Geachte ,
Op 28 oktober 2020 heeft u bij de Provincie Noord-Brabant een handhavings- annex Wob-verzoek ingediend m.b.t. een negental inrichtingen in de provincie Noord-Brabant, waaronder een inrichting van de Gasunie: het Compressorstation Ravenstein (hierna: CS Ravenstein). U geeft aan dat deze inrichtingen geen vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb) hebben. U verzoekt om handhavend op te treden tegen de betrokken bedrijven door deze te sluiten of de illegale situaties te beëindigen.
Het onderdeel van uw verzoek welke ziet op de Wob is reeds afgehandeld door de Omgevingsdienst Midden- en West-Brabant (hierna: OMWB).
Bevoegdheid
Op grond van artikel 1.3, vijfde lid, van de Wnb zijn 'activiteiten ten aanzien van (...) het landelijk gastransportnet als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, onder n, van de Gaswet' in artikel 1.3, aanhef en sub a onder 5e, van het Besluit natuurbescherming genoemd.
Dat betekent dat de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) voor wat betreft CS Ravenstein het bevoegde gezag is tot vergunningverlening op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb en handhaving op grond van artikel 7.2, tweede lid, onderdeel a, van de Wnb.
Doorzending
Bij mail van 13 november 2020 heeft de Provincie Noord-Brabant, na ambtelijke consultatie, het hierboven genoemde handhavings- en Wob-verzoek doorgezonden. U bent in november 2020 telefonisch door OMWB van deze doorzending op de hoogte gesteld.
Belanghebbenden
Ik stel vast dat MOB op grond van artikel 1:2, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in deze aangelegenheid als belanghebbende kan worden aangemerkt.
Verder zijn de N.V. Nederlandse Gasunie (hierna: de Gasunie) en de OMWB door mij als (derde) belanghebbende aangemerkt en zijn zij om die reden door mij betrokken bij de afhandeling van uw handhavingsverzoek.
Procedure
De Gasunie is op 2 februari 2021 door LNV telefonisch op de hoogte gesteld van de inhoud van het tegen haar ingediende handhavingsverzoek.
Bij mail van 2 februari 2021 heb ik de Gasunie en OMWB verzocht om een zienswijze. Ik heb daarin concreet gevraagd om gegevens waaruit kan blijken of al toestemming bestond voor CS Ravenstein voor de Europese referentiedatum en in hoeverre nadien wijzigingen zijn opgetreden.
De zienswijze van OMWB heb ik op 5 februari 2021 ontvangen.
Bij mail van 8 februari 2021 heeft de Gasunie om verlenging met drie dagen van de termijn voor het indienen van de zienswijze gevraagd. Het akkoord met de verlenging overeenkomstig het ingediende verzoek is dezelfde dag eveneens per mail afgegeven.
Op 11 februari 2021 heb ik de zienswijze van de Gasunie ontvangen.
Voor de inhoud van de zienswijzen verwijs ik naar de bijlage bij dit besluit.
2 Beoordeling handhavingsverzoek
Om het handhavingsverzoek te beoordelen, moet worden onderzocht of er sprake zou kunnen zijn van een Wnb-vergunningplicht en dus van een overtreding. Dat wordt onderzocht aan de hand van de volgende punten:
-
Is er sprake van een project in de zin van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn?
-
Wanneer is de verplichting uit artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn gaan gelden voor de betrokken Natura 2000-gebieden (Europese referentiedata)?
-
Was er op die datum naar nationaal recht reeds toestemming verleend voor het project? In dat geval is sprake van bestaande rechten en geldt een vrijstelling van de verplichting uit artikel 6, lid 3, van de Habitatrichtlijn om een passende beoordeling te maken, tenzij het project gewijzigd is (zie 5).
-
Is het project sinds de Europese referentiedata ongewijzigd voortgezet? Zo ja, dan geldt een vrijstelling van de verplichting uit artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Zo niet, dan is vanaf de wijziging in beginsel een passende beoordeling nodig voor het project.
