Op 16 november 2020 heb ik uw bezwaarschrift ontvangen tegen het besluit van 8 oktober 2020. Dit besluit is genomen op grond van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) en de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
Dit besluit heb ik opnieuw beoordeeld. In deze brief vindt u mijn beslissing op uw bezwaar en waarom deze beslissing is genomen. In de bijlage vindt u de artikelen waarop de beslissing gebaseerd is.
Beslissing
Ik handhaaf het besluit van 8 oktober 2020.
Proceskostenvergoeding
U heeft gevraagd om een vergoeding van de proceskosten. U heeft alleen recht op een vergoeding indien in de bezwaarfase het bestreden besluit wordt herroepen wegens een aan mij te wijten onrechtmatigheid. Daarvan is geen sprake nu het bestreden besluit in stand blijft. Uw verzoek om een vergoeding voor uw proceskosten wijs ik daarom af.
Het proces tot nu toe
Op 23 december 2019 heeft u op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb een vergunning aangevraagd voor het winnen van maximaal 10 miljoen m3 zand voor een periode van 5 jaar in de Noordzee. Bij brief van 30 januari 2020 (kenmerk DGNVLG/20029694) heb ik de ontvangst van uw aanvraag bevestigd en u verzocht uw aanvraag aan te vullen. Op 12 maart 2020 ontving ik de aanvulling met kenmerk HBR-1888887. Bij brief van 8 april 2020 (kenmerk DGNVLG/20103666) heb ik u opnieuw verzocht uw aanvraag aan te vullen. Op 20 mei 2020 ontving ik uw tweede aanvulling. Op 26 mei 2020 heeft u uw aanvraag wederom aangevuld met een nieuwe versie van de Passende Beoordeling (hierna: de PB).
Bij besluit van 8 oktober 2020 (kenmerk DGNVLG/20213519, hierna: bestreden besluit) heb ik uw aanvraag afgewezen. Omdat u het hier niet mee eens bent heeft mr. M.M. Kaajan van ENVIR advocaten (hierna: uw gemachtigde) namens u een pro forma bezwaarschrift ingediend op 16 november 2020. Op 11 december 2020 heb ik de aanvulling van uw bezwaarschrift ontvangen. Op 17 februari 2021 heeft u uw bezwaren mondeling toegelicht tijdens een hoorzitting.
Uw bezwaar
U geeft aan het niet eens te zijn met het besluit van 8 oktober 2020. Samengevat voert u het volgende aan.
-
U bent het niet mee eens met de conclusie uit het bestreden besluit dat met de aangeleverde PB geen zekerheid is verkregen dat het voorgenomen project niet leidt tot aantasting van de natuurlijke kenmerken van de betreffende Natura 2000-gebieden. U bent van mening dat deze conclusie onvoldoende is gemotiveerd in het bestreden besluit.
-
U bent van mening dat met de AERIUS-berekening alle relevante informatie voor de effectbeoordeling op hexagoonniveau is uitgewerkt en dat het bestreden besluit gebaseerd is op een onjuiste voorstelling van de effectbeoordeling. De AERIUS-berekening, die ten grondslag ligt aan de PB, geeft op hexagoonniveau informatie over de aanwezigheid van stikstofgevoelige habitattypen, de oppervlakte en bedekking van habitattypen, de (mate van overschrijding van de) Kritische depositiewaarde (hierna: KDW), de achtergronddepositie (hierna: AD) en de extra stikstofdepositie als gevolg van dit project. Met deze op hexagoonniveau gegenereerde informatie zijn per Natura 2000-gebied en per habitattype kaarten gemaakt van de hoogte van de AD en de eventuele mate van overschrijding van de KDW op dat habitattype. Tevens zijn kaarten gemaakt van de mate van toename van stikstofdepositie als gevolg van dit project.
-
De beoordeling, zoals deze in de PB is verricht, komt overeen met de uitgangspunten die door de advocaat-generaal (hierna: de A-G) in de prejudiciële procedure over het PAS zijn gepresenteerd (overweging 51). De verschillen in stikstofdepositie als gevolg van dit project zijn dermate gering, dat hieruit niet volgt dat een beoordeling op hexagoonniveau zou moeten worden verricht en dat een beoordeling op het niveau van de locaties van voorkomen van de relevante habitattype niet leidt tot voldoende wetenschappelijke zekerheid dat effecten op de natuurlijke kenmerken van de vijf betrokken Natura 2000-gebieden als gevolg van de zandwinning zijn uitgesloten. De lokale verschillen in depositietoenamen van honderdsten molen/ha/jaar zijn, mede door de grote fluctuaties in de AD, ecologisch gezien niet relevant te achten en vormen geen goed argument om een beoordeling op hexagoonniveau te verlangen.
-
U deelt het standpunt niet dat een effectbeoordeling dient plaats te vinden voor ieder afzonderlijk hexagoon waar de zandwinning gedurende de looptijd van het project een toename van stikstofdepositie veroorzaakt. U bent van mening dat die stellingname onvoldoende is gemotiveerd.
