Geachte,
Op 12 mei 2022 heeft u, namens MOB, een verzoek om handhaving ten aanzien van de luchthaven Schiphol (hierna: Schiphol) ingediend. U verzoekt om te voorkomen dat Schiphol de Wet natuurbescherming overtreedt door in ieder geval preventief handhavend op te treden tegen het overschrijden van het aantal vluchten dat in de referentiesituatie in een (gebruiks)jaar mogelijk is. Voor zover die overschrijding reeds plaats vindt, verzoekt u om handhavend optreden tegen de overtreding.
Belanghebbende
Ik stel vast dat MOB op grond van artikel 1:2, derde lid, Algemene wet bestuursrecht (Awb) in deze aangelegenheid als belanghebbende kan worden aangemerkt, zodat ik het handhavingsverzoek ingevolge artikel 1:3, derde lid, Awb dien aan te merken als een aanvraag om een handhavingsbeschikking.
Bevoegdheid
Schiphol is op grond van artikel 1.3, vijfde lid, aanhef en onder a, Wnb opgenomen in artikel 1.3, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 4, van het Besluit natuurbescherming. Dat betekent dat ik, in plaats van Gedeputeerde Staten van de provincie Noord-Holland, bevoegd ben tot vergunningverlening
op grond van artikel 2.7, tweede lid, Wnb en handhaving op grond van artikel 7.2, tweede lid, onderdeel a, Wnb.
Procedure
-
Op 12 mei 2022 heeft u een handhavingsverzoek t.a.v. Schiphol ingediend;
-
Op 19 mei 2022 heb ik de ontvangst van uw verzoek bevestigd;
-
Op 8 september 2022 heeft u mij een ingebrekestelling gestuurd vanwege het niet-tijdig nemen van een besluit op uw verzoek;
-
In reactie hierop zond ik u d.d. 19 oktober 2022 een brief waarin werd gemeld dat de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure (UOV) van afdeling 3.4 Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing zal zijn op het besluit op uw verzoek;
-
Hiertegen heeft u op 9 november 2022 een bezwaarschrift ingediend omdat u van mening bent dat ten onrechte de UOV wordt gevolgd;
-
Op 17 oktober 2022 heeft u bij de rechtbank Gelderland beroep ingesteld vanwege het niet-tijdig nemen van een besluit op uw verzoek;
-
In de uitspraak d.d. 16 december 2022 heeft de rechtbank Gelderland uw beroep gegrond verklaard en bepaald dat ik alsnog binnen twee weken een besluit bekend moet maken.
Gelet op uw bezwaarschrift van 9 november 2022 en de uitspraak van de rechtbank van 16 december 2022, heb ik besloten alsnog af te zien van toepassing van de UOV.
Omdat Schiphol naar mijn mening als belanghebbende dient te worden aangemerkt, heb ik, gelet op artikel 4:8 Awb, Schiphol bij e-mail d.d. 27 december 2022 in de gelegenheid gesteld een zienswijze naar voren te brengen. Schiphol heeft d.d. 3 januari 2023 een zienswijze naar voren gebracht. Hierna ga ik onder 'zienswijze Schiphol' in op de ingediende zienswijze.
Motivering handhavingsverzoek
Kort weergegeven motiveert u uw verzoek als volgt.
-
Schiphol opereert zonder natuurvergunning;
-
Hoewel Schiphol een aanvraag om een natuurvergunning heeft ingediend, is deze al zodanig lang in behandeling dat moet worden aangenomen dat deze niet kan worden verleend;
-
De gebruiksprognose 2022 van Schiphol toont aan dat er naar verwachting meer bewegingen worden uitgevoerd dan op basis van de referentiesituatie is toegestaan;
-
Schiphol veroorzaakt stikstofdepositie op gebieden die reeds overbelast zijn; handhavend optreden tegen de overtreding is daarom geëigend.
