Geachte,
Per brief van 31 januari 2023 (door mij op dezelfde dag per e-mail ontvangen)
verzocht u mij namens de Vereniging tot Behoud van Natuurmomumenten in Nederland, de Vereniging tot Behoud van de Waddenzee, Stichting Greenpeace, Het Groninger Landschap, It Fryske Gea, Het Zuid-Holland Landschap, Vogelbescherming Nederland, Sportvisserij Nederland, Stichting WAD, Stichting De Noordzee, Natuur- en Milieufederatie Groningen, de Friese Milieufederatie en de Natuur- en Milieufederatie Zuid-Holland (hierna: de natuurorganisaties) om handhavend op te treden tegen de garnalenvisserij in de Natura 2000-gebieden Waddenzee, Noordzeekustzone, Voordelta, Vlakte van de Raan, Westerschelde & Saeftinghe en Oosterschelde.
In het navolgende adresseer ik mij tot de door u vertegenwoordigde organisaties, hierna te noemen: de natuurorganisaties.
Het verzoek
Vanaf 1 januari 2023 vindt deze visserij plaats zonder dat hiervoor een vergunning is verleend op grond van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb). De visserij is, in de visie van de voorgenoemde natuurorganisaties, in strijd met artikel 2.7, lid 2, van deze wet.
Belanghebbende
Ik stel vast dat elk van de voorgenoemde organisaties op grond van artikel 1:2, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in deze aangelegenheid als belanghebbende kan worden aangemerkt, zodat ik het handhavingsverzoek ingevolge artikel 1:3, derde lid, Awb dien aan te merken als een aanvraag om een handhavingsbesluit.
Procedure
De natuurorganisaties verzoeken mij om binnen twee weken een beslissing op hun verzoek te nemen. De natuurorganisaties kondigen in dezelfde brief aan bij het verstrijken van deze termijn, beroep in te stellen wegens niet tijdig beslissen.
Ik heb de natuurorganisaties per brief van 7 februari 2023 de ontvangst van hun verzoek bevestigd en toegelicht hoe ik het verdere besluitvormingsproces op dit verzoek, ging inrichten.
Gezien de aard van de zaak heb ik ervoor gekozen geen toepassing te geven aan de (uitgebreide) openbare voorbereidingsprocedure. Dit betekent automatisch dat de reguliere procedure van hoofdstuk 4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is gevolgd.
Artikel 4:13, lid 1, van de Awb stelt dat, bij het ontbreken van een specifieke wettelijke termijn, binnen een redelijke termijn na ontvangst van in casu het verzoek beslist moet worden. Het tweede lid van dit artikel stelt dat de voorgenoemde redelijke termijn in ieder geval is verstreken wanneer het bestuursorgaan niet binnen acht weken na ontvangst, heeft besloten.
Artikel 4:14, lid 3, van de Awb stelt voorts dat, wanneer deze acht weken niet haalbaar is, het bestuursorgaan dit binnen deze termijn van acht weken aan de verzoeker mededeelt onder benoeming van een redelijke termijn waarbinnen de gevraagde beslissing wel tegemoet gezien kan worden.
Op grond van artikel 4:13 van de Awb heb ik in voorgenoemde brief van 7 februari 2023 aangegeven dat het mijn streven is binnen acht weken
te beslissen. Op grond van artikel 4:14, lid 3, van de Awb heb ik per brief van 23 maart 2023 (DGNV/NV/26717871) laten weten meer tijd nodig te hebben om te beslissen op het verzoek. Ik heb daarom de beslistermijn tot 1 mei 2023 verlengd.
Zienswijzen
Ik dien op grond van de artikel 4:7 en 4:8 van de Awb zowel de verzoeker als belanghebbende partij(en) om een zienswijze te vragen.
Getuige de uitgebreide inhoudelijke toelichting van het handhavingsverzoek en de door de natuurorganisaties geuite wens tot snelle besluitvorming op hun verzoek, ben ik er vanuit gegaan dat zij afzien van de mogelijkheid hun zienswijze te geven. Ik heb de natuurorganisaties per brief van 7 februari 2023 verzocht om, mocht dat toch anders zijn, mij dat per ommegaande te laten weten. Ik heb hierop van hun zijde geen reactie ontvangen en heb daarmee vastgesteld dat zij afzien van een zienswijze.
In het onderhavige geval heb ik per brief van 7 februari 2023 de vertegenwoordiger van de betreffende garnalenvissers om een zienswijze verzocht. Ik heb daartoe een termijn van twee weken gegeven.
Per e-mail van 21 februari 2023 heeft deze vertegenwoordiger namens de betreffende garnalenvissers, een reactie gegeven. Verderop in dit besluit, onder 'Zienswijze garnalenvissers', ga ik in op de ingediende zienswijze.
Bevoegdheid
Ingevolge artikel 1.3, vijfde lid, van de Wnb gelezen in samenhang met in artikel 1.3, aanhef en lid 1, sub f onder 2, van het Besluit natuurbescherming, ben ik voor de sleepnetvisserij in zoute wateren bevoegd tot vergunningverlening op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb en tot handhaving op grond van artikel 7.2, tweede lid, onderdeel a, van de Wnb.
Gedoogbesluit
Op 22 december 2022 heb ik een gedoogbesluit afgegeven aan diverse, middels penvoering vanuit de Nederlandse Vissersbond vertegenwoordigde, garnalenvissers. Deze groep van vissers heeft eerder een vergunning op grond van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) aangevraagd voor het vissen op garnalen met het sleepnet alsmede met het bordennet op specifieke locaties in diverse Natura 2000-gebieden. Er wordt aangevraagd voor de periode van 1 januari 2023 tot en met 31 december 2028.
In het betreffende gedoogbesluit heb ik gedetailleerd uiteen gezet op welke gronden, mede in relatie tot het hierop geldend kabinetsbeleid uit de nota 'Grenzen aan gedogen' (1996), ik van mening ben dat ik (tijdelijk) kan afzien van handhaven op de garnalenvisserij binnen de Natura 2000- gebieden in afwachting van de in 2023 te verlenen natuurvergunningen.
