Geachte,
Op 14 februari 2022 heb ik uw bezwaarschrift ontvangen tegen het besluit van 6 januari 2022. Dit besluit is genomen op grond van de Wet natuurbescherming (hierna: de Wnb).
Dit besluit heb ik opnieuw beoordeeld. In deze brief vindt u mijn beslissing op uw bezwaar en waarom deze beslissing is genomen. In de bijlage vindt u de artikelen waarop de beslissing gebaseerd is.
Beslissing
Ik verklaar uw bezwaar ongegrond. Dit betekent dat ik het besluit van 6 januari 2022 handhaaf met een verbetering van de motivering. Uw verzoek om vergoeding van de gemaakte proceskosten wijs ik af.
Daarnaast heeft u mij in gebreke gesteld en wijs ik u een bedrag van €1.442,- aan dwangsommen toe.
Het proces tot nu toe
Bij brief van 1 oktober 2020 is namens Schiphol N.V. (hierna: Schiphol) verzocht om een vergunning op grond van de Wnb voor het project 'Exploitatie Schiphol'. Op 15 februari 2021 is de ontwerp-vergunning1 ter inzage gelegd.
Bij brief van 26 maart 2021 heeft u, namens Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. (hierna: MOB) een zienswijze2 ingediend. Deze zienswijze omvatte tevens het verzoek om op grond van artikel 2.4 van de Wnb passende maatregelen te treffen jegens de luchthaven, nu uit gebiedsanalyses van veel Natura 2000-gebieden, waar Schiphol stikstof op deponeert, volgt dat sprake is van een (dreigende) verslechtering of verstoring. Daarbij is gewezen op het Natura 2000-gebied Kampina & Oisterwijkse Vennen. Voor de depositie bestaan aanzienlijke bestaande rechten, zodat de depositie slechts voor een deel zal worden beoordeeld in het kader van een natuurvergunning.
Bij besluit van 6 januari 20223 is uw verzoek afgewezen, omdat uit de brief van Gedeputeerde Staten (hierna: GS) van de provincie Noord-Brabant van 3 februari 20224 blijkt dat geen noodzaak zich voordoet om in het Natura 2000-gebied Kampina & Oisterwijkse Vennen bijkomende passende maatregelen te nemen.
Bij brief van 3 februari 20225 hebben GS van de provincie Noord-Holland desgevraagd een document met de 'Beschrijving aanpak stikstof Noord-Holland' overgelegd.
Bij brief van 11 februari 2022 is namens MOB, de Stichting Laagvliegen Nee en Samenwerkende Actiegroepen Tegen Laagvliegen (SATL) bezwaar6 (hierna: bezwaarden) gemaakt en verzocht om vergoeding van de gemaakte proceskosten.
Bij brief van 21 maart 2022 hebben GS van de provincie Zuid-Holland7 desgevraagd het document 'Eerste Uitvoeringsagenda Stikstof, ruimte maken voor natuurherstel en ontwikkeling' van maart 2021 overgelegd.
Bij brief van 24 maart 2022 hebben GS van de provincie Utrecht desgevraagd een document met de 'Beschrijving situatie stikstofbelasting Botshol, Provincie Utrecht' met de bijlage 'Veldonderzoeken Botshol 2019, 2020 en 2021' overgelegd.
Op 15 april 2022 heeft een hoorzitting plaatsgevonden. Naar aanleiding van de e-mail van 22 april 2022 met daarin de uitnodiging om desgewenst nog te reageren op het woordelijk verslag van de hoorzitting, de pleitnota's van de gemachtigden van de luchthavens alsmede van de gemachtigde van de minister van Infrastructuur en Waterstaat (hierna: I&W) is door geen van de partijen gebruik gemaakt van de mogelijkheid om nog een nadere reactie te geven.
Bij brief van 2 juli 2022 heeft u mij in gebreke gesteld omdat de wettelijke beslistermijn inmiddels is overschreden. Bij ongedateerde brief, binnengekomen op 17 oktober 2022, heeft u nogmaals gewezen op de ingebrekestelling.
Bevoegdheid
Ingevolge artikel 1.3, vijfde lid, van de Wnb, in samenhang gelezen met artikel 1.3, eerste lid, aanhef, onderdeel a, onder 4, van het Besluit natuurbescherming ben ik bevoegd om gebruik te maken van de aanschrijvingsbevoegheid ten aanzien van onder meer luchthaven Schiphol en de overige burgerluchthavens van nationale betekenis als bedoeld in artikel 8.1, tweede lid, van de Wet Luchtvaart.
HOORZITTING EN GRONDEN VAN BEZWAAR
Hieronder staan de standpuntendie schriftelijk of mondeling zijn aangevoerdper belanghebbende samengevat weergegeven.
Bezwaarden
Het verzoek is te beperkt opgevat, nu alleen de effecten ten aanzien van het Noord-Brabantse gebied Kampina & Oisterwijkse Vennen bij de besluitvorming zijn betrokken en alle andere gebieden buiten beschouwing zijn gelaten. Schiphol heeft immers effect op veel meer gebieden, waardoor ten minste de gevolgen voor de nabij gelegen gebieden (in de provincies Noord- en Zuid-Holland als Utrecht) zouden moeten worden beschouwd, maar ook andere Natura 2000-gebieden waar Schiphol effect op heeft. Het toetsingskader dat is ontleend aan de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) De Logt8 is te beperkt uitgelegd, nu passende maatregelen niet uitsluitend moeten worden genomen als een hogere stikstofbelasting leidt tot verslechtering van de beschermde natuurwaarden, maar tevens indien sprake is van een dreigende verslechtering of verstoring met significante gevolgen. Bezwaarden merkten op dat de stikstofdepositie van Schiphol, vanwege haar omvang op een flink aantal gebieden flink hoger is dan bij dat varkensbedrijf in deze uitspraak. Weliswaar ligt Schiphol op grotere afstand van Natura 2000-gebieden, maar is de stikstofdepositie hoger dan de 7 mol in die zaak. De resultaten van Meetnetwerk Ammoniak in Natuurgebieden (hierna: de MAN-resultaten) zijn dan ook ten onrechte volgens u niet bij de besluitvorming betrokken.