U heeft uw verzoek onderbouwd met de realisatiecijfers en gebruiksprognose voor 2022. Het gebruiksjaar 2022 omvat de periode 1 november 2021 tot en met 31 oktober 2022. Door de behandeltijd van uw verzoek is gebruiksjaar 2022 inmiddels verstreken. Gezien de inhoud van uw verzoek ga ik ervan uit dat u ook voor het gebruiksjaar 2023 (periode 1 november 2022 tot en met 31 oktober 2023) om (preventief) handhavend optreden verzoekt. In mijn besluit ga ik daarom (ook) in op de gegevens van het lopende gebruiksjaar.
Het eerdere handhavingsverzoek
Op 23 september 2019 heeft u een eerder verzoek om handhaving ingediend waarop ik bij besluit d.d. 2 april 2020 heb besloten. Dit besluit heb ik na behandeling van uw bezwaarschrift in de beslissing op bezwaar d.d. 29 september 2020 gehandhaafd. Kortheidshalve zal ik hierna op enkele punten verwijzen naar deze eerdere besluiten.
Is er sprake van een overtreding?
In mijn besluit van 2 april 2020 heb ik geconcludeerd dat Schiphol een vergunningplichtige activiteit uitvoert, maar dat ook sprake is van aanzienlijke bestaande rechten. Deze mening heb ik ook nu nog. Zoals ik hierna in deze brief zal aangeven, zijn mijn inzichten over wat de referentiesituatie is en hoe bestaande rechten op de referentiedatum moeten worden berekend, weliswaar gewijzigd na mijn besluit van 2 april 2020, maar dat doet niet af aan de conclusie dat Schiphol een natuurvergunning nodig heeft voor het project en de depositie als gevolg daarvan die boven de referentiesituatie uitkomt en significante gevolgen kan hebben voor de betrokken Natura 2000-gebieden. Uit de meest recente aanvulling op de aanvraag blijkt ook dat voor de aangevraagde situatie mitigerende maatregelen noodzakelijk zijn om met zekerheid aantasting van de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden uit te sluiten. Dit bevestigt dus de vergunningplichtige situatie. Schiphol beschikt niet over de vereiste vergunning en begaat daarmee een overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift in de regel handhavend moeten worden opgetreden. Op basis van vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State kan slechts onder bijzondere omstandigheden van handhaving worden afgezien. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat of als handhavend optreden zodanig onevenredig zou zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in de concrete situatie behoort te worden afgezien.
Toegestaan gebruik op referentiedatum
In uw verzoek geeft u aan dat u voor het toegestaan gebruik op de referentiedatum uitgaat van de realisatie in het jaar 1994. Dat zou dan neerkomen op een toegestaan gebruik van 274.064 vtb. Uw uitgangspunt voor de referentiesituatie deel ik niet. De manier waarop naar mijn mening het gebruik moet worden berekend dat op de referentiedatum was toegestaan, heb ik weergegeven in de brief van 21 februari 2022 aan Schiphol. In deze brief is het volgende opgenomen t.a.v. de uitgangspunten voor de referentiesituatie:
-
Voor het project Schiphol als luchthaven met vier banen is toestemming verleend vóór de vroegste Europese referentiedatum (10 juni 1994). De referentiesituatie wordt, gedifferentieerd naar verschillende gebieden dus in eerste instantie bepaald door hetgeen mogelijk was op de verschillende referentiedata van de door het vierbanenstelsel geraakte gebieden.
-
De toestemming voor gebieden met een Europese referentiedatum van vóór 1996, is publiekrechtelijk ingeperkt in het Aanwijzingsbesluit uit 1996 door de geluidscontouren en/of door het Aanwijzingsbesluit uit 2000 tot 460.000 vliegtuigbewegingen in 2002. Beoordeeld moet worden welke inperking de meest vergaande is voor die gebieden. Die inperking, en de bijbehorende stikstofdepositie, vormt de nieuwe referentiesituatie voor die gebieden.
