nummer: 03/1191/TA-II
betreft: [klager] datum: 22 december 2003
De beroepscommissie als bedoeld in artikel 67 van de Beginselenwet verpleging ter beschikking gestelden (Bvt) heeft kennis genomen van een op 10 juni 2003 bij het secretariaat van de Raad ingekomen beroepschrift van
[...], verder te noemen klager,
gericht tegen een uitspraak d.d. 2 juni 2003 van de beklagcommissie bij de Prof.mr. W.P.J. Pompekliniek te Nijmegen, verder te noemen de inrichting,
alsmede van de overige stukken, waaronder de uitspraak waarvan beroep, welke in afschrift aan deze uitspraak is gehecht.
Ter zitting van de beroepscommissie van 21 juli 2003, gehouden in de penitentiaire inrichtingen Overijssel te Zwolle, zijn gehoord klager en namens het hoofd van de inrichting mevrouw mr. [...], juridisch medewerkster, en de heer[...], afdelingshoofd en zorgmanager. Van dit horen is verslag opgemaakt, dat is gehecht aan de hierna te noemen uitspraak van de beroepscommissie met nummer 03/1191/TA-I d.d. 6 augustus 2003, die aan de onderhavige uitspraak isgehecht. Klagers raadsman mr. R. Polderman was verhinderd ter genoemde zitting te verschijnen.
Bij uitspraak d.d. 6 augustus 2003 heeft de beroepscommissie het beroep materieel ongegrond verklaard en in zoverre de uitspraak van de beklagcommissie bevestigd, alsmede de behandeling van het beroep aangehouden ten aanzien van devragen of de in beroep bestreden beslissing tot separatie bevoegd is genomen en het beroep formeel (on)gegrond moet worden verklaard. Zij heeft daartoe nadere informatie opgevraagd bij het hoofd van de inrichting en het ministerievan Justitie.
Na ontvangst van die informatie is deze ter kennisneming aan klager en zijn bovengenoemde raadsman, alsmede aan het hoofd van de inrichting gezonden.
Op grond van de stukken en haar onderzoek overweegt en beslist de beroepscommissie aangaande uitsluitend de formele kant van de zaak als volgt:
1. De inhoud van het beklag en de uitspraak van de beklagcommissie
Het beklag betreft, voor zover thans aan de orde, de namens het hoofd van de inrichting door het hoofd van dienst [...] genomen beslissing klager van 8 tot 11 februari 2003 te separeren wegens dreigend gedrag na het aanzeggen vaneen time-out na een moeizaam verlopen bezoek van klagers ouders en klagers broer [...].
De beklagcommissie heeft het beklag, voor zover hier van belang, formeel ongegrond verklaard op de gronden als in de aangehechte uitspraak weergegeven.
2. De standpunten
Klager heeft in beroep het tegenover de beklagcommissie ingenomen standpunt als volgt toegelicht.
Klager heeft bij de Kamer van Koophandel de statuten van de inrichting opgevraagd. Uit de statuten blijkt dat er naast het hoofd van de inrichting nog twee bestuurders zijn. De naam Verweers staat niet als een van die bestuurdersvermeld.
Namens het hoofd van de inrichting is in beroep het tegenover de beklagcommissie ingenomen standpunt als volgt toegelicht.
De door het ministerie van Justitie goedgekeurde organisatiestructuur van de inrichting is als volgt. Er is een Raad van Toezicht met daaronder het bestuur. Het bestuur wordt benoemd door de Raad van Toezicht en bestaat alleen uitde bestuurder, tevens hoofd van de inrichting. Laatstgenoemde zal zichzelf hebben gemachtigd zijn vervangers te benoemen. Waar de Minister in de Memorie van toelichting op artikel 6, vierde lid, Bvt heeft aangegeven dat hij eenterughoudend beleid zal voeren met betrekking tot het verlenen van machtigingen en dat hij er van uitgaat dat de justitiële particuliere inrichtingen zich aan dat beleid zullen conformeren, is er mogelijk iets misgegaan met dedepartementale goedkeuring van de statuten. Dat betreft evenwel een andere kwestie dan de vraag of het hoofd van dienst [...] bevoegd was de beslissing tot klagers separatie te nemen. De Raad van Toezicht acht zich niet bevoegd eenmachtiging als bedoeld in artikel 6, vierde lid, Bvt af te geven. In de statuten worden naast het hoofd van de inrichting nog twee bestuurders genoemd, onder wie [...].
