004 van het afdelingshoofd gericht aan twee directieleden waarin in antwoord op eenvraag van die directieleden wordt uitgelegd waarom is gekozen voor het werken met bloktijden in vier groepen en hoe dat op de afdeling is geregeld.
Voornoemde grond voor beroep treft derhalve doel en het beroep zal dan ook gegrond worden verklaard.
Nu de rechtsgevolgen van de bestreden beslissing niet meer ongedaan zijn te maken, zal de beroepscommissie bepalen dat klagers, gelet op de omstandigheden van het geval, een tegemoetkoming toekomt van € 50,= per klager.
Ten overvloede overweegt de beroepscommissie inhoudelijk met betrekking tot de bestreden beslissing het volgende.
In de memo van 9 december 2003 staat onder meer het volgende: “Met ingang van volgende week 13 december 2003, wordt iedereen die niet mee gaat naar de luchtplaats, tijdens het luchten ingesloten op zijn eigen cel. Ook zal er eenaanvang gemaakt worden van werken in blokken, omdat wij dezelfde activiteiten binnen de geldende uren moeten verrichten met meer mensen gaat iedereen ook minder deelnemen aan de activiteiten. Met andere woorden u zult nu blokdelenextra op cel verblijven.”
In de memo van 16 januari 2004 staat onder meer het volgende: “Zoals de meesten van jullie al weten gaan wij m.i.v. maandag 19 januari 2004 werken met een roulerend insluitschema, waarin blokmomenten zijn gepland. Wat betekent ditvoor u? Op bijgaand rooster kan u zien wanneer u geblokt zit. Zo zult u verschillend geblokt zijn voor de arbeid of de recreatie. Alleen voor het luchten, geestelijke verzorging en als u bezoek heeft geldt voor die momenten debloktijd niet.”
Ingevolge artikel 20, eerste lid, van de Pbw verblijven gedetineerden in een regime van algehele gemeenschap in woon- en werkruimten of nemen gemeenschappelijk deel aan activiteiten.
Het tweede lid van dat artikel bepaalt dat in een regime van algehele gemeenschap gedetineerden kunnen worden verplicht zich tijdens de maaltijden, gedurende bezoektijden voor zover zij geen bezoek ontvangen, alsmede gedurendeactiviteiten waaraan zij niet deelnemen, in hun verblijfsruimte op te houden. Deze ruimte is voor hen persoonlijk dan wel voor de gemeenschappelijke onderbrenging van gedetineerden bestemd.
Het derde lid van dat artikel bepaalt dat in een regime van algehele gemeenschap gedetineerden zich gedurende de voor de nachtrust bestemde uren en op in de huisregels bepaalde overige uren gedurende het weekeinde en de algemeenerkende feestdagen in hun verblijfsruimte ophouden.
Blijkens de Memorie van Toelichting (Tweede Kamer, vergaderjaar 1994-1995, 24 263, nr. 3, p. 40) verkeren gedetineerden in een regime van algehele gemeenschap overdag met elkaar, tenzij zij zich in hun verblijfsruimte terugtrekken,of nemen zij gemeenschappelijk deel aan activiteiten. Het kenmerk van beperkte gemeenschap is dat de gedetineerden in beginsel slechts activiteiten gemeenschappelijk hebben. Gemeenschappelijk aan beide regimes is dat gedetineerdendie niet deelnemen aan activiteiten die voor hen zijn geprogrammeerd, kunnen worden verplicht in hun verblijfsruimte te verblijven. Deze beperking van de bewegingsvrijheid geldt ook voor de gedetineerden die in een regime vanalgehele gemeenschap verblijven. De achtergrond hiervan is dat het personeel dat wordt ingezet voor de begeleiding van gedetineerden bij activiteiten niet tevens beschikbaar is om toezicht te houden op hen die achterblijven op hetpaviljoen of de vleugel.
Het bij Koninklijk Besluit van 28 augustus 2003 gewijzigd artikel 3, tweede lid, van de Penitentiaire maatregel (Pm) bepaalt dat in het regime van algehele gemeenschap, bedoeld in artikel 20 van de wet (lees Pbw), het dagprogrammaminimaal 59 uren per week duurt en dat daarin tussen 18 uren en 63 uren per week aan activiteiten en bezoek worden geboden.
