Geachte
Bij brief van 10 juli 2018 (kenmerk: AWo/EG/LJ/18088) heeft de Waddenvereniging, mede namens de Stichting Natuur- en Milieufederatie Groningen (hierna: NMFG), mij verzocht om gebruik te maken van mijn bevoegdheid op grond van artikel 5.4 van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) om de vergunningen voor de gaswinning onder de Waddenzee en op en bij Ameland in te trekken of te wijzigen. Daarnaast verzoekt u mij om maatregelen te treffen op grond van artikel 2.2 van de Wnb voor de winning bij Anjum, Ezumazijl en Metslawier. De Nederlandse Aardolie Maatschappij B.V. (hierna: NAM) exploiteert de velden vanaf de verschillende locaties.
Allereerst wil ik uitspreken hoezeer ik het waardeer dat uw organisatie de ontwikkelingen in het Waddengebied op de voet volgt. Ik deel uw betrokkenheid bij dit bijzondere gebied. Ik heb uw verzoek zorgvuldig beoordeeld. Hieronder licht ik dit toe.
1. Verloop van de procedure
Uw brief is op 12 juli 2018 door het ministerie van Economische Zaken en Klimaat (hierna: EZK) ontvangen en op 16 juli 2018 aan het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: LNV) doorgestuurd. Bij brief van 5 september 2018 (kenmerk: DGAN-NB/18209513) heb ik de ontvangst van uw brief bevestigd.
Bij brief van 5 september 2018 heb ik de NAM op grond van de artikelen 3:2 en 3:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) schriftelijk verzocht om een reactie op uw verzoek. De NAM heeft bij brief van 31 oktober 2018 haar zienswijze (kenmerk: EP201810244274) op uw verzoek gegeven. De NAM heeft bij brief van 10 december 2018 een aanvullende notitie (kenmerk: EP201812201422) nagestuurd over het gevolg van aquiferdepletie op de bodemdalingssnelheid in het kombergingsgebied Pinkegat.
Op 21 december 2018 heeft TNO-Adviesgroep EZ (hierna: TNO) op verzoek van EZK een advies1 (kenmerk: 18-10.096; hierna: TNO-2; bijlage 2 bij dit besluit) uitgebracht in een andere procedure, namelijk in de bezwaarprocedure over de door uw organisatie ingebrachte gronden tegen het meest recente, op grond van de Mijnbouwwet (hierna: Mbw), gewijzigde instemmingsbesluit van 30 augustus 2016 van de minister van EZK (kenmerk: DGETM-EO/16110969). LNV heeft EZK gevraagd om TNO te verzoeken ook de ingebrachte gronden over zowel het na-ijleffect als de zeespiegelstijgingssnelheid uit uw brief van 10 juli 2018 te betrekken in een door TNO uit te brengen integraal advies. Voor de beoordeling van uw verzoek is ook een eerder gegeven, door EZK aan LNV ter beschikking gesteld, advies van TNO relevant. Dit advies2 van 24 juli 2018 (kenmerk: 18-10.061; hierna: TNO-1; bijlage 1 bij dit besluit) is een eerdere reactie op de bezwaargronden van de Waddenvereniging tegen de actualisatie van het beleidsscenario van de zeespiegelstijging met het in deze alinea genoemde instemmingsbesluit. TNO-1 en TNO-2 gaan ook in op het na-ijleffect.
2. Belanghebbende
Artikel 4:1 van de Awb bepaalt: 'Tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald, wordt de aanvraag tot het geven van een beschikking schriftelijk ingediend bij het bestuursorgaan dat bevoegd is op de aanvraag te beslissen.'. Ik merk uw brief aan als een verzoek tot het geven van een beschikking als bedoeld in artikel 5.4, eerste lid en onder b en d, en artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb om krachtens deze wet voor de gaswinning onder de Waddenzee en op en bij Ameland verleende vergunningen in te trekken of te wijzigen.
In mijn brieven van 5 september 2018 (kenmerk: DGAN-NB/18209513) en 23 november 2018 (kenmerk: DGAN-NB/18293532) heb ik u verzocht aan te geven op welke gronden de Waddenvereniging en NMFG 'belanghebbende' zijn op grond van artikel 1:2, eerste lid jo derde lid, van de Awb) heb ik u verzocht aan te geven op welke gronden de Waddenvereniging en NMFG 'belanghebbende' zijn op grond van artikel 1:2, eerste lid jo derde lid, van de . In uw brief van 12 december 2018 (kenmerk: AWo/EG/18107) hebt u voldoende aangetoond dat beide organisaties op grond van zowel hun statuten als hun feitelijke werkzaamheden als belanghebbende kunnen worden aangemerkt. In deze brief hebt u ook laten weten dat uw verzoek zich uitstrekt tot de gevolgen van de winningen voor de beschermde natuur in de Natura 2000-gebieden Waddenzee, Duinen Ameland, Duinen Schiermonnikoog, Noordzeekustzone en Lauwersmeer. Ik stel vast dat de Waddenvereniging in haar verzoek ontvankelijk is ten aanzien van alle genoemde Natura 2000-gebieden, omdat zij voor wat betreft deze Natura 2000-gebieden een afzonderlijk belang heeft ten aanzien van de Wnb) hebt u voldoende aangetoond dat beide organisaties op grond van zowel hun statuten als hun feitelijke werkzaamheden als belanghebbende kunnen worden aangemerkt. In deze brief hebt u ook laten weten dat uw verzoek zich uitstrekt tot de gevolgen van de winningen voor de beschermde natuur in de Natura 2000-gebieden Waddenzee, Duinen Ameland, Duinen Schiermonnikoog, Noordzeekustzone en Lauwersmeer. Ik stel vast dat de Waddenvereniging in haar verzoek ontvankelijk is ten aanzien van alle genoemde Natura 2000-gebieden, omdat zij voor wat betreft deze Natura 2000-gebieden een afzonderlijk belang heeft ten aanzien van de -vergunningen. Het statutaire doel van NMFG betreft de natuur en het milieu, beide in de ruimste zin van het woord binnen de provincie Groningen. Ik stel vast dat NMFG ontvankelijk is voor de Natura 2000-gebieden Waddenzee, Noordzeekustzone en Lauwersmeer, althans voor zover gaswinning gevolgen zou kunnen hebben voor een of meer van deze gebieden binnen het provinciaal ingedeelde gebied van de provincie Groningen.
