nummer: 13/1566/GA
betreft: [klager] datum: 25 oktober 2013
De beroepscommissie als bedoeld in artikel 69, tweede lid, van de Penitentiaire beginselenwet (Pbw) heeft kennisgenomen van een bij het secretariaat van de Raad ingekomen beroepschrift van
[...], verder te noemen klager,
gericht tegen een uitspraak van 8 mei 2013 van de beklagcommissie bij de locatie Norgerhaven te Veenhuizen
alsmede van de overige stukken, waaronder de schriftelijke mededeling van de mondelinge uitspraak waarvan beroep, welke in afschrift aan deze uitspraak is gehecht.
Ter zitting van de beroepscommissie van 3 september 2013, gehouden in de penitentiaire inrichtingen (p.i.) Lelystad, zijn gehoord klager, [...], plaatsvervangend vestigingsdirecteur van de locatie Norgerhaven, en [...], stagiaire bij de afdeling
juridische zaken van de p.i. Veenhuizen.
Op grond van haar onderzoek overweegt en beslist de beroepscommissie als volgt:
1. De inhoud van het beklag en de uitspraak van de beklagcommissie
Het beklag betreft de gevolgen van de invoering van het nieuwe arbeidsreglement, namelijk:
a. de inkorting van klagers werkweek van 36 uur naar 28 uur, terwijl medegedetineerden, die andere arbeid verrichten, langer mogen werken dan 28 uur en ondanks verzoeken van klager om 36 uur per week te mogen werken;
b. het feit dat de loonsverlaging voor klager in week 4 van 2013 is ingetreden, terwijl de loonsverlaging voor medegedetineerden, die andere arbeid verrichten, eerst in week 6 van 2013 is doorgevoerd.
De uitgewerkte uitspraak van de beklagcommissie heeft de beroepscommissie, ondanks herhaald verzoek daartoe, niet ontvangen. Uit de schriftelijke mededeling van de mondelinge uitspraak van de beklagcommissie, maakt de beroepscommissie op dat de
beklagcommissie klagers beklag ongegrond heeft verklaard.
2. De standpunten van klager en de directeur
Klager heeft in beroep zijn tegenover de beklagcommissie ingenomen standpunt – zakelijk en samengevat weergegeven – als volgt toegelicht. De directeur heeft klager en zijn medegedetineerden op geen enkele wijze op de hoogte gesteld van de invoering van
het nieuwe arbeidsreglement. De directeur heeft de invoering van de nieuwe regeling met de gedeco besproken, maar de gedeco is uiteengevallen. De directeur had tijdig aan de gedetineerden moeten meedelen dat het arbeidsreglement met ingang van 1
september 2012 zou worden gewijzigd. De invoering van het arbeidsreglement heeft tot rechtsongelijkheid geleid. Klager werkt in de binnendienst. In januari 2013 is klagers werkweek van de ene op de andere dag – er was voor de gedetineerden die werken
in
de binnendienst geen overgangsregeling gecreëerd – ingekort van 36 uur naar 28 uur. Daardoor kreeg klager ook minder loon betaald. Klager was het hier niet mee eens en heeft meermalen geprobeerd contact te zoeken met de werkmeester, het afdelingshoofd,
het hoofd arbeid en de directeur met onder andere het verzoek of hij weer 36 uur per week mocht werken. Echter, klager is van het kastje naar de muur gestuurd en werd door verschillende functionarissen, verschillend geïnformeerd. Klager kreeg te horen
dat dit systeem landelijk is ingevoerd en dat dit dus voor alle gedetineerden geldt. Dit klopt niet, want in andere inrichtingen mogen gedetineerden meer dan 28 uur werken en krijgen gedetineerden meer betaald. Ter onderbouwing van dit standpunt heeft
klager ter zitting rekeningoverzichten van gedetineerden uit andere inrichtingen overgelegd. Voor gedetineerden in de p.i. Veenhuizen die andere arbeid verrichten, is het gewijzigde arbeidsreglement twee weken later ingevoerd. Die gedetineerden hebben
dus twee weken meer loon betaald gekregen dan klager. Volgens het personeel was het ‘technisch’ gezien niet mogelijk om meer dan 28 uur per week te boeken. Echter, uit navraag van klager is gebleken dat verschillende gedetineerden nog wel meer dan 28
uur per week werken. In het arbeidsbedrijf en in de keuken werkten sommige gedetineerden zelfs 40 uur per week. Bovendien is voor gedetineerden die werkten in het arbeidsbedrijf en de keuken een overgangsregeling in het leven geroepen. Dit, terwijl in
het arbeidsreglement staat dat keukenarbeid onder de binnendienstbanen valt. Maar ook na de vervaldatum van die overgangsregeling, in mei 2013, zijn gedetineerden ongelijk behandeld. In week 34 hebben vier gedetineerden, die werkzaam waren op de
houtafdeling, veertig uur mogen werken.
