Geachte heer ,
Bij brief van 22 november 2022 hebt u namens de coöperatie Mobilisation for the Environment (hierna: MOB) bij de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit een preventief handhavingsverzoek ingediend met betrekking tot het in de (internetconsultatie) 'Tijdelijke regeling groot onderhoud banenstelsel 2023' aangekondigde groot onderhoud door Schiphol aan zes landingsbanen. Volgens u is er sprake van een dreigende overtreding van artikel 2.7 lid 2 van de Wet natuurbescherming (Wnb).
Procedure
Bij e-mail d.d. 22 november 2022 heeft de Directeur-Generaal Landelijk Gebied & Stikstof de ontvangst van uw verzoek bevestigd.
Gelet op de huidige portefeuilleverdeling valt het besluit op uw verzoek onder de bevoegdheid van de Minister voor Natuur en Stikstof.
Belanghebbende
Ik stel vast dat Coöperatie Mobilisation for Environment (MOB) op grond van artikel 1:2, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in deze aangelegenheid als belanghebbende kan worden aangemerkt, zodat ik het handhavingsverzoek ingevolge artikel 1:3, derde lid, Awb dien aan te merken als een aanvraag om een handhavingsbesluit.
Verder is Royal Schiphol Group N.V. (hierna: Schiphol) door mij als belanghebbende aangemerkt. Gelet op artikel op artikel 4:8 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heb ik Schiphol in de gelegenheid gesteld om een zienswijze op het handhavingsverzoek te geven. Bij e-mail van 12 december 2022 heeft Schiphol haar reactie gegeven. Deze reactie is d.d. 22 december 2022 aangevuld. Later in dit besluit, onder 'zienswijze Schiphol', ga ik in op de ingediende zienswijze.
Bevoegdheid
Ingevolge artikel 1.3, vijfde lid, van de Wnb gelezen in samenhang met in artikel 1.3, aanhef en sub a onder 3, van het Besluit natuurbescherming, ben ik voor de Schiphol bevoegd tot vergunningverlening op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb en tot handhaving op grond van artikel 7.2, tweede lid, onderdeel a, van de Wnb.
Motivering handhavingsverzoek
Kort weergegeven voert u het volgende aan. De onderhoudswerkzaamheden, met name die aan de Zwanenburgbaan, leiden tot een groot aantal vrachtbewegingen van materieel. U wijst er daarbij op dat het totaal aantal transportbewegingen van en naar de Zwanenburgbaan wordt geschat op ruim 25.000 bewegingen. U wijst er voorts op dat als gevolg van de Porthos-uitspraak geen gebruik meer kan worden gemaakt van de bouwvrijstelling.
Bovendien zal de tijdelijke sluiting van elk van de banen leiden tot een ander gebruik van het banenstelsel, dan toegestaan op grond van het geldende Luchthavenverkeerbesluit. Het gewijzigde baangebruik leidt volgens u tot een andere verdeling van de stikstofdepositie.
Volgens u kan daarom op voorhand niet worden uitgesloten dat het onderhoud significant negatieve effecten zal hebben op de Natura 2000-gebieden. Mede gelet op de in de 'Tijdelijke regeling groot onderhoud banenstelsel 2023' genoemde aanvangsdatum van 2 januari 2023 heeft u mij verzocht om al het nodige te doen om te voorkomen dat de Wet natuurbescherming wordt overtreden.
U merkt daarbij nog op dat MOB niet bekend is met een aanvraag voor een Wnb-vergunning voor het onderhoud en/of het gewijzigde baangebruik. Mocht er wel een dergelijke aanvraag zijn ingediend dan wenst MOB die stukken te ontvangen en daarop desgewenst een zienswijze in te dienen.
Toetsingskader
Artikel 5:7 van de Awb bepaalt dat een herstelsanctie kan worden opgelegd zodra het gevaar voor de overtreding klaarblijkelijk dreigt.
Om het handhavingsverzoek te beoordelen, dien ik allereerst te onderzoeken of voor het aangekondigde onderhoud sprake is van een Wnb-vergunningplicht. Dit doe ik aan de hand van de volgende punten:
-
Is er sprake van een project in de zin van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, omdat het een activiteit betreft die kan leiden tot significant negatieve gevolgen voor de instandhoudingsdoelstellingen van een Natura 2000-gebied?
