Geachte,
Op 27 januari 2020 heb ik het bezwaarschrift ontvangen tegen het besluit van 17 december 20191, waarbij het verzoek om handhavend op te treden tegen de (exploitant van de) Luchthaven Lelystad (hierna: de luchthaven) is afgewezen. Dit bezwaarschrift is ingediend namens Stichting Red de Veluwe, Vereniging Dorpsbelangen, Stichting Drenthe Blijft Stil, Stichting Geldersch Landschap, Stichting HoogOverHattem, Stichting Laagvliegroutes Friesland NEE, Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten en Wijkvereniging Berkum.
Bij brief van 11 mei 2020 heeft Coöperation Mobilisation for the Environment (hierna: MOB) bezwaar gemaakt tegen het besluit van 2 april 20202, waarbij het verzoek om handhavend op te treden tegen de (exploitant van de) luchthaven is afgewezen.
Bij brief van 13 mei 2020 is namens de luchthaven bezwaar gemaakt tegen voormeld besluit van 2 april 2020.
Beide besluiten heb ik opnieuw beoordeeld. In deze brief vindt u mijn beslissing op alle bezwaren en waarom deze beslissing is genomen. In de bijlage vindt u de artikelen waarop de beslissing gebaseerd is.
Beslissing
Ik verklaar de bezwaren namens Stichting Red de Veluwe e.a. gedeeltelijk gegrond. Dit betekent dat ik de motivering van het besluit van 17 december 2019 wijzig en aanvul. Voorts verklaar ik de bezwaren van MOB en van de luchthaven ongegrond. Dit betekent dat ik het besluit van 2 april 2020 handhaaf. Gelet op de omstandigheid dat ik de besluiten niet herroep, wijs ik de verzoeken om proceskostenvergoeding af. Op de ingebrekestelling wordt zo spoedig mogelijk bij separaat besluit beslist.
Het proces tot nu toe
Procedure van Stichting Red de Veluwe e.a.
Bij brief van 4 juli 2019 is namens Stichting Red de Veluwe e.a. verzocht handhavend tegen de luchthaven, de gemeente Lelystad, de provincie Flevoland en Rijkswaterstaat op te treden. Bij brief van 30 augustus en 13 september 2019 is namens de luchthaven een zienswijze gegeven. Bij brief van 2 oktober 2019 is namens de provincie Flevoland (hierna: de provincie) gereageerd. Bij brief van 3 oktober 2019 is het verzoek namens Stichting Red de Veluwe e.a. aangevuld. Namens het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (hierna: I&W) is bij brief van 9 oktober 2019 een zienswijze gegeven. Bij brief van 17 oktober 2019 is namens de gemeente Lelystad (hierna: de gemeente) gereageerd. Bij brief van 1 november 2019 is een reactie op het aanvullend verzoekschrift namens de luchthaven gegeven. Bij brief van 18 november 2019 heeft I&W van de gelegenheid gebruik gemaakt te reageren op het aanvullende handhavingsverzoek.
Bij besluit van 17 december 2019 is het verzoek afgewezen. Daarnaast heb ik de luchthaven een vergunningplicht aangezegd, welke vervalt bij gebruikmaking van de generieke regeling om de PAS-meldingen te legaliseren. Hiertegen heeft u bezwaar gemaakt bij brief van 27 januari 2020. Bij brief van 22 april 2020 heeft u de gronden van bezwaar aangevuld. Aangezien vanwege corona de geplande hoorzitting geen doorgang kon vinden, is besloten standpunten in schriftelijke rondes te wisselen. Bij brief van 29 april 2020 is namens de provincie gereageerd op de aanvullende gronden van bezwaar. Namens de luchthaven is bij brief van 20 mei 2020 een reactie gegeven. Rijkswaterstaat (hierna: RWS) heeft bij e-mail van 22 mei 2020 gereageerd. Tevens is namens I&W bij brief van 25 mei 2020 een reactie gegeven. Bij e-mail van 2 juni 2020 is door de provincie een vonnis van 29 januari 2020 overgelegd3, dat reeds eerder desgevraagd aan Stichting Red de Veluwe e.a. was verstrekt.
Bij brief van 15 juni 2020 is namens Stichting Red de Veluwe e.a. een aanvullende reactie gegeven op de reacties van de derde belanghebbenden. Naar aanleiding van deze reactie is alleen nog namens de luchthaven bij brief van 3 juli 2020 en namens de provincie bij brief van 6 juli 2020 gereageerd. Bij e-mail van 7 juli 2020 heeft I&W aangegeven geen gebruik te willen maken van de mogelijkheid nog een aanvullende reactie te geven. Bij e-mail van 31 augustus 2020 ben ik door de belangengroeperingen in gebreke gesteld voor het overschrijden van de termijn om op het bezwaarschrift te beslissen.
Procedure MOB
Bij brief van 20 september 2019 is namens MOB verzocht handhavend op te treden tegen de (exploitanten van de) luchthaven Lelystad. Bij brief van 28 november 2019 is namens de luchthaven een zienswijze op dit verzoek gegeven. Bij brief van 4 december 2019 is namens I&W een reactie gegeven. Bij brief van 13 maart 2020 heeft de luchthaven desgevraagd vragen beantwoord. Bij besluit van 2 april 2020 heb ik het verzoek van MOB afgewezen en daarnaast de luchthaven aangezegd voor 1 oktober 2020 een aanvraag in te dienen, voorzien van een passende beoordeling, waarvan een stikstofberekening onderdeel uitmaakt. Door MOB en de luchthaven is bij onderscheiden brieven van 11 en 13 mei 2020 bezwaar gemaakt. De luchthaven heeft bij brief van 30 juni 2020 de gronden van bezwaar aangevuld. Bij brief van 10 augustus 2020, ontvangen op 12 augustus 2020, heeft MOB mij in gebreke gesteld, omdat ik niet tijdig op zijn bezwaren heb beslist.
Samenvoeging procedures
Gelet op de samenhang tussen beide procedures, de overzichtelijkheid en eenduidige afdoening is gekozen om de heroverweging van beide besluiten samen te voegen in één besluit. Hieronder zullen alle bezwaren worden besproken en zal ik per onderdeel mijn standpunt toelichten.
Horen
Bij e-mail van 15 juli 2020 is namens Stichting Red de Veluwe e.a. aangegeven af te zien van de mogelijkheid de bezwaren mondeling toe te lichten, als bedoeld in artikel 7:3, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Tijdens de behandeling van de bezwaren in de handhavingsprocedure van MOB heeft de Stichting Red de Veluwe, vertegenwoordigd door de heer H.C. Brandsma, zich als belanghebbende gemeld, en is hij tijdens de hoorzitting, die plaatsvond op 21 augustus 2020, in de gelegenheid gesteld het standpunt van Stichting Red de Veluwe alsnog toe te lichten. Ook alle andere (derde) belanghebbenden waren voor deze hoorzitting uitgenodigd. Bij e-mail van 23 juli 2020 is namens de provincie kenbaar gemaakt hier geen gebruik van te willen maken. RWS en de gemeente hebben desgevraagd niet meer gereageerd, waaruit kon worden afgeleid dat zij geen behoefte hadden om een nadere toelichting te geven.
Na de hoorzitting zijn door I&W bij onderscheiden e-mails van 28 en 31 augustus 2020 nog de volgende stukken overgelegd, de bijlagen behorende bij het besluit van 23 april 19914, het besluit 'Luchthaven Lelystad' van 9 november 20015, een ontheffing van 4 maart 20086, met begeleidende brief van dezelfde datum. Deze stukken zijn per e-mail nadien aan partijen doorgestuurd.