Uit het arbeidsreglement volgt dat gedetineerden in het arbeidsbedrijf 32 uur per week mogen werken. Gedetineerden die in de binnendienst werken, onder wie klager, mogen evenwel maximaal 28 uur per week werken. Gedetineerden die in de binnendienst
werken zijn en worden aldus nadeliger behandeld dan gedetineerden die werken in het arbeidsbedrijf en de keuken. Klager voelt zich tekort gedaan en wil weer 36 uur per week kunnen werken. Voor de periode waarin hij niet 36 uur heeft kunnen werken wil
hij gecompenseerd worden.
Desgevraagd antwoordt klager dat hij voordat hij in beklag is gegaan, heeft geprobeerd de voor hem onwelgevallige situatie op te lossen door in gesprek te gaan met de werkmeester, zijn mentor, het hoofd arbeid en het afdelingshoofd. Toen dit geen
resultaat opleverde is hij in beklag gegaan.
Door en namens de directeur is in beroep het tegenover de beklagcommissie ingenomen standpunt als volgt toegelicht. Het nieuwe arbeidsreglement is niet ingevoerd in september 2012, maar in januari 2013. Klager heeft in week 4 van 2013 te horen gekregen
dat het arbeidsreglement is gewijzigd. Pas anderhalve maand later, in maart 2013, heeft klager beklag ingesteld. De beklagtermijn is hiermee ruim overschreden en derhalve dient klager niet-ontvankelijk te worden verklaard in zijn beklag. Klager klaagt
over een algemene voor alle, in de inrichting verblijvende, gedetineerden geldende regel. Het arbeidsreglement is niet landelijk ingevoerd, maar wel in de gehele p.i. Veenhuizen. Ook om die reden dient klager niet-ontvankelijk te worden verklaard in
zijn beklag.
Het nieuwe arbeidsreglement is geleidelijk ingevoerd. Het was niet mogelijk om het arbeidsreglement voor alle banen op hetzelfde moment in te voeren. Enerzijds heeft dit te maken met de technische beperkingen van het systeem van loonregistratie
(Leonardo), anderzijds met het feit dat voor sommige banen specifieke vaardigheden of kennis nodig zijn/is (bijvoorbeeld de keuken of bepaalde fabrieksbanen) en die banen niet van het ene op het andere moment kunnen worden ingevuld. Voor die banen is
een overgangsregeling in het leven geroepen. Voor de binnendienst, waar de meeste gedetineerden werkzaam zijn, is het nieuwe arbeidsreglement het eerst ingevoerd. Voor banen die bepaalde kwaliteiten van gedetineerden vereisen, is het arbeidsreglement
later ingevoerd. In de keuken is het arbeidsreglement als laatste ingevoerd. Op dit moment is het arbeidsreglement voor alle banen ingevoerd. In uitzonderlijke gevallen, bijvoorbeeld als een opdracht op tijd af moet zijn, kan het voorkomen dat van het
reglement wordt afgeweken en dat gedetineerden langer dan 28 uur werken. Ook kan het voorkomen dat gedetineerden met banen, die vakspecifieke kennis of vaardigheden vergen, meer dan 28 uur per week werken. Het is niet aannemelijk dat sommige
gedetineerden veertig uur per week werken, maar de directeur zal hier navraag naar doen. Overigens betreft dit geen jegens klager genomen beslissing van de directeur.