De verwijzing naar een maatregelenpakket van de provincie Noord-Brabant volstaat in dit geval volgens u niet, nu daarmee niet inzichtelijk wordt gemaakt dat dit zal leiden tot de noodzakelijke daling van de stikstofdepositie in ieder geval tot onder de kritische depositie waarde (hierna: KDW). Ter onderbouwing van dit standpunt, namelijk dat de ecologische onderbouwing ontbreekt, wijzen bezwaarden op het rapport 'Onderzoek naar een ecologisch noodzakelijke reductiedoelstelling van stikstof'9, dat tevens steun vindt in de conclusie van de Advocaat-Generaal bij het Europees Hof10.
Evenmin kan volgens bezwaarden worden volstaan met de verwijzing naar de maatregelen die op Rijksniveau worden genomen, als de Wet stikstofreductie en natuurverbetering (hierna: de Wsn). Bovendien stellen bezwaarden dat hiermee niet de noodzakelijk daling, als bedoeld in het eindrapport 'Niet alles kan overal' van het Adviescollege Stikstofproblematiek van 8 juni 2020, wordt behaald. In dat rapport staat ook dat iedere sector zijn bijdrage moet leveren.
Ook onder verwijzing naar meerdere rapporten en analyses stellen bezwaarden zich op het standpunt dat de Interim Omgevingsverordening, waar provincie Noord-Brabant in haar reactie naar verwijst, niet inzichtelijk maakt dat die maatregelen – tezamen met andere aangevoerde maatregelen – leiden tot de noodzakelijke stikstofdaling binnen afzienbare tijd. Dit geldt eveneens voor de Brabantse Ontwikkelaanpak Stikstof en gebiedsgerichte aanpak.
Ten aanzien van de informatie van de andere provincies merken bezwaarden op dat hierin enkele maatregelen staan genoemd die worden getroffen of zullen worden getroffen door het Rijk en de provincie, maar niet is onderbouwd dat die maatregelen leiden tot de noodzakelijke daling binnen afzienbare tijd. Bovendien staat op pagina 6 van het document van de provincie Zuid-Holland dat de door het Rijk gepresenteerde maatregelen onvoldoende zijn. Gelet hierop kan het verzoek om op grond van artikel 2.4 van de Wnb passende maatregelen te treffen niet zo maar worden afgewezen.
Voorts betogen bezwaarden dat stikstof een sterk cumulatieve problematiek kent, die door de loop der jaren wordt vergroot. Als de stikstofdepositie over een aantal jaren gelijk blijft, betekent dit niet dat de problematiek ook gelijk blijft. Deze wordt juist ernstiger, doordat bij overschrijding van de KDW, het ecosysteem de stikstofoverlast in feite niet kan verwerken, waardoor de stikstof zich ophoopt in de bodem. Die stikstof is volgens bezwaarden evident een dreigende verstoring, als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn (hierna: Hrl). Verder merken bezwaarden in het kader van de cumulatie op dat het varkensbedrijf uit de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling, zich in de nabijheid van een Natura 2000-gebied bevindt en dat deze op een klein deel veel deponeert, terwijl een heel Natura 2000-gebied de belasting van Schiphol ondervindt.
Desgevraagd is aangegeven dat het afwachten van de vergunningprocedure om meerdere redenen niet wenselijk is. Ten eerste vanwege de omstandigheid dat die procedure al heel lang duurt en nu nog altijd niet duidelijk is wanneer het definitieve besluit wordt genomen. Bovendien is gelet op het vorenstaande noodzakelijk dat op korte termijn maatregelen worden genomen, waarbij door bezwaarden het schrappen van de latente ruimte wordt genoemd. Met latente ruimte bedoelen bezwaarden de depositieruimte die de luchthaven momenteel niet benut ten opzichte van de referentiesituatie. In dat kader wordt tevens gewezen op het rapport van B-WARE11 van 18 januari 2022, waaruit blijkt dat er veertien habitattypen zijn, verspreid over Nederland, die als het ware op omvallen staan. Hiervoor is het noodzakelijk dat op korte termijn stevige maatregelen worden getroffen. Een aantal van die habitattypen bevindt zich in de duinen in de provincie Zuid-Holland, onder andere in Natura 2000-gebied Meijendel & Berkheide. Tevens merken bezwaarden daarover nog het volgende op. Zij vinden dat niet alleen naar aanleiding van deze procedures van de luchthavens maatregelen moeten worden genomen, maar dat het wenselijk is dat beleid wordt opgesteld, waaruit volgt dat latente ruimte dient te worden aangepakt. Nu wordt in de vergunningprocedure een dusdanig hoge referentiedepositie geclaimd dat men daarbinnen nog zou kunnen uitbreiden met vliegtuigbewegingen op Schiphol. Hoe hoger de referentiesituatie wordt, des te groter het belang dat die referentiesituatie wordt aangepakt, aldus bezwaarden. Bezwaarden wijzen ook op de omstandigheid dat Schiphol als tweede op de lijst staat qua stikstofemissies na Tata Steel. Gelet op de omstandigheid dat Schiphol op bijna alle Natura 2000-gebieden bijdraagt aan de stikstofdepositie, zou het treffen van maatregelen ten aanzien van Schiphol juist prioriteit moeten hebben. Bezwaarden betwisten dat uitsluitend de focus op de luchthavens ligt, nu zij bij meerdere natuurvergunningsprocedures betrokken zijn. Ten aanzien van de buitenlandse bijdrage aan de stikstofdepositie wordt opgemerkt dat Nederland voor aanzienlijk meer depositie in het buitenland zorgt.