Geen belanghebbende
Uit de Awb volgt dat alleen belanghebbenden bezwaar kunnen maken tegen een daarvoor vatbaar besluit. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
In het derde lid van deze bepaling is bepaald dat ten aanzien van rechtspersonen, als hun belangen mede worden beschouwd, de algemene en collectieve belangen, die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen. Gelet hierop dien ik, alvorens ik tot een inhoudelijke beoordeling van de bezwaren kom, ambtshalve vast te stellen of alle verenigingen, stichtingen en natuurlijke personen, genoemd bij het verzoek van Stichting Red de Veluwe e.a., als belanghebbende in de zin van de Awb dienen te worden aangemerkt. Ik ben van oordeel dat dit niet het geval is en hieronder zal ik dat toelichten.
Vereniging Dorpsbelangen Wilsum
De vereniging behartigt blijkens artikel 2 van haar statuten de algemene belangen van Wilsum en haar inwoners waar mogelijk in woord en geschrift, zonder daarbij te zijn gebonden aan enige bepaalde maatschappelijke of religieuze groepering en zonder daarbij commerciële en/of persoonlijke doeleinden na te streven. In de toelichting van 1 augustus 2020 van de vereniging, waarin desgevraagd de feitelijke werkzaamheden staan beschreven, staat evenmin iets vermeld waaruit zou blijken dat de vereniging zich in het bijzonder inzet voor de bescherming en het behoud van de natuur. De Vereniging Dorpsbelangen Wilsum is gelet op het vorenstaande dan ook geen belanghebbende in de zin van de Awb.
Stichting Drenthe Blijft Stil
In artikel 2, eerste lid, van de statuten van Stichting Drenthe Blijft stil staat dat de Stichting het navolgende ten doel heeft:
-
het tegengaan van lage aanvliegroutes of afvliegroutes, met name over Drenthe en de kop van Overijssel, onder meer van en naar vliegveld Lelystad of Schiphol;
-
het tegengaan van verdere openstelling van vliegveld Lelystad;
-
bescherming en behoud van (bestaande) stilte- en rustgebieden
-
tegengaan van geluidsoverlast door vliegverkeer
-
de verbetering van de indeling van het luchtruim en herindeling van het luchtruim, ten einde geluidsoverlast tegen te gaan.
Behartigen van belangen van burger, bewoners en eigenaren bij de vorenbedoelde aspecten en voorts het verrichten van alle verdere handelingen, die met het vorenstaande in de ruimste zin verband houden of daartoe bevorderlijk kunnen zijn.
Uit het jaarverslag 2019 van Stichting Drenthe Blijft Stil, dat desgevraagd is overgelegd ter toelichting van de feitelijke werkzaamheden, alsmede het daarin opgenomen werkplan 2020 blijkt dat de Stichting zich met name inspant om hun naamsbekendheid te vergroten en zich bezighoudt met de (de besluitvorming dan wel schriftelijke reacties gericht aan I&W) rondom de opening van vliegveld Lelystad. Zij wensen burgers over de (gevolgen van de) opening van de luchthaven te informeren, daarnaast willen ze hiervoor in de toekomst ook meer aandacht binnen de toeristische sector vragen. Gezien het vorenstaande blijkt onvoldoende dat Stichting in het bijzonder ten behoeve van de bescherming van de natuur in het leven is geroepen dan wel dat zij dit in haar feitelijke werkzaamheden tot uitdrukking laat komen. Gelet hierop is Stichting Drenthe Blijft Stil geen belanghebbende in de zin van de Awb.
Wijkvereniging Berkum
In artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a tot en met c, van de statuten van de vereniging staat dat zij zich het volgende ten doel stelt:
-
Het bevorderen van een goed leefklimaat voor de inwoners van de wijk Berkum in de gemeente Zwolle en de daarbij behorende gebieden, zoals [buurtschap] Herfte , de Maatgraven en de Brinken, samen aan te duiden als: het werkgebied van de vereniging;
-
Het voeren van overleg met de gemeente Zwolle en andere (overheids)instanties en organisaties met betrekking tot zaken het werkgebied van de vereniging betreffende;
-
Het namens de inwoners van het werkgebied van de vereniging, de vereniging en/of haar leden, betrokken zijn en optreden in het kader van de planvorming over- en de vaststelling van structuurplannen, bestemmingsplannen, uitbreidingsplannen, andere plannen op het gebied van de ruimtelijke ordening, (verkeers)maatregelen en dergelijke betreffende het werkgebied van de vereniging of een gedeelte daarvan,
Alles in de ruimste zin.
Per e-mail van 2 augustus 2020 zijn desgevraagd de feitelijke werkzaamheden van de wijkvereniging toegelicht. Noch uit de statuten, noch uit de weergave van de feitelijke werkzaamheden blijkt zij zich in het bijzonder ten doel stellen zich in te zetten voor de bescherming en het behoud van de natuur, waardoor zij niet als belanghebbende kan worden beschouwd.
Gelet op het vorenstaande kunnen de Vereniging Dorpsbelangen Wilsum, Stichting Drenthe Blijft Stil en Wijkvereniging Berkum, nu zij zich niet in het bijzonder inzetten voor de natuur, niet als belanghebbende, als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb worden beschouwd. De overige betrokkenen bij het verzoek van 4 juli 2019 worden hierna verder geduid als de 'belangengroeperingen'.
Bezwaren
Bezwaren belangengroeperingen
Er is aangegeven dat de belangengroeperingen het niet eens zijn met het besluit van 17 december 2019. Samengevat weergegeven is in de gronden van bezwaar en de aanvullende reactie het volgende aangevoerd.
Uit het bestreden besluit lijkt te volgen dat sprake zou zijn van bestaand gebruik, hetgeen de belanggroeperingen bestrijden. Het verzoek is dan ook niet beperkt tot de uitbreiding. Gelet hierop dient het project in zijn geheel passend te worden beoordeeld. Te meer nu ten aanzien van de gevolgen gebruik is gemaakt van het Programma Aanpak Stikstof (hierna: het PAS). Er is onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 28 februari 20087 betoogd dat het project 'uitbreiding vliegveld', inclusief de ontsluiting via de A6 ten behoeve van de luchthaven, één project betreft, als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. Er is in dat verband, onder verwijzing naar het rapport van SATL van 3 december 20198, gewezen op de onvolledige beoordeling van de gevolgen, nu hierin niet het wegverkeer en depositie van vliegverkeer boven de 3000 voet is meegenomen, alsmede gelet op de omstandigheid dat cumulatie met andere projecten niet is beoordeeld. Voorts is betoogd dat uit het Europees recht voortvloeit dat, onder verwijzing naar artikel 4 van het EU-Verdrag9 en het Spaanse aardbeien en Laval-arrest, een harde verplichting om handhavend op te treden volgt, waarvan niet kan worden afgeweken. Ten onrechte zou ik me beroepen op de generieke maatregel, nu deze nog niet is vastgesteld. Evenmin kan volgens de belangengroeperingen worden voldaan aan de ADC-toets10. Ook in de reden dat is toegezegd dat de luchthaven niet wordt opengesteld voor groot luchtverkeer, ligt geen rechtvaardigging besloten voor het oordeel om af te zien van handhaving.
Bezwaren MOB
MOB is primair van mening dat geen sprake is van bestaande rechten, nu een onderliggende natuurvergunning ontbreekt. Er wordt aangegeven dat ik onvoldoende onderzoek heb verricht naar de feitelijke situatie, namelijk in hoeverre sprake is van een toename van stikstofdepositie ten opzichte van een eventuele referentiesituatie. Voorts is betoogd dat dient te worden uitgegaan van het aantal vliegbewegingen in het afgelopen jaar, nu in geen enkel jaar voorafgaand bekend is hoe groot het aantal vliegbewegingen zal zijn. Daarnaast betekent het niet handhaven dat voorlopig meer stikstofdepositie door de luchthaven wordt gedeponeerd dan op grond van de referentiesituatie aanvaardbaar wordt geacht.