3. De beoordeling
De directeur heeft in beroep aangevoerd dat klager zijn klaagschrift te laat heeft ingediend. Op grond van artikel 61, vijfde lid, van de Pbw dient het klaagschrift uiterlijk op de zevende dag na die waarop de gedetineerde kennis heeft gekregen van de
beslissing waarover hij zich wenst te beklagen te worden ingediend. Een na afloop van deze termijn ingediend klaagschrift is niettemin ontvankelijk, indien redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de gedetineerde in verzuim is geweest. Uit het
klaagschrift en hetgeen ter zitting is aangevoerd, maakt de beroepscommissie op dat klager in week 4 van 2013 (21 januari tot en met 27 januari 2013) op de hoogte is gekomen van de gevolgen van de invoering van het nieuwe arbeidsreglement. Zijn
klaagschrift dateert van 14 maart 2013. Uit het klaagschrift volgt dat klager vanaf week 4 van 2013 heeft geprobeerd de voor hem onwelgevallige situatie op te lossen. Daartoe heeft hij eerst met de werkmeester contact opgenomen en vervolgens is hij
naar
zijn mentor gegaan, die hem heeft doorgestuurd naar het afdelingshoofd. Het afdelingshoofd zou contact opnemen met het hoofd arbeidszaken. Pas toen bleek dat dit niets opleverde, heeft klager beklag ingesteld. De beroepscommissie is van oordeel dat
klager onder de geschetste omstandigheden zijn beklag niet buiten de termijn van artikel 61, vijfde lid, van de Pbw heeft ingediend.
Klager klaagt over de gevolgen van de invoering van het nieuwe arbeidsreglement in de inrichting en over de rechtsongelijkheid die als gevolg van de invoering van het nieuwe arbeidsreglement is ontstaan. De directeur heeft aangevoerd dat klager
niet-ontvankelijk moet worden verklaard in zijn beklag, omdat hij niet klaagt over een beslissing als bedoeld in artikel 60 van de Pbw.
Ten aanzien van het beklag als vermeld onder a. overweegt de beroepscommissie als volgt.
Tijdens de zitting is komen vast te staan dat klagers beklag en beroep onder meer betrekking heeft op het feit dat hij, sinds de invoering van het nieuwe arbeidsreglement, nog maar 28 uur in plaats van 36 uur per week kan werken (hierna te noemen: het
eerste deel van het beklag als vermeld onder a).
Klager werkt in de binnendienst. In het, in januari 2013 in werking getreden, arbeidsreglement (op pagina 5) staat: “Gedetineerden in de binnendienst worden (afhankelijk van de aard van de werkzaamheden) ingezet voor minimaal 4 en maximaal 6 uur per
dag. Inzet op weekenddagen is mogelijk, maar het totaal aantal regulier te maken weekuren mag niet meer dan 28 uur per week bedragen.”. Dit is een algemene in de inrichting gehanteerde beleidslijn dan wel regel, die voor alle gedetineerden, die in de
binnendienst werken, geldt. Tegen een dergelijke algemene beleidslijn dan wel regel staat in principe geen beklag open, tenzij die beleidslijn of regel in strijd is met hogere wet- en/of regelgeving. De beroepscommissie is, mede gelet op haar eerdere
uitspraken, waaronder die met kenmerken 12/3824/GA en 12/3787/GA – waarin is beslist dat uit de Pbw en de Regeling arbeidsloon gedetineerden kan worden afgeleid dat een arbeidsduur van minimaal 20 uur per week uitgangspunt is – , van oordeel dat het
aanbieden van 28 uur arbeid per week (in plaats van 36 uur per week) niet in strijd is met wet- en/of regelgeving van hogere orde. Mitsdien is de klacht niet gericht tegen een door of namens de directeur jegens klager genomen beslissing, waartegen op
grond van artikel 60, eerste lid, van de Pbw beklag open staat. De uitspraak van de beklagcommissie zal derhalve in zoverre worden vernietigd en klager zal alsnog niet-ontvankelijk worden verklaard in het eerste deel van zijn beklag als vermeld onder
a.