Als aanleiding voor dit gedogen geldt de constatering dat de Nederlandse garnalensector zeer intensief werkt aan een verduurzaming van de bedrijfsvoering, meer specifiek de installatie van katalysatoren op de betrokken vaartuigen en, in sommige gevallen, de installatie van een schonere motor.
Deze maatregelen zullen, zoals blijkt uit de door tot nu toe door de vertegenwoordiger aangeleverde representatieve stikstofberekeningen, een aanzienlijke beperkende invloed op de emissies gaan betekenen. Dit heeft weer tot gevolg dat de door deze visserij veroorzaakte berekende depositie op diverse beschermde natuurwaarden in de betrokken Natura 2000-gebieden (en daarbuiten) verder beperkt wordt ten opzichte van de huidige bedrijfsvoering zonder inzet van de voorgenoemde maatregelen.
In een dergelijke overgangssituatie kan gedogen aanvaardbaar zijn, wanneer de consequenties van handhaving niet in een redelijke verhouding staan tot de belangen (van de beschermde natuurwaarden) die met (onmiddellijke) handhaving zouden zijn gediend. Duidelijk is dat de aanschaf, de installatie en certificering van de katalysatoren nog enige tijd in beslag zal nemen.
Door aan de gedoogbeschikking diverse beperkende voorschriften (in lijn met de voorlaatste Wnb-vergunning) te verbinden, heb ik in mijn visie afdoende en zorgvuldig geborgd dat het belang van de beschermde natuurwaarden niet wordt gecompromitteerd. Enkel in relatie tot de 'stikstoftoets' maak ik in deze regulering een tijdelijke pas op de plaats.
Getuige de verwijzingen naar dit besluit in het voorliggend verzoek zijn de natuurorganisaties inhoudelijk bekend met deze argumenten. Ik beschouw mijn onderliggende argumentatie dan ook als hier ingelast.
In het onderstaande ga ik in op de door de natuurorganisaties aangedragen argumentatie en reageer ik op het aangedragen specifieke punt (onder 'Reactie'). Hierbij merk ik meer algemene zin op dat in casu enkel de vraag naar het wel of niet terecht af kunnen zien van handhaving op de garnalenvisserij in de betrokken Natura 2000-gebieden voorligt. De inhoudelijke merites van de ecologische onderbouwing van de reeds ingediende vergunningaanvragen zijn onderwerp van het opvolgende proces van besluitvorming op deze vergunningaanvragen. Zoals de natuurorganisaties bekend, zal deze besluitvorming via een uniforme voorbereidinsgprocedure plaatsvinden. Op de ontwerpbesluiten is daarmee inspraak mogelijk.
Motivering handhavingsverzoek (puntsgewijs)
-
De natuurorganisaties kunnen zich in de gedoogsituatie niet vinden. Zou deze situatie uitsluitend de door de garnalenvisserij veroorzaakte stikstofdepositie hebben betroffen dan zouden zij zich hierbij hebben neergelegd, ervan uitgaande dat het mogelijk is om in de komende maanden inderdaad met zekerheid vast te stellen dat de visserij na ommekomst van de gedoogperiode op dit punt geen significante effecten meer kan veroorzaken.
Maar hoewel de gedoogbeschikking daarvan geen melding maakt, heeft deze beschikking tot gevolg dat ook de schadelijke effecten van de garnalenvisserij op het punt van bodemberoering, verstoring en bijvangst worden gedoogd. Dit achten de natuurorganisaties onaanvaardbaar. Zij stellen zich op het standpunt dat de PB (hierna: PB) ten onrechte concludeert dat significante schadelijke effecten op de genoemde punten met voldoende zekerheid zijn uitgesloten. Er is inmiddels voldoende informatie die juist op het tegendeel wijst en die duidelijk maakt dat de garnalenvisserij zoals nu aangevraagd, niet vergunbaar is.
Voor gedogen is daarom geen plaats. Integendeel, handhaving is geboden volgens de natuurorganisaties, ook gelet op het eigen handhavingsbeleid zoals vastgelegd in de Nota 'Grenzen aan gedogen'. Bovendien zullen de voorwaarden waaronder wordt gedoogd, niet voorkomen dat de visserij significant negatieve effecten kan veroorzaken.
Reactie
De betreffende gedoogbeschikking is juist onder zeer strikte voorschriften afgegeven welke specifiek zien op het voorkomen van enige kans op een significant effect in relatie tot de relevante beschermde natuurwaarden. Enkel het aspect van stikstof wordt feitelijk gedoogd. Voor het overige wordt de strikte regulering vanuit de inmiddels geëxpireerde Wnb-vergunning voor deze visserij gecontinueerd.
In meer algemene zin merk ik op dat veel van de aangedragen argumentaties van de natuurorganisaties feitelijk kritiekpunten betreffen op de voorliggende Passende Beoordeling. Inhoudelijk ligt echter nu concreet de vraag voor of in de afweging tussen het beschermde natuurbelang en het belang van de betreffende vissers op een tijdelijke situatie van gedogen ten behoeve van de ingezette verduurzaming op het aspect stikstof, ik ten onrechte te weinig gewicht heb toegekend aan de zwaarte van het beschermde natuurbelang.
Het mag duidelijk zijn dat de natuurorganisaties een andere visie op de omgang met en weging van het voorzorgsbeginsel hanteren in relatie tot de diverse mogelijke effecten op de voorgenoemde beschermde natuurwaarden. En hierbij uitkomen op een conclusie van niet-vergunbaarheid.
Ik ben evenwel vanuit de nu voorliggende PB daarop een andere mening toegedaan. De aanstaande besluitvorming op de voorliggende vergunningaanvragen, welke zal verlopen via een uniforme voorbereidingsprocedure, is het geëigende kader waarbinnen deze uiteindelijke weging van het voorzorgsbeginsel zijn beslag zal krijgen.
Voor de maanden waarop de gedoogbeschikking betrekking heeft, ben en blijf ik van mening dat ik, middels de strikte regulering die daaraan verbonden is, een verantwoorde afweging heb gemaakt tussen het natuurbelang en het belang van de betrokken vissers om te verduurzamen zonder een directe inperking van het vergunbare visgebied vanuit de eisen voortvloeiend uit de stikstoftoets.