Bij brief van 18 augustus 2003 heeft het hoofd van de inrichting onder toezending van een aantal stukken, waaronder de statuten van de Pompestichting en de hieronder vermelde brief van de Raad van Toezicht van de stichting, hetvolgende naar voren gebracht.
Er is sprake van een wettig bestuur van de Pompestichting, waarvan de functie wordt uitgeoefend door één persoon. Op uitdrukkelijk verzoek van het ministerie van Justitie is de bestuurder tevens het hoofd van de inrichting. Dezebestuursstructuur naar het Raad van Toezicht-model is ouder dan de Bvt, maar de wetgever was daarvan kennelijk niet op de hoogte of kende de bestuursvorm van psychiatrische ziekenhuizen niet. Het gegeven dat deze bestuursstructuurniet aansluit bij de Bvt is tijdens de evaluatie van de Bvt reeds gesignaleerd. Daar dit onderwerp in feite alle particuliere stichtingen betreft, zal via het departement een voorstel worden gedaan de kwestie te bespreken in hetjaarlijks overleg met de RSJ.
Bij brief van 18 augustus 2003 hebben twee juristen uit de Raad van Toezicht van de Pompestichting het volgende aangegeven.
Na ingewonnen juridisch advies zijn in 1996 de statuten van de Pompestichting bij notariële akte gewijzigd naar het voor psychiatrische ziekenhuizen gebruikelijk model van de Health Care Governance, een statuut dat door de overheiden het particulier initiatief in de zorg als algemeen gangbaar is verklaard. Statutenwijziging behoeft niet de goedkeuring van de Minister van Justitie, maar van de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, daar particulieretbs-inrichtingen psychiatrische ziekenhuizen zijn. Met de statutenwijziging is gekozen voor een bestuursvorm die twee organen kent: de Raad van Bestuur/Beheer of de bestuurder (executive) en de Raad van Toezicht (non executive). Hetbestuur van de stichting (in wettelijke zin) wordt gevormd of is opgedragen aan de Raad van Bestuur en, indien de Raad van Toezicht dat wenst, een bestuurder. De bestuurder vertegenwoordigt in rechte de stichting en is in limitatiefgenoemde gevallen gehouden aan de goedkeuring van de Raad van Toezicht.
De Raad van Toezicht van de Pompestichting hanteert het standpunt dat de bestuurder bestuurt en dat de Raad van Toezicht op afstand toeziet, met name om te voorkomen dat de Raad van Toezicht als partij positie inneemt. De Raad vanToezicht kan optreden middels het verlenen en onthouden van goedkeuringen in de statutair genoemde gevallen en door het aanstellen of ontslaan van het bestuur/de bestuurder.
De bestuurder en de Raad van Toezicht zijn steeds door de directie TBS van het ministerie van Justitie voorgehouden dat het hoofd van de inrichting degene dient te zijn met de hoogste bevoegdheden inzake het besturen van deinrichting en dat de Minister, gelet op zijn eindverantwoordelijkheid voor de uitvoering van wettelijke taken door hoofden van tbs-inrichtingen, uitsluitend “te maken wil hebben” met de hoogst verantwoordelijke binnen de inrichting.
Het bestuur van de Pompestichting, overigens niet de enige particuliere stichting met een vergelijkbaar bestuursmodel waarbij het bestuur uit één bestuurder, zijnde tevens het hoofd van de inrichting, bestaat heeft overeenkomstig deBvt plaatsvervangende hoofden van de inrichting aangewezen en is daartoe statutair gemachtigd. Bij het ontbreken van een hogere wettelijke bestuursvorm kon de bestuurder geen machtiging verkrijgen, zoals bedoeld in artikel 6, vierdelid, Bvt. De Raad van Toezicht is van mening dat terzake van deze benoemingen voor hem geen taak is weggelegd, daar de statuten duidelijk aangeven dat het bestuur is opgedragen aan de bestuurder en de taken van de Raad van Toezichtstatutair gelimiteerd zijn. Een dergelijke bemoeienis druist in tegen de statuten en de rolopvatting van de Raad van Toezicht en dient bovendien op geen enkele wijze het belang van de rechtspositie van patiënten.
In de evaluatiecommissie Bvt is onderkend dat in de Bvt geen rekening is gehouden met de huidige bestuursvorm. Dit is ook vermeld in het door het WODC opgestelde rapport. Deze bestuursvorm komt overeen met die van De Kijvelanden, deVan der Hoevenstichting, Oldenkotte en De Rooyse Wissel. Het is duidelijk dat de door de RSJ aangesneden kwestie ook bij deze inrichtingen speelt.