-
U geeft aan dat de stellingname dat enkel een hexagoon kan worden beschouwd als locatie van voorkomen niet wordt ondersteund door uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ABRvS) of het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: HVJEU). Bovendien doet de opvatting dat enkel een hexagoon kan worden beschouwd als locatie van voorkomen volgens u geen recht aan de veelvuldig voorkomende situatie dat de locatie van voorkomen meerdere – aansluitende – hexagonen kan omvatten.
-
U geeft aan dat aan mijn standpunt de veronderstelling ten grondslag ligt dat het doorslaggevend is in welke mate de KDW op een bepaald hexagoon reeds in de autonome situatie wordt overschreden. Deze stelling wordt in het bestreden besluit niet met ecologische argumenten onderbouwd. Daarnaast lijkt deze stelling ervan uit te gaan dat bij de effectbeoordeling moet worden betrokken in welke mate voor de betrokken Natura 2000-gebieden al wordt voldaan aan de verplichtingen uit artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Het doel van de PB is in uw ogen echter niet het beoordelen van een overschrijding van de KDW door de bestaande AD. U verwijst in dat verband naar de uitspraak van de ABRvS van 30 september 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2318).
-
In jurisprudentie van de ABRvS (ECLI:NL:RVS:2017:1259) en de arresten Briels en Orléans is overwogen dat de effectbeoordeling dient plaats te vinden per locatie van voorkomen van een habitattype. De effectbeoordeling in de PB is verricht per locatie van voorkomen van een habitattype. U bent van mening dat de effectbeoordeling daarmee in overeenstemming is uitgevoerd met de genoemde jurisprudentie.
-
U meent dat er geen enkel ander effect is dan stikstof waarvan in het kader van de uitgevoerde passende beoordeling vereist is dat dit op hexagoonniveau wordt bepaald.
-
De opvatting dat een beoordeling op hexagoonniveau dient plaats te vinden is tegenstrijdig met mijn recente besluitvorming op grond van de Wnb en past niet binnen de handelswijze c.q. het beleid dat ik tot voor kort hanteerde. In dat verband noemt u de uitspraken van de ABRvS over het Inpassingsplan Net op Zee (ECLI:NL:RVS:2020:1230) en over Overnachtingshaven Lobith (ECLI:NL:RVS:2020:682).
-
Tevens geeft u aan dat bij de vergunningverlening voor het project IJsseldelta Zuid N307, werd geaccepteerd dat een effectbeoordeling kon plaatsvinden op het niveau van voorkomen van relevante habitattypen, omdat er sprake was van hexagoon-overstijgende factoren. U bent van mening dat ook bij de effectbeoordeling van de zandwinning sprake is van hexagoon-overstijgende factoren die een beoordeling op het niveau van habitattype rechtvaardigen.
-
U stelt dat andere bevoegde gezagen uitgaan van een effectbeoordeling per locatie van voorkomen van een habitattype. U bent van mening dat dit aangeeft op welke wijze het (wetenschappelijk) gangbaar is om de effecten van stikstofdepositie te beoordelen.
-
Uit het eindrapport Meten en Berekenen Stikstof (15 juni 2020) blijkt dat het voor de hand ligt om een beoordeling van met het AERIUS rekenmodel berekende toenames van stikstofdepositie op een hoger niveau te laten plaatsvinden dan dat van hexagonen.
-
Het toetsbeleid waarnaar wordt verwezen in het bestreden besluit, is geen beleid dat overeenkomstig hoofdstuk 4 van de Algemene wet bestuursrecht is bekend gemaakt en kan daarom niet aan u worden tegengeworpen.
-
Tenslotte bent u van mening dat er op correcte wijze uitvoering is gegeven aan de cumulatieve beoordeling.
Toelichting op deze beslissing
Uw bezwaren heb ik zorgvuldig beoordeeld en het besluit opnieuw getoetst aan het wettelijk kader. De conclusie is dat uw bezwaren ongegrond zijn. Met een verbetering van de motivering handhaaf ik het bestreden besluit. Hierna kunt u lezen waarom.
Wettelijk kader
Artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb bepaalt dat het verboden is om zonder vergunning een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Voor een dergelijk project dient de aanvrager van de vergunning een passende beoordeling op te stellen van de gevolgen van het voorgenomen project voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied. Ingevolge artikel 2.8, derde lid, Wnb verleent het bestuursorgaan alleen een vergunning indien uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.
Het bevoegde bestuursorgaan kan slechts een Wnb-vergunning verlenen indien op basis van de resultaten van de passende beoordeling, in het licht van de instandhoudingsdoelstellingen van de betreffende Natura 2000-gebieden de zekerheid is verkregen dat het voorgenomen project geen schadelijke gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van de betreffende Natura 2000-gebieden. De bevindingen over de gevolgen van het project moeten gebaseerd zijn op de best beschikbare wetenschappelijke kennis. Het bovenstaande wordt door het Europese Hof van Justitie bevestigt in het Kokkelvisserij arrest (ECLI:EU:C:2004:482): 'Ingevolge artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn brengt een passende beoordeling van de gevolgen van een plan of project voor het betrokken gebied mee dat, voordat voor dit plan of project toestemming wordt verleend, op basis van de beste wetenschappelijke kennis ter zake, alle aspecten van het plan of het project die op zichzelf of in combinatie met andere plannen of projecten de instandhoudingsdoelstellingen van dit gebied in gevaar kunnen brengen, moeten worden geïnventariseerd. De bevoegde nationale autoriteiten geven op basis van de passende beoordeling van de gevolgen van de mechanische kokkelvisserij voor het betrokken gebied, in het licht van de instandhoudingsdoelstellingen daarvan, slechts toestemming voor deze activiteit wanneer zij de zekerheid hebben verkregen dat de activiteit geen schadelijke gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied. Dit is het geval wanneer er wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel bestaat dat er geen schadelijke gevolgen zijn.''