-
De natuurorganisaties wijzen, meer inhoudelijk, op nieuwe informatie welke beschikbaar is gekomen waaruit zou blijken dat de garnalenvisserij, zoals die nu wordt uitgeoefend, significant schadelijke effecten veroorzaakt respectievelijk kan veroorzaken. Daarmee staat inmiddels volgens de natuurorganisaties vast dat vergunningverlening op dit moment niet mogelijk is, althans niet voor de garnalenvisserij zoals die in 2022 is aangevraagd. Deze nieuwe informatie is onder andere te vinden in een memo van 28 november 2022 van de Waddenacademie met een reflectie op de PB alsmede in een notitie van ... over de impact van de garnalenvisserij op de Waddenzee. Ook wijzen de natuurorganisaties op het voornemen van het Ministerie van LNV (gebaseerd op een deskundigenbericht van...) om een deel van de Voordelta te sluiten voor alle bodemberoerende visserij en een deskundigenbericht van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak over de aan de Belgische vissers verleende Wnb-vergunning
Reactie
In de eerste plaats merk ik op dat in de systematiek van de Wnb-vergunningentoets, bij een kans op een significant effect het in de eerste plaats aan de aanvragers is om deze kans middels mitigerende maatregelen (verder) te beperken. Zou vanuit de besluitvorming op de voorliggende vergunningaanvragen dit aan de orde zijn, dan is dat het geëigende kader om de aanvragers daartoe te verzoeken. Vooralsnog zie ik, ook niet vanuit de aangehaalde stukken en rapporten, aanleiding om nu reeds de aanvragers om een aanvulling op hun PB te vragen.
Voorts merk ik op dat het door de natuurorganisaties aangehaalde beoogde sluiten van een deel van de Voordelta voor alle bodemberoerende visserij nog slechts een voornemen is. In de betreffende beroepszaak is het Ministerie van LNV inmiddels in hoger beroep gegaan.
De natuurorganisaties gaan verder in hun betoog niet in op het gegeven dat de eerdere geëxpireerde vergunning alsmede de regulering zoals vervat in de gedoogbeschikking al een strikte inperking van deze visserij behelst (o.a. in relatie tot de visuren). En op welke wijze deze restricties desondanks niet voldoende zouden zijn.
Daarnaast merk ik, aanvullend, op dat de omvang van deze visserij reeds jarenlang steeds verder beperkt is door diverse sluitingen (met verschillende grondslagen) van in het verleden wel beschikbaar, vergund en benut visgebied.
Tot slot merk ik op dat het aangehaalde advies van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak enkel een advies aan de betreffende rechtbank is. Het is aan de rechtbank zelf om dit advies en alle relevante informatie en hetgeen ter zitting is uitgewisseld onder partijen, af te wegen en hierop te beslissen. Opvolgend staat voor elk van de betrokken partijen de mogelijkheid van hoger beroep open. In deze zaak is dus nog geen finaal oordeel gegeven.
De reflectie van de Waddenacademie op de PB
-
De natuurorganisaties citeren het gezamenlijk persbericht van de Waddenacademie en Rijkswaterstaat Noord-Nederland, als volgt:
'Samengevat concluderen de geraadpleegde deskundigen dat er op verschillende punten redelijke wetenschappelijke twijfel bestaat over de ecologische gevolgen van voortdurende garnalenvisserij in de Waddenzee. Zij wijzen hierbij op eventuele effecten van garnalenvisserij op de invasieve exoot Ensis, het herstel van zeegras en het herstel van mosselbanken als concrete voorbeelden van het bestaan van onvolledige kennis en daaruit voortvloeiende redelijke wetenschappelijke twijfel. De PB zou deze twijfel moeten wegnemen, dat is niet het geval.
Verder stellen de deskundigen dat het cumulatieve effect van voortdurende garnalenvisserij op ecologische waarden van de Waddenzee in deze PB ten onrechte niet is meegenomen. Er dient volgens de deskundigen meer vanuit het voorzorgsprincipe te worden gehandeld'.
Reactie
Zoals in het voorgaande reeds benoemd, ben ik (ook lezende de door de natuurorganisaties aangehaalde documenten) van mening dat met de regulering zoals vervat in de geëxpireerde vergunning en de gedoogbeschikking op afdoende en zorgvuldige wijze, invulling is gegeven aan het voorzorgsbeginsel.
Ik verwijs in deze naar mijn eerdere overwegingen bij de inmiddels geëxpireerde Wnb-vergunning en mijn argumentaties zoals met diverse natuurorganisaties uitgewisseld in het beroep en hoger beroep op deze Wnb-vergunning.
Op de betreffende stukken is, aanvullend, inmiddels ter zitting in de beroepszaak tegen de Wnb-vergunning voor de Belgische garnalenvisserij inhoudelijk vanuit het ministerie gereageerd. Zoals bekend ligt deze kwestie en specifiek de weging van het voorzorgsbeginsel daarmee inmiddels ook in een lopende rechtszaak voor. Ik verwijs dan ook naar hetgeen hierover ter zitting onder partijen is uitgewisseld. Vanuit de zijde van twee van de bij het betreffende handhavingsverzoek betrokken natuurorganisaties waren twee inhoudelijk vertegenwoordigers aanwezig. Zij hebben daarmee ook zelf van die argumentaties kennis kunnen nemen.
U gaat in uw betoog voorts verder inhoudelijk uitgebreid in op het memo van de Waddenacademie en de notitie van Altenburg & Wymenga. Ik verwijs in deze naar uw verzoek en zal deze passages niet hier inhoudelijk weergeven.
Reactie
Ik verwijs in deze naar mijn eerdere reactie onder punt 'a': de inhoudelijke merites van de PB liggen in relatie tot het handhavingsverzoek niet voor.
De voorgenomen sluiting van een deel van de Voordelta voor bodemberoerende visserij
-
De in bovenstaande genoemde beide documenten neergelegde wetenschappelijke inzichten zijn in lijn met de keuze die het ministerie recent heeft gemaakt ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 15 november jl. Die keuze houdt in dat de Minister voor NenS op grond van wat zij 'voortschrijdende inzichten' over de mogelijke effecten van visserij op het bodembeschermingsgebied in de Voordelta noemt, dit gebied sluit voor alle vormen van bodemberoerende visserij.