Voor gebieden waarvan de Europese referentiedatum ligt na het besluit uit 1996, maar vóór het besluit uit 2000, wordt eveneens bepaald welk van die twee besluiten de meest vergaande inperking oplevert. Immers, ofwel de toestemming op de Europese referentiedatum is kleiner, en het besluit uit 2000 is een uitbreiding, ofwel de ruimere toestemming op de Europese referentiedatum is publiekrechtelijk ingeperkt in 2000.
-
In 2003 is het project uitgebreid met de vijfde baan. Omdat de uitbreiding in het Luchthavenverkeerbesluit 2003 niet is beoordeeld met inachtneming van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, moet die beoordeling nu plaatsvinden bij de aanhangige vergunningaanvraag. Nu moet worden beoordeeld of de uitbreiding van het project met de vijfde baan heeft geleid tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de eerdere referentiesituatie. Dat betekent dat beoordeeld moet worden of de uitbreiding met de vijfde baan heeft geleid tot:
a) een toename van depositie op de Natura 2000-gebieden die al werden geraakt door het vierbanenstelsel, en/of
b) een toename van depositie op nieuwe Natura 2000-gebieden waarvan de Europese referentiedatum vóór 2003 ligt.
-
Gebieden waarvan de Europese referentiedatum ná 2003 ligt, mogen bij de beoordeling onder punt 3 buiten beschouwing worden gelaten. Uitgaande van gedifferentieerde referentiedata per Natura 2000-gebied, is toestemming verleend voor de uitbreiding met de vijfde baan vóór de Europese referentiedatum van die gebieden, 7 december 2004, en is hetgeen mogelijk was op die datum in beginsel de referentiesituatie voor deze gebieden.
-
In 2008 is de referentiesituatie voor de gebieden waarvan de Europese referentiedatum ligt op 7 december 2004, publiekrechtelijk ingeperkt door de 480.000 vliegtuigbewegingen, zodat dat de referentiesituatie bepaalt ten aanzien van die gebieden.
-
In het besluit op de vergunningaanvraag moet de situatie onder punt 3, plus een nu aangevraagde toename daarvan, en de aangevraagde toename ten opzichte van punt 5 worden beoordeeld op significante effecten. Voor zover dergelijke effecten niet zijn uit te sluiten, moeten deze effecten worden gemitigeerd voordat een vergunning kan worden verleend voor de luchthaven.
Vergunningplicht en behandeling aanvraag
Naar aanleiding van het besluit van 2 april 2020 heb ik Schiphol verzocht om een aanvraag voor een vergunning in te dienen. Zoals u bekend heeft Schiphol een aanvraag gedaan en is een ontwerpbesluit op 15 februari 2021 gepubliceerd.
De ingediende zienswijzen en het advies van de Commissie voor de milieueffectrapportage over het Milieueffectrapport en de bijbehorende passende beoordeling die was opgesteld ter voorbereiding van het vereiste Luchthavenverkeerbesluit (LVB), waren voor mij aanleiding om Schiphol op 6 juli 2021 en 21 februari 2022 te verzoeken om voor een aanvulling op de aanvraag zorg te dragen. Ik was namelijk, zoals ik hierboven al heb aangegeven, tot de conclusie gekomen dat de referentiesituatie en de aan te vragen situatie anders moeten worden berekend dan waar ik bij het ontwerpbesluit van was uitgegaan. In het verzoek van 21 februari 2022 heb ik Schiphol dan ook verzocht om mij uiterlijk 15 mei 2022 de aanvulling toe te zenden uitgaande van deze nieuwe inzichten; op verzoek van Schiphol is deze termijn bij brief d.d. 2 mei 2022 verlengd tot 30 juni 2022.
Op 24 juni 2022 heeft de Minister van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) in de Hoofdlijnenbrief Schiphol de Tweede Kamer namens het kabinet geïnformeerd over het voornemen om het aantal vliegtuigbewegingen (hierna: vtb) op Schiphol in het Luchthavenverkeerbesluit te beperken tot 440.000. Schiphol is verzocht hier in de aanvraag om een natuurvergunning rekening mee te houden. Bij een aanvraag voor meer vtb zou de luchthaven immers geen belang hebben.