Bezwaren luchthaven
Bij brieven van 20 mei en 3 juli 2020 wordt namens de luchthaven het navolgende betoogd. Er is geen sprake van een (dreigende) overtreding, de fysieke uitbreiding van de luchthaven is al gerealiseerd. Er is dan ook geen grondslag op handhavend op te treden en zelfs als die er wel zou zijn, zou dit niet tot handhaving moeten leiden, nu er concreet zicht op legalisatie is. De ADC-toets is dan ook niet aan de orde. Namens de luchthaven wordt aangegeven dat zij niet de intentie heeft de luchthaven voor het handelsverkeer in gebruik te nemen, voordat de minister van I&W de benodigde toestemming heeft verleend en de toestemming die mogelijk eveneens op grond van Wnb is vereist, ook is verkregen. Namens de luchthaven is voor de zekerheid dan ook een aanvraag daartoe ingediend. De luchthaven is van mening dat deze procedure uitsluitend over de uitbreiding gaat en daartoe ook beperkt dient te blijven.
Daarnaast heeft de luchthaven zich ten aanzien van de procedure van MOB op het standpunt gesteld dat significante effecten zijn uitgesloten en reeds daarom geen sprake is van een vergunningplicht. De luchthaven stelt dat ten onrechte onder de verwijzing naar het MER 2014, dat ten behoeve van de uitbreiding is opgesteld, is geconcludeerd dat het huidige vliegverkeer tot significante effecten leidt. Het huidige gebruik komt volgens de luchthaven niet boven de emissies uit die als bestaande rechten gelden. Tevens is van een onjuiste referentiedatum uitgegaan, nu in het handhavingsverzoek ook van 7 december 2004 wordt uitgegaan. Hier wordt verder niet op ingegaan, nu volgens de luchthaven het huidige gebruik geen toename kent ten opzichte van de situatie in 1991/1999. Subsidiair betoogt de luchthaven dat ten onrechte is aangenomen dat geen sprake is van voortzetting van het project en als gevolg daarvan een vergunningplicht is aangenomen. Zij stelt zich op het standpunt dat de toestemming is verleend voor het exploiteren van de luchthaven, die activiteit is in de kern ongewijzigd gebleven. Zolang binnen de kaders van de generieke toestemmingen is en wordt gebleven, is van een ander project geen sprake. Ten slotte betoogt de luchthaven dat voor zover er al sprake is van een overtreding van de Wnb, er concreet zicht op legalisatie bestaat, nu de luchthaven voor de uitbreiding op 11 maart 2020 een aanvraag heeft ingediend.
Standpunten derde belanghebbenden
Standpunt minister van I&W
In haar brief van 25 mei 2020 heeft de minister van I&W opgemerkt dat onderscheid moet worden gemaakt tussen het verzoek van MOB, waarin de rechtsvraag of het huidige gebruik strijdig is met de Wnb voorligt en het verzoek van de belangengroeperingen betreffende het realiseren van het project 'uitbreiding vliegveld Lelystad'. Voorts wordt verwezen naar een deelrapport11 van 31 maart 2014, behorende bij de Milieueffectrapportage Lelystad Airport van maart 2014, waarin volgens de minister van I&W is geconcludeerd dat de fysieke uitbreiding van de luchthaven geen gevolgen had voor de in de omgeving van de luchthaven gelegen natuurgebieden. Bovendien stelt de minister van I&W dat uit de uitspraak van de Afdeling van 18 januari 201712 volgt dat voormeld deelrapport door de Afdeling is aangemerkt als passende beoordeling, als bedoeld in artikel 19j, tweede lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998).
Gelet op het feit dat het Kabinet heeft aangegeven dat de luchthaven niet in 2020 wordt opengesteld, is thans geen sprake van een klaarblijkende dreigende overtreding. Daarnaast betwist I&W de door de belangengroeperingen gestelde omvang van het project 'uitbreiding luchthaven'. Ten slotte wijst de minister van I&W erop dat uitsluitend indien sprake is van een overtreding een handhavingsverzoek kan worden toegewezen. Aangezien ik tot de conclusie kwam dat daarvan geen sprake was, had ik volgens de minister van I&W de luchthaven geen vergunningsplicht mogen aanzeggen.
Standpunt provincie Flevoland
Namens de provincie is aangevoerd dat het project 'Verbindingsweg en halve aansluiting' (hierna: het infrastructurele project) een bredere doelstelling dient en los van de openstelling van de luchthaven wordt gerealiseerd. Gelet op de verschillende ontwikkelingen wordt het project 'Verbindingsweg en halve aansluiting' noodzakelijk geacht en dient dit derhalve als afzonderlijk project te worden beschouwd. Om de huidige aansluiting op de snelweg te ontlasten, betere bereikbaarheid van het bedrijventerrein Larserknoop en het bedrijf Inditex te faciliteren, alsmede om het bedrijventerrein Flevopoort beter te kunnen ontsluiten, maakt dat de aansluiting nu noodzakelijk is. Hiertoe zijn ook afzonderlijke vergunningen afgegeven en procedures gevoerd. Dit project is dan ook niet onlosmakelijk met het project 'uitbreiding luchthaven' verbonden.
Standpunt RWS
Namens RWS is, onder verwijzing naar een Infobulletin van januari 2020, betoogd dat sprake is van een afzonderlijk project. In het informatiebulletin staat onder meer dat de nieuwe aansluiting zorgt voor een betere verdeling van het verkeer en vermindert daarmee de verkeersdruk bij de aansluiting 10 'Lelystad Centrum'. Daarnaast verbetert de aanleg van deze aansluiting de bereikbaarheid van de bedrijfsterreinen en Lelystad Airport.
Standpunt gemeente Lelystad
De gemeente heeft geen aanvullend standpunt ingenomen op hetgeen in bezwaar naar voren is gebracht.
Toelichting op deze beslissing
Niet ter discussie staat dat sprake is van een project als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn.
Omvang van het project
Allereerst dient te worden vastgesteld wat het project behelst. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling13 volgt immers dat een aanvraag voor een Wnb-vergunning [Nbw-vergunning oud] betrekking moet hebben op alle activiteiten die tezamen één project vormen. Op die wijze is gewaarborgd dat de gevolgen van het gehele project voor het Natura 2000-gebied bij de beoordeling van een vergunning worden betrokken. Het antwoord op de vraag of bepaalde activiteiten tot één en hetzelfde project kunnen worden beschouwd, hangt af van de omstandigheid in hoeverre die activiteiten onlosmakelijk verbonden met elkaar zijn14.
In dit geval dient te worden uitgegaan van de navolgende feiten en omstandigheden. De provincie heeft gemotiveerd dat ook los van de opening van de luchthaven voor groot handelsverkeer, de verbindingsweg en halve aansluiting zullen worden gerealiseerd. Op de website van de provincie15 staat onder meer dat de nieuwe aansluiting zorgt voor een betere verdeling van het verkeer en daarmee de verkeersdruk bij aansluiting 10 'Lelystad Centrum', hetgeen eveneens blijkt uit de milieueffectrapportage16, waarin staat:
'De capaciteit van de bestaande aansluiting 10 is in de bestaande situatie al een punt van aandacht en dreigt met de autonome ontwikkelingen die in het gebied spelen een nog groter knelpunt te worden. Voor de opening van de terminal van Lelystad Airport (on april 2018) wordt een ontsluitingsweg gerealiseerd. De realisatie van de halve aansluiting en van de verbindingsweg die aansluit op deze ontsluitingsweg zal in de periode aansluitend op de realisatie van de ontsluitingsweg plaatsvinden en leidt tot een andere verkeersverdeling vanaf en naar de A6. Daarmee draagt de ontwikkeling bij aan de robuustheid van het verkeerssysteem van Lelystad, omdat op dit moment alternatieven voor de Larserweg/Larserdreef ontbreken.'