-
Is er pas een toestemmingsbesluit in overeenstemming met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn genomen na de Europese referentiedatum maar voor 1 februari 2009: dan geldt dat ingevolge artikel 9.4, achtste lid, van de Wnb, er geen Wnb-vergunningplicht voorligt.
-
Kan dit project leiden tot significant schadelijke gevolgen voor de instandhoudingsdoelstellingen van de relevante Natura 2000-gebieden?
Mocht uit bovenstaande volgen dat een passende beoordeling en een vergunning nodig zijn voor (een deel van) het project, dan moet in beginsel handhavend worden opgetreden en dient (een deel van) het project te worden beëindigd na een begunstigingstermijn. Daartoe zal een last onder dwangsom worden opgelegd.
In het geval er sprake is van een concreet zicht op legalisatie of wanneer handhaving onevenredig zou zijn, dient het verzoek te worden afgewezen.
Ad 1 Is er sprake van een project in de zin van artikel 6 van de Habitatrichtlijn?
Ja. CS Ravenstein is gezien de aard van de inrichting, zijnde een inrichting die bestemd is voor het gedurende het gehele jaar door comprimeren, reduceren en/of mengen van aardgas om het daarna verder te transporteren, een project zoals bedoeld in artikel 6, derde lid van de Habitatrichtlijn dat 'niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het (Natura 2000-)gebied maar afzonderlijk of in combinatie met andere (…) projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied'. Volgens artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn dienen deze gevolgen passend te worden beoordeeld, rekening houdende met de instandhoudingsdoelstellingen van het betreffende Natura 2000-gebied. Deze voorwaarde geldt, tenzij dergelijke gevolgen op voorhand kunnen worden uitgesloten. Zie verder mijn overwegingen onder ad 2.
Conclusie
Het projectbegrip overeenkomstig artikel 6 van de Habitatrichtlijn is van toepassing op CS Ravenstein.
Ad 2 Wanneer is de verplichting uit artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn gaan gelden voor de betrokken Natura 2000-gebieden (Europese referentiedata)?
De Europese referentiedatum voor Vogelrichtlijngebieden is op zijn vroegst 10 juni 1994 (zijnde de uiterste implementatiedatum van de Habitatrichtlijn; artikel 7 van de Habitatrichtlijn bepaalt dat artikel 6 ook geldt voor Vogelrichtlijngebieden) of een latere Europese referentiedatum wanneer het betreffende Natura 2000-gebied later is aangewezen.
De Europese referentiedatum voor Habitatrichtlijngebieden is de datum waarop de Europese Commissie de gebieden heeft geplaatst op de communautaire lijst in de zin van artikel 4 van de Habitatrichtlijn. Dat is 7 december 2004 geweest, of later, als het gaat om een nieuw gebied dat later is geplaatst op de communautaire lijst.
Hieronder staan de referentiedata van de relevante betrokken Natura 2000-gebieden:
-
Rijntakken: Vogelrichtlijn 24 maart 2000 en Habitatrichtlijn 7 december 2004;
-
Binnenveld: Habitatrichtlijn 7 december 2004;
-
Veluwe: Vogelrichtlijn 24 maart 2000 en Habitatrichtlijn 7 december 2004;
-
De Bruuk: Habitatrichtlijn 7 december 2004;
-
Sint Jansberg: Habitatrichtlijn 7 december 2004.
Conclusie
De in relatie tot CS Ravenstein relevante (vroegste) Europese referentiedatum is 24 maart 2000.
Ad 3 Was er op die datum naar nationaal recht reeds toestemming verleend voor het project?