Op 30 juni 2022 heeft Schiphol een aanvulling op de aanvraag ingediend. Deze aanvulling gaf mij aanleiding tot het stellen van enkele vragen over de wijze waarop uitvoering was gegeven aan de uitgangspunten zoals opgenomen in de brief van 21 februari. Daarnaast was mij niet duidelijk in hoeverre in deze aanvulling rekening was gehouden met genoemd kabinetsvoornemen. Schiphol is hierop d.d. 14 juli verzocht om de aanvulling aan te passen. Schiphol heeft deze aangepaste aanvulling op 29 augustus 2022 ingediend. Daarbij heeft de luchthaven rekening gehouden met de beleidsmatige beperking van het aantal vtb op Schiphol tot 440.000. Tevens verzoekt Schiphol om toestemming om -totdat het nieuwe aantal van 440.000 in het LVB is vastgelegd- een hoger aantal vluchten te mogen uitvoeren namelijk het aantal vluchten van de huidige situatie.
De behandeling van de vergunningaanvraag loopt al sinds 1 oktober 2020 (datum indiening aanvraag). Dat dit een lange periode is, onderschrijf ik. Ik constateer echter dat het een gecompliceerde aanvraag is waarbij ook mijn inzichten tijdens de behandeling van de aanvraag zijn gewijzigd. De zienswijzen en het advies van de Commissie MER waren immers voor mij aanleiding Schiphol te vragen om de aanvraag aan te vullen. Ook het kabinetsvoornemen tot beperking van het aantal vluchten op Schiphol heeft gevolgen voor de aanvraag. Dit alles tezamen verklaart de lange duur van de behandeling van de vergunningaanvraag.
Zienswijze Schiphol
Bij brief d.d. 3 januari 2022 heeft Schiphol mij een zienswijze gegeven op het verzoek om handhavend op te treden. Kort samengevat is de zienswijze:
-
Het aantal vtb blijft binnen bestaand gebruik op de referentiedata voor de relevante Natura 2000-gebieden zoals dat volgens de luchthaven en moet worden beschouwd en daarom is er geen sprake van een overtreding;
-
Zekerheidshalve heeft Schiphol een Wnb-vergunning aangevraagd; deze aanvraag is in procedure en daarmee is er zicht op legalisatie;
-
Handhaving is onevenredig: belang van handhaving weegt niet op tegen nadelige gevolgen voor Schiphol, luchtvaartmaatschappijen en andere betrokkenen en het aantal vtb blijft ruim binnen bestaande rechten en de aantallen waarvoor vergunning is aangevraagd.
Schiphol verzoekt mij om het handhavingsverzoek af te wijzen.
Naar aanleiding hiervan merk ik het volgende op. Zoals eerder in dit besluit aangegeven, leidt de wijze waarop volgens mijn inzichten de referentiesituatie moet worden vastgesteld (zoals vastgelegd in de brief van 21 februari 2022) tot de conclusie dat er wél sprake is van een vergunningplichtig project en is er sprake van een overtreding omdat Schiphol niet over een dergelijke vergunning beschikt.
De zienswijze dat er sprake is van concreet zicht op legalisatie deel ik, zoals ik hierna zal motiveren, voor zover dit het aantal van maximaal 440.000 vtb betreft. Dat het aantal vtb dat voor het gebruiksjaar 2023 wordt verwacht blijft binnen bestaande rechten en aantallen waarvoor vergunning is aangevraagd, deel ik niet. Schiphol heeft vergunning aangevraagd voor 440.000 vtb maar, waar ik hierna nader op zal ingaan, is er gerede kans dat dit aantal in lopend gebruiksjaar wordt overschreden.