'Het doel van de verbindingsweg en halve aansluiting op de A6 betreft de volgende aspecten:
-
Meer robuuste aansluiting van Lelystad op de A6
-
Verbetering van de toekomstige doorstroming op de A6
-
Voldoende robuuste verbinding met Lelystad Airport en het bijbehorende bedrijventerrein'
Hieruit volgt dat de huidige verkeersdrukte thans al een knelpunt vormt, ondanks dat de luchthaven nog niet is opengesteld voor groot handelsverkeer. Ook in de uitspraak van de Afdeling van 31 mei 201717 staat een weergave van het Provinciaal inpassingsplan. Hierin staat expliciet dat de provinciale staten van de provincie Flevoland met dit plan de bereikbaarheid van onder meer het vliegveld Lelystad Airport wensen te borgen.
Tevens blijkt uit het vonnis van rechtbank Midden-Nederland van 29 januari 202018 dat door de provincie bij e-mail van 2 juni 2020 is verstrekt het navolgende:
'In het KB staat namelijk dat met de realisatie van de verbindingsweg en de aansluiting op de rijksweg A6 wordt beoogd het groeiende verkeersaanbod in en rondom Lelystad ook in de toekomst blijvend te kunnen verwerken. Daarbij is voldoende verkeersveiligheid een belangrijk doel en tegelijkertijd wordt bijgedragen aan een snellere bereikbaarheid van Lelystad Airport in geval van calamiteiten. Dit betekent dat volgens het KB de noodzaak en urgentie van de onteigening ook bestaan als de beoogde ontwikkelingen en opening van Lelystad Airport niet door zullen gaan.'
Daarentegen is door de belangengroeperingen enkel (samengevat weergegeven) gesteld dat de uitbreiding en de verbindingsweg ten behoeve van de uitbreiding van de luchthaven is. De belangengroeperingen verwijzen in dat verband naar de uitspraak van de Afdeling 24 augustus 2011 over de RWE-centrale.19 In deze uitspraak staat dat de voorziene verdieping en uitbreiding van de haven geen autonome ontwikkeling van de Eemshaven betreffen, maar werkzaamheden die het mogelijk maken om de centrale zoals deze is vergund, te bouwen en in werking te brengen. Ter zitting is dat bevestigd. Dit betekent dat als de verdieping geen doorgang vond de centrale niet op de vergunde wijze in gebruik kon worden genomen. Hieruit volgde dat de uitbreiding en de verdieping van de haven en de bouw en de exploitatie van de centrale zodanig met elkaar waren verbonden, dat sprake is van één project.
Ik ben van mening dat het hier twee afzonderlijke projecten betreft. Mijn standpunt vindt steun in de uitspraak van de Afdeling van 16 april 2014 over de Eemshaven20, waarin de Afdeling heeft geoordeeld dat de bouw en exploitatie van de centrale en de verruiming van het onderwaterprofiel niet met elkaar waren verbonden, nu het onderwaterprofiel in de Wilhelminahaven en het Doekegatkanaal mede ten behoeve van andere bestaande en toekomstige initiatiefnemers is verruimd teneinde het vestigingsklimaat in de Eemshaven te verbeteren. Hieruit volgt dat het project 'de verruiming van het onderwaterprofiel' niet uitsluitend ten behoeve van de centrale werd gerealiseerd, maar ook andere doelen diende, namelijk de verruiming van het vestigingsklimaat, en reeds daarom niet als één en hetzelfde project diende te worden beschouwd. Een vergelijkbare situatie doet zich hier voor, nu de verbindingsweg en de halve aansluiting niet uitsluitend ten behoeve van de luchthaven worden aangelegd, maar zoals hiervoor is weergegeven meerdere doelen dient. Bovendien zijn of worden de verbindingsweg en halve aansluiting al gerealiseerd, ondanks dat er onzekerheid bestaat over (het moment van) de openstelling van de luchthaven voor groot luchtverkeer. Hieruit volgt overduidelijk dat het inwerking zijn van de luchthaven niet afhankelijk is van de infrastructurele uitbreiding en omgekeerd deze uitbreiding niet afhankelijk is van de openstelling van de luchthaven voor groot handelsverkeer.
Verder wordt opgemerkt dat de verlenging van de start- en landingsbaan van 1.250 naar 2.700 meter en de verbreding ervan van 30 naar 45 meter, alsmede de verhoging van de verkeerstoren van 9 naar 22.4 meter, activiteiten betreffen ter voorbereiding van de openstelling van de luchthaven voor groot handelsverkeer. Zonder deze (bouw)activiteiten is de openstelling niet mogelijk, grotere vliegtuigen hebben immers een langere baan nodig om op te stijgen en om te landen. Om de vliegbewegingen veilig te kunnen laten verlopen is de grotere verkeerstoren voor de verkeersleiding onmisbaar. Gelet hierop kunnen naar mijn oordeel deze activiteiten niet los worden beschouwd van de gehele uitbreiding en dienen samen als één project te worden beschouwd. Zie in dat verband ook de uitspraken van de Afdeling van 12 december 201221 en 25 februari 200922.
Referentiedatum
Nu met de fysieke realisatie al uitvoering is gegeven aan de uitbreiding van het project voor groot handelsverkeer, zonder de benodigde vergunning op grond van de Wnb, is, anders dan de luchthaven stelt, terecht gekeken naar de effecten die staan beschreven in het MER uit 2014. Hieruit blijkt onder meer dat (als gevolg van de uitbreiding) de activiteit gevolgen kan hebben voor onder meer de Natura 2000-gebieden het Naardermeer en Weerribben.
In het primaire besluit is uitgegaan van de vroegste datum van deze gebieden, beiden per 10 juni 1994 aangewezen als Vogelrichtlijngebied.
Het standpunt van de luchthaven dat dient te worden uitgegaan van de datum die in het handhavingsverzoek staat vermeld, zijnde 7 december 2004, volg ik niet. Voor de vaststelling van de referentiedatum is dat niet relevant, aangezien die datum wordt vastgesteld aan de hand van feiten. Er dient immers te worden bezien welke Natura 2000-gebieden effecten als gevolg van (uitvoering van) het project ondervinden. Het vroegst aangewezen gebied is in dat geval bepalend. Overigens zal uit de aanvraag en de daarbij overgelegde berekening daadwerkelijk blijken op welke gebieden effecten zijn te verwachten. Vooralsnog ga ik ervan uit dat er effecten op het Naardermeer dan wel op Weerribben zijn te verwachten. Nu de luchthaven dit niet heeft bestreden dient van 10 juni 1994 als referentiedatum te worden uitgegaan.
Toestemming voor project en latere beperkingen
Uit vaste jurisprudentie23 van de Afdeling volgt dat in de beoordeling van de gevolgen van een project voor een Natura 2000-gebied rekening mag worden gehouden met bestaande toestemmingen op de relevante referentiedata. In het geval dat niet eerder een vergunning op grond van Wnb, de Nbw 1998 (oud) dan wel de Natuurbeschermingswet (oud) is verleend, kunnen significante gevolgen namelijk worden uitgesloten voor zover de wijzingen van een activiteit niet leiden tot andere of grotere negatieve gevolgen voor het Natura 2000-gebied ten opzichte van de situatie waarvoor ten tijde van de relevante referentiedatum voor het betrokken Natura 2000-gebied toestemming bestond. Voorts heeft de Afdeling24. het volgende overwogen:
'Daarnaast dient in gevallen waarin een (latere) toestemming voor de activiteit is verleend, die minder gevolgen voor Natura 2000-gebieden heeft dan de op de referentiedatum toegestane activiteit, de beoordeling van de vraag of de aangevraagde situatie leidt tot een toename van de negatieve gevolgen voor de Natura 2000-gebieden, deze (latere) toestemming als uitgangspunt te worden genomen.'
