nummer: R-19/5124/GV
betreft: [klager] datum: 7 februari 2020
De beroepscommissie als bedoeld in artikel 73, eerste lid, van de Penitentiaire beginselenwet (Pbw) heeft kennisgenomen van een bij het secretariaat van de Raad ingekomen beroepschrift, ingediend door mr. D.J. Troost, namens […], verder te noemen klager, gericht tegen een op 24 oktober 2019 genomen beslissing van de Minister voor Rechtsbescherming (de Minister), en van de onderliggende stukken.
De beroepscommissie heeft de Minister, vertegenwoordigd door mr. C.M. Bitter, in de gelegenheid gesteld schriftelijk te reageren op het beroep en klager en zijn raadsvrouw om het beroep schriftelijk toe te lichten.
Op grond van haar onderzoek overweegt en beslist de beroepscommissie als volgt.
1. De inhoud van de bestreden beslissing
Bij beslissing van 24 oktober 2019 heeft de Minister besloten het kaderbesluit van 25 april 2019 te wijzigen door te bepalen dat de activiteiten binnenshuis zullen worden beveiligd door twee beveiligers van de Dienst Vervoer en Ondersteuning (DV&O). Daarbij is beslist dat de beveiliging buitenshuis niet wordt afgeschaald.
De bestreden beslissing is genomen naar aanleiding van de uitspraak van de beroepscommissie van 10 oktober 2019, R-19/4385/GV waarin het beroep van klager gegrond is verklaard en de Minister is opgedragen een nieuwe beslissing te nemen.
2. De standpunten
Namens klager is het beroep als volgt toegelicht.
De Minister heeft niet in redelijkheid tot deze beslissing kunnen komen en er heeft in het geheel geen belangenafweging plaatsgevonden. Er wordt enkel opgemerkt dat klager in grote mate zou steunen op de medewerkers van DV&O. Het belang van klager bij afschaling van de beveiliging, ook buitenshuis, is bijzonder groot. In aanloop naar zijn ambtshalve gratieprocedure moet hij immers laten zien welke vorderingen hij heeft gemaakt. Het Adviescollege Levenslanggestraften (ACL) adviseerde reeds in juni 2018 tot geleidelijke afschaling van de beveiliging. Daarnaast kan men vraagtekens zetten bij de motivering dat geen afschaling plaats kan vinden omdat klager teveel zou leunen op de medewerkers van DV&O. Bij dit argument kunnen twee kanttekeningen worden gemaakt. Allereerst is het bijzonder dat DV&O zich in de laatste verlofrapportage ineens heeft uitgelaten over de gedragingen van klager tijdens het verlof, nu dit eerder nooit het geval was. Daarnaast verwondert klager zich erover dat het feit dat hij veel vraagt aan de medewerkers van DV&O hem wordt tegengeworpen, terwijl aan hem juist te kennen is gegeven dat hij voor iedere handeling toestemming moet vragen. Het enkele feit dat de medewerkers van DV&O hebben aangegeven dat klager op hen steunt tijdens activiteiten buitenshuis, wil niet zeggen dat algemene belangen het vereisen dat drie medewerkers mee blijven gaan. De medewerkers van DV&O zijn immers enkel aanwezig ter beveiliging. Door de Minister wordt op geen enkele manier gemotiveerd waarom het feit dat klager steunt op de medewerkers, zou betekenen dat de veiligheid in het geding komt bij afschaling van de beveiliging. A contrario, men zou zelfs kunnen betogen dat klager minder zelfstandigheid kan tonen op het moment dat er meer medewerkers van DV&O bij het verlof aanwezig zijn. Bij afschaling van de beveiliging wordt het mogelijk meer initiatief te tonen.
Verzocht wordt het beroep gegrond te verklaren en de Minister te bevelen onverwijld een nieuwe beslissing te nemen, ertoe strekkende dat in het kaderbesluit van 25 april 2019 wordt opgenomen dat ook de beveiliging buitenshuis wordt afgeschaald van drie naar twee beveiligers.
Namens de Minister is de bestreden beslissing als volgt toegelicht.
Het beroep richt zich tegen de beslissing van de Minister van 24 oktober 2019, die is genomen naar aanleiding van de uitspraak van de RSJ van 10 oktober 2019, en richt zich uitsluitend op de beslissing om bij dit verlof de beveiliging buitenshuis niet af te schalen van drie naar twee beveiligers. Bij besluit van 18 november 2019 is het kaderbesluit gewijzigd naar aanleiding van de vervolgadviezen van het ACL en is bepaald dat de beveiliging wordt afgeschaald van drie naar twee beveiligers; dat geldt zowel voor activiteiten binnenshuis als buitenshuis. Het nieuwe kaderbesluit brengt mee dat klager geen belang meer heeft bij dit beroep.