Zicht op legalisatie
Uit de lange behandeltijd kan naar mijn mening niet de conclusie worden getrokken dat verlening van de vergunning niet te voorzien is. Schiphol heeft in de aanvulling op de aanvraag d.d. 29 augustus 2022 verzocht om vergunning voor 440.000 vtb. In een verdere aanvulling d.d. 19 september 2022 heeft Schiphol beoordeeld of en zo ja welke effecten er zijn bij het beperken van het aantal vluchten tot 440.000 ten opzichte van de situatie met 500.000 vtb.
Weliswaar is geconstateerd dat nog niet alle gegevens in de aanvraag zijn opgenomen om tot een besluit op de aanvraag te komen en heb ik Schiphol op 23 december 2022 verzocht om verdere aanvulling op enkele onderdelen, maar dit neemt niet weg dat ik verlening van de vergunning aannemelijk acht. Met de aanvraag, het ontwerp-besluit en de ingediende aanvullingen is er naar mijn mening voldoende concreet zicht op legalisatie van 440.000 vtb.
Realisatie gebruiksjaar 2021-2022
In uw handhavingsverzoek gaat u logischerwijs in op het gebruiksjaar 2021-2022. Ik heb eerder aangegeven dat ik uw verzoek beschouw als een verzoek voor het lopende gebruiksjaar. Voor het gebruiksjaar 2021-2022 merk ik nog wel het volgende op.
In het gebruiksjaar 21-22 zijn 395.225 vtb (gebaseerd op Schiphol | Verkeer- en vervoercijfers) commercieel verkeer uitgevoerd. Ik constateer dat dit dus lager is dan het aantal van 440.000 vtb waarvoor Schiphol vergunning heeft aangevraagd. Dat betekent dat er geen overschrijding heeft plaatsgevonden van het aantal vtb waarvoor concreet zicht op legalisatie bestaat.
Gebruiksjaar 2022-2023
De Gebruiksprognose voor het lopende gebruiksjaar 2022-2023 gaat uit van een minimum aantal vtb van 432.000 en maximaal 487.000 vtb. De slotcoördinator, ACNL, heeft mij desgevraagd gemeld dat er voor de seizoen winter 22 en zomer 23 op de data van de SAL (slot allocation list) in totaal 485.132 slots zijn toegewezen.
Hoewel het aantal gealloceerde slots geen zekerheid geeft of dit aantal ook daadwerkelijk aan vtb wordt afgewikkeld, is er wel een gerede kans dat het aantal van 440.000 vtb in de loop van het gebruiksjaar 2023 zal worden overschreden. Om die reden zal ik ook uw verzoek om preventieve bestuursrechtelijke middelen in te zetten beoordelen.
Het opleggen van een preventieve herstelsanctie is, op grond van artikel 5.7 van de Algemene wet bestuursrecht, mogelijk als het gevaar van overtreding klaarblijkelijk dreigt.
Meer dan 440.000 vtb
In de aanvulling op de aanvraag d.d. 29 augustus 2022 verzoekt Schiphol om toestemming om in de periode totdat de 440.000 vtb zijn verankerd in het Luchthavenverkeerbesluit, het aantal vliegtuigbewegingen verbonden aan de huidige situatie te mogen blijven opereren. Dit betekent dus dat de luchthaven verzoekt om in een periode een hoger aantal vliegtuigbewegingen uit te voeren dan het aantal waarvoor concreet zicht op legalisatie bestaat. Ik lees dit als een verzoek van de luchthaven om in een overgangsperiode af te zien van handhavend optreden. Ik overweeg hierover het volgende.
Nu het kabinetsbeleid is om in het LVB het aantal bewegingen te beperken tot 440.000 en Schiphol ook de aanvraag om een natuurvergunning op dat aantal heeft afgestemd, moet ik een afweging maken ten aanzien van het aantal bewegingen dat daarboven wordt uitgevoerd, uitgaande van de beginselplicht om handhavend op te treden.