Het onderhavige project kan slechts worden vergund indien de passende beoordeling volledige, nauwkeurige en definitieve constateringen en conclusies bevat die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over het uitblijven van aantasting van de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden wegnemen.
Dat volgt uit de uitspraak van de ABRvS met kenmerk ECLI:NL:RVS:2019:1603, r.o. 5.2: '... Daarbij is van belang, zoals het Hof in punt 98 van het arrest overweegt dat de passende beoordeling geen leemten mag vertonen en volledige, nauwkeurige en definitieve constateringen en conclusies moet bevatten die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van de plannen of projecten voor het betrokken beschermde gebied wegnemen. De passende beoordeling voor een programma, zoals het PAS, dient met andere woorden aan dezelfde eisen te voldoen als een passende beoordeling voor een individueel plan of project. Het Hof wijst er in dat verband op dat in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn het voorzorgbeginsel ligt besloten, zodat op efficiënte wijze kan worden voorkomen dat beschermde gebieden worden aangetast als gevolg van plannen of projecten. Met een minder streng toestemmingscriterium zou de met deze bepaling beoogde verwezenlijking van de doelstelling van bescherming van de gebieden niet even goed kunnen worden gegarandeerd.
Het voorgaande betekent dat het Hof uitgaat van een ander, strenger, uitgangspunt voor de passende beoordeling voor een programma, dan waarvan de Afdeling in de verwijzingsuitspraak is uitgegaan en waarop zij de verwachting baseerde dat de passende beoordeling die aan het PAS ten grondslag ligt verenigbaar is met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Die verwachting behoeft, zoals uit de hiernavolgende bespreking van de beroepsgronden over de passende beoordeling zal blijken, bijstelling.'
Dit komt neer op het duurzame behoud van de kenmerken die ertoe hebben geleid dat dit gebied op de lijst van gebieden van communautair belang in de zin van artikel 4 van de Habitatrichtlijn is opgenomen. Dit volgt uit de uitspraak van het HvJEU met kenmerk (ECLI:EU:C:2013:220, r.o. 37-3940):
'37 Artikel 1, sub e, van de habitatrichtlijn bepaalt dienaangaande dat de staat van instandhouding van een natuurlijke habitat als „gunstig' wordt beschouwd wanneer het natuurlijke verspreidingsgebied van de habitat en de oppervlakte van die habitat binnen dat gebied stabiel zijn of toenemen en de voor behoud op lange termijn noodzakelijke specifieke structuur en functies bestaan en in de afzienbare toekomst vermoedelijk zullen blijven bestaan.
38. Het Hof heeft in dit verband reeds geoordeeld dat de lidstaten volgens de habitatrichtlijn passende beschermingsmaatregelen dienen te nemen ter instandhouding van de ecologische kenmerken van gebieden met typen natuurlijke habitats (zie arresten van 20 mei 2010, Commissie/Spanje, C‐308/08, Jurispr. blz. I‐4281, punt 21, en 24 november 2011, Commissie/Spanje, reeds aangehaald, punt 163).
39. Bijgevolg moet hieruit worden afgeleid dat een ingreep geen aantasting van de natuurlijke kenmerken van een gebied, te weten een natuurlijke habitat, in de zin van artikel 6, lid 3, tweede volzin, van de habitatrichtlijn meebrengt, indien dat gebied wordt behouden in een gunstige staat van instandhouding, hetgeen neerkomt op het duurzame behoud van de in deze richtlijn bedoelde bepalende kenmerken van het betrokken gebied die verband houden met de aanwezigheid van een type natuurlijke habitat waarvan het doel van instandhouding ervan ertoe heeft geleid dat dit gebied in de lijst van GCB's is opgenomen, zoals de advocaat-generaal in de punten 54 tot en met 56 van haar conclusie heeft aangegeven.
40. De bevoegde instanties kunnen dus slechts toestemming verlenen voor een plan of project in de zin van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn indien zij, na alle aspecten van het plan of project te hebben geïdentificeerd die afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten de instandhoudingsdoelstellingen van het betrokken gebied in gevaar kunnen brengen en rekening houdend met de beste wetenschappelijke kennis ter zake, de zekerheid hebben verkregen dat het geen blijvende schadelijke gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied. Dit is het geval wanneer er wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel meer bestaat over het feit dat dergelijke gevolgen ontbreken (zie in die zin arrest van 24 november 2011, Commissie/Spanje, reeds aangehaald, punt 99, en arrest Solvay e.a., reeds aangehaald, punt 67)..'