Voorts is ter zitting gebleken dat klagers beklag en beroep betrekking heeft op het niet reageren van dan wel afwijzend beslissen door de werkmeester, het hoofd arbeid, het afdelingshoofd en de directeur op zijn verzoek om weer 36 uur per week te mogen
werken (hierna te noemen: het tweede deel van het beklag als vermeld onder a).
Klager heeft ter zitting aangevoerd dat hij meerdere keren contact heeft gezocht met het personeel en de directie, onder andere met het verzoek om weer 36 uur per week te mogen werken, maar dat hierop nooit adequaat is gereageerd. De directeur heeft
dit
ter zitting niet weersproken. Mitsdien is de beroepscommissie van oordeel dat er sprake is van een verzuim dan wel een weigering van de directeur om te beslissen, als bedoeld in artikel 60, tweede lid, van de Pbw. Dit wordt gelijk gesteld met een door
of namens de directeur jegens klager genomen beslissing, waartegen beklag open staat. Klager is ontvankelijk in dit onderdeel van zijn beklag.
Sinds de invoering van het nieuwe arbeidsreglement in de p.i. Veenhuizen mogen gedetineerden die in de binnendienst werken, onder wie klager, maximaal 28 uur per week werken. Nu dit een algemene regel is die voor alle, in de binnendienst werkende,
gedetineerden geldt, deze regel niet in strijd is met hogere wet- en/of regelgeving en klager niet heeft aangegeven waarom speciaal voor hem een uitzondering op deze regel moet worden gemaakt, is het nalaten te beslissen – hetgeen naar het oordeel van
de beroepscommissie in deze zaak gelijk staat aan een afwijzende beslissing – dan wel afwijzend beslissen op het verzoek van klager niet onredelijk of onbillijk.
Voorts heeft klager aangevoerd dat er, als gevolg van de invoering van het nieuwe arbeidsreglement, sprake is van rechtsongelijkheid tussen gedetineerden die in de binnendienst werken en gedetineerden die andere vormen van arbeid verrichten. Het
arbeidsreglement is geleidelijk – niet voor alle banen tegelijk – ingevoerd. De directeur heeft ter zitting uitgelegd wat hiervan de redenen zijn geweest en waarom voor sommige functies een overgangsregeling in het leven is geroepen en voor andere
niet.
De beroepscommissie acht deze werkwijze van de directeur niet onredelijk en onbillijk.