3. Bevoegdheid
De gaswinning onder de Waddenzee in de bovengenoemde velden valt onder artikel 1.3, eerste lid en onder b en onderdeel 3, van het Besluit natuurbescherming: 'activiteiten ten aanzien van (...) het opsporen, winnen of opslaan van diepe delfstoffen, bedoeld in artikel 1 van de Mijnbouwwet.'. Op deze basis is de minister van LNV bevoegd voor vergunningverlening op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. Intrekking of wijziging van deze vergunningen kan per definitie alleen worden uitgevoerd door het bevoegd gezag (of zijn rechtsopvolger) dat een vergunning heeft verleend.
Uw brief omvat ook een verzoek om maatregelen te treffen op grond van artikel 2.2 van de Wnb voor zover het de bodemdaling onder de Waddenzee betreft als gevolg van winning in de velden Anjum, Ezumazijl en Metslawier. Op grond van artikel 2.2 jo artikel 2.10, eerste lid en onder a, van de Wnb is de minister van Infrastructuur en Waterstaat (hierna: I&W) bevoegd om dit verzoek te beoordelen. De minister van I&W is bevoegd ingeval het gebied een oppervlaktewaterlichaam is als bedoeld in de Waterwet dat wordt beheerd door het Rijk. De Waddenzee is een oppervlaktewaterlichaam in rijksbeheer.3 LNV heeft na overleg met I&W uw verzoek op grond van artikel 2:3, derde lid, van de Awb op 23 november 2018 aan I&W ter verdere behandeling doorgestuurd. In mijn brief van 23 november 2018 heb ik u hierover geïnformeerd.
4. Wettelijk kader
Ik zie mij door uw verzoek voor de vraag gesteld of er aanleiding is gebruik te maken van mijn bevoegdheid op grond van artikel 5.4 van de Wnb.
Voor zover dit in het geval van uw gedane verzoek relevant is, geeft artikel 5.4, eerste lid, van de Wnb mij de bevoegdheid om een vergunning in te trekken of te wijzigen indien: '
a. (...).;
b. de gegevens op grond waarvan de vergunning, (...) is verleend zodanig onjuist of onvolledig [zijn] dat, waren de juiste gegevens bekend geweest, een andere beslissing zou zijn genomen.;
c. (...).;
d. de omstandigheden sedert het tijdstip waarop de vergunning is verleend zodanig zijn gewijzigd, dat deze niet, niet zonder beperkingen of voorwaarden zou zijn verleend, indien deze omstandigheden op het tijdstip waarop de vergunning (...) is verleend zouden hebben bestaan.'
Toepassing van een intrekkings- of wijzigingsgrond onder het eerste lid is een discretionaire bevoegdheid.4
Artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb bepaalt: 'Een vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, wordt in elk geval ingetrokken of gewijzigd indien dat nodig is ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn.'. Hier is sprake van een gebonden bevoegdheid: is wijziging of intrekking van een vergunning voor een project nodig om verslechteringen of significante verstoringen in een Natura 2000-gebied te voorkomen, dan is het bevoegd gezag eraan gehouden om dit te doen.5
5. Verleende Wnb-vergunningen
Rijksprojectbesluit
In de Structuurvisie Waddenzee is de opsporing en winning van gas onder de Waddenzee onder strikte randvoorwaarden toegestaan. Deze randvoorwaarden zijn uitgewerkt in het juridisch bindende Rijksprojectbesluit Gaswinning onder de Waddenzee vanaf de locaties Moddergat, Lauwersoog en Vierhuizen (2006), hierna het rijksprojectbesluit. Het rijksprojectbesluit wordt weer geoperationaliseerd in winnings- en meetplannen op grond van de Mbw voor de verhouding tussen onder meer de bodemdaling van de vaste Pleistocene ondergrond en de gaswinning. Daarnaast zijn de gevolgen van gaswinning voor de betrokken Natura 2000-gebieden in een passende beoordeling van het rijksprojectbesluit getoetst en zijn de randvoorwaarden, die zich in het licht van de vereisten van het toetsingskader van de Wnb hiervoor lenen, weer uitgewerkt in vergunningen.
Vergunningen Wnb gaswinning Moddergat, Lauwersoog en Vierhuizen
Op 23 juni 2006 zijn vergunningen verleend voor de gaswinning uit de gasvelden Nes, Moddergat, Lauwersoog-Centraal, Lauwersoog-Oost, Lauwersoog-West en Vierhuizen-Oost vanaf de locatie Moddergat (kenmerk: DRZ/06/2589/HD/SM), de locatie Lauwersoog (kenmerk: DRZ/06/2584/HD/SM) en de locatie Vierhuizen (kenmerk: DRZ/06/2590/HD/SM). De drie vergunningen zijn geldig tot en met 31 december 2040. Deze vergunningen zijn na een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 29 augustus 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BB2499, (hierna: Afdeling) onherroepelijk geworden.