-
Wanneer is de verplichting uit artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn gaan gelden voor de betrokken Natura 2000-gebieden (Europese referentiedatum)?
-
Was er op die datum naar nationaal recht reeds toestemming verleend voor het project?
-
Is het project sinds de Europese referentiedata ongewijzigd voortgezet? Ongewijzigde voortzetting van één en hetzelfde project is aan de orde als sprake is van continuïteit en volledige overeenstemming, met name wat betreft de plaatsen waar en de voorwaarden waaronder deze activiteit wordt uitgevoerd. Zo ja, dan geldt een volledige vrijstelling van de verplichting uit artikel 6, derde lid, Habitatrichtlijn en is geen passende beoordeling en vergunning vereist. Zo nee, dan is in beginsel een passende beoordeling en vergunning vereist voor het verschil tussen de huidige effecten en de 'bestaand recht-effecten'. Wanneer ondanks de wijziging van het project geen sprake is van een toename van depositie ten opzichte van de referentiesituatie, kunnen significante gevolgen worden uitgesloten op basis van de stand still-jurisprudentie, en geldt evenmin een vergunningplicht.
Mocht uit bovenstaande volgen dat een Wnb-vergunning vereist is terwijl niet over een dergelijke vergunning wordt beschikt, geldt er in beginsel een plicht om handhavend op te treden. Slecht in bijzondere omstandigheden kan van handhavend optreden worden afgezien.
In dit kader wijs ik erop dat MOB reeds eerder, op 23 september 2019, heeft verzocht om alle activiteiten die in strijd met het recht worden verricht door Schiphol per direct te (laten) beëindigen en beëindigd te houden. Dat verzoek is bij besluit van 2 april 2020 afgewezen, aangezien de (toenmalige) Minister van LNV het onevenredig bezwarend achtte om in afwachting van de aanvraag om een vergunning op grond van de Wet natuurbescherming handhavend op te treden en omdat duidelijk was dat sprake was van aanzienlijke bestaande rechten.
Op 1 oktober 2020 heeft Schiphol een aanvraag ingediend voor het project Exploitatie Luchthaven Schiphol. Van 16 februari tot en met 29 maart 2021 heeft een ontwerp-besluit ter inzage gelegen. Mede naar aanleiding van ingediende zienswijzen heb ik Schiphol op 21 februari 2022 verzocht om de aanvraag aan te vullen. De ingediende aanvulling is in behandeling.
Voor zover al sprake mocht zijn van een overtreding, bestaat derhalve thans zonder meer zicht op legalisatie. Ik merk daarbij op dat beheer en onderhoud volgens vaste jurisprudentie onlosmakelijk onderdeel uitmaakt van het project Exploitatie Luchthaven Schiphol (zie onder meer HvJ EU 14 januari 2010, C-226/08, ECLI:EU:C:2010:10 (Stadt Papenburg). Daarvoor mag dus geen afzonderlijke vergunning worden verleend en kan geen afzonderlijke passende beoordeling worden gemaakt.
Is sprake van een project met bestaande rechten?
Aangezien het vliegverkeer van en naar een luchthaven significante gevolgen kan hebben voor de instandhoudingsdoelstellingen van Natura 2000-gebieden, is Schiphol een project in de zin van artikel 6, derde lid van de Habitatrichtlijn.
Voor de exploitatie van Schiphol is toestemming verleend vóórdat artikel 6, derde lid van de Habitatrichtlijn ging gelden voor de betrokken Natura 2000-gebieden. Dat blijkt ook uit het eerder genoemde besluit op het handhavingsverzoek. Die toestemming voor de Europese referentiedatum geldt ook voor het daarmee onlosmakelijk verbonden beheer en onderhoud, zodat deze activiteiten deel uitmaken van de referentiesituatie en er sprake is van bestaande rechten die niet opnieuw beoordeeld hoeven te worden. Voor zover het beheer en onderhoud deel uitmaakt van een project waarvoor géén toestemming bestond op de Europese referentiedatum, zal dat alsnog tezamen met het desbetreffende project beoordeeld moeten worden (zie hierna).