Er wordt betoogd dat de activiteit het exploiteren van de luchthaven betreft en dat die activiteit in de kern niet is veranderd. Anders dan de luchthaven betoogt, betekent dit niet dat sprake is van een ongelimiteerd aantal vliegtuigbewegingen, zolang deze binnen de geluidscontouren vallen. Evenmin volg ik het standpunt dat in zijn geheel geen sprake zou zijn van bestaande rechten. Uit het hiervoor geschetste kader volgt immers dat bepalend is de toegestane situatie ten tijde van de referentiedatum, voor zover die later niet (verder) beperkt is. Nu concrete normen ontbreken, dient op andere wijze te worden vastgesteld wat de omvang van de bestaande rechten in dit geval is. Gelet op de uitspraak van de Afdeling van 18 juli 201825 kunnen de ten tijde van de referentiedatum mogelijke vliegbewegingen binnen vastgelegde geluidscontouren dienen als invulling voor het bepalen van de referentiesituatie.
Niet wordt betwist welke rechten voortvloeien uit de besluiten van 15 november 1971, waarbij de luchthaven is aangewezen als luchthaventerrein, en van 23 april 1991, waarbij de aanwijzing van het luchtvaartterrein is gewijzigd. In de toelichting bij dit besluit26 staat onder meer dat voor de berekening van de geluidszone is uitgegaan van 120.000 vliegtuigbewegingen per jaar.27 In dit besluit is een geluidscontour met een grenswaarde van 50 bkl voor de kleine luchtvaart vastgesteld. Gezien het vorenstaande is op de referentiedatum sprake van een toestemming en maakt hetgeen destijds is vergund nog altijd onderdeel uit van de huidige exploitatie. Daarmee staat vast dat sprake is van bestaande rechten. In het besluit van 9 december 199928 is in artikel IV de geluidscontour met grenswaarde aangepast van 50 naar 47 Bkl, zodat dit besluit als publiekrechtelijke beperking moet worden aangemerkt. Nadien zagen de wijzigingsbesluiten alleen maar op een verruiming van hetgeen was toegestaan, waardoor die besluiten verder voor de vaststelling van de bestaande rechten niet relevant zijn. Een verruiming impliceert immers dat het project niet ongewijzigd is voortgezet.
De luchthaven heeft gesteld dat voor de depositie van het huidige gebruik geen sprake is van een toename ten opzichte van de situatie die was toegestaan op grond van het Aanwijzingsbesluit van 1999. Zij wijst in dat verband op de omstandigheid dat groter (35 Ke-)verkeer ook in de periode tot 2001 al gebruik maakte van de luchthaven. Voor het beperkte verkeer van meer dan 6.000 kg werd ontheffing verleend. I&W heeft bij e-mail van 31 augustus 2020 een ontheffing overgelegd, met een geldigheidsduur van 4 maart 2008 tot 1 maart 2009. Desgevraagd is bij e-mail van 1 september 2020 aangegeven dat er nog meer ontheffingen zijn, maar die voor deze procedure niet relevant worden geacht. Echter, ontheffingen kunnen alleen voor de vaststelling van de bestaande rechten relevant zijn als deze voor de hele periode sinds 10 juni 1994 waren verleend voor het vliegen met groot luchtverkeer. Gelet hierop dient vooralsnog ervan te worden uitgegaan dat de luchthaven in de periode vanaf de referentiedatum tot op heden niet voortdurend, zonder enige onderbreking, heeft beschikt over ontheffingen op grond waarvan het mogelijk was om met vliegtuigen zwaarder dan 6.000 kg van en naar de luchthaven te vliegen. De ontheffing gold immers uitsluitend in een bepaalde periode, en betrof een tijdelijke verruiming van de toestemming voor groot luchtverkeer. Na het vervallen van de geldigheidsduur zou de luchthaven terugvallen op de rechten die daarvoor golden. Gelet hierop kan (vooralsnog) aan deze ontheffing(en) voor de vaststelling van de bestaande rechten geen betekenis toekomen.
In de procedure ter verkrijging van een vergunning op grond van de Wnb zal derhalve moeten worden onderbouwd dat de luchthaven reeds vanaf de referentiedatum beschikte over een geldige ontheffing voor groot luchtverkeer, indien zij blijft volharden in het feit dat deze rechten bestonden ten tijde van de referentiedatum en daarna (ononderbroken) voortduurden.
Immers, pas bij het Wijzigingsbesluit van 9 november 2001, na de relevante referentiedatum, is de Ke-geluidszone (voor groter vliegverkeer) vastgesteld. Dit blijkt tevens uit de toelichting op artikel 7 bij het besluit van 30 maart 201529, waarin staat:
'Bij berekening van de grenswaarden in de handhavingspunten zijn dezelfde invoersets gebruikt als die destijds zijn gebruikt bij het berekenen van de 35 Ke- en 47 Bkl-geluidszones in het aanwijzingsbesluit van 2001. In het oorspronkelijke aanwijzingsbesluit van 1991 was uitsluitend een Bkl-geluidszone opgenomen met een grenswaarde van 50 Bkl. In het wijzigingsbesluit van 1999 is de grenswaarde van 50 Bkl vervangen door de grenswaarde 47 Bkl. De 35 Ke-geluidszone is vastgesteld in het aanwijzingsbesluit van 2001. In de begrenzing van de Bkl-geluidszone en de invoergegevens voor de berekening daarvan is niets gewijzigd. Praktisch gezien betekende dit derhalve alleen een reductie van de geluidsbelasting.'
Er bestaat op basis van vorenstaande geen aanleiding te twijfelen dat binnen de Bkl-geluidszone in ieder geval 120.000 vliegbewegingen mogelijk waren. Uit de berekening, die bij de aanvraag dient te worden overgelegd, zal moeten blijken hoeveel vliegbewegingen er precies binnen deze contour pasten. Dat is de referentiesituatie. Aan de hand daarvan dient vervolgens voor hetgeen meer wordt beoogd ten opzichte van de referentiesituatie een verschilberekening te worden gemaakt.
Overtreding?
Voorts dient te worden beoordeeld of sprake is van overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb, namelijk of zich hier de situatie voordoet dat zonder vergunning een project wordt gerealiseerd dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
Het luchtvaartbesluit Lelystad Airport (hierna: het luchthavenbesluit) van 12 maart 201530 voorziet onder meer in een verlenging van de baan en in een verbreding van de baan. Het bestemmingsplan van 12 januari 2016, dat deze wijziging, evenals de oprichting van een passagiersterminal, (ruimtelijk) mogelijk maakt, is met de uitspraak van Afdeling van 18 januari 201731 onherroepelijk geworden. In 2014 is ten behoeve van het luchthavenbesluit een milieueffectrapportage opgesteld, die tevens voorzag in stikstofberekeningen en effectbeoordelingen van de voorziene vliegbewegingen en het verkeer, als gevolg van de uitbreiding. Daarnaast is hiervoor in 2016 en 2019 een PAS-melding gedaan.
Weliswaar is betoogd dat voor de bouw ervan in zowel 2016 als 2019 een PAS melding is gedaan; met het onverbindend verklaren van het PAS door de Afdeling32 in haar uitspraak van 29 mei 2019, kunnen aan meldingen geen rechten worden ontleend. Immers heeft de Afdeling in die uitspraak geconcludeerd dat, op grond van de passende beoordeling die aan het PAS ten grondslag ligt, niet verzekerd is dat de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden, die in het PAS zijn opgenomen niet zullen worden aangetast. Zij overweegt voorts:
'Artikel 2 van het Besluit grenswaarden, waarin de waarde en de afstand zijn opgenomen is dan ook in strijd met artikel 19kh, achtste lid, van de Nbw 1998 vastgesteld. De Afdeling acht artikel 2 van het Besluit grenswaarden onverbindend.