Vergunning Wnb gaswinning Ameland
Voor de uitbreiding van de gaswinning op en bij Ameland is op 21 maart 2013 een vergunning verleend (kenmerk: DGNR-RRE/12376114). Deze vergunning is geldig tot en met 31 december 2035. Vergund is de aangevraagde uitbreiding van de winning vanaf de locaties Ameland-Oost, Ameland-Westgat, Ameland-Oost 2 en de winning vanaf de locatie N07-A in de Noordzee ten noorden van Ameland. Vóór 2013 was de bestaande winning niet onder de Wnb beoordeeld. De omvang van de sinds 1986 bestaande Ameland-winning is eveneens beoordeeld en in ditzelfde besluit alsnog onder de Wnb vergund. Met de uitspraak van de Afdeling van 30 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1766, is deze vergunning onherroepelijk geworden.
De vergunningvoorschriften 11 t/m 13 verplichten de vergunninghouder om alle relevante Natura 2000-waarden te monitoren. In 1986 is de Begeleidingscommissie monitoring bodemdaling Ameland (hierna: Begeleidingscommissie) ingesteld. Voor de Begeleidingscommissie bestaat geen verplichting op grond van de vergunning. Deze is op initiatief van de NAM ingesteld. Het meest recente (vijfjaarlijkse) monitoringsrapport van de Begeleidingscommissie, dat van een onafhankelijke audit door de Waddenacademie is voorzien, is in september 2017 verschenen.6
6. Beoordeling
Nieuwe kennis en inzichten over zowel het na-ijleffect van winningen als de versnelde zeespiegelstijging leiden er volgens u toe dat inmiddels de wetenschappelijke zekerheid zou ontbreken dat de, in het instemmingsbesluit op grond van de Mbw vastgestelde, gebruiksruimte niet zal worden overschreden voordat de geldigheidsduur van de Wnb-vergunningen voor de winning (vanaf 1 januari 2041) verstrijkt. U verzoekt mij om de vergunningen te wijzigen door de daarin vastgelegde geldigheidsduur te bekorten dan wel om deze in te trekken. Verder zijn volgens u de gegevens op grond waarvan de vergunningen destijds zijn verleend onjuist. Ten slotte wordt volgens u niet meer voldaan aan artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn (via artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb).
6.1 Vergunningvoorschriften
Er mogen geen meetbare nadelige gevolgen optreden als gevolg van de winning ten aanzien van de voedselvoorziening en het broedsucces van de relevante vogelsoorten in de betrokken Natura 2000-gebieden. Dit betreft ook de morfologische processen in de Natura 2000-gebieden Waddenzee, Lauwersmeer en Noordzeekustzone, de oppervlakte, de kwaliteit van de vegetaties en de hoedanigheid van de kwelders in de kuststroken, de oppervlakte en hoogteligging aan platen in het waddengebied en de habitats en habitatsoorten (voorschrift 3.2). In voorschrift 3.4 van de vergunningen voor de locaties Moddergat, Lauwersoog en Vierhuizen (hierna: MLV-winning) is het hand aan de kraan-principe voorgeschreven. In voorschrift 3.8 is de bevoegdheid opgenomen om aanwijzingen te geven of aanvullende voorschriften te stellen over onder meer de winning en om zo nodig de vergunningen in te trekken.
Voorschrift 8 van de vergunning voor de Ameland-winning stelt dat als gevolg van de winning in de Natura 2000-gebieden Waddenzee, Duinen Ameland en Noordzeekustzone geen meetbare negatieve gevolgen mogen optreden voor de functie van het gebied voor relevante vogelsoorten, de oppervlakte en hoogteligging van platen in het waddengebied en de habitats en habitatsoorten. In voorschrift 10 is het hand aan de kraan-principe opgenomen. De voorschriften 18 tot en met 21 regelen de bevoegdheid om aanwijzingen te geven of aanvullende voorschriften over onder meer de winning te stellen en om zo nodig de vergunningen in te trekken.
6.2 Methodiek hand aan de kraan-principe
Uitgangspunt bij de gaswinning onder de Waddenzee is dat de natuurlijke sedimentatie de bodemdaling en de relatieve zeespiegelstijgingssnelheid kan bijhouden en dat de instandhoudingsdoelen van de Natura 2000-gebieden in het waddensysteem waar bodemdaling optreedt niet worden geschaad. Daarbij dient rekening te worden gehouden met de dynamiek en de draagkracht van het waddensysteem. De gemiddelde bodemdalingssnelheid mag in dat licht een bepaalde maximumwaarde niet overschrijden. Dit maximum, ook wel aangeduid als de natuurgrens, is zo bepaald dat wadplaten geen negatieve gevolgen ondervinden van de bodemdaling waarbij rekening wordt gehouden met de optredende sedimentatie. Het hiervan afgeleide meegroeivermogen geeft hiervoor een veilige grenswaarde.7
Het begrip 'meegroeivermogen' is op basis van het rijksprojectbesluit gedefinieerd als het vermogen van een kombergingsgebied om de bodemdaling en de relatieve zeespiegelstijging te compenseren door middel van sedimentatie. Een kombergingsgebied is hierbij een zogenaamd getijdenbassin, een deel van de Waddenzee dat voor de vaststelling van het meegroeivermogen gezien kan worden als zijnde onafhankelijk van de rest van de Waddenzee. Het meegroeivermogen van de kombergingsgebieden in de Waddenzee is het gevolg van sedimentatie die van nature in de Waddenzee plaatsvindt. Dit betekent dat er zand en slib worden afgezet op de wadbodem en in de geulen. Op deze wijze stijgen de wadplaten in principe mee met de stijgende zeespiegel. Indien de totale bodemdaling in combinatie met de zeespiegelstijging het meegroeivermogen in het betreffende kombergingsgebied overschrijdt of dreigt te overschrijden zal de gaswinning worden beperkt of stopgezet. Ook door de na-ijlende bodemdaling mag het meegroeivermogen in het betreffende kombergingsgebied niet worden overschreden. Het meegroeivermogen is conservatief geraamd. De bodemdalingssnelheid mag, 6-jaarlijks voortschrijdend gemiddeld8, samen met de relatieve zeespiegelstijging, niet groter zijn dan 5 mm/jr en 6 mm/jr in respectievelijk het kombergingsgebied Zoutkamperlaag en Pinkegat.
