Geachte,
Op 20 februari 2023 heeft u een verzoek om handhaving ten aanzien van de luchthaven Lelystad Airport (hierna: Lelystad) ingediend. U verzoekt mij om handhavend op te treden omdat de luchthaven het 'Noordelijk Areaal' in gebruik heeft genomen voor vliegtuigen die -naar uw mening- niet zijn toegelaten en de luchthaven niet over de vereiste natuurvergunning beschikt.
Belanghebbende
Ik stel vast dat Red de Veluwe op grond van artikel 1.2 derde lid, Algemene wet bestuursrecht (Awb) in deze aangelegenheid als belanghebbende kan worden aangemerkt, zodat ik het handhavingsverzoek ingevolge artikel 1:3 derde lid Awb dien aan te merken als een aanvraag om een handhavingsbeschikking.
Bevoegdheid
Lelystad is op grond van artikel 1.3, vijfde lid, aanhef en onder a, Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) opgenomen in artikel 1.3, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 4, van het Besluit natuurbescherming. Dat betekent dat ik, in plaats van Gedeputeerde Staten van de provincie Flevoland, bevoegd ben tot vergunningverlening op grond van artikel 2.7, tweede lid, Wnb en handhaving op grond van artikel 7.2, tweede lid, onderdeel a, Wnb.
Motivering handhavingsverzoek
Samengevat bent u van mening dat met het in gebruik nemen van het 'Noordelijk Areaal' voor het afhandelen van grotere business aviation vliegtuigen, Lelystad Airport een categorie grotere vliegtuigen toestaat gebruik te maken van de luchthaven dan voorheen mogelijk was. Hiervoor ontbreekt de vereiste vergunning op grond van de Wnb. Daarom verzoekt u om handhavend op te treden om deze overtreding te beëindigen.
Voorgeschiedenis
Uw Stichting heeft al eerder (4 juli 2019) verzocht om handhavend op te treden tegen de luchthaven. Tegen het besluit op dit verzoek van 17 december 2019 heeft u een bezwaarschrift ingediend. In de beslissing op dit bezwaarschrift (d.d. 29 september 2020) is het besluit om het handhavingsverzoek af te wijzen, met wijziging en aanvulling van de motivering, gehandhaafd.
Op 11 maart 2020 heeft Lelystad Airport een vergunning op grond van de Wnb aangevraagd voor het project Exploitatie Lelystad Airport. Tegen een ontwerpbesluit op de aanvraag konden van 16 februari 2021 tot en met 29 maart 2021 zienswijzen naar voren worden gebracht. Een besluit op de aanvraag zal, na aanvulling van de aanvraag (zie later in deze brief), binnen afzienbare tijd worden genomen.
Is er sprake van een overtreding?
Zoals ook in mijn eerdere besluiten overwogen, is er in het geval van Lelystad Airport sprake van een situatie met aanzienlijke bestaande rechten op grond van de toestemming die op de referentiedatum was verleend. Het besluit van 9 december 1999 waarin het aanwijzingsbesluit Luchtvaarterrein Lelystad 1991 werd gewijzigd, geldt hierbij als meest beperkend besluit. Op basis hiervan was er géén toestemming voor het gebruik van de luchthaven met groter verkeer (meer dan 6.000 kg). In de beslissing op het bezwaarschrift heb ik overwogen dat de ontheffingen die waren verleend om de luchthaven voor groter verkeer (meer dan 6.000 kg) te gebruiken, niet leiden tot een bestaand recht voor dit verkeer op de referentiedatum. Ik ben daar nog steeds van overtuigd.
In de passende beoordeling die deel uitmaakt van aanvraag om een Wnb-vergunning wordt in par. 3.4.4.1 ingegaan op het verschil tussen de situatie van het 'bestaand recht' en het 'huidig gebruik'. Voor het huidig gebruik wordt er daarbij vanuit gegaan dat ook vliegtuigen met een groter gewicht dan 6.000 kg van de luchthaven gebruik maken. In par. 3.4.4.5 van genoemde passende beoordeling is vermeld dat uit de uitgevoerde AERIUS-berekeningen blijkt dat de situatie van het huidig gebruik geheel past binnen de ruimte van het bestaand recht; met andere woorden: op geen enkel hexagoon wordt een toename van de stikstofdepositie berekend.
In de passende beoordeling wordt voor de situatie 'huidig gebruik' uitgegaan van 114.507 vliegtuigbewegingen waaronder 702 bewegingen in de categorie "zakenverkeer en onderhoudsvluchten'. Uit de realisatiecijfers van de afgelopen jaren 1 blijkt dat het daadwerkelijk gebruik beduidend lager heeft gelegen dan waar in de passende beoordeling vanuit werd gegaan. De gevolgen vanwege de beperkingen door de coronapandemie spelen hierbij uiteraard een rol in de jaren 2020 en 2021, maar ook in het jaar 2022 lag het aantal bewegingen lager dan 114.507, namelijk 83.523 waarvan 368 in de categorie 'zakenverkeer en onderhoudsvluchten'. Voor het jaar 2023 verwacht de luchthaven ongeveer 85.000 bewegingen wat dus ook beduidend lager is dan de situatie die in de passende beoordeling als 'huidig gebruik' is beoordeeld. In het eerste kwartaal 2023 waren er -volgens informatie van de luchthaven- 40 bewegingen in de categorie 'zakenverkeer en onderhoudsvluchten'. Redelijkerwijs mag worden aangenomen dat het aantal bewegingen in 2023 in deze categorie lager of gelijk zal zijn aan het aantal in 2022 (368).