In de Nota van Toelichting (Staatsblad 2003 349, p. 3) wordt gesproken over progressieve regimesopbouw. Om dit te realiseren is aanpassing noodzakelijk van de bepaling van de Pm inzake de regimes. Het onderscheid tussen het regimevan algehele gemeenschap en het regime van beperkte gemeenschap blijft bestaan. Dat onderscheid is immers niet gelegen in de duur van het dagprogramma van beide regimes, maar in de duur van het dagprogramma in een regime vanalgehele gemeenschap (die tijd verblijven de gedetineerden in gemeenschap en niet op cel) afgezet tegen het aantal uren gemeenschappelijke activiteiten in een regime van beperkte gemeenschap. Kenmerkend voor een regime van algehelegemeenschap blijft dat gedetineerden overdag met elkaar verkeren of gemeenschappelijk deelnemen aan activiteiten.
De beslissing tot aanpassing van het dagprogramma in die zin dat een gedetineerde die niet wenst deel te nemen aan de activiteit luchten op zijn cel wordt ingesloten, is, gelet op het bepaalde in artikel 20, tweede lid, van de Pbwen nu voldoende aannemelijk is dat met de invoering van plaatsing van twee gedetineerden op één cel geen personeel beschikbaar is om achterblijvers tijdens het luchten op de afdeling te begeleiden, niet in strijd met de wet en kan,bij afweging van alle in aanmerking komende belangen evenmin onredelijk of onbillijk worden geacht.
De beroepscommissie stelt vast dat de insluiting van klagers op cel in bloktijden in ieder geval gedurende de activiteiten arbeid en recreatie geschiedt. De directeur heeft verklaard dat er accommodatie is en potentieel werk, maardat het probleem ligt in het aantal beschikbare werkmeesters. De beroepscommissie heeft eerder geoordeeld (A 99/125/GA, d.d. 11 mei 1999) dat slechts indien sprake is van overmacht aan de zijde van de directeur wat betreft het nietkunnen aanbieden van arbeid c.q. alternatieven voor deelname aan die arbeid en in de gevallen waarin gedetineerden zelf niet wensen deel te nemen aan de beschikbare arbeid of daaraan niet kunnen deelnemen ten gevolge van voor hunrisico komende omstandigheden, insluiting van gedetineerden in hun verblijfsruimte op basis van artikel 20, tweede lid, Pbw is gerechtvaardigd. Omstandigheden als afwezigheid van de werkmeester ten gevolge van de invoering van de36-urige werkweek dienen niet voor risico van de gedetineerde te komen. Alleen in geval van onvoorziene, plotseling optredende omstandigheden kan gesproken worden van een situatie van overmacht. In casu is er geen sprake van datklagers niet wensen deel te nemen aan de arbeid. Het aantal beschikbare werkmeesters hangt direct samen met de invoering van plaatsing van twee gedetineerden op één cel in de locatie Ooyerhoek. De beroepscommissie is van oordeel dateen dergelijke omstandigheid voorzienbaar is en als zodanig niet als overmacht kan worden aangemerkt. De bestreden beslissing is wat dit betreft dan ook in strijd met de wet. Ook overigens is de beroepscommissie van oordeel dat hetinsluiten van gedetineerden op cel in bloktijden zich niet verhoudt met de wet, gelet op de geschiedenis en systematiek ervan. Hoewel een dagprogramma wordt aangeboden dat wat het aantal uren betreft tenminste voldoet aan deminimale wettelijke vereisten, verhoudt dit zich niet (langer) met de uitgangspunten van het in artikel 20 Pbw geregelde regime van algehele gemeenschap, waarin gedetineerden, met uitzondering van de in het derde lid genoemdeperioden, in gezamenlijkheid verblijven. De beroepscommissie vindt steun voor haar oordeel in het in artikel 2 Pbw neergelegde beginsel van de minimale beperkingen.
4. De uitspraak
De beroepscommissie verklaart het beroep gegrond, vernietigt de uitspraak van de beklagcommissie en verklaart het beklag alsnog gegrond.
Zij bepaalt dat aan klagers een tegemoetkoming toekomt van € 50,= per klager.
Aldus gedaan door de beroepscommissie voornoemd, bestaande uit mr. J.R. Meijeringh, voorzitter, mr. A.G. Bosch en J.L. Brand, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Jousma, secretaris, op 30 juni 2004
secretaris voorzitter