Om te bepalen of in de Waddenzee bodemdaling kan plaatsvinden zonder dat er schadelijke gevolgen optreden voor de instandhoudingsdoelstellingen van Natura 2000-gebied Waddenzee, is het begrip 'gebruiksruimte' geïntroduceerd. De gebruiksruimte van de Waddenzee is gedefinieerd als het verschil tussen het (conservatief geraamde) meegroeivermogen van een kombergingsgebied en de relatieve zeespiegelstijgingssnelheid. De gebruiksruimte is de ruimte die te gebruiken is voor bodemdaling als gevolg van gaswinning. Aan de hand van de meet- en regelprotocollen wordt bijgehouden of gaswinning binnen de vastgestelde gebruiksruimte blijft. De meet- en regelrapportage wordt jaarlijks door de NAM bij het ministerie van EZK aangeleverd. De gemeten bodemdalingssnelheid van de vaste Pleistocene ondergrond heeft de meest directe relatie met de gaswinning en is, indien de gebruiksruimte wordt overschreden of dreigt te worden overschreden, dan ook een effectieve indicator (sturende parameter) voor de toepassing van het hand aan de kraan-principe door de minister van EZK.
Het begrip 'relatieve zeespiegelstijgingssnelheid' wordt gedefinieerd als het gecombineerde effect van de stijging van de zeespiegel en de bodemdaling die optreedt door andere oorzaken dan gaswinning (bijvoorbeeld door daling van het Noordzeebekken). Wanneer binnen een kombergingsgebied het volume aan bodemdaling, gemiddeld over de oppervlakte van het kombergingsgebied, kleiner is dan de beschikbare gebruiksruimte, vindt er geen aantasting van de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebied Waddenzee plaats en worden de instandhoudingsdoelstellingen niet geschaad. De autonome bodemdaling maakt onderdeel uit van de berekening van de relatieve zeespiegelstijgingssnelheid.
De vijfjaarlijkse actualisatie van het beleidsscenario van de zeespiegelstijging door de minister van EZK is onderdeel van het hand aan de kraan-principe. De vijfjaarlijkse actualisatie volgt uit het instemmingsbesluit voor de MLV-winning op grond van de Mbw. Deze verplichting is mede ingegeven door de onzekerheden die vanwege de continu voortschrijdende inzichten inherent zijn aan de voorspellingen voor de zeespiegelstijging voor de lange termijn. De wijziging van instemmingsbesluiten vanwege de nieuwe verwachtingswaarden voor de zeespiegelstijgingssnelheid en de vaststelling van de voor de opvolgende periode van vijf jaar toegekende jaarlijkse gebruiksruimte is een bevoegdheid van de minister van EZK.9 De vijfjaarlijkse bijstelling van de gebruiksruimte voor gaswinning onder de Waddenzee is gebaseerd op geconsolideerde wetenschappelijke inzichten. De evaluatierapporten van het Intergovernmental Panel on Climate Change (hierna: IPCC), die ook ongeveer om de vijf jaar verschijnen, liggen aan de basis daarvan.
6.3 Toepassing hand aan de kraan door minister van LNV
De minister van LNV kan op basis van de verleende Wnb-vergunningen de hand aan de kraan toepassen indien zou blijken dat de gaswinning onder de Waddenzee leidt of zal leiden tot een verslechtering van de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten en/of dat er storende factoren optreden of kunnen optreden voor de soorten in het licht van de vastgestelde instandhoudingsdoelstellingen voor Natura 2000-gebied Waddenzee of andere betrokken Natura 2000-gebieden. Wijzigingen van de abiotische omstandigheden, zoals wijziging van de bodemsamenstelling, veranderingen in oppervlak of ligging van droogvallende platen, als gevolg van gaswinning kunnen immers doorwerken in de biotische omstandigheden.
Het toezicht op de monitoringsactiviteiten is een verantwoordelijkheid van de minister van LNV. Monitoring, in het kader van de Wnb, heeft betrekking op het registreren van ecologische (biologische en morfologische) parameters op het niveau van het wadoppervlak op kombergingsniveau (signaleringsmetingen). Hiertoe heeft de NAM voor het betreffende deel van de Waddenzee een monitoringsprogramma uitgewerkt. Dit programma voorziet in een signaleringssysteem, waarmee onder andere wordt gecontroleerd of de sedimentatie de bodemdaling voldoende bijhoudt en waarmee ook andere ontwikkelingen van de natuurwaarden kritisch worden gevolgd. Relevant zijn parameters die een oorzakelijk verband kunnen hebben met de bodemdaling. Signaleringsmetingen kunnen afwijkingen van ecologische parameters aan het licht brengen. In dat geval zullen de signaleringsmetingen in samenhang met de gemeten bodemdalingssnelheid van de vaste Pleistocene ondergrond geanalyseerd worden en wordt bezien of een verband tussen de geconstateerde ecologische afwijkingen en gaswinning aannemelijk is.