Daarbij merken bezwaarden op dat de depositie ook nog eens ten onrechte wordt afgekapt op 25 km, terwijl niet op voorhand significante effecten zijn uit te sluiten, maar dat deze begrenzing is ingegeven uit technische overwegingen. Deze begrenzing is dan ook in strijd met de Hrl.
Tevens is ten onrechte in de belangenafweging verwezen naar de AERIUS-berekening van de luchthaven in het kader van de vergunningsprocedure ter verkrijging van een Wnb-vergunning, nu daarin de depositie boven de 3000 voet niet is meegenomen. Hierdoor wordt ten onrechte uitgegaan van een grotere referentiesituatie. Ook zou dit in strijd zijn met de NEC-richtlijn12, op grond waarvan het verplicht is om ook emissies boven de 3000 voet te registreren.
Daarnaast zijn bezwaarden van mening dat als door het treffen van passende maatregelen slechts sprake zal zijn van een geringe afname, onder verwijzing naar de uitspraak van 30 maart 2022 van rechtbank Limburg, die maatregelen toch getroffen zouden moeten worden.
Tot slot merken bezwaarden ten aanzien van de belangenafweging op dat niet alleen het bedrijfseconomische belang van Schiphol bij de beoordeling dient te worden betrokken, maar ook andere nadelige effecten, zoals de overlast als gevolg van de exploitatie van Schiphol, de maatschappelijke kosten. Een passende maatregel is volgens MOB het volledig stoppen van de exploitatie. Indien dit een te ver gaande maatregel zou zijn, kunnen andere maatregelen worden getroffen.
Zienswijzen
Schiphol
Schiphol heeft zich onder verwijzing naar het 'Advies luchtvaartsector' van 15 januari 202013 op het standpunt gesteld dat de bijdrage van de luchtvaartsector aan stikstofdepositie in Natura 2000-gebieden zich beperkt tot ca. 0,73 tot 1,1% van de totale depositie op landelijk niveau. Daarbij wordt gewezen op de omstandigheid dat de beoordeling van de staat van instandhouding door de provincies, als gebiedsbeheerder, dient te worden beoordeeld. Uit de onderscheiden reacties van de provincies blijkt op welke wijze zij de stikstofproblematiek gebiedsgericht aanpakken en dat geen aanleiding bestaat omspecifieke (aanvullende) maatregelen te nemen in verband met de (gevolgen van de) luchtvaart. Tevens stelt Schiphol zich op het standpunt dat het beperken van de activiteiten van Schiphol slechts een marginale 'stikstofwinst' zal opleveren, waardoor geen aanleiding bestaat om de individuele aanschrijvingsbevoegdheid in dit geval toe te passen. Wat nu in deze procedure gebeurt, komt daarom in de ogen van Schiphol willekeurig over. Daarbij wijst Schiphol op de passende maatregelen die worden getroffen ter uitvoering van de resultaatsverplichtingen uit de Wet stikstofreductie en natuurverbetering, neergelegd in artikel 1.12a van de Wnb.
Ten aanzien van de lijst van de NOx-emissie wordt opgemerkt dat die lijst niets verandert aan de uitkomst en de situatie zoals die is geschetst in het rapport van de commissie Remkes over de bijdrage van de luchtvaartsector. Daarbij wordt opgemerkt dat de emissies niets zeggen over de relatieve bijdrage aan de totale stikstofemissies. Bovendien staat in deze lijst niet de omvang van de scheepvaart, wegverkeer en emissies afkomstig uit het buitenland weergegeven. Ten aanzien van de bijdrage van de luchthaven aan de emissiereductie wordt ten slotte nog opgemerkt dat zij hieraan uitvoer geven door onder meer te zijn overgegaan naar elektrisch vervoer en het elektrisch taxiën.
Minister van I&W
Namens de minister van I&W (hierna: I&W) is naar voren gebracht dat geen gebruik hoeft te worden gemaakt van de aanschrijvingsbevoegdheid, nu daar geen aanleiding toe bestaat. Ook hij wijst op de reacties van de provincies, waaruit blijkt dat geen aanleiding wordt gezien om bijkomende passende maatregelen te treffen in verband met de luchtvaart. Met de door bezwaarmakers beoogde aanschrijving is slechts een heel beperkte extra daling van de stikstofdepositie te bereiken. Het stoppen en/of beperken van de exploitatie van de luchthavens levert weinig ecologische winst op en is volgens I&W een buiten proportionele maatregel. Uit de wetsgeschiedenis volgt dat de aanschrijvingsbevoegdheid is bedoeld voor die situaties die niet worden gereguleerd door bijvoorbeeld een natuurvergunning of een handeling uit een beheerplan. Weliswaar is het betreffende lid, waarin stond dat de aanschrijvingsbevoegdheid kort gezegd niet gold bij een vergunningplicht, nooit in werking getreden, maar kan hieruit wel worden afgeleid dat het niet in de rede ligt om de aanschrijvingsbevoegdheid toe te passen op handelingen en projecten waarvoor een vergunning is dan wel wordt verleend. Dat kan nu in die lopende vergunningprocedure worden meegenomen.