Onderhoud
Bij Schiphol vinden regelmatig terugkerende onderhoudswerkzaamheden plaats, teneinde een veilig gebruik van de luchthaven Schiphol te kunnen garanderen. Naast het regulier onderhoud dat jaarlijks wordt uitgevoerd, is voor elke baan na een aantal jaren groot onderhoud noodzakelijk, waarbij de bovenlaag van het asfalt of beton en de lampen van het zwaarst belaste gedeelte van de landingsbaan, de 'touch down' zone (zone waar het vliegtuig de baan voor het eerst raakt bij de landing) wordt vervangen.
Ten tijde van het indienen van uw verzoek, was de 'Tijdelijke regeling groot onderhoud banenstelsel 2023' van de Minister van Infrastructuur en Waterstaat nog in voorbereiding. Inmiddels heeft de Minister van Infrastructuur en Waterstaat op 23 december 2022 de vastgestelde regeling in de Staatscourant gepubliceerd. De regeling treedt 2 januari 2023 in werking.
Het in de 'Tijdelijke regeling groot onderhoud banenstelsel 2023' aangekondigde baanonderhoud betreft met name groot onderhoud aan de Zwanenburgbaan. Dat onderhoud wordt uitgevoerd in de periode 2 januari - 19 april 2023. Daarnaast vinden er in de periode tot en met 31 oktober 2023 gedurende 1 of 2 weken ook onderhoudswerkzaamheden plaats aan de Aalsmeerbaan, Buitenveldertbaan, Kaagbaan, Oostbaan en Polderbaan. Dat betreft onderhoud dat noodzakelijk is om de desbetreffende banen en rijbanen met bijbehorende voorzieningen en installaties in een goede conditie te houden. Het onderhoud betreft onder meer de verharding van de banen, de verlichting, de besturingssystemen en kabels en leidingen van de verlichting en andere systemen, de bebording en de markeringen, de (gras)velden en hemelwaterafvoerbuizen, (periferie) hekwerken en kruisingen met infrastructuur zoals tunnels (NS, RWS).
Toestemming
Voor het project Schiphol als luchthaven met vier banen is toestemming verleend vóór de vroegste Europese referentiedatum van 10 juni 1994 (Vogelrichtlijngebieden). Voor zover de aangekondigde werkzaamheden zien op regelmatig terugkerende onderhoudswerkzaamheden aan de Zwanenburgbaan, Aalsmeerbaan, Buitenveldertbaan, Kaagbaan, Oostbaan is derhalve sprake is van bestaand recht dat niet beoordeeld hoeft te worden.
In 2003 is Schiphol uitgebreid met de Polderbaan. Dat betekent dat voor Natura 2000-gebieden aangewezen vóór 2003 geen sprake is van bestaand recht en ook het onderhoud ervan niet als bestaand recht kan worden aangemerkt. Voor de Habitatrichtlijngebieden die eerst na 2003 door de Europese Commissie zijn geplaatst op de lijst van communautaire gebieden in de zin van artikel 4 van de richtlijn, maakt de Polderbaan inclusief het beheer en onderhoud wel deel uit van de referentiesituatie.
Schiphol heeft reeds een aanvraag ingediend voor haar activiteiten die niet als bestaand recht kunnen worden aangemerkt. Ik heb geconstateerd dat in de aanvraag en de daarbij behorende passende beoordeling geen (of in ieder geval onvoldoende) rekening is gehouden met het beheer en onderhoud van de Polderbaan met betrekking tot de Natura 2000-gebieden die vóór 2003 zijn aangewezen. Ik heb Schiphol verzocht de passende beoordeling op dit punt aan te vullen. Het voorgaande laat onverlet dat de aanvraag mede ziet op de Polderbaan en beheer en onderhoud geacht moeten worden daarvan onlosmakelijk deel uit te maken.
Tussenconclusie
Voor zover de onderhoudswerkzaamheden plaatsvinden aan de Zwanenburgbaan, Aalsmeerbaan, Buitenveldertbaan, Kaagbaan, Oostbaan is géén sprake van een overtreding aangezien deze werkzaamheden vallen binnen het bestaand gebruik waarvoor op de referentiedata reeds toestemming was verleend.
Voor zover de onderhoudswerkzaamheden zullen plaatsvinden aan de Polderbaan, voorzien voor de periode 9-17 oktober 2023, is er concreet zicht op legalisatie. Daarmee constateer ik ook dat het op dit moment niet mogelijk is om preventief handhavend op te treden ten aanzien van deze werkzaamheden omdat hiervoor noodzakelijk is dat de overtreding zich met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zal voordoen.