6.4 Gronden verzoek over na-ijleffect
De eerste gewijzigde omstandigheid betreft volgens u voortgeschreden wetenschappelijke kennis en nieuwe inzichten over de verdergaande bodemdaling na de beëindiging van de winningen, het zogenoemde na-ijlende effect van de bodemdaling. U wijst op het Long Term Subsidence onderzoek (hierna: LTS-2). Daaruit blijkt volgens u dat de bodemdaling weliswaar afneemt na het stopzetten van de winning, maar dat de bodemdaling na circa vijf jaar – het onderzoek heeft enkel betrekking op het Amelandveld – nog steeds meer dan 0,5 mm/jr bedraagt en dat het meer dan 15 jaar duurt voordat de bodemdaling is teruggelopen tot 0,2 mm/jr. Pas na ongeveer 45 jaar is de bodemdaling afgenomen tot circa 0,1 mm/jr en die gaat daarna nog enkele decennia door. Dat is een langer na-ijleffect dan de gemodelleerde 0,1-0,2 mm/jr gedurende vijf jaar, waarvan is uitgegaan in het rijksprojectbesluit.
U stelt dat inmiddels de wetenschappelijke zekerheid ontbreekt dat op langere termijn, zeker in relatie tot een voortgaande versnelling van de zeespiegelstijging, de gebruiksruimte na het beperken of stoppen van de gaswinning niet zal worden overschreden. U stelt dat voor beide kombergingsgebieden rekening moet worden gehouden met de andere bodemdaling, zoals de autonome bodemdaling die in 2006 geschat is op 0,16 mm/jr. Vertaald naar de gebruiksruimte betekent dit dat in kombergingsgebied Zoutkamperlaag, rekening houdend met het na-ijleffect van 0,2 mm/jr en met 0,16 mm/jr voor andere bodemdaling (totaal dus 0,36 mm/jr) in 2025 de gebruiksruimte nihil is geworden. Voor kombergingsgebied Pinkegat, is rekening houdend met 0,2 mm/jr na-ijleffect van de gaswinning Ameland, 0,2 mm/jr van de MLV-winning en 0,16 mm/jr voor andere bodemdalingen (totaal dus 0,56 mm/jr), in 2028 de gebruiksruimte volgens u nihil geworden. U wijst ook op de uitspraak van de Afdeling over de MLV-winning, waarin de Afdeling is uitgegaan van een na-ijleffect van 1,5-3 jaar.10
Er is volgens u geen bewijs dat het na-ijleffect van de gaswinning bij de MLV-velden minder of korter zal zijn dan bij de Ameland-velden. Worst case dient voor de Ameland-velden volgens u te worden gerekend met een na-ijleffect van 0,2 mm/jr. Dan zal er volgens u voor de MLV-velden ook van 0,2 mm/jr moeten worden uitgegaan. Voor de lange termijn (30 jaar) moet vanwege de overlap van effecten in kombergingsgebied Pinkegat tussen de Amelandvelden tezamen met de MLV-velden minimaal 0,4 mm/jr ingecalculeerd worden.
Uw verzoek is dat er minstens 30 jaar vooruit zal worden gekeken om de zekerheid te verkrijgen dat door het na-ijlen van de bodemdaling in de verdere toekomst de gebruiksruimte niet alsnog wordt overschreden. Dat vooruitkijken zal dan volgens u op zijn minst iedere vijf jaar moeten worden herhaald. U haalt twee notities van de heer ir. A.P.E.M. Houtenbos11 aan, waaruit volgens u blijkt dat bij de toepassing van hand aan de kraan rekening moet worden gehouden met een langere na-ijlperiode en een hogere dalingssnelheid gedurende die langere periode dan waarvan bij de vaststelling van het rijksprojectbesluit in 2006 is uitgegaan.
Beoordeling
Intrekking- en wijzigingsgronden onjuiste en onvolledige gegevens
Bij de vergunningverlening zijn in mijn opvatting destijds juiste en volledige gegevens gebruikt. De beroepen tegen de Wnb-vergunningen voor de MLV-winning en de Ameland-winning zijn door de Afdeling ongegrond verklaard.12 Ik kan er daarom vanuit gaan dat deze besluiten zijn gebaseerd zijn op juiste en volledige gegevens. Deze vergunningen hebben formele rechtskracht. In de opzet van een uitgebreid stelsel van gecontroleerde gaswinning met verplichtingen voor de vergunninghouder om op basis van meet- en regel- en monitoringrapportages geregeld nieuw onderzoek te laten uitvoeren is sprake van continue nieuwe kennis en voortschrijdende inzichten. Dit is inherent aan de gekozen beoordelingscyclus, die meermalen door de Afdeling is beoordeeld en in stand is gelaten. Uw standpunt dat destijds onjuiste of onvolledige gegevens zijn gebruikt kan ik dan ook niet volgen. U maakt naar mijn mening tevens niet aannemelijk dat het gebruik van vermeende onjuiste en onvolledige gegevens leidt tot een verslechtering of dreigende verslechtering van de kwaliteit van de natuurlijke habitats of de habitats van soorten en/of tot een significante verstoring van soorten, waarvoor de Natura 2000-gebieden zijn aangewezen. Concluderend stel ik vast dat de grond van artikel 5.4, eerste lid en onder b, van de Wnb zich niet voordoet.