Daarnaast stelt I&W zich op het standpunt dat de provincies dienen aan te geven of additionele maatregelen moeten worden getroffen. Als vervolgens de vraag moet worden gesteld welke maatregelen dan nodig zouden zijn, zou dat tezamen moeten worden beoordeeld met de vraag welke maatregel nu de meeste stikstofwinst zou kunnen worden behaald. Daarbij moet niet eenzijdig naar de luchthavens worden gekeken, dit dient ook bij de belangenafweging te worden betrokken.
TOELICHTING OP DEZE BESLISSING
De bezwaren heb ik zorgvuldig beoordeeld en het besluit getoetst aan het wettelijk kader. De conclusie is dat de bezwaren ongegrond zijn. Hierna kunt u lezen waarom.
Primair besluit
In het primaire besluit heb ik reeds aangegeven dat de aanschrijvingsbevoegdheid net als de intrekkingsbevoegdheid, een instrument betreft om te voldoen aan de verplichting uit artikel 6, tweede lid, van de Hrl. Gelet hierop moet bij toepassing van de bevoegdheid uit artikel 2.4 Wnb worden aangesloten bij dat toetsingskader.
Allereerst merk ik het volgende op. In reactie op het standpunt dat namens de minister van I&W is aangedragen namelijk dat de aanschrijvingsbevoegdheid niet bedoeld zou zijn voor activiteiten waarvoor een natuurvergunning wordt verleend, wijs ik op het feit dat de betrokken bepaling uit het wetsvoorstel niet in werking is getreden. Hoewel de omvang van de referentiesituatie naar aanleiding van ingediende zienswijzen ter discussie staat in de vergunningsprocedure die nu aanhangig is, is artikel 2.4 van de Wnb juist mede bedoeld om maatregelen te treffen ten aanzien van projecten die binnen de referentiesituatie blijven, maar toch leiden tot verslechtering van de kwaliteit van habitats of significante verstoring van soorten en daarmee in strijd met artikel 6, tweede lid, van de Hrl zijn. Het vorenstaande neemt niet weg dat in de vergunningprocedure de precieze omvang van de referentiesituatie duidelijk zal moeten worden.
Ik zie geen aanleiding om mijn besluit van 6 januari 2022 te herzien, wel zie ik aanleiding om de gronden van de motivering te verbeteren.
Hieronder licht ik dat verder toe.
Ingevolge artikel 2.4 van de Wnb moet (samengevat weergegeven) indien dat nodig is voor een Natura 2000-gebied, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen, onder meer de nodige preventieve of herstelmaatregelen worden getroffen, dan wel de activiteit overeenkomstig de daarbij gegeven voorschriften worden uitgevoerd of de activiteit (gedeeltelijk) te worden gestaakt. Hiermee wordt invulling gegeven aan artikel 6, eerste en tweede lid, van de Hrl.
Dit verzoek beperkt zich echter tot de (dreigende) verslechtering als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Hrl, welke aanschrijvingsbevoegdheid is neergelegd in artikel 2.4 van de Wnb.
Wanneer aanschrijven?
In de memorie van toelichting van de Wnb staat op pagina 107 het volgende over de toepassing van de aanschrijvingsbevoegdheid14:
'Het bevoegd gezag zal wanneer de aanschrijvingsbevoegdheid moet worden toegepast steeds moeten bezien of een specifieke dan wel generieke aanpak het meest doelmatig en doeltreffend is in het licht van de te realiseren instandhoudingsdoelstellingen en om verslechtering te voorkomen. Wanneer de (dreigende) achteruitgang van een gebied duidelijk is toe te schrijven aan de activiteit van één gebruiker, ligt het voor de hand díe activiteit te doen staken of aanpassen door inzet van een individuele aanschrijving. Wanneer het bevoegd gezag constateert dat een bepaalde categorie van activiteiten op een gelijke wijze belastend is voor de natuurwaarden, is het uit een oogpunt van rechtsgelijkheid wenselijk dat voor alle betrokkenen dezelfde regels gelden. Dat is tevens efficiënter ten opzichte van de situatie dat voor veel betrokkenen dezelfde beschikking moet worden vastgesteld.'
Hieruit blijkt dat bij de afweging om artikel 2.4 van de Wnb toe te passen, moet worden bekeken of een specifieke of generieke aanpak nodig is om de instandhoudingsdoelstellingen te realiseren dan wel om (verdere) verslechtering te voorkomen. Dit betekent dat duidelijk moet zijn dat de (dreigende) achteruitgang het gevolg is van de uitvoering van die ene specifieke activiteit of categorie van activiteiten. De depositie moet derhalve herleidbaar zijn tot een bron, indien je die activiteit wil staken of beperken door het opleggen van een maatregel, zoals hier is voorgesteld door bezwaarden. Het ligt anders niet voor de hand die specifieke individuele initiatiefnemer of sector aan te schrijven.
Indien moet worden beoordeeld of toepassing van artikel 2.4 van de Wnb in dit geval de gerede weg is, moet worden bekeken of het stoppen van de activiteiten die samenhangen met de exploitatie van Schiphol of het beperken ervan een doelmatige en doeltreffende maatregel is in het licht van de te realiseren instandhoudingsdoelstellingen en om verslechtering te voorkomen.
Dus eerst dient te worden vastgesteld dat aanvullende passende maatregelen ten aanzien van Schiphol nodig zijn. Daarna zullen, nu met zulke maatregelen uitvoering wordt gegeven aan artikel 6, tweede lid, van de Hrl, die te nemen maatregelen worden getoetst aan de criteria, die zijn neergelegd in voormelde uitspraak van de Afdeling van 20 januari 2021.