Het voorgaande betekent dat ervan uitgegaan moet worden dat er geen grens- en drempelwaarde en afstand heeft gegolden, en dat geen toepassing kon worden gegeven aan de uitzondering op de vergunningplicht voor activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken die de grens- of drempelwaarde niet overschrijdt of die op een grotere afstand dan de vastgestelde afstand worden gerealiseerd. Geconstateerd moet worden dat activiteiten die met toepassing van de uitzondering op de vergunningplicht zonder vergunning zijn gerealiseerd of verricht alsnog vergunningplichtig zijn. Dat geldt ook voor activiteiten waarvoor de meldingsplicht gold'.
Uit de bijlage33, behorende bij de zienswijze van 30 augustus 201934, die namens de luchthaven is gegeven, volgt dat onder meer de verlenging van de baan reeds op 17 december 2018 en de verhoogde verkeerstoren op 11 juni 2018 zijn gerealiseerd. Ook na de PAS-uitspraak zijn de activiteiten ter voorbereiding van de openstelling en daarmee ter uitvoering van het project 'uitbreiding luchthaven' voortgezet. Dit blijkt uit voormeld overzicht, waarop onder meer staat vermeld dat de verlenging van de rijbaan Sierra op 23 juli 2019 is gerealiseerd. Hierdoor is het mogelijk om rondom de baan te rijden en worden kruisingen van de start- en landingsbaan voorkomen. Verder is gebleken dat de verhoogde verkeerstoren in gebruik is genomen. De luchthaven bereidt zich daarmee voor om in de toekomst handelsverkeer te kunnen faciliteren. Door de ingebruikname, ook wel de inregelperiode, kunnen zowel de luchtverkeersleiding als de huidige gebruikers ervaring opdoen met onder meer de wijzigingen in procedures.
Zoals hiervoor staat vermeld is voor de uitbreiding van de luchthaven in 2016 een PAS-melding gedaan, nadien is er naar aanleiding van een actualisatie van de milieueffectrapportage een nieuwe melding in 2019 gedaan. Hieruit kan worden afgeleid dat (significante negatieve) effecten niet zijn uitgesloten. Immers, hieruit volgt dat uitbreiding van het project een stikstofdepositie van maximaal 0,05 mol/ha/jr tot gevolg zou hebben. Dit betekent dat voor de (verdere) realisatie van het project 'uitbreiding luchthaven', met als doel de uiteindelijke openstelling voor groot handelsverkeer, een vergunning nodig is. De meldingen die onder het PAS zijn gedaan, zijn immers niet rechtmatig. Ik heb evenwel toegezegd alle meldingen te gaan legaliseren en ben daar momenteel ook mee bezig. Daarnaast kunnen zoals hiervoor reeds is geconcludeerd voorgenoemde activiteiten niet los van het project 'uitbreiding luchthaven' worden gezien. Weliswaar wordt namens de luchthaven gesteld dat de uitbreiding feitelijk al is gerealiseerd, dit neemt niet weg dat het project 'uitbreiding luchthaven', na onverbindendverklaring van het PAS, in zijn geheel vergunningplichtig is geworden. Dit project zal daarom ook in zijn geheel, het grond- en luchtgebonden deel tezamen, passend moeten worden beoordeeld.
Het bezwaar van de belangengroeperingen is op dit punt gegrond. Uit het vorenstaande volgt dat thans sprake is van een overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb.
Handhaving
Uit vaste jurisprudentie35 van de Afdeling volgt dat gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik zal moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
Zicht op legalisatie?
Bij brief van 11 maart 2020 is namens de luchthaven ten behoeve van de uitbreiding van de luchthaven een aanvraag voor een vergunning op grond van de Wnb ingediend. In deze aanvraag zijn nog niet de effecten van stikstofdepositie meegenomen. Deze aanvraag zal, gelet op de aanzegging, voor 1 oktober 2020 worden aangevuld. De eventuele onvolledigheden bij de PAS-meldingen, kunnen daarbij worden aangevuld en hersteld.
De belangengroeperingen hebben betoogd dat het project niet vergunbaar is. Daarnaast is gesteld dat geen beroep op de toekomstige generieke maatregel mogelijk is, omdat een maatregel op grond waarvan met zekerheid de significante effecten van de luchthaven zouden worden uitgesloten, niet mogelijk is, gelet op de huidige staat van instandhouding van voor depositie gevoelige natuur. In dat kader is gewezen op het PAS-arrest36.
Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling37 volgt onder meer dat voor de bepaling of sprake is van concreet zicht op legalisatie niet is vereist dat reeds volledig inzicht bestaat in de van de aangevraagde inrichting te duchten milieugevolgen en de ter beperking van deze gevolgen aan een eventueel te verlenen vergunning te verbinden voorschriften. In de regel is vereist dat een vergunningaanvraag strekkende tot legalisatie van de illegale situatie is ingediend, die volgens het bevoegd gezag voldoende gegevens bevat voor een goede beoordeling van de gevolgen van de inrichting voor het milieu en het bevoegd gezag geen beletselen ziet voor verlening van de gevraagde vergunning. Gelet op de omstandigheden dat de aanvraag zonder stikstofberekening is ingediend en een passende beoordeling nog ontbreekt, kan niet in lijn met de vaste jurisprudentie van de Afdeling worden geconcludeerd dat sprake is van concreet zicht op legalisatie.
Bijzondere omstandigheden
In dit geval doen zich bijzondere omstandigheden voor, op grond waarvan ik van mening ben dat het disproportioneel is om in dit geval handhavend op te treden. Ik heb het navolgende bij mijn afweging betrokken.
In eerdere overwegingen is vast komen te staan dat ten aanzien van de luchthaven een bepaalde referentiesituatie geldt. Hoewel de precieze omvang daarvan nu nog niet geheel duidelijk is, blijkt uit de toelichting op het besluit van 23 april 1991, dat destijds binnen de geldende geluidscontouren 120.000 vliegbewegingen van kleine luchtvaart mogelijk waren. In hetgeen is aangevoerd, zie ik vooralsnog geen aanknopingspunten om te veronderstellen dat dit niet juist zou zijn. Uit de berekening die bij de aanvraag zal moeten worden overgelegd, zal blijken of de berekeningen die destijds zijn gemaakt aan de hand van de geluidscontouren daadwerkelijk een juist uitgangspunt vormen.
Evenals bij de andere luchthavens van nationaal belang, zijn hier de gevolgen van COVID-19 op de sector zichtbaar. Tijdens de hoorzitting is toegelicht dat tot aan de hoorzitting op 21 augustus 2020 46.525 vliegbewegingen hadden plaatsgevonden. Verder was de verwachting uitgesproken dat dit voor de periode januari tot en met december 2020 tot circa 75.000 vliegbewegingen zal toenemen. Gelet op deze aantallen, zal de luchthaven ruim binnen de referentiesituatie blijft en zal in zoverre geen sprake zijn van een overtreding.
Ten aanzien van fysieke uitbreidingen ten behoeve van de uitbreiding van de luchthaven, die zijn gerealiseerd zonder een daartoe strekkende vergunning op grond van de Wnb, acht ik het disproportioneel om deze nu te laten verwijderen. Immers, nog onduidelijk is of deze activiteiten alsnog (kunnen) worden gelegaliseerd. Daarnaast hebben deze uitbreidingen nu geen stikstofdepositie tot gevolg, het betrof een tijdelijke depositie uitsluitend ten tijde van de realisatie. Daarbij overweeg ik dat het afbreken van deze fysieke uitbreidingen wederom een stikstofdepositie met zich mee zou brengen. Overigens wordt opgemerkt dat is aangevoerd dat – los van het feit dat voor deze activiteiten een vergunning had moeten worden aangevraagd – dat uit de MER was gebleken dat de fysieke uitbreidingen geen stikstofdepositie zouden veroorzaken op stikstofgevoelige habitats, nu de dichtstbijzijnde Natura 2000-gebieden Oostvaarderplassen, Ketelmeer en Vossemeer alsmede Veluwerandmeren niet stikstofgevoelig zijn.