Ja. CS Ravenstein is reeds in 1970 in gebruik genomen. De Gasunie heeft op 15 september 1972 bij de (voormalige) gemeente Ravenstein een eerste aanvraag ingediend voor een vergunning op grond van de Hinderwet voor het oprichten, in werking brengen en in werking houden van een aardgascompressorstation aan de Ganzenweg 10 te Ravenstein. Uiteindelijk heeft de gemeente Ravenstein op 24 januari 1979 de gevraagde (Hinderwet)vergunning verleend. Hiertegen zijn beroepen ingediend. Bij Koninklijk Besluit van 6 september 1982 is de vergunning van 24 januari 1979 in stand gehouden, met aanpassingen van de voorwaarden, waar onder een voorschrift houdende het maximale toegestane geluidniveau in aantallen dB(A) op vier locaties rond het compressorstation en onderscheiden naar dagdeel1.
Op 29 juni 1987 hebben Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant (hierna: GS Noord-Brabant) een (tweede) oprichtingsvergunning op grond van de Hinderwet verleend.2 Ook deze vergunning betrof de gehele inrichting van CS Ravenstein.
Op 30 augustus 1990 hebben GS Noord-Brabant een revisievergunning op grond van de Hinderwet, de Wet inzake de luchtverontreiniging en de Wet geluidhinder verleend voor CS Ravenstein, d.i. voor de gehele inrichting. In de revisievergunning van 1990 zijn beperkingen gesteld aan de emissie van stikstofoxiden (NOx) van 5 compressoreenheden (DLS 2.1 tot en met 2.5) met gasmotoren. Ook zijn beperkingen gesteld aan het geluidniveau op een viertal locaties, genummerd A, B, C en D. Het maximale toegestane geluidniveau uitgedrukt in aantallen dB(A) is bepaald per etmaal waarbij sprake is van een verruiming ten opzichte van de voorgeschreven waarden in de Hinderwetvergunning van 24 januari 1979. Nadien is het toegestane geluidniveau weer ingeperkt; zie verder onder ad 4.
Op 30 augustus 1994 hebben GS Noord-Brabant een uitbreidingsvergunning op grond van de Hinderwet en beide hierboven genoemde wetten verleend voor CS Ravenstein. Deze vergunning is verleend voor de in gebruik name van de in 1993 gebouwde gasturbines 3.1 en 3.2. Het gaat daarbij om gasturbines met een vermogen van meer dan 50 MWth. Op deze gasturbines is, anders dan de gasmotoren/gasturbines met een vermogen van minder dan 50 MWth, geen beperking van het aantal draaiuren van toepassing. In de vóór de Europese referentiedatum verleende milieuvergunningen zijn overigens ook geen beperkingen gesteld aan het aantal draaiuren van de gasmotoren/gasturbines met een vermogen van minder dan 50MWth; zie verder onder ad 5.
Conclusie
Er is sprake van bestaande rechten. Er was immers toestemming naar nationaal recht verleend voor de inrichting CS Ravenstein voordat artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn is gaan gelden voor de betrokken gebieden op 24 maart 2000.
Ad 4 Is het project sinds de Europese referentiedatum ongewijzigd voortgezet?
Nee. Op 20 oktober 2011 hebben GS Noord-Brabant een revisievergunning op grond van de Wet milieubeheer voor CS Ravenstein verleend. In die vergunning zijn voor het eerst beperkingen gesteld aan de maximale bedrijfstijden (aantal draaiuren per jaar) van de gascompressoren. Eveneens is het toegestane geluidniveau op de 4 zogenoemde immissiepunten3 zowel in de avond als in de nacht verder ingeperkt. Zoals aangegeven onder ad 3 was het toegestane geluidniveau in de revisievergunning van 1990 per etmaal bepaald.