De verplaatsing van de activiteiten door enkele gebruikers van de luchthaven is de verklaring voor het (beduidend) lagere totaal aantal bewegingen dat wordt verwacht ten opzichte van de cijfers waarvan in de passende beoordeling is uitgegaan. De situatie 'huidig gebruik' zoals beschreven in de passende beoordeling wordt dus in ieder geval niet overschreden.
Uit de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State in de zaak 'Logtse Baan'2 volgt dat voor wijzigingen van een project die met intern salderen niet leiden tot toename van stikstofdepositie, geen Wnb-vergunning is vereist.
Uit bovenstaande volgt dat het project weliswaar is gewijzigd ten opzichte van de situatie bestaand recht maar dat deze wijziging op basis van de passende beoordeling zoals gevoegd bij de aanvraag om vergunning, niet heeft geleid tot een toename van stikstofdepositie. De wijze waarop de luchthaven wordt gebruikt 'past' immers binnen de situatie 'huidig gebruik' zoals beschreven in de passende beoordeling. En de situatie 'huidig gebruik' 'past' binnen het 'bestaand recht'. Daarom zou er geen sprake zijn van een vergunningplicht en (dus) ook geen sprake van een overtreding.
Echter, ik heb aanleiding gezien om Lelystad Airport te verzoeken om de situatie bestaand recht, de situatie huidig gebruik en aan te vragen situatie anders te gaan berekenen dan in de aanvraag was gedaan en dit uiterlijk 1 september a.s. aan mij te overleggen. Aanleiding hiervoor waren gewijzigde inzichten ten aanzien van de referentiesituatie en vlootsamenstelling voor de aanvraag natuurvergunning van Schiphol, waarna de conclusie is getrokken dat dezelfde uitgangspunten van toepassing moeten zijn op de aanvragen van andere luchthavens.3
Gewijzigde berekeningen van de situatie bestaand recht, zouden tot andere inzichten kunnen leiden ten aanzien van de vraag in hoeverre huidig gebruik in de situatie bestaand recht past. Vooralsnog heb ik geen aanleiding om aan te nemen dat na uitvoeren van aangepaste berekeningen, het huidig gebruik niet meer zou passen in het bestaand recht. Er is immers sprake van een situatie met aanzienlijke bestaande rechten op grond van de toestemming die op de referentiedatum was verleend en een -t.o.v. de referentiesituatie- beduidend lager aantal vliegtuigbewegingen dat wordt verwacht voor het jaar 2023. Op basis van de huidige informatie kan in ieder geval niet de conclusie worden getrokken dat Lelystad Airport in overtreding is. De gevraagde aanvulling zal dit moeten bevestigen.
Zienswijze Lelystad Airport
Bij brief d.d. 10 maart 2023 heeft Lelystad Airport een zienwijze gegeven naar aanleiding van het handhavingsverzoek. Kort samengevat luidt de zienswijze:
-
Het gebruik van de luchthaven door vliegtuigen van de categorie 'Code letter C' was reeds toegestaan in de referentiesituatie;
-
Er is concreet zich op legalisatie omdat er sprake is van een aanvraag met passende beoordeling en een ontwerp-vergunning;
-
Handhaving is onevenredig bezwarend voor bestaande gebruikers van de luchthaven.
Naar aanleiding hiervan merk ik het volgende op:
Ad A. Zoals hierboven en in de beslissing op het bezwaarschrift d.d. 29 september 2020 aangegeven, deel ik niet de mening dat het gebruik door vliegtuigen Code letter C reeds in de referentiesituatie was toegestaan.
Ad B. Er is inderdaad sprake van een situatie waarin een vergunningaanvraag is ingediend voor general aviation met daarnaast 10.000 bewegingen handelsverkeer en waarvoor een ontwerp-vergunning is opgesteld. De aanvraag zal worden aangevuld naar aanleiding van nieuwe inzichten. Voor het gebruik waarvoor het verzoek om handhaving is ingediend geldt echter, zoals uit bovenstaand blijkt, dat (vooralsnog) niet is gebleken van een overtreding omdat dit gebruik blijft binnen het bestaand recht.
Ad C. Hiervan heb ik kennis genomen. Omdat (vooralsnog) niet gebleken is van een overtreding, kom ik niet toe aan een belangafweging.
Conclusie:
Op basis van de passende beoordeling d.d. 13 januari 2021 en de cijfers van het gebruik in de afgelopen jaren, kom ik tot de conclusie dat er geen aanleiding is om aan te nemen dat er sprake is van een overtreding. Het gebruik van de luchthaven is weliswaar gewijzigd ten opzichte van de referentiesituatie en bestaand recht, maar dit heeft niet geleid tot toename van stikstofdepositie. In de aanvulling op de passende beoordeling moet dit worden bevestigd voor de situatie waarin het bestaand recht en het huidig gebruik op andere wijze worden berekend dan oorspronkelijk het geval was.
Besluit
Ik wijs het door u ingediende handhavingsverzoek af.
Hoogachtend,
De Minister voor Natuur en Stikstof,
namens deze,
MT-lid Directoraat-Generaal Natuur en Visserij