Toetsingskader stikstofdepositie
In Nederland is sprake van een grote overbelasting door stikstofdepositie. Als gevolg hiervan wordt de kwaliteit van stikstofgevoelige habitats in Natura 2000-gebieden negatief beïnvloed. Dat leidt er toe dat ook voor relatief kleine depositiebijdragen van projecten significant negatieve effecten doorgaans niet kunnen worden uitgesloten. De ABRvS hanteert dan ook als uitgangspunt dat (ook) een (geringe) toename van stikstofdepositie op een al met stikstof overbelast habitat significante gevolgen kan hebben voor dat habitat (ECLI:NL:RVS:2020:1125, r.o. 32.4), zodat een passende beoordeling is vereist. Daarvan kan alleen worden afgeweken als daar in de voortoets een afdoende ecologische onderbouwing voor is gegeven.
De aanvraag zoals u die heeft ingediend is bepalend voor de beoordeling van de effecten van de extra stikstofdepositie. De beoordeling kan op verschillende abstractieniveaus plaatshebben. Enerzijds is er de getalsmatige hexagoonbenadering van Aerius, waar een getalsmatige saldering/compensatie uit volgt. Dat betekent dat de gehele beoordeling ook op dat gedetailleerde niveau moet gebeuren en daartoe informatie op hetzelfde hexagoonniveau door u moet worden aangeleverd. Een PB dat gebaseerd is op (een aantal) generieke aannames (zoals een samenvatting van het beheerplan) volstaat daarom niet.
Om met zekerheid te kunnen vaststellen dat de depositietoename het reeds overbelaste gebied niet zal aantasten is een locatiespecifieke onderbouwing benodigd. Bij een belasting boven de KDW zijn significante effecten op voorhand niet uit te sluiten.
In de PB dient in het geval van uw aanvraag te worden beoordeeld wat het effect is van de extra stikstofdepositie als gevolg van de zandwinning op de kwaliteit en de omvang van de habitattypen en het kunnen halen van de instandhoudingsdoelstelling van deze habitattypen.1
Voor het uitvoeren van deze beoordeling is het van belang het effect van de extra stikstofdepositie inzichtelijk te maken ten opzichte van de staat van instandhouding van de betrokken habitats, gevormd door de mate van overbelasting (overschrijding KDW door AD) enerzijds, en anderzijds door de passende en instandhoudingsmaatregelen die nodig zijn om te voldoen aan artikel 6, lid 1 en 2, van de Habitatrichtlijn en de autonome ontwikkelingen, voor zover die al een positief effect hebben gehad (ECLI:NL:RVS:2019:1764, r.o. 11.9) ): 'Kort gezegd legt de Afdeling de overwegingen over de maatregelen als volgt uit:
- positieve gevolgen van instandhoudings- en passende maatregelen die krachtens artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn nodig zijn, en van autonome ontwikkelingen kunnen:
(1) niet worden betrokken bij de beoordeling of met het treffen van maatregelen eventuele schadelijke gevolgen die rechtstreeks uit een plan of project voortvloeien kunnen worden voorkomen of verminderd;
(2) wel worden betrokken bij het bepalen van de staat van instandhouding van de natuurwaarden, mits de verwachte voordelen daarvan ten tijde van de passende beoordeling vaststaan.
- positieve gevolgen van beschermingsmaatregelen kunnen worden betrokken bij de beoordeling of eventuele schadelijke gevolgen die rechtstreeks uit een plan of project voortvloeien kunnen worden voorkomen of verminderd, mits de verwachte voordelen daarvan ten tijde van de passende beoordeling vaststaan.'
De meest nauwkeurige beschikbare weergave van de effecten van de extra stikstofdepositie in relatie tot de instandhoudingsdoelen is op het niveau van een hexagoon. In het softwareprogramma AERIUS Calculator wordt de depositie berekend met als eenheid een grid van hectarehexagonen. Het geografisch niveau van een hectare komt het beste overeen met de daadwerkelijke verschillen in stikstofdepositie als gevolg van de afstand tot de bron in combinatie met de zogenoemde ruwheid van het landschap. Stikstofdepositie kan dus van hexagoon tot hexagoon verschillen. De omvang van de locaties van habitattypen varieert van minder dan een are tot vele hectares en binnen één locatie kan de AD, de situatie van de natuur en de extra stikstofdepositietoename per hexagoon verschillen. Nadat de genoemde gegevens op het niveau van een hexagoon inzichtelijk zijn gemaakt, kan het effect worden bepaald van de extra stikstofdepositie op de instandhoudingsdoelstellingen. Hexagonen die in een overeenkomstige staat van instandhouding verkeren en waar de abiotische omstandigheden en het beheer overeenkomstig zijn, kunnen ten behoeve van de effectbeoordeling gezamenlijk worden beoordeeld. Een afzonderlijke eindbeoordeling voor elk hexagoon is alleen nodig wanneer er sprake is van verschillen tussen de hexagonen. Uw bezwaargronden 4 en 7 slagen niet.
Het niveau waarop een effectbeoordeling dient plaats te vinden is afhankelijk van het te beoordelen effect en de beschikbaarheid van de gegevens. U stelt dat er geen enkel ander effect is dan stikstof waarvan in het kader van de uitgevoerde PB vereist wordt dat dit op hexagoonniveau wordt bepaald.