Op 28 januari 2015 heeft OMWB namens GS Noord-Brabant een omgevingsvergunning 'Bouwen en veranderen milieu' – het gaat om een veranderingsvergunning – in het kader van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) afgegeven voor de bouw en het gebruik van een DeNOx-installatie met daarin een verdere beperking van de maximale bedrijfstijd (aantal draaiuren) van alle gasturbines en gasmotoren, met uitzondering van de gasturbines 3.1 en 3.2, naar 500 uur/p.j. Het maximale aantal toegestane draaiuren van de gasturbines 3.1 en 3.2 is gebaseerd op de geldende regels uit het Activiteitenbesluit milieubeheer. Het Activiteitenbesluit is in 2013 in werking getreden. Omdat het gaat om stookinstallaties groter dan 50 MWth is aan deze gasturbines geen beperking op het aantal draaiuren van toepassing en bedraagt het maximale toegestane aantal draaiuren 8.760 uur p.j. per gasturbine. In de revisievergunning van 2011 was de maximale bedrijfstijd van de gasturbines 3.1 en 3.2 beperkt tot 6000 uur per gasturbine. De met de veranderingsvergunning van 2015 opgelegde beperking van het maximale aantal draaiuren voor compressoren met een vermogen minder dan 50 MWth leidde ertoe dat de door CS Ravenstein veroorzaakte stikstofemissie overall verminderde en daarmee is ook de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden afgenomen ten opzichte van de situatie ten tijde van de referentiedatum.
In de veranderingsvergunning van 2015 is het geluidniveau op de vier immissiepunten en op alle dagdelen (dag, avond en nacht) naar beneden bijgesteld.
Conclusie
Er is sprake van een wijziging van het project na de Europese referentiedatum; er is daarbij, meer specifiek, sprake van een inperking op het bestaand recht.
Wanneer er sinds de referentiedatum nog een nieuwe milieutoestemming is verleend, dan mag de stikstofdepositie per saldo niet toenemen ten opzichte van de vergunde situatie ten tijde van de relevante referentiedatum, wanneer de later verleende milieutoestemming meer emissie toestaat dan de vergunde situatie ten tijde van de referentiedatum en niet eerder een natuurvergunning is verleend. Hiervan is in casu geen sprake: de stikstofdepositie neemt niet toe ten opzichte van de situatie ten tijde van de referentiedatum.
Ad 5 Is er toestemming verleend in overeenstemming met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn na de Europese referentiedatum maar voor 1 februari 2009?
Nee.
Formeel rechtsoordeel Wnb-toets
In de zienswijze van de Gasunie alsmede in de veranderingsvergunning van 24 februari 2015 wordt verwezen naar het door het Ministerie van Economische Zaken (EZ) op 29 april 2014 afgegeven rechtsoordeel over de compressorstations van de Gasunie. Dat rechtsoordeel is afgegeven op verzoek van de Gasunie naar aanleiding van de in haar opdracht opgestelde voortoetsen voor 8 compressorstations, waar onder CS Ravenstein, als onderdeel van het project 'Aanpassing compressorstations Gasunie'. De voortoetsen dienden ter voorbereiding van een aanvraag voor de bovengenoemde omgevingsvergunning d.d. 28 januari 2015, houdende het verzoek tot aanpassing van het maximale aantal draaiuren naar 500 uur per jaar. In het rechtsoordeel van EZ is aangesloten bij de inhoud van de voortoetsen en is geconcludeerd dat:
-
de inrichting CS Ravenstein geen negatieve effecten heeft op de beschermde natuurwaarden van de relevante Natura 2000-gebieden, omdat de stikstofdepositie op deze gebieden per saldo niet zal toenemen ten opzichte van de vergunde situatie, gezien de voorgenomen vermindering van het aantal draaiuren;
-
er voor het bredere project 'Aanpassing compressorstations Gasunie' daarom geen vergunning vereist is op grond van de toen geldende Natuurbeschermingswet 1998 (Nb-wet), waarbij ook andere indirecte effecten (optische verstoring en verstoring door geluid) op voorhand konden worden uitgesloten gezien de ligging op voldoende afstand (11,7 km voor CS Ravenstein) ten opzichte van het dichtstbij gelegen Natura 2000-gebied;
-
evenmin een verklaring van bedenkingen in het kader van de door de provincie te verlenen omgevingsvergunning behoefde te worden afgegeven.