In het door de Minister voor NenS ter inzage gelegde ontwerpbesluit van 27 december 2022 verwijst de minister naar het door de appellanten in die zaak overlegde deskundigenbericht van ...
Weliswaar gaat het in deze zaak om het alsnog, naar aanleiding van een handhavingsverzoek, uitvoeren van een niet-nageleefde compensatieverplichting, maar de motivering van de minister van dit besluit maakt duidelijk dat het deskundigenbericht ook bij de minister twijfel heeft gezaaid over de juistheid van haar eerdere standpunt dat de garnalenvisserij geen significante effecten.
Reactie
Ik merk op dat ik in hoger beroep ben gegaan tegen de betreffende uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland. Ook verwijs ik mede naar mijn eerdere reactie onder 'b'.
Aanvullend merk ik op dat het eventueel uitbreiden van het sluitingsregime van het Bodembeschermingsgebied in het Natura 2000-gebied Voordelta ter compensatie van de effecten van een specifiek ander project, een ander afwegingskader kent dan de toetsing die aan de Wnb-vergunningverlening ten grondslag ligt.
Immers: het vigerend Toegangbeperkend Besluit Noordzeekustzone sluit ook specifieke zones voor de garnalenvisserij, daar waar deze visserij daar eerder wel was toegestaan. De sluiting is gebaseerd op het wegnemen van eventuele niet-significante resteffecten van deze visserij en dient in die context gezien te worden als een beheermaatregel in de zin van artikel 6 lid 2 van de Habitatrichtlijn en artikel 2.10 van de Wnb.
Het deskundigenbericht van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (hierna: Stab)
-
De natuurorganisaties wijzen op het deskundigenbericht van de Stab zoals uitgebracht in de beroepszaak tegen de eerdere Wnb-vergunning verleend aan Belgische garnalenvissers in vier Nederlandse Natura 2000-gebieden. De Stab concludeert dat de PB die door de Belgische vissers was overlegd, niet de zekerheid geeft dat de garnalenvisserij geen significant schadelijke effecten heeft.
Ik merk op dat dit deskundigenbericht onderdeel is van een nog lopende procedure voor de rechter. Een uitspraak van de rechtbank kan aanleiding geven tot aanvulling of aanscherping van de nu voorliggende PB en/of aanleiding geven voor het ministerie om in hoger beroep te gaan. In de huidige stand van zaken en met de voorliggende, actuelere, PB zie ik echter geen aanleiding om naar aanleiding van het deskundigenbericht tot een ander besluit in relatie tot het gedogen te komen. Zoals de natuurorganisaties ook bekend, heb ik inhoudelijk op diverse standpunten van de Stab een onderbouwde afwijkende visie geuit, zowel schriftelijk als ter zitting op 31 januari 2023.
Handhaving is verplicht
-
De natuurorganisaties wijzen op de beginselplicht tot handhaven en het handhavingsbeleid zoals vastgelegd in de nota 'Grenzen aan gedogen'. De natuurorganisaties stellen dat van de in deze nota genoemde 'overmachtssituaties' geen sprake is.
De natuurorganisaties wijzen in dit verband tevens op antwoorden in reactie op Kamervragen van 22 april 2022 waarin ik (tezamen met de minister van Landbouw, Natuur en Visserij) heb gesteld dat ik niet bereid ben een uitzondering te maken voor de vissers als het gaat om de datum van de nieuwe natuurvergunning.
Reactie
Ten aanzien van de stellingname van de natuurorganisaties over de 'overmachtssituaties' merk ik op dat ik de gedoogbeschikking niet op deze grondslag heb gebaseerd. Op dit punt is de stellingname van de natuurorganisaties dus niet navolgbaar.
Aanvullend merk ik op dat de aanvragers inmiddels zeer concrete stappen in de nieuwe regulering en legalisatie van deze visserij hebben gezet. Er ligt al geruime tijd een door mij volledig en juist geachte Passende Beoordeling voor; enkel op het punt van de stikstoftoets zijn de aanvragers nog bezig om, met gebruikmaking van de laatste release van AERIUS Calculator, hun onderbouwing aan te leveren. Daarnaast oriënteren de betrokken vissers zich inmiddels concreet op een verduurzaming van deze visserij middels inzet van een katalysator of schonere motor. Logischerwijs is die keuze ook van invloed op de voorgenoemde stikstofberekeningen.
Deze voorgenoemde activiteiten binnen de sector zijn voor mij aanleiding geweest om alsnog toch te kiezen voor een strak ingekaderd en afgebakende gedoogperiode, zijnde opgekomen ontwikkelingen na 22 april 2022. Op deze overgangssituatie wordt in het navolgende verder inhoudelijk ingegaan.
-
De natuurorganisaties stellen dat van een overgangssituatie geen sprake is. De voorgenoemde nota verstaat daaronder de situatie waarin legalisatie aanstaande is. In de rechtspraak wordt in dit verband de eis gesteld dat sprake is van een concreet zicht op legalisatie. Dat is het geval als er een ontvankelijke, d.w.z. volledige vergunningaanvraag is ingediend en het bestuur bereid is de vergunning te verlenen. Gaat het om een vergunning waarover wordt besloten met toepassing van de openbare voorbereidingsprocedure (zoals hier het geval is), dan moet een ontwerp-beschikking ter inzage zijn gelegd. Ook deze situatie doet zich niet voor. Nog daargelaten dat de aanvraag bij gebreke van een PB van de stikstofdepositie niet volledig is, is inmiddels ook duidelijk dat niet met een redelijke wetenschappelijke zekerheid kan worden uitgesloten dat de garnalenvisserij tot significante gevolgen leidt. De aanvraag zoals ingediend is daarom niet vergunbaar en legalisatie dus niet mogelijk. Getuige de berichten in de media is, volgens de natuurorganisaties, de minister ook inmiddels tot dit inzicht gekomen.