Ten overvloede wordt opgemerkt dat de RSJ in haar uitspraak heeft overwogen dat de bestreden beslissing onvoldoende gemotiveerd is voor wat betreft het laten plaatsvinden van activiteiten buitenshuis en het afschalen van de beveiliging binnenshuis. De Minister heeft in de beslissing van 24 oktober 2019 overwogen dat klager inmiddels, op 6 oktober en 20 oktober 2019 verlof heeft genoten, waarbij hij ook activiteiten buitenshuis heeft verricht. Daarnaast is ook de beveiliging binnenshuis afgeschaald van drie naar twee medewerkers van DV&O en is dienaangaande het kaderbesluit gewijzigd. Hierdoor is uitvoering gegeven aan de uitspraak van de RSJ van 10 oktober 2019.
De beroepscommissie heeft zich in de uitspraak van 10 oktober 2019 niet uitgelaten over het afschalen van de beveiliging buitenshuis en de Minister was op grond van die uitspraak niet gehouden om in te gaan op het afschalen van de beveiliging buitenshuis. Anders dan in het beroepschrift wordt betoogd, is het hierom al niet onbegrijpelijk dat de Minister de beveiliging buitenshuis niet heeft afgeschaald en kon van de Minister niet in redelijkheid worden verwacht dat hij de belangenafweging op dit punt nader zou motiveren. Dat de Minister in het besluit nog heeft benadrukt dat voor wat betreft de beveiliging buitenshuis het kaderbesluit niet wordt aangepast, maakt niet dat de kwestie van beveiliging buitenshuis alsnog aan de orde kan worden gesteld met het onderhavige beroepschrift. Klager beoogt met het onderhavige beroepschrift (uitsluitend) aanpassing van het kaderbesluit van 25 april 2019 op het punt van de beveiliging buitenshuis. De beroepscommissie heeft echter op 10 oktober 2019 overwogen dat, daargelaten de kaderbeslissing, een afweging tussen de verschillende belangen moet worden gemaakt bij de beoordeling van klagers gemotiveerde verzoeken tot incidenteel verlof. In dit geval ligt echter niet meer (de invulling) van een concreet verzoek tot incidenteel verlof voor waarvoor klager afschaling van de beveiliging buitenshuis wenst: klager verzoekt immers uitsluitend wijziging van het kaderbesluit. Het kaderbesluit heeft formele rechtskracht gekregen omdat klager daartegen geen beroep heeft ingesteld. In het licht daarvan kan klager niet alsnog zich tot de RSJ wenden over de rechtmatigheid van dit kaderbesluit in abstracto, zonder dat het in concreto over een specifiek incidenteel verlof gaat. In elk geval brengt het gegeven dat uitsluitend de kaderbeslissing in abstracto voorligt mee, dat ook belangen uitsluitend in abstracto kunnen worden getoetst. Tegen die achtergrond valt niet in te zien dat de Minister niet in redelijkheid kon beslissen het kaderbesluit te handhaven.
De Minister kon bovendien in redelijkheid beslissen de beveiliging buitenshuis niet af te schalen. In de afweging bij het afschalen van de beveiliging wegen veiligheidsbelangen zwaar. Hierbij gaat het ook om de veiligheid van de betrokken functionarissen en de veiligheid van de maatschappij in het algemeen. Dit wordt ook benadrukt in het verslag van het verlof van 20 oktober 2019. De Minister heeft meegewogen dat het kaderbesluit nog zeer recent was, dat klager sindsdien pas drie keer op verlof is geweest waaronder één verlof binnenshuis en dat klager in totaal zeven keer op begeleid verlof is geweest.
De Minister heeft, mede in het licht van de observaties van de beveiligers en gelet op het beperkte aantal keren dat klager met begeleid verlof is geweest, in redelijkheid kunnen beslissen de beveiliging buitenshuis op dat moment niet af te schalen.
Inmiddels is naar aanleiding van het vervolgadvies van het ACL van 10 oktober 2019 en het eerdere advies van 27 juni 2019 een besluit genomen en het kaderbesluit aangepast. In het kaderbesluit van 18 november 2019 wordt aan klager tweemaal per maand op verzoek verlof verleend en is de beveiliging afgeschaald.