Verder heeft OMWB op 30 augustus 2016 een omgevingsvergunning/ veranderingsvergunning op grond van de Wabo verleend voor ammonia-opslag onder druk (i.p.v. atmosferisch). Ook heeft zij daarbij enkele voorschriften gewijzigd (aanpassing van het meetvoorschrift). Volgens de Gasunie was er geen sprake van een wijziging van de bestaande activiteit en was een Nb-wetvergunning niet vereist. Ik deel deze opvatting.
Hetzelfde kan gezegd worden over de op 30 januari 2019 door OMWB verleende omgevingsvergunning voor het vervangen van een ondergrondse condensaattank door een bovengronds gesitueerd condensaatvat en de op 1 september 2020 eveneens door OMWB verleende omgevingsvergunning voor het vervangen van 2 dynamische No-breaks door 2 statische No-breaks noodstroomvoorzieningen. In beide gevallen was er ook naar mijn mening geen sprake van activiteit waarvoor op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb een vergunning aangevraagd had moeten worden.
Ten slotte heeft OMWB op 28 september 2020 de bij haar ingediende aanvraag van de Gasunie van 7 december 2018 tot wijziging van de milieuvergunning uit 2016 (d.i. de verandervergunning voor ammonia-opslag) aan LNV verzonden. Dit verzoek betrof, meer specifiek, een verlaging van het maximale toelaatbare aantal draaiuren van de gasturbines 3.1 en 3.2 van 8.760 uur p.j. naar 500 uur p.j. per gasturbine. De met het verzoek meegezonden stikstofberekeningen in AERIUS Calculator lieten een significante verlaging van de stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied Rijntakken zien.4 Naar aanleiding van de toegezonden stukken is door LNV bij mail van 13 oktober 2020 geoordeeld dat in casu geen Wnb-vergunning vereist was, omdat het ging om voortzetting van een bestaand recht en de wijziging juist een verlaging van de stikstofdepositie van het compressorstation met zich meebracht.
Conclusie
Op basis van de mij ter beschikking staande gegevens stel ik vast dat er zich na de Europese referentiedatum geen situatie heeft voorgedaan die, achteraf bezien, had moeten leiden tot een vergunningplicht op grond van de Nb-wet dan wel de Wnb. Het bestaand recht van CS Ravenstein in relatie tot het aspect stikstof is voortgezet binnen de kaders van de relevante milieu- en omgevingsvergunningen.
Op basis van het voorgaande stel ik vast dat na de Europese referentiedatum een eigenstandige toestemming voor de huidige exploitatie van CS Ravenstein overeenkomstig artikel 6, lid 3, van de Habitatrichtlijn niet nodig is geacht en de inrichting alsmede het gebruik ervan ook niet zodanig is gewijzigd (het bestaande recht in relatie tot stikstof en in relatie tot geluid ten opzichte van de Europese referentiedatum is juist verder ingeperkt), zodat ingevolge artikel 9.4, achtste lid, van de Wnb niet alsnog een vergunning voor dit compressorstation is vereist op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. Er is dan ook geen sprake van een overtreding van de Wnb. Dat geldt ook voor visuele verstoring die vanwege de ligging van het compressorstation op grote afstand van Natura 2000-gebieden kan worden uitgesloten.
Ad 6 Kan dit project leiden tot significante gevolgen voor de instandhoudingsdoelstellingen van de relevante Natura 2000-gebieden?
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State hanteert als uitgangspunt dat een plan of project dat kan leiden tot een toename van stikstofdepositie op overbelaste stikstofgevoelige natuurwaarden in een Natura 2000-gebied, significante gevolgen kan hebben voor de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied, zodat daarvoor in beginsel een passende beoordeling moet worden gemaakt.5
Binnen een straal van 25 kilometer rond CS Ravenstein liggen de volgende Natura 2000-gebieden:
-
Rijntakken6 (VR en HR7)
-
Binnenveld (HR)
-
Veluwe (VR en HR)
-
De Bruuk (HR)
-
Sint Jansberg (HR)
De 14 gascompressoren van CS Ravenstein (het gaat om 12 gasmotoren/ gasturbines met een vermogen onder de 50 MWth en 2 gasturbines met een vermogen van meer dan 50 MWth) kunnen in theorie leiden tot stikstofdepositie op overbelaste stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden.