Een oplossing zou kunnen zijn dat bestuurders van de particuliere inrichtingen een ander tot hoofd van de inrichting benoemen en deze machtigen tot het aanwijzen van vervangers. Het verdient echter de voorkeur de Bvt te wijzigen,waarbij de bevoegdheid tot aanwijzing van vervangers aan de bestuurder wordt toebedeeld.
Aanbevolen wordt deze kwestie te bespreken in het jaarlijks overleg van de forensische instituten en de vertegenwoordiger van de Minister.
Bij brief van 22 augustus 2003 is namens de Minister onder meer het volgende aangegeven.
Op zich bestaat er geen bezwaar tegen het Raad van Toezicht-model op basis waarvan de organisatie van de Pompestichting is ingericht. De juridische verschijningsvorm van de stichting is daarmee meer in overeenstemming gebracht methetgeen in de praktijk was gegroeid, te weten een bestuur dat zich op afstand hield, terwijl het hoofd van de inrichting als algemeen directeur een sterk bepalende rol speelde in de sturing van de rechtspersoon.
Bij de invoering van dit model rees wel de vraag hoe kon worden voldaan aan artikel 6, vierde lid, Bvt, waarin is voorgeschreven dat aanwijzing van een vervanger door het hoofd van de inrichting geschiedt met machtiging van hetbestuur. Het departement heeft destijds het standpunt ingenomen dat, nu de functies van hoofd van de inrichting en bestuur in één persoon waren verenigd, de aanwijzing van vervangers door het hoofd van de inrichting met machtigingvan de Raad van Toezicht zou moeten plaatsvinden. De Pompestichting heeft van meet af aan laten weten dat de Raad van Toezicht in de lijn van het Health Care Governance statuut geen rol voor zichzelf ziet weggelegd terzake van debenoeming van vervangers.
Volgens de Directie Wetgeving van het departement verwijst de Bvt naar de klassieke bestuursvorm daar het Raad van Toezicht-model niet in het Burgerlijk Wetboek (BW) is opgenomen. Volgens deze directie is het bestuur in de zin vanhet BW neergelegd bij de Raad van Toezicht en de directeursfunctie bij de bestuurder/algemeen directeur die in het kader van de Bvt hoofd van de inrichting is. Nu de Raad van Toezicht de bestuurder/algemeen directeur benoemt, zietde directie Wetgeving niet in waarom de machtiging voor benoeming van zijn vervanger ook niet door de Raad van Toezicht kan worden gegeven.
Bij brief van 5 september 2003 heeft klager - voor zover hier van belang - herhaald dat in de statuten van de Pompestichting duidelijk staat vermeld dat de Pompestichting uit drie bestuursleden bestaat, waaronder het hoofd van deinrichting. De verklaring ter zitting namens het hoofd van de inrichting dat het bestuur alleen uit het hoofd van de inrichting bestaat is derhalve onjuist.
Bij brief d.d. 27 oktober 2003 heeft het hoofd van de inrichting als volgt gereageerd op de brief d.d. 22 augustus 2003 namens de Minister.
Hetgeen is opgemerkt over het bestuur en de directeursfunctie in de zin van het BW mist elke rechtsgrond. Volgens het Health Care Governance is het bestuur statutair in handen van de bestuurder en derhalve niet van de Raad vanToezicht.
De bedoeling van de Bvt is dat een bestuursorgaan plaatsvervangende hoofden benoemt waarvan het weet dat de afstand tussen de plaatsvervangende hoofden en de operationele werkvloer en de kwaliteit van betrokken functionarissenvoldoende is gewaarborgd. In materiële zin is een machtiging van de Raad van Toezicht voor benoeming van plaatsvervangende hoofden van de inrichting van geen enkele betekenis, daar de Raad van Toezicht geen bemoeienis heeft met demedewerkers van de stichtingen. Nogmaals wordt voorgesteld de kwestie te bespreken in de voltallige vergadering van de RSJ in aanwezigheid van de directeur van de sector tbs van het ministerie van Justitie, nu dit alle particuliereinrichtingen aangaat.