Op 1 oktober 2020 heeft Schiphol een aanvraag ingediend voor 500.000 vliegtuigbewegingen. In de Passende Beoordeling daarbij werd (met de toenmalige inzichten) aangetoond dat de stikstofdepositie in de aangevraagde situatie de depositie in de referentiesituatie niet zou overschrijden. De ontwerp-vergunning was hier ook op gebaseerd. Hoewel Schiphol uiteraard geen rechten kon ontlenen aan de ontwerp-vergunning, behoefde de luchthaven op dat moment ook geen aanleiding te zien om de capaciteit te beperken. De ontwerp-vergunning ging immers uit van het legaliseren van 500.000 bewegingen in een vergunning. Ook de brief van 21 februari 2022 waarin Schiphol werd gevraagd om een aanvulling op de aanvraag, sloot niet uit dat, mits zou worden voldaan aan de voorwaarden van de Wet natuurbescherming, 500.000 bewegingen zouden worden vergund. Pas met bekendmaking van het kabinetsvoornemen op 24 juni 2022 tot het beperken van het aantal vliegtuigbewegingen tot 440.000 en het verzoek aan de luchthaven om hier ook mee rekening te houden bij de aanvraag om een natuurvergunning, kon Schiphol concreet voorzien dat het aantal vtb omlaag moet en 500.000 vtb. niet meer vergunbaar zijn.
Hoewel de Wet natuurbescherming en de wet- en regelgeving op basis van de Wet luchtvaart verschillende beoordelingskaders hebben die ook tot verschillende uitkomsten kunnen leiden, vind ik het wel van belang om zoveel mogelijk tot een afgestemde aanpak te komen. Ik constateer dat, zoals de minister van IenW ook in de Hoofdlijnenbrief Schiphol d.d. 24 juni 2022 schetst, er voor het beperken van de capaciteit van een luchthaven in het LVB een zorgvuldig proces is vereist. De 'Europese Verordening inzake geluidgerelateerde expoitatiebeperkingen' schrijft namelijk een 'evenwichtige aanpak' voor om tot een capaciteitsbeperking te komen. Het 'per omgaande' doorvoeren van een capaciteitsbeperking in het LVB, is dus onmogelijk op grond van deze regels. In de Derde Voortgangsbrief Programma Omgeving Luchthaven Schiphol d.d. 16 december 2022 schrijft de minister van IenW aan de Kamer dat hij ernaar streeft de 440.000 vtb in de loop van 2024 in het LVB te verankeren.
De luchthaven en de luchtvaartmaatschappijen hebben uiteraard belang bij een voorspelbare operatie. De regelgeving m.b.t. slotallocatie gaat uit van historische rechten op slots en een capaciteit op de luchthaven die ruim voor de start van een seizoen bekend wordt gemaakt. Zo is de capaciteitsdeclaratie voor het seizoen winter 2022-2023 reeds op 11 mei 2022 door Schiphol aan de slotcoördinator bekend gemaakt, dus nog voordat het kabinetsvoornemen om Schiphol te laten krimpen, bekend was bij de luchthaven. De capaciteitsdeclaratie voor zomer 2023 is in september 2022 aan de slotcoördinator bekend gemaakt. Op basis van de capaciteitsdeclaratie heeft de slotcoördinator de slots voor het winterseizoen 2022-2023 en het zomerseizoen 2023 verdeeld. Deze tijdige capaciteitsdeclaratie en slottoekenning is noodzakelijk voor de operatie van de luchtvaartmaatschappijen en is gebaseerd op internationale sectorafspraken. Er is geen juridische basis voor het intrekken van reeds toegekende slots. Luchtvaartmaatschappijen moeten erop kunnen vertrouwen dat deze bewegingen uitgevoerd kunnen worden. Ook de minister van IenW benoemt in de Hoofdlijnenbrief Schiphol dat de capaciteitsreductie ingrijpende gevolgen kan hebben voor luchtvaartmaatschappijen. Daarnaast heeft de minister van IenW in de Derde voortgangsbrief Programma Omgeving Luchthaven Schiphol d.d. 16 december 2022 aangegeven dat hij in januari 2023 advies van de slotcoördinator verwacht over hoe gehandeld moet worden als niet alle aanspraken op historische slots kunnen worden gehonoreerd. De minister van IenW heeft het advies van de slotcoördinator op 27 februari 2023 aan de Kamer toegezonden. Eén en ander bevestigt dat er -vanuit het perspectief van de regelgeving rond slotallocatie- tijd nodig is om op zorgvuldige wijze tot reductie tot 440.000 vtb te komen.