Zo citeert de Telegraaf op 18 januari als volgt:
'Maar ik ga hier niet ontkennen dat de garnalenvisserij impact heeft op de natuur. Het zal consequenties hebben. Dat moet ook het eerlijke verhaal zijn in dat toekomstperspectief voor de garnalenvisserij, waar op het ministerie door minister Adema nu aan gewerkt wordt. ' Volgens Van der Wal zijn er dan wel 'pijnlijke keuzes' nodig. Ze spreekt over 'stappen terug zetten'. Ze wil zelf bij Adema's beleid betrokken worden om 'de natuur een stem te geven'. volgens Van der Wal is de natuur op de Waddenzee namelijk in gevaar. De bewindsvrouw rept over het verdwijnen van trek- en broedvogels. Ook zou de vispopulatie achteruit zijn gegaan.
Reactie
De uitspraken van de Minister voor Natuur en Stikstof zijn, in de eerste plaats, enkel relevant in de context waarin zij zijn gedaan: een Tweede Kamer-Commissiedebat Wadden. De uitspraken zien dus enkel op de Waddenzee en niet op alle gebieden waar deze visserij plaatsvindt. Van belang is ook om hier duidelijk te maken dat de Minister zowel een toetsende rol heeft (vanuit de Wnb-vergunningverlening) alsook meer beleidsmatig (vanuit het Natura 2000-beleid in bredere zin). Dat geldt in dit dossier, maar logischerwijs ook ten aanzien van andere vergunningdossiers die onder de bevoegdheid van de minister vallen.
Uit het vastgestelde verslag van het betreffende Commissiedebat:
De Minister voor Natuur en Stikstof:
[...] 'We leven ook nog in een rechtsstaat. Ik oordeel in mijn rol als bevoegd gezag. Als we vergunningen verlenen, dan is dat vaak onder strikte voorwaarden of met mitigerende maatregelen. Ik oordeel daarover in mijn rol als bevoegd gezag. [...]'
[...] 'Het is natuurlijk niet zo dat alles kan. Die vergunning heeft wel degelijk heel veel restricties rond uren, gebieden en mitigerende maatregelen. Het is niet een kwestie van zomaar even alles toestaan. Dus dat steeds minder kan, zie je al in de vergunningverlening zelf. Dat is natuurlijk wel een keiharde realiteit.[...]'
[...] 'Ook hierbij geldt, en dat heb ik al eerder gezegd, dat de wijze van vergunningverlening en de vergunningtoets die door de Wnb-vergunning wordt gehanteerd één specifieke invalshoek kent, namelijk de specifieke activiteit waarvoor de vergunning wordt aangevraagd. De wijze waarop ook de voorschriften zijn geformuleerd, hebben tot op heden stand gehouden bij de Raad van State. De review, zoals die gedaan is, lijkt ook een breder perspectief te hanteren, mede vanuit beheerplannen. Tegelijkertijd lijkt het duidelijk, ook uit de review, dat de garnalenvisserij een mate van impact heeft, net als andere activiteiten. Dat ga ik natuurlijk ook niet ontkennen. Maar dan val ik weer in herhaling: dit onderstreept dus het belang van het Beleidskader Natuur, waarbij we juist de stap naar de cumulatie van die verschillende activiteiten willen zetten. Parallel daaraan wordt er nu gewerkt aan een toekomstperspectief voor de garnalensector, waarvoor de collega-minister van LNV ook echt heldere keuzes wil gaan maken. Ook dat wordt natuurlijk betrokken bij het beleidskader. Maar met de gedoogbeschikking moeten de vissers echt een pas op de plaats maken. We stellen echt strikte voorschriften, niet alleen voor stikstof, op grond waarvan we de gedoogbeschikking die de kans op verduurzaming biedt hebben verleend.' [...]
Dat in mijn optiek sprake is van een concreet zicht op legalisatie heb ik reeds in het voorgaande betoogd, onder andere in relatie tot de weging van het voorzorgsbeginsel. Het is juist dat er op het moment van schrijven nog geen uniforme voorbereidingsprocedure is opgestart. Dit is aanstaande, maar geheel afhankelijk van de toepassing van en berekeningen met de laatste release van AERIUS Calculator. Logischerwijs moet een ontwerpbesluit uitgaan van deze laatste editie van dit rekeninstrument. De aanvragers zijn momenteel doende deze berekeningen af te ronden en bij mij aan te leveren. Er zijn enkele technische obstakels hiermee gemoeid; deze vertraging lag aan de zijde van het RIVM (als beheerder van het AERIUS instrument) en is daarmee de aanvragers niet verwijtbaar.
-
Waar het misschien nog voorstelbaar is dat enige garnalenvisserij in Natura 2000 vergund kan worden (zij het niet op grond van de voorliggende aanvraag), dan geldt dat in elk geval niet voor het bodembeschermingsgebied in de Voordelta. U bent immers voornemens om de bodemberoerende visserij in dat gebied op korte termijn volledig uit te bannen. Ook in zoverre is er dus geen zicht op legalisatie.
Ik verwijs ik deze naar mijn eerdere reactie onder punten 'b' en 'd'.
De gedoogbeschikking
-
Volgens de natuurorganisaties is in deze situatie (geen overmacht, geen zicht op legalisatie) is handhaving geboden en is er geen ruimte voor gedogen. Voor wat betreft dit laatste is ook van veel belang dat het verbod van artikel 2.7, lid 2, van de Wet natuurbescherming uitvoering geeft aan de Vogel- en Habitatrichtlijn. Het gaat hier dus om de overtreding van regels van Europeesrechtelijke origine. In de nota 'Grenzen aan gedogen' constateert het kabinet dat gedogen geen optie is als het gaat om Europeesrechtelijke normen. Dan geldt een handhavingsplicht die voortvloeit uit het beginsel van gemeenschapstrouw en die gebaseerd is op de voor de Lidstaten geldende verplichting om de volledige toepassing van EG-normen niet alleen juridisch, maar ook feitelijk te waarborgen. De effectieve doorwerking van het gemeenschapsrecht moet verzekerd zijn en daarmee ook handhaving van overtredingen ervan. Voor gedogen is volgens het Hof van Justitie hooguit enige ruimte in overmachtssituaties en een dergelijke situatie doet zich zoals gezegd hier niet voor. Desondanks heeft de minister er voor gekozen om de garnalenvisserij tot 1 oktober a.s. te gedogen. In uw gedoogbeschikking stelt u dat gedogen in overeenstemming zou zijn met de nota 'Grenzen aan gedogen'. Vanuit het voorgaande achten de natuurorganisaties dat onjuist.
