nummer: R-19/3233/GA
betreft: [klager] datum: 19 december 2019
De beroepscommissie als bedoeld in artikel 69, tweede lid, van de Penitentiaire beginselenwet (Pbw) heeft kennisgenomen van een bij het secretariaat van de Raad ingekomen beroepschrift van de directeur van Detentiecentrum (DC) Schiphol, verder te noemen directeur, gericht tegen een uitspraak van 20 maart 2019 van de beklagcommissie bij DC Schiphol, gegeven op een klacht van […], verder te noemen klager,alsmede van de overige stukken, waaronder de uitspraak waarvan beroep die in afschrift aan deze uitspraak is gehecht.
Ter zitting van de beroepscommissie van 2 augustus 2019, gehouden in het Justitieel Complex Zaanstad, zijn gehoord […], vestigingsdirecteur van DC Schiphol, klager en de raadsvrouw van klager, mr. K.C. van Hoogmoed.
Op grond van haar onderzoek overweegt en beslist de beroepscommissie als volgt:
1. De inhoud van het beklag en de uitspraak van de beklagcommissie
Het beklag betreft:
a. het niet aanbieden van arbeid in DC Schiphol en
b. het per 23 oktober 2018 beperken van de arbeidsvervangende recreatie (DS2018/328).
De beklagcommissie heeft op de gronden als in de aangehechte uitspraak weergegeven:
- het beklag op beide onderdelen gegrond verklaard;
- de directeur opgedragen om zo spoedig mogelijk arbeidsomstandigheden te (laten) realiseren in DC Schiphol en arbeid aan te bieden aan alle gedetineerden die daar op grond van artikel 47 van de Pbw recht op hebben en
- een tegemoetkoming toegekend van € 15,= voor de periode dat de schending heeft geduurd.
2. De standpunten van de directeur en klager
De directeur heeft in beroep het tegenover de beklagcommissie ingenomen standpunt als volgt toegelicht. Het beroep ziet op de uitspraak van de beklagcommissie inzake het niet aanbieden van arbeid in DC Schiphol. De beklagcommissie heeft in haar uitspraak de grenzen van artikel 60 en verder van de Pbw overschreden door hem op te dragen arbeid aan te bieden aan alle gedetineerden die in DC Schiphol verblijven en op grond van artikel 47 van de Pbw recht hebben op arbeid. Daarnaast geeft en heeft de directeur invulling gegeven aan de inspanningsverplichting die hij op grond van artikel 47 van de Pbw heeft. De directeur wijst er in dit verband op dat de gebouwelijke situatie van DC Schiphol van dien aard is dat het thans nog niet mogelijk is om arbeid aan te bieden. Van een blijvende onmogelijkheid is volgens hem geen sprake en er wordt onderzocht op welke wijze hij arbeid kan gaan aanbieden. Het onderzoek naar de mogelijkheden om arbeidsvoorzieningen te creëren voor de gedetineerden in het huis van bewaring kost tijd. Een van de factoren die maakt dat één en ander veel tijd kost, ondanks het feit dat het onderzoek met voorrang wordt opgepakt, is dat DC Schiphol een samenwerkingsverband betreft tussen een private en een publiekrechtelijke partij en met eerstgenoemde alles dient te worden afgestemd. Een andere factor is de gebouwelijke situatie. Deze is van dien aard dat het structureel regelen van arbeid voor de langere termijn een kostbare verbouwing vergt. De verbouwing is niet op korte termijn te voorzien. Ingeschat wordt dat de verbouwing enige jaren in beslag zal nemen. Tijdelijke oplossingen voor de middellange en korte termijn worden thans in ogenschouw genomen en hopelijk zullen deze oplossingen in de nabije toekomst leiden tot het aanbieden van arbeid aan (een deel van) de gedetineerden.
De directeur kan zich niet vinden in de indruk - dat welbewust is gekozen om geen arbeid aan te bieden in DC Schiphol - die bij de beklagcommissie is ontstaan. Daarbij verwijst de directeur naar de plannen die hij ten overstaan van de beklagcommissie uiteen heeft gezet en de toelichting die hij heeft gegeven op het overleg met het hoofdkantoor om te komen tot een structurele oplossing voor het aanbieden van arbeid. De verwijzing naar de uitspraak van de beklagcommissie van 31 juli 2014 die de commissie sterkt in voornoemde indruk acht de directeur in dit verband niet toepasselijk. De populatie van DC Schiphol was toen anders en de directeur heeft uitvoering gegeven aan voornoemde uitspraak, waartegen geen beroep is ingesteld bij de Raad en die heeft geleid tot het opstarten van het overleg over dit onderwerp met het hoofdkantoor. Momenteel heeft DC Schiphol een aanwijzing voor 330 preventief gehechten en 28 gedetineerden verblijvende op de extra zorgvoorziening, waarvoor de directeur een inspanningsverplichting op grond van artikel 47, tweede lid, van de Pbw draagt. Dit geeft het aanbieden van arbeid in DC Schiphol een extra dimensie. Tot aan het moment dat de arbeid is gerealiseerd, zal aan de gedetineerden dezelfde hogere compensatie worden geboden en worden zij conform de regeling Dagprogramma, Beveiliging en Toezicht op maat in- en uitgesloten. In het licht van dit alles is het te vroeg voor het oordeel dat de directeur geen gevolg geeft aan de op hem rustende inspanningsverplichting.