Bovendien meen ik dat handhavend optreden tegen het aangekondigde onderhoud aan de Polderbaan als onderdeel van het project exploitatie van de luchthaven ook zonder meer onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen natuurbelangen, nog los van het feit dat daar geen aparte vergunning voor verleend zou kunnen worden. Ik wijs daarbij op het volgende.
Effecten van het aangekondigde onderhoud in 2023 aan de Polderbaan op instandhoudingsdoelstellingen van Natura 2000-gebieden die vóór 2003 zijn aangewezen
De voor het aangekondigde baanonderhoud aan de Polderbaan relevante Natura 2000 gebieden die vóór 2003 zijn aangewezen zijn de volgende:
-
llperveld: Vrl 24 maart 2000
-
Oostelijke Vechtplassen: Vrl 24 maart 2000
-
Wormer- en Jisperveld & Kalverpolder: Vrl 24 maart 2000
-
Naardermeer: Vrl 10 juni 1994
-
Eilandspolder: Vrl 24 maart 2000
-
Markermeer en IJmeer: Hrl 24 maart 2000
-
De Wilck: Vrl 24 maart 2000
-
Arkemheen: Vrl 24 maart 2000
-
Broekvelden, Vettenbroek & Polder Stein: Vrl 24 maart 2000
-
Eemmeer & Gooimeer Zuidoever: Vrl 10 juni 1994
-
Lepelaarplassen: Vrl 10 juni 1994
-
Nieuwkoopse plassen & De Haeck: Vrl 14 februari 1997
Het in de 'Tijdelijke regeling groot onderhoud banenstelsel 2023' aangekondigde onderhoud aan de Polderbaan zal gedurende één week plaatsvinden en is gepland in de periode 9 oktober 2023 t/m 17 oktober 2023 en betreft, zoals gezegd, werkzaamheden om de baan met bijbehorende voorzieningen in een goede conditie te houden, teneinde een veiligheid gebruik daarvan te kunnen garanderen. Anders dan bij het aangekondigde groot onderhoud aan de Zwanenburgbaan zal er bij het onderhoud aan de Polderbaan geen sprake zijn van een groot aantal vrachtbewegingen. De extra stikstofemissie als gevolg van de feitelijke werkzaamheden zal dan ook beperkt zijn.
Wat betreft de tijdelijke sluiting van de Polderbaan en de gevolgen van het gewijzigde baangebruik voor de stikstofdepositie, merk ik het volgende op.
Zoals aangegeven in de 'Tijdelijke regeling groot onderhoud banenstelsel 2023' zal het vliegverkeer die week naar verwachting gebruik maken van de Zwanenburgbaan en de Buitenveldertbaan voor zowel starten als landen. Ook kan Schiphol-Oostbaan worden ingezet als tweede landingsbaan. Dit is onder meer afhankelijk van de weersomstandigheden (buien, windkracht- en richting), de beschikbaarheid van de banen en het aanbod van vliegverkeer. In de nacht zal het landend en startend verkeer dat normaliter wordt afgehandeld op de Polderbaan worden verplaatst naar de Zwanenburgbaan.
Mede gelet op de beperkte duur van het gewijzigde baangebruik als gevolge van onderhoudswerkzaamheden aan de Polderbaan, zullen de gevolgen voor de verdeling van de stikstofdepositie zeer beperkt zijn.
Gelet op het voorgaande meen ik dat voor zover het verzoek om handhavend optreden tegen het aangekondigde onderhoud betrekking heeft op de Polderbaan, het verzoek niet alleen moet worden afgewezen vanwege concreet zicht op legalisatie, maar ook omdat handhaving onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen.
Hierbij acht ik mede van belang dat indien een veilig gebruik van de Polderbaan niet is gegarandeerd en dat er toe zou leiden dat deze niet in gebruik kan blijven, dat tot maatschappelijk ongewenste effecten zou leiden, in die zin dat het bestaande vliegverkeer dan over het vierbanenstelsel moet worden afgewikkeld hetgeen tot veel extra geluidsoverlast voor de omgeving leidt.