De fysieke uitbreidingen zijn, zoals onder het kopje 'project' is gemotiveerd, noodzakelijk voor de beoogde situatie, zoals staat omschreven in het luchthavenbesluit van 2015. Daarom ben ik ook van mening dat sprake is van een overtreding. Dit neemt niet weg dat niet uitsluitend het ontbreken van deze natuurvergunning in de weg staat uitvoering te geven aan het luchthavenbesluit van 2015.
Vanaf 7 november 2019 geldt er een inregelperiode voor de luchthaven om een veilige transitie mogelijk te maken naar het gebruik van groot handelsverkeer. Dit betekent niet dat al daadwerkelijk door groot handelsverkeer gebruik kan worden gemaakt van de luchthaven, maar alleen dat onder meer luchtverkeersleiders en hun assistenten hun opleiding kunnen afmaken, en ervaring kunnen opdoen met de wijzigingen in procedures en systemen38. In de toelichting bij de regeling is een voorlopige gebruiksbeperking op de aansluitroutes van 0 vliegbewegingen handelsverkeer per jaar in de luchtvaartgids opgenomen. Dit betekent dat deze inregelperiode eerst bij ministeriële regeling dient te worden gewijzigd, alvorens de luchthaven door groot handelsverkeer in gebruik kan worden genomen. Tot op heden is de regeling niet aangepast en gelet op het navolgende is het aannemelijk dat dit niet op korte termijn zal gebeuren. In de brief van I&W van 31 maart 202039 aan de Tweede Kamer staat onder meer:
'Het is duidelijk dat de luchtvaart een van de sectoren is die direct grote gevolgen van de coronacrisis ondervindt. Wereldwijd zijn maatregelen getroffen die ertoe hebben geleid dat het aantal vliegtuigbewegingen vergaand is gereduceerd […] Lelystad Airport dient als overloopluchthaven van Schiphol. Maar gezien het voorgaande zal van overloop vanaf Schiphol dit jaar geen sprake zijn. Bij de luchtvaartmaatschappijen op Schiphol gaat in de eerste plaats alle aandacht uit naar de vraag hoe zij zich het beste kunnen voorbereiden op herstel van de operatie wanneer de situatie dat weer toelaat. Pas nadat de operatie genormaliseerd is, kan verder uitvoering worden gegeven aan het selectiviteitsbeleid zoals in het Regeerakkoord is afgesproken. Daarom heb ik besloten om de openstelling van Lelystad Airport met een jaar uit te stellen tot november 2021.'
Dit brengt met zich mee dat het grote handelsverkeer tot de openstelling geen gebruik kan maken van de luchthaven. In zoverre hebben de fysieke uitbreidingen alleen een tijdelijke stikstofdepositie tot gevolg gehad en is het aannemelijk dat momenteel geen extra stikstofdepositie plaats vindt ten opzichte van de referentiesituatie. Evenmin is onderbouwd dat de huidige situatie heeft geleid tot extra verkeersaantrekkende bewegingen.
Onder verwijzing naar jurisprudentie van het Hof wordt betoogd dat een harde verplichting tot handhavend optreden bestaat, waarvan niet kan worden afgeweken. Gelet op de bijzondere feiten en omstandigheden tezamen, te weten:
-
er is een bepaalde referentiesituatie,
-
er is en wordt in 2020 beduidend minder gevlogen als gevolg van COVID-19,
-
het is aannemelijk dat het huidige gebruik binnen die referentiesituatie valt,
-
de fysieke uitbreiding heeft tot op heden slechts tijdelijke stikstofdepositie tot gevolg gehad,
-
de minister van I&W heeft aan de Tweede kamer medegedeeld dat de openstelling voor groot handelsverkeer niet voor november 2021 zal plaatsvinden, en
-
verwacht wordt dat de luchthaven een vergunbare aanvraag zal doen voor uiterlijk 1 oktober 2020
acht ik het echter niet opportuun om nu handhavend op te treden, omdat de luchthaven hierdoor onevenredig zou worden getroffen. Immers, niet is gebleken dat het huidig gebruik leidt tot een verslechtering van natuurwaarden, anders dan is toegestaan op grond van de referentiesituatie, terwijl vaststaat dat de luchtvaartsector reeds (financieel) zwaar is getroffen door COVID-19. Daarnaast zou het slopen en eventueel later herbouwen van de fysieke uitbreidingen onnodige kosten met zich meebrengen.
Proceskosten
Namens alle partijen is verzocht om vergoeding van de gemaakte proceskosten als bedoeld in artikel 7:15 van de Awb. Gelet op de omstandigheid dat geen van de bezwaren leidt tot herroeping van de besluiten, zie ik geen aanleiding om aan de verzoeken tegemoet te komen.
Vragen
Als u nog vragen hebt over deze beslissing, kunt u ons bellen op telefoonnummer 088 042 42 42 (lokaal tarief).
Met vriendelijke groet,
De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
namens deze:
De senior jurist Juridische Zaken Rijksdienst voor Ondernemend Nederland
Beroepsmogelijkheid
Als u het niet eens bent met deze beslissing, kunt u binnen zes weken na verzending van deze brief een beroepschrift indienen. Stuur het beroepschrift naar de rechtbank, waar de gemeente waar u woonachtig bent, onder valt. Zie voor de onderverdeling van gemeenten over de verschillende rechtbanken (arrondissementen): www.rechtspraak.nl/Organisatie-en-contact/Organisatie/Rechtbanken/Paginas/Werk-en-rechtsgebieden-rechtbankgen.aspx. Voor de behandeling van het beroep brengt rechtbank aan u een bedrag in rekening.
In sommige situaties kunt u digitaal beroep instellen bij de rechtbank via http://loket.rechtspraak.nl/bestuursrecht. Kijk op de genoemde site voor precieze voorwaarden.
Bijlage: Regelgeving
Wet natuurbescherming
Artikel 1.3
1 Ingeval gedeputeerde staten ingevolge het bepaalde bij of krachtens deze wet bevoegd zijn tot het nemen van een besluit met betrekking tot handelingen, zijn, tenzij anders bepaald, bevoegd gedeputeerde staten van de provincie waar de handeling wordt verricht.
2 Ingeval provinciale staten ingevolge het bepaalde bij of krachtens deze wet bevoegd zijn tot het nemen van een besluit met betrekking tot handelingen, zijn, tenzij anders bepaald, bevoegd provinciale staten van de provincie waar de handelingen worden verricht.
3 Ingeval handelingen nadelige gevolgen hebben voor een geheel of gedeeltelijk in een andere provincie gelegen Natura 2000-gebied of bijzonder nationaal natuurgebied, dan wel voor vogels als bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, dieren of planten van soorten als bedoeld in artikel 3.5, eerste of vijfde lid, 3.7 of 3.10, eerste lid, die zich bevinden in een andere provincie, nemen gedeputeerde staten, onderscheidenlijk provinciale staten geen besluiten als bedoeld in het eerste, onderscheidenlijk tweede lid, dan in overeenstemming met gedeputeerde staten, onderscheidenlijk provinciale staten van die andere provincie.
4 Ingeval een handeling mede wordt verricht in een andere provincie, wordt een besluit als bedoeld in het eerste lid genomen door gedeputeerde staten van de provincie waar de handeling in hoofdzaak wordt verricht, in overeenstemming met gedeputeerde staten van die andere provincie.