Echter worden andere effecten dan de effecten van extra stikstofdepositie meestal niet op hexagoonniveau berekend en kunnen daarom niet op dat niveau beoordeeld worden. Bezwaargrond nummer 5 slaagt daarom niet.
De mate van overschrijding van de KDW dient inzichtelijk te worden gemaakt in de PB om vervolgens de vraag te beantwoorden of de stikstofdepositietoename op die locaties leidt tot aantasting van de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden. Anders dan u stelt wordt niet gevraagd om het effect van de overschrijding van de KDW door de AD te beoordelen. De uitspraak van de ABRvS van 30 september 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2318) is in dat verband dan ook niet relevant. Uw bezwaargrond 6 slaagt niet.
Ik ben van oordeel dat mijn stellingname in lijn is met de door u genoemde arresten Briels en Orléans (ECLI:EU:C:2014:330). Het vereiste dat de bepalende natuurlijke kenmerken van het betrokken Natura 2000-gebied (dus habitattypen en leefgebieden van soorten) niet mogen worden aangetast door effecten van stikstofdepositie, betekent niet dat de effectbeoordeling uitsluitend op het niveau van habitattypen of leefgebieden van soorten dient plaats te vinden. Immers, de best beschikbare wetenschappelijke kennis op basis waarvan een effectbeoordeling dient plaats te vinden, is beschikbaar op het niveau van een hexagoon of meerdere hexagonen die in een overeenkomstige toestand verkeren en waar sprake is van een overeenkomstige stikstofdepositie. Voorts wordt in de uitspraak van ABRvS van 17 mei 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1259) gesteld dat voor het onderzoek of een project de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied aantast, de gevolgen per habitattype, per locatie van voorkomen van het habitattype, in kaart moeten worden gebracht. Het begrip locatie wordt echter niet alleen bepaald door de omgrenzing op de habitatkaart, maar ook door het al dan niet aanwezig zijn van verschillen in de staat van instandhouding en in stikstofdepositie. Uw bezwaargrond nummer 8 slaagt daarom niet.
In uw bezwaarschrift geeft u aan dat de wijze waarop de effectbeoordeling in de PB is verricht, overeenkomt met de uitgangspunten die door de A-G zijn gepresenteerd in de prejudiciële procedure over het Programma Aanpak Stikstof. U verwijst in het bijzonder naar overweging 51 van de Conclusie van de A-G van 25 juli 2018 (ECLI:EU:C:2018:622). Daarin werd overwogen dat de mate waarin stikstofdeposities van oppervlakte tot oppervlakte kunnen verschillen bepaalt hoe fijnmazig in ruimtelijke zin het beoordelingskader bij een effectbeoordeling moet zijn. Het beoordelingskader dat de A-G noemt in de Conclusie is echter geen limitatieve opsomming van de beoordelingscriteria. Zoals in deze beslissing wordt overwogen, zijn er meer criteria die relevant zijn. Uw bezwaargrond nummer 3 slaagt daarom niet.
Tevens geeft u aan dat uit het Eindrapport van het Adviescollege Meten en Berekenen Stikstof blijkt dat het voor de hand ligt om een beoordeling van met het AERIUS rekenmodel berekende toenames van stikstofdepositie op een hoger niveau te laten plaatsvinden dan dat van hexagonen. Het rapport bevat aanbevelingen. Ik dien uw aanvraag te beoordelen op basis van de geldende wet- en regelgeving en jurisprudentie.
Zoals in de onderhavige beslissing uiteen is gezet betekent dit dat het effect van stikstofdepositie als gevolg van het voorgenomen project dient te worden beoordeeld op hexagoonniveau. Uw bezwaargrond nummer 12 slaagt niet.
Passende beoordeling zandwinning Verdiepte Loswallen
Gedurende de looptijd van het voorgenomen project komt er stikstof vrij door het gebruik van sleehopperzuigers voor de winning en transport van het ophoogzand. De berekende stikstofemissie bedraagt in totaal 13.325,70 kg NOx per jaar (Bijlage C bij de PB, AERIUS rapport 9 maart 2020). De looptijd van het project bedraagt 5 jaar. De berekende stikstofdepositie veroorzaakt door dit project varieert van maximaal 0,07 mol/ha/jaar op het Natura 2000-gebied Solleveld & Kapittelduinen tot 0,01 mol/ha/jaar op relatief verder weg gelegen Natura 2000-gebieden. Het voorgenomen project leidt tot extra stikstofdepositie op in totaal 63 Natura 2000-gebieden. In 58 Natura 2000-gebieden is de berekende stikstofdepositietoename lager of gelijk aan 0,1 mol/ha gedurende de looptijd van het project, namelijk 0,02 mol/ha/aar. In de PB is op basis van de 'mobiele werktuigen'-redeneerlijn2 geconcludeerd dat dit voorgenomen project geen significante gevolgen heeft voor die betreffende 58 Natura 2000-gebieden waarin de depositietoename lager of gelijk is aan 0,1 mol/ha voor de duur van het project. In het bestreden besluit is vastgesteld dat dit een correcte invulling is van de betreffende redeneerlijn. De effecten van stikstofdepositie als gevolg van het voorgenomen project hoeven voor deze 58 Natura 2000-gebieden niet nader te worden beoordeeld.