Hierin heeft de Afdeling daartoe het volgende overwogen. Het bevoegd gezag komt beoordelingsruimte toe bij de keuze van de passende maatregelen die nodig zijn om verslechteringen en verstoringen met significante gevolgen voor natuurwaarden te voorkomen. Dit betekent dat zij die keuze ook heeft indien beslist moet worden of de intrekking of wijziging van de natuurvergunning als passende maatregel wordt ingezet. Als intrekking of wijziging van de natuurvergunning de enige passende maatregel is om de dreigende achteruitgang van natuurwaarden te voorkomen, dan moet het bevoegd gezag de natuurvergunning intrekken of wijzigen. Als het bevoegd gezag hier niet voor kiest, dient zij inzichtelijk te maken met welke maatregelen uitvoering wordt of zal worden gegeven aan de noodzakelijke daling van stikstofdepositie binnen afzienbare termijn.
Begrenzing 25 km
De rekenresultaten van een depositieberekening met AERIUS Calculator kunnen op een grotere afstand dan 25 km van de bron niet met voldoende wetenschappelijke zekerheid aan een individueel project of een mitigerende maatregel worden toegerekend.Die rekenresultaten kunnen dus ook niet in een project-specifieke passende beoordeling als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn worden betrokken. De depositiebijdragen van projecten en de effecten van project-specifieke mitigerende maatregelen op afstanden groter dan 25 km worden niet apart in beeld gebracht. De projectbijdragen zijn wel verdisconteerd in de totale deposities.
Anders dan bezwaarden betogen ben ik dan ook gezien het vorenstaande van mening dat voor de reikwijdte ten aanzien van Schiphol moet worden gekeken naar de gebieden in een straal van 25 km rondom de door Schiphol ingevoerde bronnen.
Voor buitenlandse Natura 2000-gebieden dan wel andere Natura 2000-gebieden verder gelegen dan 25 km vanaf de door Schiphol ingevoerde bronnen, kan geen betrouwbare berekening worden gemaakt van de effecten van de exploitatie van Schiphol en dus evenmin van een (gedeeltelijke) bedrijfsbeëindiging van deze individuele bron. Bovendien moet de depositie vanaf een bron in Nederland die terecht komt in een andere lidstaat volgens vaste jurisprudentie worden beoordeeld volgens het in die andere lidstaat geldende kader. Ik heb dan ook alleen die gebieden bij de beoordeling betrokken die binnen een straal van 25 km rondom Schiphol zijn gelegen. Op deze afstand is de stikstofdepositie nog te relateren aan de bron.
Effecten stikstof
Uit de bij de aanvraag om een natuurvergunning overgelegde AERIUS berekening15 volgt dat de exploitatie van Schiphol stikstofdepositie tot gevolg heeft. Dit is een vaststaand gegeven, dat wordt door niemand betwist. In de vergunningprocedure is alleen de omvang van de depositie (in de referentiesituatie en beoogde situatie) ter discussie gesteld.
Op 21 februari 202216 is Schiphol verzocht om de aanvraag en passende beoordeling ter verkrijging van een vergunning op grond van de Wnb naar aanleiding van de ingediende zienswijzen aan te vullen. Hierin staat onder meer dat de referentiesituatie wordt ontleend aan hetgeen was toegestaan op de Europese referentiesituatie. Omdat de Europese referentiedatum varieert per Natura 2000-gebied dat wordt geraakt door de aangevraagde activiteit, geldt per Natura 2000-gebied een datum die de toegestane referentiesituatie bepaalt. In deze brief is verder aangegeven dat de depositie die kon worden veroorzaakt door vliegtuigbewegingen in de betreffende referentiesituatie, moet worden bepaald aan de hand van een toegestaan, maar ook realistisch vlootscenario op het moment dat de referentiesituatie werd bepaald.
Gebleken is dat de kwaliteit van diverse habitattypen (onder meer) als gevolg van stikstofdepositie dreigt te verslechteren. Dit is mogelijk aan de orde in enkele gebieden waarop Schiphol stikstof deponeert. Schiphol is niet de enige bron die zorgt voor stikstofdepositie, maar een van de vele bronnen. Dat neemt niet weg dat gezien de toepassing van artikel 2.4 van de Wnb het noodzakelijk kan zijn om passende maatregelen ten aanzien van Schiphol te treffen.
Gelet hierop dient in het kader van deze procedure te worden beoordeeld of het stoppen van de activiteiten, die samenhangen met de exploitatie van Schiphol of het beperken ervan, doelmatig en doeltreffend zijn in het licht van de te realiseren instandhoudingsdoelstellingen en om (verdere) verslechtering te voorkomen. Er zal vervolgens worden beoordeeld of deze maatregel de noodzakelijke daling van stikstofdepositie binnen afzienbare termijn teweeg brengt of dat er andere maatregelen zijn of worden genomen, waarmee dat doel kan worden bereikt.
Aangezien de bij de ontwerp-vergunning overgelegde Aerius-berekening de meest volledige berekening tot op heden is, ga ik voor deze procedure van die berekening uit.
Uit de Aerius-berekening blijkt dat de bijdrage van Schiphol op de gebieden gelegen binnen een straal van 25 km rondom (de ingevoerde bronnen) Schiphol, afgezet tegen de achtergronddepositie nog geen één procent bedraagt. Dit betekent dat als Schiphol haar activiteiten (geheel) zou beëindigen dit de achtergronddepositie ten hoogste met nog geen één procent zou dalen.