tussenconclusie
Op basis van het bovenstaande kom ik tot de conclusie dat er geen zicht is op legalisatie van een groter aantal dan 440.000 vtb nu het kabinetsvoornemen is om in het LVB het aantal vtb te beperken tot genoemd aantal. Zoals hierboven uiteengezet, heeft Schiphol echter wel aanzienlijke belangen bij een overgangsperiode waarin meer dan 440.000 vtb bewegingen mogelijk zijn, onder meer omdat het volgens Europese regelgeving niet is toegestaan om zonder het doorlopen van een 'evenwichtige aanpak' tot een geluidgerelateerde exploitatiebeperking te komen. Ik moet deze belangen afwegen tegen het natuurbelang dat wordt gediend bij handhavend optreden tegen meer dan 440.000 bewegingen.
Natuurbelang
Zoals ook in de de Hoofdlijnenbrief Schiphol opgenomen, draagt de beperking van het aantal vtb bij aan de noodzakelijk beperking van stikstofdepositie door de luchtvaart. Ik hecht daarom ook aan de beperking van het aantal vtb tot 440.000.
In de aanvulling op de aanvraag van 29 augustus jl. vraagt Schiphol vergunning aan voor 440.000 vliegtuigbewegingen maar heeft daarbij de stikstofdepositie van 500.000 bewegingen berekend en de te nemen mitigerende maatregelen worden daarop afgestemd. Schiphol merkt daarbij op dat de situatie bij 440.000 bewegingen niet wezenlijk anders is. In de aanvulling van 19 september wordt dit nader onderbouwd. Uit genoemde aanvulling blijkt dat de transitie van 500.000 vtb naar 440.000 vtb in 10 Natura 2000-gebieden leidt tot een zeer beperkte toename van stikstofdepositie (variërend van 0,01 tot 0,67 mol/ha/jaar), te weten: Eilandspolder, Ilperveld, Varkensland, Oostzanerveld & Twiske, Naardermeer, Oostelijke Vechtplassen, Wormer- en Jisperveld & Kalverpolder, Zwanenwater & Pettemerduinen, Coepelduynen, Meijendel & Berkheide, Noordhollands Duinreservaat, en Schoorlse Duinen.
De extra depositie in bepaalde gebieden als gevolg van 440.000 vliegbewegingen kan worden verklaard vanuit de regels voor het strikt preferentieel baangebruik. Omdat de Polderbaan de preferente baan is, wordt -ondanks de reductie van het totaal aantal vliegtuigbewegingen- als gevolg van de tweede regel voor het strikt preferentieel baangebruik een toename verwacht vanuit oostelijk verkeer op de Polderbaan.
Schiphol heeft aangegeven zich te richten op een mitigatieopgave die zowel de situatie dekt met 440.000 vtb als met 500.000 vtb. Bij e-mail d.d. 23 januari heeft Schiphol mij geïnformeerd dat met betrokken partijen overeenstemming is bereikt over mitigerende maatregelen in de vorm van externe saldering. Hiermee wordt de hele mitigatieopgave gesaldeerd. Bevoegd gezagen van de saldogevende partijen moeten weliswaar nog instemmen en ook ik moet in het kader van de behandeling van de vergunningaanvraag nog een oordeel vormen, maar ik heb op dit moment geen reden om aan te nemen dat de hele mitigatieopgave niet wordt gesaldeerd.
Met het nemen van de mitigerende maatregelen, zoals die naar verwachting worden genomen, is het uitgangspunt dat de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden niet worden aangetast bij zowel 440.000 vtb als bij 500.000 vtb.