Intrekking- en wijzigingsgronden gewijzigde omstandigheden
De vergunningvoorschriften geven aan dat de winningen dienen te worden uitgevoerd conform het instemmingsbesluit op grond van de Mbw bij het winningsplan.13 Deze voorschriften borgen verder dat het aangegeven winningstempo en de begrensde dalingssnelheden zodanig zijn dat de door de winning optredende bodemdaling kan worden opgevangen door het natuurlijke sedimentatieproces. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 29 augustus 2007 de systematiek om de effecten van gaswinning onder de Waddenzee, waaronder bodemdaling, op het waddensysteem te beoordelen geaccepteerd (r.o. 2.17-2.17.16). De Afdeling overwoog daartoe onder meer dat:
-
de omstandigheid dat de wijze en mate van bodemdaling niet met volledige zekerheid kunnen worden voorspeld, op zichzelf onvoldoende aanleiding vormt voor het oordeel dat reeds om die reden moet worden afgezien van de voorgenomen activiteit. Het bestaan van enige marge in de te verwachten gevolgen betekent niet dat niet de vereiste zekerheid kan worden geboden dat er geen schadelijke gevolgen voor de natuurlijke kenmerken van de gebieden zullen optreden. Eventueel ongunstiger uitvallen van de veronderstelde prognoses betekent evenmin dat bij voorbaat sprake zal zijn van een aantasting van de natuurlijke kenmerken van de gebieden (r.o. 2.17.3);
-
de omstandigheid dat toepassing kan worden gegeven aan het in de besluiten nader uitgewerkte hand aan de kraan-principe ook niet betekent dat alleen al daarom aan de vereiste zekerheid zou moeten worden getwijfeld. Het is een belangrijk controlemechanisme, dat mede gelet op de lange duur van de winning, kan dienen als een borging van de vereiste zekerheid (r.o. 2.17.4);
-
er geen aanknopingspunten zijn voor het oordeel dat met de aan de passende beoordeling ten grondslag liggende onderzoeken over de gaswinning in de diepe ondergrond en het inzicht in de gevolgen daarvan door andere winningen niet van de beste wetenschappelijke kennis gebruik is gemaakt. Evenmin is gebleken dat deze kennis niet correct is weergegeven (r.o. 2.17.5);
-
het na-ijleffect van de bodemdaling in geval van stopzetting van de winning ook van invloed is op de gebruiksruimte en dat dit effect bij de berekeningen is betrokken (r.o. 2.17.12);
-
het primaire terugkoppelingsmechanisme binnen het hand aan de kraan-principe het meten van de feitelijke bodemdaling betreft en dat in aanvulling daarop is voorzien in monitoring van abiotische en biotische factoren (r.o. 2.17.14);
-
er geen aanleiding is voor het oordeel dat de minister van LNV zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de ecologische monitoringsonderzoeken toereikend zullen zijn om trends te signaleren en de beïnvloedingsgebieden te vergelijken met referentiegebieden (r.o. 2.17.14).
In de passende beoordeling van het rijksprojectbesluit is onderkend dat bodemdaling ten gevolge van gaswinning leidt tot een vertraagde respons van de bodem op de gaswinning. TNO-1 concludeert dat de snelheid waarmee de bodemdaling na het stopzetten van de productie plaatsvindt nu al door de NAM moet worden gemodelleerd.14 De controle vindt door de NAM plaats met metingen. De NAM houdt in haar jaarlijkse meet- en regelrapportages rekening met de na-ijlende bodemdaling, ook na het stopzetten van de winning.15 Jaarlijks wordt door de NAM de (verwachtingswaarde van de) opgetreden bodemdaling bepaald en wordt door de NAM vooruitgekeken naar de toekomstige bodemdaling. De Auditcommissie gaswinning onder de Waddenzee (hierna: Auditcommissie) gaat op basis van de meet- en regelrapportages van de NAM na of het aannemelijk is dat de NAM met het geproduceerde winningsvolume binnen de gebruiksruimte is gebleven. Het is de bevoegdheid van de minister van EZK om hierop toe te zien en om zo nodig de winning te doen temporiseren of stop te zetten (hand aan de kraan) en van de minister van LNV om de hand aan de kraan toe te passen indien de (dreigende) overschrijding van de gebruiksruimte leidt of kan leiden tot negatieve effecten in het licht van de vastgestelde instandhoudingsdoelstellingen voor Natura 2000-gebied Waddenzee of andere betrokken Natura 2000-gebieden.
De Auditcommissie toetst ook in haar advies over de MLV-winning of het op basis van de uitgevoerde onderzoeken aannemelijk is dat deze winning binnen de toegestane gebruiksruimte gebleven is. De Auditcommissie is samengesteld uit leden van de Commissie voor de milieueffectrapportage, en gaat als onafhankelijke auditor in haar jaarlijks advies na of de conclusies van de NAM in de meet- en regelrapportage over de bodemdalingssnelheden (dus inclusief de bijdrage van een na-ijleffect) aannemelijk zijn en of de winningen binnen de toegekende gebruiksruimte zijn gebleven.
De Auditcommissie toetst ook de conclusies uit de monitoringsrapportage en gaat na of er aanwijzingen voor veranderingen bij habitattypen en soorten zijn, waarvoor Natura 2000-instandhoudingsdoelstellingen zijn vastgesteld, die het gevolg kunnen zijn van de gaswinning.