Op de resterende 5 Natura 2000-gebieden (Solleveld & Kapittelduinen, Westduinpark & Wapendal, Meijendeel & Berkheide, Voornes Duin en Kennemerland Zuid) bedraagt de jaarlijkse stikstofdepositie meer dan 0,02 mol/ha gedurende de looptijd van het project. Voor deze gebieden zijn significante effecten niet op voorhand uit te sluiten. Teneinde aan te tonen dat het project geen significante negatieve effecten heeft op de habitattypen in deze Natura 2000-gebieden heeft u een PB overgelegd. In de PB heeft u de effecten van stikstofdepositie op de relevante habitattypen beoordeeld per gebied van voorkomen van het habitattype. In de PB is geconcludeerd dat de depositietoenames als gevolg van het voorgenomen project dusdanig klein zijn dat ze niet leiden tot een significante verslechtering van de kwaliteit van de habitattypen. Deze conclusie deel ik niet. Hieronder leg ik mijn standpunt uit.
In de door u overgelegde PB zijn alle hexagonen van een locatie van voorkomen van een habitattype bij elkaar genomen. Daarmee zijn de verschillen tussen de hexagonen voor wat betreft abiotiek en stand van instandhouding door autonome ontwikkelingen en passende instandhoudingsmaatregelen niet inzichtelijk gemaakt. Niet is getoetst wat de gevolgen zijn van de toename van de stikstofdepositie voor de habitattype op de (zeer) overbelaste (clusters van overeenkomende) hexagonen. Daardoor is niet uitgesloten dat de stikstofdepositie als gevolg van het voorgenomen project zal leiden tot aantasting van de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden.
Dat de AD, de mate van overschrijding van de KDW en de extra stikstofdepositie onderdeel zijn van de AERIUS-berekening maakt dit niet anders. Anders dan u stelt, is in de PB niet de voor de effectbeoordeling relevante informatie op hexagoonniveau inzichtelijk gemaakt. In uw bezwaarschrift verwijst u naar kaarten waarop de hoogte van de bestaande depositie, de eventuele mate van overschrijding van de KDW en de toename van stikstofdepositie zijn weergegeven. De in de PB overgelegde kaarten maken deze gegevens echter niet inzichtelijk op het niveau van een hexagoon. Uw bezwaargrond nummer 2 slaagt niet.
In het kader van deze bezwaarschriftprocedure heeft een ecoloog werkzaam bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland nader onderzoek verricht naar de PB. Daarbij is op hexagoonniveau gekeken naar de toename in stikstofdepositie, ten opzichte van de KDW en de eventuele mate van overschrijding daarvan, en de autonome ontwikkelingen en de passende en instandhoudingsmaatregelen en de effecten ervan. De conclusie is dat aantasting van natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden niet kunnen worden uitgesloten. Hieronder wordt voor een aantal situaties uit de PB het ecologisch oordeel gegeven.
Hexagoon 4397778 en omgeving (Solleveld en Kapittelduinen)
Op hexagoon 4397778 en omgeving komt habitattype H2130B Grijze duinen voor. In de PB wordt gesteld dat voor habitattype kalkarme grijze duinen de begrazingsmaatregelen dermate goed werken dat het habitattype in goede kwaliteit is. Met name als gevolg van toegenomen vergrassing is de kwaliteit van de kalkarme grijze duinen echter overwegend matig en afgenomen (Beheerplan bijzondere natuurwaarden Solleveld en Kapittelduinen Beheerplan 2018-2023, paragraaf 4.3). Het voortzetten van begrazingsbeheer is een belangrijke maatregel voor onder andere dit habitattype. Het begrazingsbeheer wordt daarom voortgezet en geoptimaliseerd. Omdat ondanks de begrazingsmaatregelen sprake is van een overwegend matig en afgenomen kwaliteit, kan niet zonder meer gesteld worden dat een extra depositie geen effect op de kwetsbare habitattypen zal hebben.
Op hexagoon 4397778 en omgeving komen H2120 Witte duinen voor. Anders dan u stelt in de PB (p. 70) is stikstofdepositie een negatieve factor voor dit habitattype. Het belangrijkste algemene knelpunt voor dit habitattype is het gebrek aan verstuiving en dynamiek als gevolg van de vastlegging van de duinen en in het bijzonder de zeereep ten behoeve van de kustverdediging. Verhoogde stikstofdepositie versnelt dit proces door versnelde stabilisatie van het zand als gevolg van algengroei. Bovendien kan stikstofdepositie ook leiden tot versnelde groei van grassen (o.a. rood zwenkgras) en ook dit zal verstuiving verder beperken. Ook verstruweling door o.a. duindoorn in de zeereep vormt een knelpunt voor het habitattype witte duinen bij een afnemende dynamiek (Beheerplan, paragraaf 6.3.2). Daarom kan niet zonder meer gesteld worden dat er geen effect op de aanwezige kwetsbare habitattypen zal optreden.