3. De beoordeling
Het hoofd van de inrichting heeft in zijn genoemde brieven van 18 augustus 2003 en 27 oktober 2003 voorgesteld de onderhavige kwestie in de voltallige vergadering van de RSJ met de hoofden van de tbs-inrichtingen in tegenwoordigheidvan de vertegenwoordiger van het ministerie van Justitie te bespreken. Van een dergelijk overleg kan geen sprake zijn zolang niet is beslist op het beroep in de onderhavige zaak, reeds omdat van die vergadering deel uitmaken ledendie de onderhavige zaak hebben te beslissen en voorts omdat zulks strijdig is met de vereiste fairness van de procedure.
Krachtens artikel 34 Bvt in verbinding met artikel 7, vierde lid, aanhef en onder b, Bvt is de beslissing tot separatie met een duur van meer dan 15 uur voorbehouden aan het hoofd van de inrichting dan wel zijn vervanger. Volgenshet bepaalde in artikel 7, vijfde lid, aanhef en onder c, Bvt zijn de hoorplicht als bedoeld in artikel 53 Bvt en de mededelingsplicht als bedoeld in artikel 54 Bvt voorbehouden aan het hoofd van de inrichting dan wel zijnvervanger, voor zover het hoofd van de inrichting dan wel zijn vervanger de desbetreffende beslissing zelf neemt of heeft genomen.
Ingevolge het bepaalde in artikel 6, vierde lid, Bvt wijst het hoofd van de inrichting een of meer personen als zijn vervanger aan, voor zover het rijksinrichtingen betreft met machtiging van de Minister en voor zover hetparticuliere inrichtingen betreft met machtiging van het bestuur.
In de Memorie van toelichting op artikel 6, vierde lid, Bvt is aangegeven dat het voorschrift van een vereiste machtiging voor de aanwijzing van een persoon als vervanger ertoe strekt te waarborgen dat het beleid van de hoofden vande verschillende rijksinrichtingen en justitiële particuliere inrichtingen bij de aanwijzing van de vervangers niet te zeer uiteenloopt en dat de vervangers voldoende gekwalificeerd zijn. Wat betreft de vervangers dient in hetbijzonder te worden gedacht aan de voor de individuele behandeling eindverantwoordelijke functionarissen. Met betrekking tot het verlenen van bedoelde machtiging zal de Minister een terughoudend beleid voeren. Het is niet debedoeling alle afdelingshoofden als vervangers aan te wijzen. De Minister gaat er vanuit dat de besturen van de justitiële particuliere inrichtingen zich aan het door de Minister gevoerde beleid zullen conformeren.
Blijkens de stukken is klager inzake de in beroep bestreden separatiebeslissing gehoord door het hoofd van dienst [...], die door het hoofd van de inrichting als zijn vervanger is aangewezen, evenwel zonder machtiging van hetbestuur of de Raad van Toezicht van de Pompestichting. Tevens heeft voornoemd hoofd van dienst de separatiebeslissing genomen en de schriftelijke mededeling daarvan ondertekend namens het hoofd van de inrichting.
Blijkens de overgangsregeling van de op 24 april 1998, met toestemming van de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, gewijzigde statuten van de Pompestichting (artikel 17) is met onmiddellijke ingang na ondertekening van denotariële akte betreffende de statutenwijziging a) de algemeen directeur van de stichting tevens enig bestuurder (in de zin van de wet) van de stichting geworden en zijn b) de leden van het tot dan bestaande bestuur leden van deRaad van Toezicht van de stichting geworden.
Volgens de bestuursvorm van de Pompestichting is er derhalve één bestuurder die tevens hoofd van de inrichting is. Zoals uit zijn voormelde brief d.d. 18 augustus 2003 blijkt acht de Raad van Toezicht, die de bestuurder - tevenshoofd van de inrichting - benoemt, zich niet bevoegd de bestuurder - tevens hoofd van de inrichting - te machtigen tot het aanwijzen van zijn vervangers.