Het is dan ook aannemelijk dat de hiervoor genoemde Aerius-berekening, die was overgelegd bij de ontwerp-vergunning, eerder een overschatting van de stikstofdepositie betreft dan een onderschatting. Immers, aan de hand van onder meer een realistisch vlootscenario zal dit tot een kleinere referentiesituatie leiden dan aanvankelijk bij het ontwerp-besluit is berekend. Voor zover de gewijzigde aanvraag naar 440.000 vliegtuigbewegingen leidt tot een gewijzigd baangebruik en daardoor wellicht op sommige gebieden wel mogelijk leidt tot (driegende) verslechtering, zal door Schiphol mitigerende maatregelen worden getroffen om die effecten weg te nemen.
Ten aanzien van het punt van bezwaarden dat ten onrechte de stikstofdepositie op grotere hoogte dan 3000 voet niet in de berekening kan worden meegenomen, nu AERIUS daartoe niet is uitgerust, wordt het volgende opgemerkt.
Bij de berekening van de depositiebijdragen van vliegverkeer in het kader van de toestemmingsverlening, maar ook bij de monitoring van de totale deposities door RIVM, worden de emissies betrokken tot een hoogte van 3.000 voet. Daaraan liggen wetenschappelijke argumenten ten grondslag.
Er zijn geen modellen beschikbaar om de depositiebijdrage van vliegtuigemissies boven 3.000 lokaal voldoende betrouwbaar in beeld te brengen. Daarbij speelt dat deze emissies zich doorgaans boven de menglaag bevinden. Deze stoffen kunnen het aardoppervlak bereiken, maar in het algemeen pas veel later en op (zeer) grote afstand van het gebied waar de stoffen zijn uitgestoten en daarmee veelal ver buiten Nederlands grondgebied.
Verder is het van belang onderscheid te maken tussen enerzijds het betrekken van emissies van vliegverkeer boven 3.000 voet bij het berekenen van lokale depositiebijdragen van vliegverkeer, en anderzijds het registeren en rapporteren van de emissies door vliegverkeer in het kader van de NEC-richtlijn.
Het meenemen van emissies van vliegverkeer boven 3.000 voet bij lokale depositieberekeningen is bij andere landen niet aan de orde, omdat geen van deze landen de lokale deposities berekent op het detailniveau waarop dat in Nederland gebeurt.
Meerdere andere landen hebben wel emissies van vliegverkeer boven 3.000 voet geregistreerd en gerapporteerd in het kader van de NEC-richtlijn. Tot dusverre rapporteert Nederland alleen de emissies die op grond van de NEC-richtlijn verplicht moeten worden gerapporteerd. Er is vanuit de NEC-richtlijn geen verplichting om emissies van vliegtuigen buiten de landings- en startcyclus (LTO-cyclus) te rapporteren. Lidstaten kunnen dit wel vrijwillig doen in de vorm van een zogenoemd 'memo-item'.
Het RIVM zal, op verzoek van de Minister van I&W, vanaf 2023 de NOX-emissies van vliegverkeer boven 3.000 voet in beeld brengen en registreren in de Emissieregistratie. Deze emissies zullen daarna ook als onderdeel van het vliegverkeer in de totale depositie worden opgenomen en worden gerapporteerd aan de Europese commissie.
De vraag die in deze zaak voorligt is of, gelet op de effecten die Schiphol voor de natuur heeft, aanleiding bestaat om gebruik te maken van artikel 2.4 van de Wnb door specifiek aan Schiphol maatregelen op te leggen. Met andere woorden: wordt door het verminderen van het aantal vluchten van en naar Schiphol of het geheel stoppen van de exploitatie van Schiphol (dreigende) verslechtering van de betrokken Natura 2000-gebieden in strijd met artikel 6, tweede lid, van de Hrl voorkomen, of draagt het inperken of stoppen van de luchthaven bij aan het op termijn halen van de instandhoudingsdoelstellingen van de betrokken gebieden, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van de Hrl? Dat is immers het idee achter de bepaling dat door aan één initiatiefnemer maatregelen op te leggen, dit alleen al een verandering voor de natuur teweeg kan brengen.
Allereerst wijs ik op volgende, namelijk dat er ten aanzien van Schiphol reeds een concrete maatregel wordt getroffen. Immers, in de hoofdlijnenbrief is bepaald dat Schiphol het aantal vliegtuigbewegingen dient te beperken tot 440.000 per jaar17. Dit betekent dat ik in de definitieve vergunning dan ook niet meer dan 440.000 vliegtuigbewegingen zal vergunnen.
Uit de 'Derde Voortgangsbrief Programma Omgeving Luchthaven Schiphol' van 16 december 202218 (hierna: derde voortgangsbrief) van de minister van Infrastructuur en Waterstaat aan de voorzitter van de Tweede Kamer blijkt dat het streven is dit aantal vliegtuigbewegingen in de loop van 2024 vast te leggen in een nieuw te nemen luchthavenbesluit.
Het verder verminderen of zelfs het geheel stoppen van de exploitatie zal echter niet resulteren in een relevante daling van de (achtergrond)depositie en evenmin leiden tot een relevante verbetering in het licht van de instandhoudingsdoelstellingen.