Uit voornoemde adviezen en het nieuwe kaderbesluit volgt echter niet dat de beslissing van de Minister van 24 oktober 2019, om op dat moment nog niet de beveiliging buitenshuis af te schalen, onbegrijpelijk is en dat hij in redelijkheid niet tot deze beslissing kon komen.
3. De beoordeling
Klager is bij arrest van het gerechtshof Amsterdam van 28 februari 1994 veroordeeld tot een levenslange gevangenisstraf wegens doodslag, tweemaal poging tot doodslag, diefstal door middel van braak en bedreiging met enig misdrijf tegen het leven gericht. Hij verblijft in verband hiermee sinds 1 december 1992 in detentie. Op 27 juli 2012 heeft hij een (eerste) gratieverzoek ingediend. Op dat verzoek is nog niet beslist.
Ontvankelijkheid
Namens de Minister is aangevoerd dat klager geen belang (meer) heeft bij de beoordeling van het onderhavige beroepschrift, nu in het kaderbesluit van 18 november 2019 is bepaald dat de beveiliging buitenshuis zal worden afgeschaald van drie naar twee beveiligers. De beroepscommissie stelt vast dat het kaderbesluit is gewijzigd nadat klager verlof heeft genoten naar aanleiding van de beslissing van 24 oktober 2019 waartegen onderhavig beroep is gericht. Derhalve heeft klager een (mogelijk financieel) belang bij de beoordeling van dit beroep.
Inhoudelijke beoordeling
Onderhavig beroep is gericht tegen de verlofbeslissing van de Minister van 24 oktober 2019 voor zover daarin is bepaald dat de beveiliging buitenshuis niet zal worden afgeschaald van drie naar twee beveiligers. De bestreden beslissing is genomen naar aanleiding van de uitspraak van de beroepscommissie van 10 oktober 2019, R-19/4385/GV, waarin het beroep van klager gegrond is verklaard en de Minister is opgedragen een nieuwe beslissing te nemen omdat de bestreden beslissing (kort gezegd) onvoldoende toereikend gemotiveerd was. In die uitspraak heeft de beroepscommissie zich uitgelaten over de afwijzing van het verzoek tot afschaling van de beveiliging binnenshuis en de beslissing om enkel de verlofactiviteiten binnenshuis doorgang te laten vinden. Klager heeft in die zaak de beveiliging buitenshuis niet tot onderdeel van het beroep gemaakt.
Voorts is niet gebleken van een gemotiveerd verzoek tot afschaling van de beveiliging buitenshuis. Hieromtrent heeft de beroepscommissie bij uitspraak van 30 december 2019, R-19/5047/GV het volgende overwogen:
“Bij besluit van 25 april 2019 heeft de Minister de kaders gesteld waarbinnen de verloven van klager plaats dienen te vinden. Ten aanzien van die kaderbeslissing heeft de beroepscommissie eerder het volgende overwogen:
Daargelaten de status van voornoemde kaderbeslissing, dient bij de beoordeling van klagers gemotiveerde verzoeken tot incidenteel verlof (die afwijken van het verlofplan) telkens een afweging te worden gemaakt tussen het individuele belang van klager bij resocialisatieactiviteiten en de algemene belangen van (onder meer) orde, rust en veiligheid in de samenleving alsmede de belangen van de slachtoffers en nabestaanden (RSJ 10 oktober 2019, R-19/4385/GV).
Klager heeft in zijn verlofaanvraag van 24 september 2019 niet verzocht om het afschalen van de beveiliging buitenshuis en daardoor ook niet onderbouwd op welke wijze het afschalen van de beveiliging buitenshuis bijdraagt aan zijn resocialisatie en re-integratie, ter voorbereiding op zijn (mogelijke) terugkeer in de maatschappij. Gelet daarop kan de beslissing van de Minister om aan de beveiliging buitenshuis niets te veranderen niet als onredelijk of onbillijk worden aangemerkt. Het beroep zal daarom ongegrond worden verklaard.”
Nu in casu van een gemotiveerd verzoek tot afschaling van de beveiliging buitenshuis evenmin is gebleken, kan de beslissing van de Minister om de beveiliging buitenshuis niet af te schalen, niet als onredelijk of onbillijk worden aangemerkt. Het beroep zal daarom ongegrond worden verklaard.
4. De uitspraak
De beroepscommissie verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gegeven door de beroepscommissie voornoemd, bestaande uit mr. M. Iedema, voorzitter, J.G.A. van den Brand en F. van Dekken, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. Smeijers, secretaris, op 7 februari 2020.
secretaris voorzitter