Hexagonen van het kalkrijk grijsduin (H2130A) bij Monster
Bij de hexagonen van het kalkrijk grijsduin (H2130A) bij Monster is de AD ruim hoger dan de KDW en heeft de aangevraagde situatie een toename van 0,03 mol/ha/j als gevolg van de zandwinning.
De grootste bedreiging voor dit habitattype is vergrassing en verstruweling als gevolg van stikstofdepositie (Beheerplan, paragraaf 6.4.2) De doelstelling is verbetering van de kwaliteit. De problematiek is hier al lang aan de orde en een toename van de stikstofdepositie kan niet bijdragen aan de vermindering van deze bedreiging, waardoor het bereiken van deze instandhoudingsdoelstelling in gevaar komt.
Hexagoon 4410016 (Westduinen)
Voor habitattype H2180A Droge Duinbossen geldt in dit gebied dat er een goede beschikbaarheid aan fosfaten is waardoor stikstof direct beschikbaar is voor biomassaproductie. Dat versterkt de verruiging (Beheerplan, paragraaf 6.8.2). Op meetpunt hexagoon 4410016 (Westduinen) is een AD van 1931,37 mol/ha/jr met een bijdrage van 0,06 mol/ha/jr van de zandwinning. De KDW voor dit habitattype is 1429 mol/ha/jr. De doelstelling voor deze bossen is behoud oppervlakte en verbetering kwaliteit. Ook voor dit habitattype geldt dat een toename van stikstofdepositie een bedreiging vormt voor het behalen van de instandhoudingsdoelstellingen. Dat er geen effect op de aanwezige kwetsbare habitattypen zal optreden kan daarom niet zonder meer worden gesteld.
Tegenstrijdigheid met recente besluitvorming
U bent van mening dat de opvatting dat een beoordeling op hexagoonniveau dient plaats te vinden tegenstrijdig is met mijn recente besluitvorming op grond van de Wnb en niet past binnen de handelswijze c.q. het beleid dat ik tot voor kort hanteerde. U geeft terecht aan dat ik in de zaak betreffende Net op Zee (ECLI:NL:2020:1230) een andere benadering heb gekozen. Dit geldt eveneens voor de beroepsprocedure van Overnachtingshaven Lobith (ECLI:NL:RVS:2020:682). In dit specifieke geval heb ik een andersoortige PB inderdaad geaccepteerd. Bij het beoordelen van aanvragen op grond van de Wet natuurbescherming dien ik echter uit te gaan van de best beschikbare wetenschappelijke kennis. Hierbij zijn nieuwe inzichten ontstaan over hoe de best beschikbare wetenschappelijke kennis moet worden toegepast als het gaat om het beoordelen van stikstofdepositie op hexagonen in relatie tot beschermde natuur. Bij een ecologische beoordeling is het niet voldoende om alleen het effect van de extra toename van stikstofdepositie in beeld te brengen, maar is het geheel van abiotische en biotische componenten van belang. Het is mijn plicht om deze actuele inzichten te verwerken in mijn werkwijze, wat ik dan ook gedaan heb en waar ik uitvoerig met u over gecorrespondeerd heb in de aanvraagfase.3 Uw bezwaargrond nummer 9 slaagt niet.
Hexagoon-overstijgende factoren
In het geval van de IJsseldelta-Zuid is er sprake van periodieke overstroming, die van nature extra voedingsstoffen toevoegt en daarnaast voor een gedeeltelijke denitrificatie van stikstofverbindingen kan zorgen. Deze situatie doet zich echter niet voor in de gebieden waar de onderhavige PB betrekking op heeft.
Ik ben het daarom niet met u eens dat er sprake is van hexagoon-overstijgende factoren die een beoordeling op het niveau van habitattype rechtvaardigen. Bezwaargrond nummer 10 slaagt niet.
Cumulatietoets
Uit artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn en artikel 2.7, eerste en tweede lid, van de Wnb volgt dat moet worden beoordeeld of een plan of project zelfstandig of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben. In de cumulatietoets moeten plannen en projecten worden betrokken waarvoor al wel toestemming is verleend, maar die nog niet (geheel) zijn uitgevoerd. Daarbij dient het effect op een gebied(en) van het plan of project dat voorligt gecombineerd te worden met de effecten van plannen of projecten die nog niet zijn uitgevoerd, maar wel een vastgestelde vergunning/toestemming hebben. De effecten daarvan zijn, anders dan van reeds uitgevoerde projecten, nog niet verdisconteerd in de omgeving en dienen afzonderlijk in de beoordeling van mogelijke cumulatieve effecten te worden beschouwd.
In de PB is de cumulatietoets reeds ontoereikend omdat de beoordeling van de effecten onjuist is gedaan, zoals hierboven uiteen is gezet. Om die reden behoeven de overige gebreken van de cumulatietoets hier geen verdere uitwerking. Bezwaargrond nummer 14 slaagt daarom niet.
Toetsbeleid LNV
Ik ben het met u eens dat uiteengezette Toetsingskader onder het kopje 'Toetsingskader stikstofdepositie' geen beleid is dat conform Hoofdstuk 4 van de Awb is vastgesteld. Dit toetsingskader volgt echter uit de eis dat uit de passende beoordeling, op basis van de best beschikbare wetenschappelijke kennis, de zekerheid dient te zijn verkregen dat het project, inclusief de stikstof uitstoot, geen significante effecten heeft op de beschermde natuurwaarden. Bovendien heb ik mijn standpunt meerdere malen toegelicht en uitgelegd gedurende de aanvraagprocedure. Uw bezwaargrond nummer 13 slaagt niet.