Ik stel vast dat de door Provincie Noord-Brabant afgegeven milieuvergunningen respectievelijk de door OMWB verleende omgevingsvergunningen geen aanleiding geven om te veronderstellen dat de door de compressoren van CS Ravenstein veroorzaakte stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden is toegenomen ten opzichte van het bestaande recht. Het tegendeel is juist het geval. Ik verwijs daartoe naar mijn bevindingen onder ad 5 en ad 6. Eén en ander leidt tot de conclusie dat het huidig gebruik van CS Ravenstein, d.i. het in werking hebben van de 14 compressoren, niet leidt tot significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden, waar het gaat om stikstofdepositie.
Andere relevante natuurwaarden
Voor wat betreft andere mogelijke gevolgen van de activiteiten van CS Ravenstein op de relevante natuurwaarden van de betrokken Natura 2000-gebieden kan worden verwezen naar het op 29 april 2014 door het Ministerie van EZ afgegeven formeel rechtsoordeel over 8 compressorstations van de Gasunie, waar onder CS Ravenstein. Hierin is geconcludeerd dat indirecte effecten van dit compressorstation (het gaat om optische verstoring en verstoring door geluid in relatie tot soorten, met name vogels) en daarmee significante gevolgen op soorten vanwege de afstand van ruim 11 kilometer tot het meest nabijgelegen Natura 2000-gebied (Rijntakken) op voorhand konden worden uitgesloten. Onder ad 5 ben ik meer uitgebreid op het betreffende formeel rechtsoordeel ingegaan.
Conclusie
Er is geen sprake van een project met significante gevolgen, noch voor het aspect van stikstofdepositie in relatie tot habitattypen en leefgebieden van soorten noch voor het aspect van verstoring (optisch en geluid) in relatie tot de relevante beschermde (vogel-)soorten.
3 Besluit
Gelet op de bovenstaande overwegingen wijs ik uw verzoek af om op grond van artikel 7.2, tweede lid, onderdeel a, van de Wnb handhavend op te treden tegen de huidige activiteiten van CS Ravenstein.
Hoogachtend,
De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
namens deze,
MT-lid van het Directoraat-generaal Natuur, Visserij en Landelijk gebied
Bijlagen
-
Zienswijze Gasunie
-
Zienswijze OMWB
Bezwaar
Tegen dit besluit staat op grond van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voor een belanghebbende de mogelijkheid open een bezwaarschrift in te dienen. Een bezwaarschrift moet binnen zes weken na bekendmaking van dit besluit worden ingediend bij:
De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
Rijksdienst voor Ondernemend Nederland
afdeling Juridische Zaken
Postbus 40219
8004 DE Zwolle
Het bezwaarschrift dient te zijn ondertekend en moet ten minste de volgende elementen bevatten:
-
de naam en het adres van de indiener;
-
de dagtekening;
-
een omschrijving van het besluit waartegen het bezwaar gericht is, en
-
de gronden van bezwaar.
Het is raadzaam een kopie van dit besluit bij het bezwaarschrift te voegen.
Kennisgeving
Conform artikel 3:41, eerste lid, van de Awb wordt dit besluit bekendgemaakt door toezending aan MOB en aan de relevante belanghebbende partijen, te weten de Gasunie en OMWB.
Publicatie
Op grond van artikel 8 van de Wet openbaarheid van bestuur zal het Ministerie van LNV onderhavig besluit openbaar maken. De besluiten op grond van de Wnb, waaronder onderhavige, zullen, onder anonimisering van de persoonsgegevens, geplaatst worden op https://puc.overheid.nl/natuurvergunningen