Hiermee is hoe dan ook niet voldaan aan het wettelijk vereiste van artikel 6, vierde lid, Bvt dat het hoofd van de inrichting zijn vervangers met machtiging van het bestuur benoemt. Waar het hoofd van dienst [...] zonder machtigingvan het bestuur door het hoofd van de inrichting als zijn plaatsvervanger is aangewezen, is er derhalve sprake van een aanwijzing die in strijd met de wet is. Hierdoor wordt een substantieel rechtspositioneel belang geschonden nuhet volgens de wetgever de bedoeling van de machtiging is dat het beleid inzake het aanwijzen van vervangers niet te ver uiteen gaat lopen, voldoende gekwalificeerde functionarissen tot vervanger worden benoemd en in zowel derijksinrichtingen als de particuliere justitiële inrichtingen een terughoudend beleid inzake het verlenen van machtigingen wordt gevoerd. Deze bedoeling van de wetgever wordt gefrustreerd als er geen toetsing van de beslissing vanhet hoofd van de inrichting overeenkomstig artikel 6, vierde lid, Bvt plaatsvindt dan wel, naar de opvatting van het hoofd van de inrichting in de onderhavige zaak, kan plaatsvinden. Uitgaande van die opvatting had het op de weg vande Pompestichting gelegen om, zo nodig in overleg met het ministerie van Justitie, een oplossing voor deze impasse te vinden. De wijziging van de statuten van de stichting (een particuliere stichting) van 24 april 1998 kan uiteraardeen dwingende en bovendien eerdere wettelijke regeling, in casu artikel 6, vierde lid, Bvt van 25 juni 1997, in werking getreden op 1 oktober 1997, niet terzijde schuiven.
Ten overvloede wijst de beroepscommissie nog op de volgende punten.
a. In de brief van de Minister van Justitie d.d. 22 augustus 2003 blijkt van zijn opvatting dat, gezien de statuten van de Pompestichting, niet goed valt in te zien waarom de Raad van Toezicht in het kader van zijn toezichttaak nietbevoegd zou zijn tot het geven van een machtiging als bedoeld in artikel 6, vierde lid, Bvt.
b. Blijkens mededeling in genoemde brief van de Minister van Justitie is bij de invoering van het Raad van Toezicht-model van de kant van het ministerie van Justitie het standpunt ingenomen dat, nu de functies van hoofd van deinrichting en bestuurder in één persoon waren verenigd, de aanwijzing van vervangers door het hoofd van de inrichting met machtiging van de Raad van Toezicht zou moeten plaatsvinden.
c. Blijkens het onder de kop “Directie en toezicht op directie” opgenomen artikel 5 van de overgelegde statuten van de Pompestichting benoemt, schorst en ontslaat de Raad van Toezicht de bestuurder/algemeen directeur van destichting (tweede lid)
-die tevens hoofd van de inrichting is-, en wijst de Raad van Toezicht, al dan niet op voordracht van de bestuurder/algemeen directeur -tevens hoofd van de inrichting-, een functionaris aan die bij zijn ontstentenis of belet alszijn plaatsvervanger optreedt bij de waarneming (vijfde lid). Tijdens de waarneming heeft de plaatsvervanger alle bevoegdheden van de bestuurder/algemeen directeur en gelden voor deze alle verplichtingen die deze statuten of de doorde Raad van Toezicht vastgestelde reglementen hem opleggen, tenzij de Raad van Toezicht anders beslist (vijfde lid). Naar het oordeel van de beroepscommissie kan het vijfde lid van artikel 5 van de statuten van de Pompestichtingdienen als basis van de machtiging als hiervoor onder punt b. bedoeld. Het hoofd van de inrichting en de Raad van Toezicht hebben niet duidelijk gemaakt waarom dat anders zou zijn.
d. Het is de beroepscommissie tenslotte uit andere beroepszaken bekend dat in enkele justitiële particuliere tbs-inrichtingen, waaronder Oldenkotte en De Kijvelanden, aanwijzing van vervangers door het hoofd van de inrichting metmachtiging van het bestuur c.q. de voorzitter van de Raad van Toezicht heeft plaatsgevonden.
In het licht van het vorenstaande kan niet anders worden geoordeeld dan dat het hoofd van dienst B. niet bevoegd was namens het hoofd van de inrichting klager terzake van de separatie te horen, de in beroep bestredenseparatiebeslissing te nemen, en de schriftelijke mededeling van die beslissing te ondertekenen.
Het beroep zal derhalve formeel gegrond worden verklaard.
Nu de rechtsgevolgen van de bestreden beslissing niet meer ongedaan zijn te maken, komt klager een tegemoetkoming toe. De beroepscommissie stelt deze vast op
€ 10,=.
4. De uitspraak
De beroepscommissie verklaart het beroep formeel gegrond, vernietigt de uitspraak van de beklagcommissie in zoverre en verklaart het beklag in zoverre alsnog gegrond.
Zij bepaalt de aan klager toekomende tegemoetkoming op € 10,=.
03/1191/TA-II
Aldus gedaan door de beroepscommissie voornoemd, bestaande uit mr. S.L. Donker, voorzitter, drs. B. van Dekken en dr. E. Rood-Pijpers, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.W. Bevaart, secretaris, op 22 december 2003
secretaris voorzitter