Conclusie
Op grond van het bovenstaande kom ik tot de conclusie dat de door u overlegde PB onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt dat op grond van de best beschikbare wetenschappelijke kennis kan worden uitgesloten dat het project zal leiden tot aantasting van de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden. Voorts is de cumulatietoets niet toereikend. Op grond van het bovenstaande ben ik van mening dat de door u aangevraagde vergunning terecht niet is verleend. Ik handhaaf het besluit van 8 oktober 2020.
Vragen
Als u nog vragen hebt over deze beslissing, kunt u ons bellen op telefoonnummer 088 042 42 42 (lokaal tarief).
Met vriendelijke groet,
De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
namens deze:
Waarnemend teammanager Afdeling Juridische Zaken Rijksdienst voor Ondernemend Nederland
Beroepsmogelijkheid
Als u het niet eens bent met deze beslissing, kunt u binnen zes weken na verzending van deze brief een beroepschrift indienen. Stuur het beroepschrift naar de rechtbank Rotterdam, Postbus 50950, 3007BL Rotterdam. Voor de behandeling van het beroep brengt de rechtbank aan u een bedrag in rekening.
In sommige situaties kunt u digitaal beroep instellen bij genoemde rechtbank via http://loket.rechtspraak.nl/bestuursrecht. Kijk op de genoemde site voor precieze voorwaarden.
Bijlage: Regelgeving
Wet natuurbescherming
Artikel 2.7
1. Een bestuursorgaan stelt een plan dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, en dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, uitsluitend vast indien is voldaan aan artikel 2.8.
2. Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
3. Gedeputeerde staten verlenen een vergunning als bedoeld in het tweede lid uitsluitend indien is voldaan aan artikel 2.8.
4. Het verbod, bedoeld in het tweede lid, is niet van toepassing op projecten ten aanzien waarvan bij of krachtens enige wettelijke bepaling een besluit is vereist, indien bij of krachtens die wet is bepaald dat dat besluit uitsluitend wordt vastgesteld indien is voldaan aan artikel 2.8.
Artikel 2.8
1. Voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, derde lid, maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied.
2. In afwijking van het eerste lid hoeft geen passende beoordeling te worden gemaakt, ingeval het plan of het project een herhaling of voortzetting is van een ander plan, onderscheidenlijk project, of deel uitmaakt van een ander plan, voor zover voor dat andere plan of project een passende beoordeling is gemaakt en een nieuwe passende beoordeling redelijkerwijs geen nieuwe gegevens en inzichten kan opleveren over de significante gevolgen van dat plan of project.
3. Het bestuursorgaan stelt het plan uitsluitend vast, en gedeputeerde staten verlenen voor het project, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend een vergunning, indien uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan, onderscheidenlijk het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.
4. In afwijking van het derde lid kan, ondanks het feit dat uit de passende beoordeling de vereiste zekerheid niet is verkregen, het plan worden vastgesteld, onderscheidenlijk de vergunning worden verleend, indien is voldaan aan elk van de volgende voorwaarden:
a. er zijn geen alternatieve oplossingen;
b. het plan, onderscheidenlijk het project, bedoeld in het eerste lid, is nodig om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, en
c. de nodige compenserende maatregelen worden getroffen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft.
5. Ingeval het plan, onderscheidenlijk het project, bedoeld in het eerste lid, significante gevolgen kan hebben voor een prioritair type natuurlijke habitat of een prioritaire soort in een Natura 2000-gebied, geldt, in afwijking van het vierde lid, onderdeel b, de voorwaarde dat het plan, onderscheidenlijk het project nodig is vanwege:
a. argumenten die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of met voor het milieu wezenlijk gunstige effecten, of
b. andere dwingende redenen van openbaar belang, na advies van de Europese Commissie.
6. Een advies van de Europese Commissie als bedoeld in het vijfde lid, onderdeel b, wordt door Onze Minister gevraagd. Het bestuursorgaan, onderscheidenlijk gedeputeerde staten doen daartoe een verzoek aan Onze Minister.
7. Compenserende maatregelen als bedoeld in het vierde lid, onderdeel c, maken onderdeel uit van het plan, onderscheidenlijk de verplichting om deze maatregelen te treffen maakt onderdeel uit van de vergunning voor het project, bedoeld in het eerste lid. Het bestuursorgaan dat het plan vaststelt meldt, onderscheidenlijk gedeputeerde staten melden de compenserende maatregelen aan Onze Minister, die de Europese Commissie van de maatregelen op de hoogte stelt.
8. Ingeval een compenserende maatregel voorziet in de ontwikkeling of verbetering van leefgebieden voor vogels, natuurlijke habitats of habitats voor soorten buiten een Natura 2000-gebied, draagt Onze Minister ervoor zorg dat deze leefgebieden of habitats een Natura 2000-gebied, of een onderdeel van een Natura 2000-gebied worden.