Op grond van het nieuwe arbeidsreglement mogen gedetineerden die in de binnendienst werkzaam zijn maximaal 28 uur per week werken. Voorts staat in het arbeidsreglement: “Gedetineerden die ingezet worden op het arbeidsbedrijf werken bruto 20 uur per
week. Overwerk is mogelijk voor maximaal drie dagdelen per week netto indien alle arbeidsplekken bezet zijn en/of in het geval inzet van gedetineerden met specifieke vakkennis nodig is om het afgesproken werk tijdig te kunnen afleveren.” Uit het
arbeidsreglement en hetgeen ter zitting is aangevoerd, maakt de beroepscommissie op dat uitgangspunt is dat gedetineerden in principe niet meer dan 28 uur per week werken. De directeur heeft ter zitting naar voren gebracht, en dit volgt ook uit het
arbeidsreglement, dat in bijzondere situaties – bijvoorbeeld indien een opdracht binnen een bepaalde tijd afgerond moet zijn of indien een gedetineerde werkzaamheden verricht, waarvoor vakspecifieke kennis of vaardigheden nodig is/zijn – van
bovengenoemd uitgangspunt kan worden afgeweken. Het enkele feit dat sommige gedetineerden in bijzondere omstandigheden langer dan 28 uur per week mogen werken, terwijl gedetineerden in de binnendienst niet langer dan 28 uur per week mogen werken, kan
niet tot het oordeel leiden dat er sprake is van rechtsongelijkheid. Daarvan zou pas sprake zijn als gedetineerden die dezelfde werkzaamheden verrichten consequent verschillend worden behandeld en beloond.
Klagers stelling dat er in week 34 vier gedetineerden op de ‘houtafdeling’ veertig uur hebben mogen werken, doet, nog daargelaten dat deze stelling niet feitelijk is onderbouwd, aan dit oordeel niet af. De directeur heeft ter zitting toegezegd dit te
zullen onderzoeken.
Gelet op het vorenstaande zal de beroepscommissie het beroep inzake het tweede deel van de klacht als vermeld onder a. ongegrond verklaren en de uitspraak van de beklagcommissie bevestigen, op de gronden als hierboven vermeld.
Ten aanzien van het beklag als vermeld onder b. overweegt de beroepscommissie het volgende. De directeur heeft ter zitting de redenen genoemd waarom het nieuwe arbeidsreglement niet in de hele inrichting tegelijk kon worden ingevoerd. De directeur
heeft
ervoor gekozen om de beleidswijziging geleidelijk door te voeren. Daardoor is de wijziging voor gedetineerden in de binnendienst in week 4 van 2013 ingegaan en voor een aantal andere gedetineerden, die andere arbeid verrichten, in week 6 van 2013. Dit
is het gevolg van een weloverwogen werkwijze van de directeur. De gevolgen van deze werkwijze gelden als uitgangspunt voor alle gedetineerden die in de binnendienst werkzaam zijn. Tegen (de gevolgen van) een algemene werkwijze staat in principe geen
beklag open, tenzij (de gevolgen van) die werkwijze in strijd is (zijn) met hogere wet- en/of regelgeving. In aanmerking genomen de redenen die de directeur heeft gegeven voor deze werkwijze, is het de beroepscommissie niet aannemelijk geworden dat (de
gevolgen van) die werkwijze in strijd is (zijn) met wet- en/of regelgeving van hogere orde. Mitsdien is de klacht niet gericht tegen een door of namens de directeur jegens klager genomen beslissing, waartegen op grond van artikel 60, eerste lid, van de
Pbw beklag open staat. De uitspraak van de beklagcommissie zal derhalve in zoverre worden vernietigd en klager zal alsnog niet-ontvankelijk worden verklaard in zijn beklag als vermeld onder b.
4. De uitspraak
De beroepscommissie vernietigt de uitspraak van de beklagcommissie voor zover deze betrekking heeft op het eerste deel van het beklag als vermeld onder a. en het beklag als vermeld onder b. en verklaart klager alsnog niet-ontvankelijk in deze
onderdelen
van zijn beklag.
De beroepscommissie verklaart het beroep inzake het tweede deel van het beklag als vermeld onder a. ongegrond en bevestigt in zoverre de uitspraak van de beklagcommissie, op de gronden als hierboven vermeld.
Aldus gegeven door de beroepscommissie voornoemd, bestaande uit mr. A. van Holten, voorzitter, drs. R.K. Boelens en dr. H.G. van de Bunt, leden, in tegenwoordigheid van
mr. F.A. Groeneveld, secretaris, op 25 oktober 2013
secretaris voorzitter