Zienswijze Schiphol
Als belanghebbende bij dit besluit, heb ik Schiphol in de gelegenheid gesteld om een zienswijze over het verzoek naar voren te brengen. Kort samengevat geeft Schiphol in een brief d.d. 12 december 2022 de volgende zienswijze:
-
Voor onderhoud is vóór de referentiedatum toestemming verleend en daarmee zijn de activiteiten toegestaan;
-
Voor zover er sprake zou zijn van vergunningplicht, is er sprake van concreet zicht op legalisatie;
-
Handhaving zou onevenredig bezwarend zijn.
Op 22 december 2022 heeft Schiphol de zienswijze aangevuld met een zienswijze waarin meer specifiek wordt ingegaan op het onderhoud aan de Polderbaan en merkt daar kort samengevat in op:
-
De lopende vergunningaanvraag gaat uit van het nemen van mitigerende maatregelen als ware er 500.000 vliegtuigbewegingen. Aangezien er niet meer dan maximaal 487.000 vliegtuigbewegingen zullen plaatsvinden in 2023, zullen de mitigerende maatregelen in ieder geval ruim voldoende zijn om het baanonderhoud aan de Polderbaan te compenseren.
In reactie op de ingediende zienswijze merk ik op dat ik, zoals ook blijkt uit mijn eerdere overwegingen in dit besluit, de mening deel dat het onderhoud aan de Zwanenburgbaan, Aalsmeerbaan, Buitenveldertbaan, Kaagbaan en Oostbaan deel uitmaakt van een toestemming die reeds vóór de referentiedatum was verleend. Voor de Polderbaan ligt dit anders voor zover het Natura 2000-gebieden betreft die vóór 2003 zijn aangewezen. De beoordeling van het gebruik van de Polderbaan (en daarmee ook het onderhoud ervan) is onderdeel van de Wnb-vergunningaanvraag die Schiphol heeft ingediend. Op dit moment zijn de te nemen maatregelen voor de mitigatieopgave mij nog niet bekend maar is de verwachting dat Schiphol deze mij begin 2023 zal voorleggen. Dit is ruimschoots vóór de datum dat een aanvang wordt gemaakt met de onderhoudswerkzaamheden aan de Polderbaan. De verwachting is dan ook dat vóórdat de werkzaamheden aan de Polderbaan starten, op de vergunningaanvraag van Schiphol is beslist.
Conclusie
Op grond van het voorgaande kom ik tot de conclusie dat voor het in de 'Tijdelijke regeling groot onderhoud banenstelsel 2023' aangekondigde onderhoud aan de Zwanenburgbaan, Aalsmeerbaan, Buitenveldertbaan, Kaagbaan en Oostbaan geen Wnb-vergunning vereist is.
Voor zover de onderhoudswerkzaamheden plaatsvinden aan de Polderbaan
bestaat er concreet zicht op legalisatie en acht ik het bovendien onevenredig bezwarend om handhavend op te treden.
Besluit
Ik wijs het door u ingediende handhavingsverzoek af.
Hoogachtend,
De Minister voor Natuur en Stikstof,
namens deze,
Wnd. Directeur Natuur
Bezwaar
Tegen dit besluit staat op grond van de Algemene wet bestuursrecht voor een belanghebbende de mogelijkheid open een bezwaarschrift in te dienen. Een bezwaarschrift moet binnen zes weken na bekendmaking van dit besluit worden ingediend bij:
De Minister voor Natuur en Stikstof
Rijksdienst voor Ondernemend Nederland
afdeling Juridische Zaken
Postbus 40219
8004 DE Zwolle
Het bezwaarschrift dient te zijn ondertekend en moet ten minste de volgende elementen bevatten:
-
de naam en het adres van de indiener;
-
de dagtekening;
-
een omschrijving van het besluit waartegen het bezwaar gericht is, en
-
de gronden van bezwaar.
Het is raadzaam een kopie van dit besluit bij het bezwaarschrift te voegen.
Publicatie
Op grond van artikel 3.1 Wet open overheid zal het Ministerie van LNV onderhavig besluit openbaar maken. De besluiten op grond van de Wnb, waaronder onderhavige, zullen, onder anonimisering van de persoonsgegevens, geplaatst worden op https://puc.overheid.nl/natuurvergunningen.
Begin hier met de inhoud van het document]