Uiteindelijk kan ik dit pas definitief vaststellen op het moment dat de definitieve passende beoordeling beschikbaar is.
Dit laat onverlet dat ernaar gestreefd moet worden om de stikstofdepositie van de luchtvaartsector omlaag te brengen; voor de toetsing in het kader van dit besluit staat echter de vraag centraal of de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden kunnen worden aangetast.
Overgangsperiode
In de Hoofdlijnenbrief van 24 juni 2022 is aangegeven dat de reductie tot 440.000 vtb bijdraagt aan de noodzakelijke reductie van stikstofemissies maar niet de reden is voor het nemen van het besluit. Ik deel uiteraard de mening dat ook de luchtvaartsector een bijdrage moet leveren aan het beperken van de stikstofdeken. Ik sluit aan bij de stappen die de minister van IenW zet om tot reductie van het aantal vtb. te komen. Zoals eerder aangegeven verwacht de minister van IenW in de loop van 2024 het aantal van 440.000 vtb in het LVB te hebben verankerd.
Afweging en conclusie
Ten aanzien van het aantal vliegtuigbewegingen tot 440.000 constateer ik dat er concreet zicht is op legalisatie omdat de vergunningaanvraag in behandeling is en een ontwerp-vergunning reeds ter inzage heeft gelegen. Dat hierna -op verzoek- aanpassing en aanvulling van de aanvraag heeft plaatsgevonden en de aanvraag inmiddels een lange periode in behandeling is, neemt niet weg dat er nog steeds concreet zicht is op legalisatie. Ik acht het aannemelijk dat de vergunning nu op korte termijn kan worden verleend.
Ten aanzien van de (mogelijke) overschrijding van het aantal van 440.000 vtb in de loop van het gebruiksjaar 2023 merk ik het volgende op.
Gezien hetgeen overwogen onder 'meer dan 440.000 vtb' constateer ik dat Schiphol grote belangen heeft bij een redelijke overgangsperiode om terug te gaan naar 440.000 vtb. Dit weeg ik af tegen het natuurbelang waarbij naar verwachting significante gevolgen worden voorkomen met het nemen van mitigerende maatregelen die zodanig zijn vormgegeven dat zij ook de negatieve gevolgen van meer dan 440.000 vtb mitigeren.
Voor het huidige gebruiksjaar 2023 wijs ik uw verzoek om (preventief) bestuursrechtelijke maatregelen te nemen tegen Schiphol af omdat ik van mening ben dat er tot 440.000 vtb sprake is van een concreet zicht op legalisatie. Voor zover er sprake zal gaan zijn van overschrijding van dit aantal, acht ik het onevenredig bezwarend om (preventief) bestuursrechtelijke maatregelen te treffen. Ik vind het namelijk onredelijk om, gelet op het kabinetsvoornemen van 24 juni 2022 en na afweging van alle belangen, Schiphol geen overgangsperiode te bieden om te komen tot 440.000 vtb. Hierbij heb ik betrokken dat Schiphol kenbaar heeft gemaakt mitigerende maatregelen te treffen gericht op zowel 440.000 vtb als 500.000 vtb. Negatieve gevolgen voor Natura 2000-gebieden zijn daarmee naar verwachting uitgesloten, óók als er meer dan 440.000 vtb worden gerealiseerd.
Voor alle duidelijkheid wil ik (nogmaals) benadrukken dat ik uiteraard eraan hecht dat het aantal bewegingen op Schiphol gereduceerd wordt tot 440.000. Ik meen echter dat hiervoor een redelijke overgangsperiode moet worden gegeven.
Gelet op de uitspraak van de rechtbank waarbij mij een dwangsom is opgelegd, zal er separaat met u contact worden opgenomen om tot betaling van de verschuldigde dwangsom over te gaan.
Hoogachtend,
De Minister voor Natuur en Stikstof,
namens deze:
MT-lid Directoraat-Generaal Natuur en Visserij