Gezien het vorenstaande zal het effect van het verder beperken van de vluchten van en naar Schiphol en activiteiten die daarmee samenhangen, weinig bijdragen als oplossing voor het algehele stikstofprobleem in de Natura 2000-gebieden gelegen in een straal van 25 km vanaf de bronnen van de luchthaven. Immers, de stikstofbelasting wordt veroorzaakt door de cumulatieve effecten van (veel) verschillende bronnen, waaraan Schiphol op hexagoonniveau met ten hoogste ongeveer 0,92 procent aan bijdraagt (bezien tegen de achtergronddepositie). Hierdoor zal door een maatregel waarbij de activiteiten van Schiphol in het geheel of gedeeltelijk worden gestopt niet bewerkstelligen dat (dreigende)verslechtering wordt voorkomen. Het beoogde doel achter artikel 2.4 van de Wnb wordt dan ook niet door het opleggen van een dergelijke maatregel bereikt.
Uit de eerder genoemde uitspraak van de Afdeling van 20 januari 2021 volgt dat intrekking of wijziging [in dit geval beperking van de referentiesituatie] van natuurvergunningen voor activiteiten die bijdragen aan die verslechtering een passende maatregel kan zijn. Wanneer niet voor maatregelen ten aanzien van een specifiek project wordt gekozen, dient inzichtelijk te worden gemaakt met welke maatregelen uitvoering wordt of zal worden gegeven aan de noodzakelijke daling van stikstofdepositie binnen een afzienbare termijn.
In dit geval worden er andere maatregelen getroffen die meer passend zijn. In dat verband wijs ik op de (innovatieve) maatregelen die door de verschillende provincies worden getroffen, naast de generieke maatregelen die door het Rijk worden genomen en de voortgang die wordt gemonitord19. In het bijzonder wijs ik op de recente Kamerbrief van 25 november 202220, waarin onder meer de korte termijnaanpak staat beschreven. Deze is gericht op het versneld beëindigen van de emissies van piekbelasters, niet alleen binnen de agrarische sector maar ook de industrie. Hieraan wordt uitvoering gegeven door piekbelasters de ruimte te geven om te innoveren of andere bedrijfsvoering in te voeren totdat er nauwelijks sprake is van uitstoot, door het bedrijf te verplaatsen naar een ander gebied, of vrijwillig te stoppen overeenkomstig de daardoor geldende regels. Hiervoor worden harde deadlines gesteld. Het kabinet richt zich op het wegnemen van 500-600 piekbelasters. Uiterlijk januari 2023 zal het kabinet dit doel kwantificeren en een termijn hiervoor vaststellen. Het kabinet streeft ernaar voor bedrijven die zich kwalificeren als piekbelaster in april 2023 (of eerder als mogelijk) een financieel ruimhartig beëindigingregeling open te stellen. Uiterlijk in januari 2024 start de verplichte aanpak, indien de vrijwillige aanpak onvoldoende oplevert. Daarnaast worden bronmaatregelen versterkt.
Voor zover sprake zou zijn van latente ruimte, zoals bezwaarden veronderstellen, merk ik het volgende op. Zoals eerder beschreven, wordt hieronder verstaan de ruimte tussen de referentiesituatie en die daadwerkelijk wordt benut. Het inperken van die ruimte via de aanschrijvingsbevoegdheid zal niet leiden tot het gewenste resultaat, namelijk een noodzakelijke daling van de stikstofdepositie. Het gaat immers om vergunde ruimte dan wel ruimte binnen de referentiesituatie, die nog niet zou zijn of niet langer meer wordt benut. Als dus al sprake zou zijn van latente ruimte, hetgeen ik betwijfel gezien de ingediende aanvragen voor een natuurvergunning, zou het intrekken van die ruimte in ieder geval geen passende maatregel zijn.
In de vergunningprocedure zal duidelijk worden wat de specifieke omvang van de referentiesituatie is en of sprake is van latente ruimte. Intrekken van ruimte waarvan we op voorhand niet weten dat deze bestaat, ligt dan ook niet voor de hand. Door de gewijzigde omstandigheden, zoals de verlaging naar 440.000 vliegtuigbewegingen, waardoor naar verwachting ook het baangebruik zal wijzigen, lijkt het eerder aannemelijk dat hetgeen wordt aangevraagd de referentiesituatie zal overstijgen en er juist mitigerende maatregelen noodzakelijk zijn.
Belangenafweging
Resteert de vraag of afweging van alle belangen ertoe leidt dat alsnog passende maatregelen moeten worden opgelegd. Ik ben van mening dat de belangenafweging in dit geval niet tot een andere conclusie leidt en dat er dus op dit moment geen aanleiding bestaat om maatregelen aan Schiphol op grond van artikel 2.4 van de Wnb op te leggen. Hieronder licht ik dat toe.
Een passende maatregel is blijkens artikel 2, derde lid, van de Hrl de maatregel die de minste economische en sociale impact heeft.
Zoals hiervoor reeds is opgemerkt zal het geheel of gedeeltelijk stoppen van de exploitatie van Schiphol niet resulteren in een relevante daling van de (achtergrond)depositie en evenmin tot een relevante verbetering in het licht van de instandhoudingsdoelstellingen.
Daarentegen is de impact voor de luchthaven en de maatschappelijke en economische belangen die de luchthaven dient wel groot. Uit voormelde hoofdlijnenbrief blijkt dat om te komen tot de verlaging naar 440.000 vliegtuigbewegingen er reeds een belangenafweging heeft plaatsgevonden. Hierbij is het belang van de hubfunctie die Schiphol vervult, maar ook de verbindende functie die Schiphol heeft met de wereld voor zowel particulieren als het (internationaal opererende) bedrijfsleven meegenomen. Tevens is gekeken naar de negatieve effecten die Schiphol heeft op mens, milieu en natuur. In het Coalitieakkoord was reeds aangegeven dat er een integrale oplossing dient te komen. Het kabinet zal hierover in 2022 besluiten. Met de 'Hoofdlijnenbrief Schiphol' van 24 juni 2022 is hieraan vorm gegeven.