Door en namens klager is in beroep het tegenover de beklagcommissie ingenomen standpunt als volgt toegelicht. Klager blijft bij zijn standpunt ten aanzien van onderdeel a. van het beklag. Het oordeel van de beklagcommissie dat daarop ziet, is naar de mening van klager duidelijk en goed onderbouwd. Sinds de door de beklagcommissie aangehaalde uitspraak van 2014 zijn jaren verstreken en er zijn nog steeds geen arbeidsmogelijkheden gerealiseerd in DC Schiphol. Erkend wordt dat een inspanningsverplichting niet hetzelfde is als een resultaatsverplichting, maar na jaren van afwezigheid van de mogelijkheid tot het verrichten van arbeid kan niet worden volgehouden dat voldaan wordt aan de op de directeur rustende inspanningsverplichting. Klager heeft recht op arbeid en de inspanning daarvoor is niet geleverd aangezien dit recht nog steeds niet kan worden uitgeoefend.
Nu het beroep niet op onderdeel b. van het beklag ziet, zal hetgeen door klager ten overstaan van de beklagcommissie daarover is opgemerkt niet worden aangehaald.
3. De beoordeling
Alhoewel tussen partijen niet in geschil is dat gedetineerden op grond van het bepaalde in artikel 47 van de Pbw recht hebben op deelname aan de in de inrichting beschikbare arbeid en evenmin dat de directeur op grond van het tweede lid van dit artikel zorg draagt voor de beschikbaarheid van arbeid, voor zover de aard van de detentie zich daar niet tegen verzet, hecht de beroepscommissie eraan op te merken dat uit de Memorie van Toelichting bij paragraaf 17 sub a (Kamerstukken II, 1994/95, 24263, 3, p. 65) volgt dat ook in huizen van bewaring arbeid centraal dient te worden gesteld. De beroepscommissie wil voorts het belang van arbeid als bindend en vormend element van de detentie benadrukken. De huisregels noch enige andere wettelijke regeling voorzien in een basis voor een algemene uitzondering op de verplichting in arbeid te voorzien. Alleen in gevallen die een individuele gedetineerde betreffen, is het mogelijk om geen werk aan te bieden in verband met de aard van de detentie of (medische) arbeidsongeschiktheid van de gedetineerde. Een dergelijke situatie deed zich bij klager niet voor. Klager wilde ten tijde van zijn verblijf in DC Schiphol deelnemen aan de arbeid en door de directeur is erkend dat binnen DC Schiphol voor klager de mogelijkheid tot het deelnemen aan de arbeid ontbrak, reden waarom hij klager een alternatief, dat mede bestond uit een vergoeding, heeft geboden. Volgens vaste rechtspraak van de Raad (vergelijk RSJ 12 mei 2010, 10/0472/GA) levert het incidenteel uitvallen van de arbeid op zichzelf nog niet een schending van de op de directeur rustende inspanningsverplichting op en ligt het in een dergelijk geval op de weg van de directeur een redelijk alternatief voor de uitgevallen arbeid aan te bieden. Wat er ook zij van het door de directeur aangeboden alternatief, in de situatie van klager kan niet worden gesproken van het incidenteel uitvallen van de arbeid. Dit laatste levert een schending van de op de directeur rustende inspanningsverplichting op. Het niet aanbieden van arbeid is in strijd met het bepaalde in artikel 47 van de Pbw. Dat al geruime tijd onderzoek wordt gedaan naar de mogelijkheden om arbeid aan te (kunnen) gaan bieden en dat er plannen bestaan voor de korte, middellange en langere termijn - welk onderzoek en welke plannen klager niet langer aangaan nu hij per 8 november 2018 niet meer in DC Schiphol verblijft - kan aan dit oordeel niet afdoen. Het beroep zal in zoverre ongegrond worden verklaard.
De beroepscommissie komt verder tot het oordeel dat hetgeen de directeur heeft aangevoerd tegen de reikwijdte van de aan hem verstrekte opdracht door de beklagcommissie slaagt. Het beklagrecht is (in beginsel) individueel van aard en de door de beklagcommissie gegeven opdracht kan in deze niet meer inhouden dan een opdracht aan de directeur die betrekking heeft op klager. Dat klager niet de enige gedetineerde is die over dit onderwerp een klacht heeft ingediend, alsmede dat de beklagcommissie op de zitting van 10 december 2018 meerdere soortgelijke klachten heeft behandeld, maakt dit niet anders. De beroepscommissie zal op dit onderdeel het beroep gegrond verklaren en de uitspraak van de beklagcommissie in zoverre vernietigen.
Nu klager inmiddels niet meer in DC Schiphol verblijft, zal de beroepscommissie het geven van een opdracht aan de directeur om zo spoedig mogelijk arbeidsmogelijkheden te (laten) realiseren teneinde klager aan arbeid te kunnen laten deelnemen achterwege laten.
Nu tegen de aan klager door de beklagcommissie toegekende tegemoetkoming van € 15,= voor de periode dat de schending heeft geduurd geen gronden zijn aangevoerd, bevestigt de beroepscommissie op dit onderdeel de uitspraak van de beklagcommissie.
4. De uitspraak
De beroepscommissie verklaart het beroep gegrond voor zover dit ziet op de door de beklagcommissie gegeven opdracht en vernietigt in zoverre de uitspraak van de beklagcommissie. De beroepscommissie verklaart het beroep voor het overige ongegrond.
Aldus gegeven door de beroepscommissie voornoemd, bestaande uit mr. D. van der Sluis, voorzitter, mr. J.D. den Hartog en drs. M.R. van Veen, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.S. Ferenczy, secretaris, op 19 december 2019.
secretaris voorzitter