5 Bevoegdheden, verantwoordelijkheden en verplichtingen van gedeputeerde staten of provinciale staten als bedoeld in de artikelen 2.7, tweede of derde lid, 2.8, derde, zesde, zevende of negende lid, 2.9, derde lid, 3.3, eerste of tweede lid, 3.4, tweede lid, 3.8, eerste of tweede lid, 3.9, tweede lid, 3.10, tweede lid in samenhang met artikel 3.8, eerste of tweede lid, 3.11, eerste of tweede lid, 3.12, zevende, achtste of negende lid, 3.14, tweede lid, 3.15, derde en vierde lid, 3.16, derde en vierde lid, 3.17, eerste lid, 3.18, eerste, tweede of derde lid, al dan niet in samenhang met het vierde lid, 3.22, vierde lid, 3.25, tweede of vierde lid, 3.26, derde lid, 3.32, tweede lid, 3.33, tweede lid, 3.34, derde lid, 4.2, eerste, tweede of derde lid, 4.3, derde lid, 4.5, eerste, derde of vierde lid, of 5.5, eerste en tweede lid, berusten bij één van Onze bij algemene maatregel van bestuur aangewezen Ministers, en de bevoegdheden en verplichtingen van gedeputeerde staten of provinciale staten, bedoeld in artikel 2.4, eerste, tweede en derde lid, berusten bij Onze Minister, indien zij betrekking hebben op:
a. bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën van handelingen, of
b. handelingen die geheel of gedeeltelijk plaatsvinden in of gevolgen hebben voor bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën van gebieden.
6 Ingeval toepassing wordt gegeven aan het vijfde lid, wordt waar in de bepalingen, genoemd in dat lid, sprake is van een provinciale verordening in plaats daarvan gelezen: ministeriële regeling.
7 Provinciale staten kunnen bevoegdheden, aan hen toegekend bij of krachtens deze wet, overdragen aan gedeputeerde staten.
Artikel 2.7
1 Een bestuursorgaan stelt een plan dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, en dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, uitsluitend vast indien is voldaan aan artikel 2.8, met uitzondering van het negende lid.
2 Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
3 Gedeputeerde staten verlenen een vergunning als bedoeld in het tweede lid uitsluitend indien is voldaan aan artikel 2.8.
4 Het verbod, bedoeld in het tweede lid, is niet van toepassing op projecten ten aanzien waarvan bij of krachtens enige wettelijke bepaling een besluit is vereist, indien bij of krachtens die wet is bepaald dat dat besluit uitsluitend wordt vastgesteld indien is voldaan aan artikel 2.8.
Artikel 2.8
Voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, derde lid, maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied.
2 In afwijking van het eerste lid hoeft geen passende beoordeling te worden gemaakt, ingeval het plan of het project een herhaling of voortzetting is van een ander plan, onderscheidenlijk project, of deel uitmaakt van een ander plan, voor zover voor dat andere plan of project een passende beoordeling is gemaakt en een nieuwe passende beoordeling redelijkerwijs geen nieuwe gegevens en inzichten kan opleveren over de significante gevolgen van dat plan of project.
3 Het bestuursorgaan stelt het plan uitsluitend vast, en gedeputeerde staten verlenen voor het project, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend een vergunning, indien uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan, onderscheidenlijk het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.
4 In afwijking van het derde lid kan, ondanks het feit dat uit de passende beoordeling de vereiste zekerheid niet is verkregen, het plan worden vastgesteld, onderscheidenlijk de vergunning worden verleend, indien is voldaan aan elk van de volgende voorwaarden:
a. er zijn geen alternatieve oplossingen;
b. het plan, onderscheidenlijk het project, bedoeld in het eerste lid, is nodig om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, en
c. de nodige compenserende maatregelen worden getroffen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft.
5 Ingeval het plan, onderscheidenlijk het project, bedoeld in het eerste lid, significante gevolgen kan hebben voor een prioritair type natuurlijke habitat of een prioritaire soort in een Natura 2000-gebied, geldt, in afwijking van het vierde lid, onderdeel b, de voorwaarde dat het plan, onderscheidenlijk het project nodig is vanwege:
a. argumenten die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of met voor het milieu wezenlijk gunstige effecten, of
b. andere dwingende redenen van openbaar belang, na advies van de Europese Commissie.
6 Een advies van de Europese Commissie als bedoeld in het vijfde lid, onderdeel b, wordt door Onze Minister gevraagd. Het bestuursorgaan, onderscheidenlijk gedeputeerde staten doen daartoe een verzoek aan Onze Minister.
7 Compenserende maatregelen als bedoeld in het vierde lid, onderdeel c, maken onderdeel uit van het plan, onderscheidenlijk de verplichting om deze maatregelen te treffen maakt onderdeel uit van de vergunning voor het project, bedoeld in het eerste lid. Het bestuursorgaan dat het plan vaststelt meldt, onderscheidenlijk gedeputeerde staten melden de compenserende maatregelen aan Onze Minister, die de Europese Commissie van de maatregelen op de hoogte stelt.
8 Ingeval een compenserende maatregel voorziet in de ontwikkeling of verbetering van leefgebieden voor vogels, natuurlijke habitats of habitats voor soorten buiten een Natura 2000-gebied, draagt Onze Minister ervoor zorg dat deze leefgebieden of habitats een Natura 2000-gebied, of een onderdeel van een Natura 2000-gebied worden.
Artikel 7.2
1 Gedeputeerde staten zijn bevoegd tot het opleggen van een last onder bestuursdwang ter handhaving van het bepaalde bij of krachtens deze wet.
2 Onze Minister is bevoegd tot het opleggen van een last onder bestuursdwang in plaats van gedeputeerde staten ter handhaving van het bepaalde bij of krachtens:
a. de artikelen 1.11, eerste lid, 2.4, vierde lid, 2.7, tweede lid, 3.1, eerste, tweede, derde of vierde lid, 3.2, zesde lid, 3.4, eerste lid, 3.5, 3.6, tweede lid, 3.9, eerste lid, 3.10, eerste lid, 3.15, tweede of vierde lid, 3.16, tweede of vierde lid, 3.18, eerste lid, of vierde lid, in samenhang met het eerste lid, 3.32, eerste lid, 3.34, eerste of vijfde lid, 4.2, eerste, derde of vierde lid, 4.3, eerste, tweede of vijfde lid, of 5.3, vierde lid, voor zover de last betrekking heeft op handelingen of projecten van categorieën, aangewezen krachtens artikel 1.3, vijfde lid of op handelingen en projecten die plaatsvinden in of gevolgen hebben voor gebieden, behorende tot krachtens dat artikellid aangewezen categorieën;
b. artikel 2.5, ingeval artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onderdeel b, van toepassing is;
c. de artikelen 3.2, eerste lid, 3.6, eerste lid, 3.7, eerste lid, 3.24, eerste, tweede, vierde of vijfde lid, 3.26, 3.27, 3.30, eerste, tweede, derde of vijfde lid, 3.35, 3.37, 3.38, 3.39, 4.8, of 7.4, eerste en vierde lid;
d. artikel 3.34, eerste of vierde lid, voor zover de last betrekking heeft op het uitzetten, planten of zaaien van exoten.
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:2
Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
Artikel 3:46
Een besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering.
Artikel 3:47
1 De motivering wordt vermeld bij de bekendmaking van het besluit.
2 Daarbij wordt zo mogelijk vermeld krachtens welk wettelijk voorschrift het besluit wordt genomen.
3 Indien de motivering in verband met de vereiste spoed niet aanstonds bij de bekendmaking van het besluit kan worden vermeld, verstrekt het bestuursorgaan deze binnen een week na de bekendmaking.
4 In dat geval zijn de artikelen 3:41 tot en met 3:43 van overeenkomstige toepassing.
Artikel 7:3
Van het horen van een belanghebbende kan worden afgezien indien:
a. het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk is,
b. het bezwaar kennelijk ongegrond is,
c. de belanghebbende heeft verklaard geen gebruik te willen maken van het recht te worden gehoord,
d. de belanghebbende niet binnen een door het bestuursorgaan gestelde redelijke termijn verklaart dat hij gebruik wil maken van het recht te worden gehoord, of
e. aan het bezwaar volledig tegemoet wordt gekomen en andere belanghebbenden daardoor niet in hun belangen kunnen worden geschaad.