Reactie
Ik merk op dat in de betreffende nota de weging van het gedogen op een Europese norm, zoals in casu de Vogel- en Habitatrichtlijn, genuanceerder ligt. Als volgt (uit de nota):
[...] Daar komt bij dat ook het Europees recht weinig ruimte laat voor niet-handhaven van communautaire regelgeving en nationale regelgeving die voorkomt uit implementatie van EG-regelgeving. De Europese gemeenschap kan de betreffende lidstaat op het achterwege laten van handhavingsinspanningen aanspreken, [...]
[...] Bij de handhaving van EG-regelingen of van nationale regelingen die ter uitvoering van EG-recht gemaakt zijn is de ruimte voor gedogen zeer beperkt.[...]
De nota spreekt dus van een 'weinig ruimte' en sluit gedogen derhalve niet per definitie uit. Ik merk tevens op dat de gedoogbeschikking diverse strikte voorschriften kent om te borgen dat het natuurbelang afdoende geborgd en beschermd wordt. Op die wijze wordt, effectief inhoudelijk, een regulering van deze visserij geborgd langs dezelfde strikte spelregels zoals opgenomen in de geëxpireerde eerdere Wnb-vergunning. Feitelijk wordt daarmee enkel een gedoogsituatie gecreëerd ten aanzien van de 'stikstoftoets'.
-
De gedoogbeschikking suggereert dat het gedogen alleen betrekking heeft op de door de garnalenvisserij veroorzaakte stikstofdepositie, maar dat is volgens de natuurorganisaties niet juist. Ook de overige schadelijke effecten, zoals die van bodemberoering, bijvangst en verstoring, worden vooralsnog gedoogd. De PB rechtvaardigt dit niet, omdat de daarin getrokken conclusie dat de visserij niet leidt tot significant schadelijke gevolgen, evident onjuist is. er is dus niet alleen in formele, maar ook in materiele zin sprake van een overtreding van de Wnb en dus van de Europese regels, in het bijzonder van artikel 6 van de Habitatrichtlijn.
Reactie
Het mag duidelijk zijn dat ik hierin een andere visie inneem dan de natuurorganisaties. Ik ben daar in al het voorgaande al inhoudelijk op ingegaan en benadruk nogmaals de strikte regulering zoals vervat in de gedoogbeschikking.
Aanvullend wijs ik op de consistente lijn van voorgaande vergunningverlening (onder voorwaarden) van de visserij in diverse Natura 2000-gebieden waarin elke ronde van vergunningverlening zorgvuldig is gekeken naar de ecologische effecten op de relevante natuurwaarden. Ik merk daarbij tevens op dat in deze lijn van voorgaande vergunningverlening gradueel de voorschriften en beperkingen steeds stringenter en specifieker zijn geworden. De garnalenvisserij in de betrokken Natura 2000-gebieden is daarmee inmiddels al in aanzienlijke mate aan regels en beperkingen gebonden. Dat geldt ook voor de beperking van beschikbare ruimte binnen deze gebieden als gevolg van het verbodsregime zoals opgenomen in diverse Toegangbeperkende Besluiten en gebiedssluitingen op andere grondslagen, zoals de Uitvoeringsregeling Visserij. Er is dus reeds sprake van een gecontinueerde, langlopende regulering en inperking van deze visserij. Ontkracht moet dus worden, zoals de natuurorganisaties lijken te stellen qua beeldvorming, dat sprake is van een nieuwe activiteit c.q. een activiteit die tot voorheen niet of nauwelijks aan regels is en was gebonden.
Ook de Minister van Infrastructuur en Waterstaat alsmede Rijkswaterstaat als beheerder van de betrokken Natura 2000-gebieden hebben bij de recente verlenging van diverse Natura 2000-beheerplannen geen nadere inhoudelijke toevoegingen c.q. aanwijzingen voor de Wnb-vergunningverlening aangegeven.
-
De belangenafweging die de minister ten grondslag heeft gelegd, heeft ten onrechte alleen betrekking op het aspect stikstofdepositie. Maar belangrijker, voor een belangenafweging is volgens de natuurorganisaties in dit geval geen ruimte, juist omdat het zoals gezegd gaat om de schending van regels met een Europeesrechtelijke achtergrond.
Daar komt bij dat het standpunt dat de consequenties van handhaving niet in redelijke verhouding staat tot de belangen van de beschermde natuurwaarden, niet berust op een juist inzicht in de betrokken feiten en belangen. Door de vele gebreken in de PB is, volgens de natuurorganisaties, immers onduidelijk wat de aard en omvang is van de schade die de garnalenvisserij de komende negen maanden zal veroorzaken en is een zorgvuldige afweging hoe dan ook niet mogelijk.
Zoals hiervoor al is opgemerkt, behoort deze onduidelijkheid voor risico van de aanvrager(s) te komen. Dit was ook eerder het standpunt van de minister getuige de eerder aangehaald beantwoording van Kamervragen. Waarom de minister daarvan nu is teruggekomen is onduidelijk. De gedoogbeschikking biedt daar geen inzicht in. In de belangenafweging heeft de minister bovendien ten onrechte als uitgangspunt genomen dat sprake is van een overgangssituatie in die zin dat er zicht is op legalisatie. De natuurorganisaties achten dit niet het geval.
Reactie
Ik merk op dat er wel degelijk een brede belangenafweging aan de gedoogbeschikking ten grondslag ligt en ik een bewuste beslissing heb genomen om, gezien de specifieke omstandigheden van het geval en de daarbinnen ontstane ontwikkelingen, toch tot een in tijd beperkte en strikt gereguleerde gedoogperiode te komen. Deze ontwikkelingen zien op enerzijds het vanuit het ministerie ontwikkelde subsidieprogramma ten behoeve van een verduurzaming van deze garnalenvisserij en verlate openstelling daarvan alsmede de uitgestelde laatste release van AERIUS Calculator.