In haar meest recente advies16 oordeelt de Auditcommissie dat het, gelet op de rapportages van de NAM, aannemelijk is dat de gerapporteerde bodemdaling in 2017 binnen de toegestane gebruiksruimte is gebleven. De signaleringsmetingen, die binnen het monitoringsprogramma worden uitgevoerd, laten over het monitoringsjaar 2017 geen ecologische afwijkingen zien waarvan op voorhand aannemelijk is dat deze het gevolg zijn van gaswinning. De toepasselijke voorschriften in de Wnb-vergunningen (voorschriften 3.1 in de vergunningen voor de MLV-winning en voorschrift 10 voor de Ameland-winning) die erop zien dat het aangegeven winningstempo en de begrensde dalingssnelheden zodanig zijn dat de door de winning optredende bodemdaling (inclusief de bijdrage van een na-ijleffect) kan worden opgevangen door het natuurlijke sedimentatieproces worden in acht genomen. Omdat hieraan wordt voldaan treden er geen negatieve effecten op de vastgestelde Natura 2000-instandhoudingsdoelstellingen op. De sedimentatie kan de gemiddelde daling van de wadbodem op de schaal van de kombergingsgebieden Pinkegat en Zoutkamperlaag bijhouden.
Ik stel vast dat er in de huidige modellen rekening wordt gehouden met een na-ijleffect. Verder wordt de LTS 2-systematiek inmiddels toegepast voor de Ameland-winning.17 Anders dan u aanneemt wordt het berekende na-ijleffect (na de stopzetting van de winningen) al gedurende de looptijd van deze winningen betrokken bij de beoordeling van de vraag of de NAM binnen de vastgestelde gebruiksruimte blijft en zo nee, bij de vraag of de productie moet worden getemporiseerd of stopgezet.18 Voor de MLV-winning gebeurt dit aan de hand van de huidige modellen en zal dit naar verwachting binnen relatief korte tijd ook aan de hand van de LTS 2-systematiek gaan gebeuren, hetgeen in vergelijking met de huidige modellen de onzekerheden over het na-ijleffect van deze winning zal gaan verkleinen. Gezien de bovenstaande overwegingen is er naar mijn oordeel geen aanleiding om te veronderstellen dat het na-ijlende effect van de bodemdaling zal leiden tot een verslechtering of een dreigende verslechtering van de kwaliteit van de natuurlijke habitats of de habitats van soorten dan wel tot een significante verstoring van de soorten waarvoor de betrokken Natura 2000-gebieden zijn aangewezen. Ook een kans op dergelijke effecten is in mijn opvatting niet aanwezig. U maakt naar mijn oordeel in uw verzoek ook niet aannemelijk dat de instandhoudingsdoelen van de betrokken Natura 2000-gebieden worden geschaad.
Verder deel ik niet uw standpunt dat de effecten van de na-ijlende bodemdaling van de Ameland-velden vergelijkbaar zijn met die van de MLV-velden, omdat de eigenschappen van deze velden niet vergelijkbaar zijn. TNO-2 stelt dat de NAM in de meet- en regelrapportage over 2017 onderbouwt dat de MLV-velden in tegenstelling tot de Ameland-velden geen lange termijn na-ijleffecten door een aquiferdepletie zullen hebben, omdat de aquifers die aangrenzend zijn aan deze gasvelden in laterale zin veel kleiner zijn dan die van Ameland. TNO kan zich vinden in de conclusie van de NAM. Ik onderschrijf deze conclusie van TNO.
Concluderend stel ik vast dat de intrekkings- of wijzigingsgrond van artikel 5.4, eerste lid en onder d, van de Wnb, eerste lid en onder d, van de zich niet voordoet.
6.5 Gronden verzoek zeespiegelstijgingssnelheid
De tweede gewijzigde omstandigheid betreft volgens u de sinds de bekendmaking van het rijksprojectbesluit toegenomen wetenschappelijke kennis en nieuwe inzichten over de te verwachten zeespiegelstijging.
U stelt dat bij de voorspelling van de zeespiegelstijging ten tijde van het rijksprojectbesluit in 2006 is uitgegaan van het - toen - slechtst denkbare scenario van 85 cm per eeuw in 2100. U refereert aan een eerder instemmingsbesluit van 21 maart 2013 van de minister van EZK (kenmerk: ETM/EM/11181749), waarin in het scenario voor de zeespiegelstijging voor de periode 2011 tot en met 2015 uitgegaan werd van een zeespiegelstijging van 2,484 mm/jr in 2007 met een toename van 0,018 mm/jr, die neerkomt op een zeespiegelstijging in 2015 van 2,628 mm/jr. U stelt dat op grond van het voorzorgbeginsel rekening moet worden gehouden met specifieke verwachtingen bij het voorspellen van de zeespiegelstijging. U verwijst daartoe in uw brief naar een groot aantal bronnen.19202122232425 Er dient, gezien de voorspellingen van prof. dr. S.S. Drijfhout, volgens u in een worst case-scenario voor de jaren vanaf 2015 uitgegaan te worden van een inhaalslag van de zeespiegelstijgingssnelheid in 10 jaar, waardoor de zeespiegelstijging langs de Nederlandse kust in 2025 ongeveer gelijk is aan de extrapolatie van de mondiale zeespiegelstijging (3 ± 0,4 mm/jr met een versnelling van 0,084 ± 0,025 mm/jr2), die neerkomt op een snelheid van de zeespiegelstijging in 2025 van circa 4,6 mm/jr. Daarna, dus vanaf 2026, dient er voor de zeespiegelstijging vanuit te worden gegaan dat de versnelling toeneemt waardoor in 2100 een zeespiegelstijging van circa 2,92 m wordt bereikt overeenkomstig het scenario van Le Bars, Drijfhout en De Vries. U bespreekt het achterblijven van de zeespiegelstijging aan de Nederlandse kust en de gerede kans dat er een inhaalslag zal optreden. U bespreekt verder de gevolgen van het afsmelten van de Antarctica op de zeespiegelstijging aan de Nederlandse kust. U heeft een worst case-scenario uitgewerkt en stelt dat dit tot uitgangspunt moet worden genomen. U verwijst naar de uitspraak van de Afdeling over de MLV-winning26 en concludeert op basis van r.o. 12.17.9 van deze uitspraak dat de gebruiksruimte moet worden gebaseerd op een worst case-scenario voor wat betreft de zeespiegelstijgingssnelheid en u voegt daaraan toe dat de Afdeling in haar uitspraak over de Ameland-winning27 in grote lijnen vasthoudt aan het oordeel uit 2007.