Hier in staat onder meer het navolgende:
'Het kabinet kiest op basis van een belangenafweging voor het terugdringen van overlast ten opzichte van de periode voor het begin van de COVID-19 pandemie, het beëindigen van het anticiperend handhaven en een adequate verbondenheid van Nederland met de rest van de wereld. Dit resulteert in een reductie van het maximum aantal toegestane vliegtuigbewegingen van en naar Schiphol tot 440.000 per jaar, in plaats van de 500.000 vliegtuigbewegingen die in het ontwerp-Luchthavenverkeerbesluit (LVB) waren opgenomen en die in de praktijk al werden gerealiseerd voordat COVID-19 pandemie uitbrak. Een vermindering van het aantal vliegtuigbewegingen leidt tot minder geluidbelasting en minder emissies van CO2, stikstof, (ultra)fijnstof en andere schadelijke stoffen. Dit is een noodzakelijke bijdrage vanuit de luchtvaartsector.
(...)
Het kabinet kiest ervoor om de komende vijf jaar het maximum van 440.000 vliegtuigbewegingen te hanteren.
(...)
Met de reductie van het aantal vliegtuigbewegingen wordt een extra stap gezet in de beperking van die uitstoot, naast andere maatregelen die nodig zijn voor het verminderen van de stikstofdepositie en het verkrijgen van een natuurvergunning.'
Schiphol heeft dan ook alle belang bij om de resterende activiteiten te continueren. Het nemen van nog meer maatregelen specifiek ten aanzien van Schiphol, acht ik dan ook disproportioneel.
Het ligt nu meer voor de hand om in gesprek te treden met piekbelasters nabij Natura 2000-gebieden, zoals ook door de heer Remkes in zijn rapport 'Wat wel kan - Uit de impasse en een aanzet voor perspectief'21 opmerkt. Hij stelt hierin voor om binnen een jaar 500 tot 600 piekbelasters (zowel uit de agrarische sector als uit het bedrijfsleven) uit te kopen, waardoor er ruimte wordt gemaakt voor de eerste stap van natuurherstel, zoals uitgewerkt in voornoemde kamerbrief 25 november 2022, waaraan op korte termijn uitvoering aan wordt gegeven. Gezien het vorenstaande ben ik niet overtuigd dat op dit moment het opleggen van maatregelen aan Schiphol een oplossing biedt voor de korte dan wel lange termijn. Daarentegen zal die aanpak van piekbelasters wel direct zichtbaar effect hebben op de instandhoudingsdoelstellingen.
Ook als door het treffen van passende maatregelen slechts sprake zal zijn van een geringe afname, zouden, onder verwijzing naar de uitspraak van 30 maart 2022 van rechtbank Limburg, die maatregelen toch getroffen moeten worden, aldus bezwaarden.
Dat standpunt volg ik niet. Uit de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling van 20 januari 2021, r.o. 7.3, volgt dat inzichtelijk moet zijn dat passende maatregelen ten aanzien van het betrokken project wel binnen afzienbare termijn tot relevante verbetering moeten kunnen leiden. Hiervoor heb ik al gemotiveerd dat dat niet het geval zou zijn. Bovendien heb ik met de Kamerbrief van 25 november 2022 inzichtelijk gemaakt dat andere passende maatregelen zullen worden genomen die wel zullen leiden tot relevante verbetering.
Samenvattend ben ik, alle belangen tegen elkaar afwegend, gelet op de sociaal (maatschappelijke) economische functie die Schiphol vervult, de omstandigheid dat reeds is besloten om binnen afzienbare tijd het aantal vliegtuigbewegingen tot 440.000 per jaar te reduceren, alsmede de aanpak van piekbelasters, van meningdat het toepassen van artikel 2.4 van de Wnb in deze situatie disproportioneel zou zijn.
Ik handhaaf daarom het besluit van 6 januari 2022.
Proceskosten
Bezwaarmakers hebben verzocht om vergoeding van de gemaakte proceskosten. Nu ik het bezwaarschrift ongegrond verklaar en het bestreden besluit niet herroep, bestaat geen aanleiding om de gemaakte proceskosten te vergoeden.
Dwangsommen wegens termijnoverschrijding
Op 2 juli 2022 hebben bezwaarden mij schriftelijk in gebreke gesteld voor het over¬schrijden van de termijn om op het bezwaarschrift te beslissen. De termijn om op het bezwaarschrift te beslissen, was toen inderdaad overschreden.
Er bestaat recht op een dwangsom als twee weken na de schriftelijke ingebrekestelling nog geen beslissing op bezwaar is genomen. Dit betekent dat ik voor 15 juli 2022 de beslissing op bezwaar moest nemen.
De dwangsom bedraagt de eerste veertien dagen € 23,- per dag, de daaropvolgende veertien dagen € 35 per dag en de overige dagen € 45,- per dag. Er geldt een maximum van 42 dagen en de maximale dwangsom bedraagt € 1.442,-. Aangezien er inmiddels meer dan 42 dagen zijn verstreken ken ik u daarom hierbij het totale bedrag van € 1.442,- toe. Dit bedrag zal binnen zes weken aan u worden overgemaakt, zodra u uw rekeningnummer aan ons heeft verstrekt.
Vragen
Als u nog vragen hebt over deze beslissing, kunt u ons bellen op telefoonnummer 088 042 42 42 (lokaal tarief).
De Minister voor Natuur en Stikstof,
namens deze:
Senior jurist Juridische Zaken Rijksdienst voor Ondernemend Nederland