Om voor vissers op deze verduurzaming ook daadwerkelijk te kunnen instappen met de daaraan verbonden aanzienlijke kosten, heb ik het verantwoord geacht (met oog voor het beschermde natuurbelang) om deze visserij op het punt van stikstof tijdelijk te gedogen. Op die wijze kunnen de betreffende vissers voldoende inkomsten blijven genereren (en niet, bij gedwongen stilliggen, interen op hun eigen vermogen) om deze verduurzaming te financieren. Ik heb dat verantwoord geacht, omdat effectief enkel de stikstoftoets en de consequenties daarvan voor de te vergunnen ruimte, tijdelijk geparkeerd is. Inhoudelijk wordt, vanwege de diverse voorschriften verbonden aan de gedoogbeschikking, het eerdere vergunningregime in relatie tot de overige beschermde natuurwaarden (bodemberoering etc.) feitelijk regulier voortgezet.
-
De beperkende voorwaarden die in de gedoogbeschikking zijn opgenomen, zijn onvoldoende om te waarborgen dat significante effecten van de garnalenvisserij zijn uitgesloten. Welbeschouwd voorziet de gedoogbeschikking en de daaraan verbonden voorwaarden in een voortzetting van de garnalenvisserij zoals die voorheen plaatsvond en waarvan nu wel vaststaat dat deze significante schadelijke effecten heeft. Op in elk geval één punt is zelfs sprake van een intensivering van de visserij. Dit betreft het maximale aantal visuren per Natura 2000-gebied. Dit aantal is gelijk aan het gemiddelde aantal visuren per jaar in deze gebieden gedurende de periode 2013 t/m 2021. Dit heeft als resultaat dat op grond van de gedoogbeschikking een verdere intensivering van de visserij mogelijk is: het aantal visuren dat voorheen in één jaar was toegestaan, mag nu in negen maanden (de beschikking verloopt per 1 oktober 2023) worden opgesoupeerd. Dit is des te meer onbegrijpelijk, omdat de huidige omvang van de visserij zoals hierboven is aangetoond, al significant schadelijke effecten veroorzaakt. De gedoogbeschikking doet daar zo nog een schepje bovenop.
Reactie
Zoals reeds in het voorgaande gesteld verschil ik over de toelaatbaarheid van deze visserij en daarmee ook de zicht op legalisatie, inhoudelijk van mening met de natuurorganisaties. Daarover is in het voorgaande reeds uitgebreid ingegaan.
Specifiek in relatie tot de visuren het volgende. In de voorschriften 8 t/m 10 van de gedoogbeschikking staat expliciet gesteld dat:
-
Gezien het gegeven dat in het onderhavige geval een gedoogsituatie geldt, mag tot het moment van vergunningverlening, maximaal 100% van deze realisatie per Natura 2000-gebied gevist worden door het collectief van de in voorwaarde 1 genoemde natuurlijke personen en rechtspersonen.
-
Bij een realisatie van 100% zal de onderhavige gedoogbeschikking voor wat betreft de werking ervan in relatie tot het betreffende specifieke Natura 2000-gebied ingetrokken worden. Handhaving is op die basis onmiddellijk mogelijk.
-
Realisaties boven de 100% zullen op basis van de monitoring op grond van de schone data, gekort worden op de vergunningverlening en daarbinnen nog eventueel beschikbare visuren voor het betreffende Natura 2000-gebied in het jaar 2024.
Ook in de voorheen vergunde situatie was het mogelijk dat de betreffende visuren per Natura 2000-gebied, reeds in enkele maanden gerealiseerd werden. Hierop gold een specifiek handhavingsbeleid (stopzetting van de visserij in het betreffende Natura 2000-gebied).
De daarbij eerder gehanteerde marge van +10% is specifiek in de uitzonderlijke context van de gedoogbeschikking juist expliciet achterwege gelaten.
Door de natuurorganisaties wordt verder niet duidelijk gemaakt waar zij, lezende de bovenstaande bepalingen, nu specifiek een risico voor de beschermde natuurwaarden zien. Er is immers geen sprake van een intensivering van de visserij in specifieke Natura 2000-gebieden. Het staat de vissers vrij de betreffende visuren over een bepaalde periode te realiseren. Dat kan dus ook direct (bijvoorbeeld) in de eerste drie maanden van het jaar zijn. Tot op heden is dat overigens in het geheel niet het geval. Vertegenwoordigers van de natuurorganisaties ontvangen wekelijks vanuit mijn ministerie hierop de laatste realisaties qua visuren.
Zienswijze garnalenvissers
Per brief van 20 februari 2023 heeft de vertegenwoordiger van diverse individuele leden garnalenvissers van de belangenorganisaties voor de Nederlandse beroepsvisserij, te weten de Nederlandse Vissersbond, PO Delta Zuid, PO Urk, PO Texel, PO Wieringen, PO Rousant en de Stichting Visserij & Natuur (hierna: de vissers), een zienswijze gegeven op het voorliggend handhavingsverzoek.
De vissers zijn van mening dat in de gedoogbeschikking de geldende strikte voorwaarden en vereisten voor gedogen, zeer zorgvuldig en deugdelijk gemotiveerd zijn. De vissers zijn dan ook van mening dat het door de diverse natuurorganisaties ingediende handhavingsverzoek afgewezen zou moeten worden. Hierna volgt een nadere motivering.
Stikstofproblematiek
Het feit dat er per 1 januari 2023 nog geen nieuwe Wnb‐vergunning voor de garnalenvisserij in de betreffende Natura 2000‐gebieden is verleend, komt voort uit de stikstofproblematiek. De oplossing voor de visserijsector wordt door uw Ministerie gezocht in de installatie van schonere motoren, dan wel SCR‐katalysatoren aan boord van de betreffende vissersvaartuigen, in combinatie met een stikstofdepositie van afgerond 0,00 mol/ha/jr. Dit betekent dat alle Nederlandse garnalenvaartuigen moeten worden omgebouwd en er een systeem
ontwikkeld moet worden om de stikstofdepositie per garnalenvisser op alle met stikstof overbelaste hexagonen in de Nederlandse Natura2000‐gebieden onder de rekenkundige ondergrens van 0,005 mol/ha/jr te houden. Het zal duidelijk zijn dat het realiseren van investeringen in installaties voor lagere stikstofuitstoot veel tijd en geld gaat kosten.
Consequenties handhaving
Handhaving zal leiden tot niet door de garnalenvissers te dragen gevolgen. Het betekent dat vissers hun bedrijfsvoering moeten stilleggen en dit kan bij veel garnalenvissers leiden tot faillissement. Ook handelaren en verwerkende bedrijven komen in grote problemen, als de aanvoer van garnalen tot stilstand komt, dan wel drastisch zal verlagen. Wanneer er overgegaan wordt tot handhaving, met als consequentie het stilleggen van de garnalenvisserij binnen de betreffende Natura 2000‐gebieden, zal en kan geen visser nog investeren in een schonere motor of een SCR‐katalysator, nog los van het feit dat banken en andere financiers zonder zekerheid niet met financiering over de brug zullen komen. Er is dus een heel groot belang dat zich verzet tegen handhaving.
Gedogen is dus niet slechts aanvaardbaar maar simpelweg ook noodzakelijk. In het handhavingsverzoek verzetten de betreffende natuurorganisaties zich tegen de nog niet openbaar gemaakte PB garnalenvisserij (juli 2022). De vissers verzoeken de minister hieraan voorbij te gaan. Het handhavingsverzoek kan zich naar de mening van de vissers uitsluitend richten op de gedoogbeschikking en niet op de vergunningaanvraag.
Hetgeen momenteel wordt gedoogd is de voortzetting van de garnalenvisserij onder dezelfde voorwaarden zoals die de afgelopen 6 jaar hebben bestaan via de reeds verlopen Wnb‐vergunning. De nu verlopen Wnb‐vergunning is verleend op basis van artikel 2.8 lid 3 van de Wnb en aan deze Wnb‐vergunning lag dan ook een PB ten grondslag. De gedoogbeschikking verlengt in feite slechts de materiële juridische situatie zoals die reeds 6 jaar heeft bestaan. Met de gedoogbeschikking verandert er dus in feite helemaal niets aan de bestaande situatie.
Daarnaast heeft de Minister gedurende de afgelopen 6 jaar te allen tijde kunnen ingrijpen op basis van artikel 6 lid 2 van de Habitatrichtlijn. De in de afgelopen 6 jaar verschenen onderzoeken hebben hiervoor geen aanleiding gegeven.
Daarbij geldt tevens dat de gedoogbeschikking geen nieuwe toestemming is in de zin van artikel 6 lid 3 van de Habitatrichtlijn. De gedoogbeschikking betreft slechts het gedogen van de voortzetting van de activiteit garnalenvisserij in de betreffende Natura2000‐gebieden binnen de daaraan al eerder gestelde randvoorwaarden, welke destijds zijn vastgelegd in Wnb‐vergunning en geldig was tot en met 31 december 2022. Het feit dat de garnalenvisserij op deze wijze, na het verlopen van de Wnbvergunning, wordt gedoogd binnen dezelfde kaders als waarbinnen de betreffende Wnb‐vergunning destijds is afgegeven, laat nog eens zien dat de garnalenvisserij binnen de bestaande kaders een bestaande activiteit is en niet telkens weer opnieuw een nieuw project.
Een handhavingsverzoek kan in onze ogen slechts slagen indien er aanwijzingen zouden bestaan dat de voortzetting van de garnalenvisserij (gedurende de gedoogperiode) zou kunnen leiden tot aantasting van de natuurlijke kenmerken van de Natura2000‐gebieden. Dit zou het geval zijn indien de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van de soorten verslechtert en er (ver)storende
factoren optreden voor de soorten waarvoor de gebieden zijn aangewezen. Daarvan kan echter geen sprake zijn alleen al gelet op het feit dat de garnalenvisserij al meer dan 40 jaar in de huidige vorm bestaat. Tevens kan verwezen worden naar de PB uit 2016 en het feit dat sindsdien
geen feiten aan het licht zijn gekomen die zouden kunnen duiden op een aantasting van natuurlijke kenmerken.
Het handhavingsverzoek en de daarin genoemde stukken bevatten slechts andere interpretaties en misvattingen m.b.t. de eerder verschenen onderzoeken welke reeds in de PB uit 2016 is besproken.
Voor zover het handhavingsverzoek ingaat op verbeteropgaven achten wij dit volledig buiten de orde aangezien het hier gaat over een gedoogbeschikking.
Gelet op het voorgaande zien wij voldoende argumenten om het handhavingsverzoek af te wijzen.
Reactie
Voor wat betreft de benoeming van de garnalenvisserij als een bestaande activiteit en het zich niet kwalificeren als een nieuw project merk ik op dat ik deze stelling niet onderschrijf. Ik verwijs hierbij richting de vissers naar het hen bekende advies van de Landsadvocaat op dit punt. Ik acht wel degelijk een vergunningplicht aan de orde voor een vernieuwde ronde van garnalenvisserij. De ingediende vergunningaanvragen vormen juist ook de basis voor mijn stellingname dat zicht is op legalisatie.
Uiteraard onderschrijf ik wel de stellingname dat deze visserij al decennia lang plaatsvindt in de betreffende gebieden en dat deze visserij telkens passend is beoordeeld.
Conclusie
Ik constateer dat er, in lijn met de gedoogbeschikking, voldoende aanleiding is om vanuit het staande kabinetsbeleid een specifieke periode de garnalenvisserij in de betrokken gebieden, onder strikte voorwaarden te gedogen. Er is concreet zicht op legalisatie en het is onevenredig bezwarend om handhavend op te treden.
Ik zal derhalve niet tot de gevraagde handhaving overgaan.
BESLUIT
Ik wijs het door u ingediende handhavingsverzoek af.
Hoogachtend,
De Minister voor Natuur en Stikstof,
namens deze:
MT-lid Directoraat-Generaal Natuur en Visserij