Beoordeling
Intrekking- en wijzigingsgronden onjuiste en onvolledige gegevens
Bij de beoordeling van de vergunningaanvragen zijn destijds alle relevante en beschikbare gegevens gebruikt. De beroepen tegen de Wnb-vergunningen voor de MLV-winning en de Ameland-winning zijn door de Afdeling ongegrond verklaard. Deze vergunningen hebben formele rechtskracht. U maakt ook niet aannemelijk dat het gebruik van vermeende onjuiste en onvolledige gegevens leidt tot een verslechtering of een dreigende verslechtering van de kwaliteit van de natuurlijke habitats of de habitats van soorten en/of de significante verstoring van soorten in het licht van de Natura 2000-instandhoudingsdoelstellingen voor de betrokken gebieden. De grond van artikel 5.4, eerste lid en onder b, van de Wnb doet zich niet voor.
Intrekking- en wijzigingsgronden gewijzigde omstandigheden
De systematiek van het beleidsscenario wordt beschreven in de passende beoordeling van het rijksprojectbesluit. Elk beleidsscenario bestaat uit een gebruiksruimte voor de eerstvolgende vijf jaar en een richtscenario (met een hogere versnelling van de zeespiegelstijging) voor de periode daarna. Het beleidsscenario beperkt – op basis van een conservatief gekozen waarde voor het meegroeivermogen - de ruimte voor bodemdaling als gevolg van delfstofwinning. Het richtscenario is uitsluitend bedoeld om perspectief te bieden voor de planning van de verdere gaswinning zonder dat de vergunninghouder daar rechten aan kan ontlenen. De minister van EZK is bevoegd om periodiek de gebruiksruimte aan de hand van de nieuwe verwachtingswaarden voor de zeespiegelstijgingssnelheid vast te stellen. Het is eveneens zijn bevoegdheid om de hand aan de kraan toe te passen indien het meegroeivermogen door de zeespiegelstijgingssnelheid wordt of dreigt te worden overschreden.
De keuze voor een vijfjaarlijks beleidsscenario is gebaseerd op het verschijnen van de periodieke evaluatierapporten van het Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC), die ongeveer om de vijf jaar verschijnen. TNO vertaalt de inzichten uit deze evaluatierapporten naar de situatie in de Noordzee en de gevolgen van de zeespiegelstijgingssnelheid aan de Nederlandse kust. Ook KNMI baseert zich voor haar klimaatscenario's op de IPCC-rapporten. Een herhalingsfrequentie van het beleidsscenario korter dan eens in de vijf jaar is niet effectief gezien de frequentie waarmee de evaluatierapporten van IPCC verschijnen. De vijfjaarlijkse bijstelling van de gebruiksruimte voor gaswinning onder de Waddenzee is gebaseerd op geconsolideerde wetenschappelijke inzichten.
De minister van EZK heeft op 8 februari 2019 zijn beslissing op bezwaar over de bezwaargronden van de Waddenvereniging tegen de wijziging van het instemmingsbesluit vanwege de actuele verwachtingen voor de zeespiegelstijgingssnelheid (kenmerk: WJZ/19041436) bekendgemaakt. De ingebrachte bezwaargronden komen, voor zover u inhoudelijk onderbouwt dat van worst case-scenario's voor de zeespiegelstijgingssnelheid, rekening houdend met het sneller afsmelten van de ijskap van Antarctica en een inhaalslag aan de Nederlandse kust, moet worden uitgegaan, inhoudelijk overeen met de gronden in uw verzoek van 10 juli 2018.
Inhaalslag
In uw verzoek aan mij wijst u op de oorzaken en gevolgen van het achterblijven van de zeespiegelstijging aan de Nederlandse kust. U stelt dat de mondiale zeespiegelstijging sinds 1993 ca. 3 mm/jr bedraagt op grond van satellietmetingen. De zeespiegelstijging aan de Nederlandse kust zou daarop achterlopen als gevolg van diverse tijdelijke natuurlijke fenomenen, zoals de zwakke fase van de Golfstroom voor de West-Europese kust. U baseert zich op de oratie van prof. dr. S.S. Drijfhout, waarin voorspeld wordt dat door veranderingen van stromingen de zeespiegelstijging aan de Nederlandse kust de komende twintig jaar extra hard zal stijgen en dat er daar dus een inhaalslag zal plaatsvinden. U stelt verder dat bij een worst case scenario voor de komende 10-20 jaar deze mogelijkheid niet genegeerd kan worden.
In TNO-2 wordt gesteld dat er een onderbouwing ontbreekt waarom die extra versnelling juist rond dit moment zou beginnen terwijl de meetgegevens daar geen aanleiding toe geven. Het achterblijven van de zeespiegelstijging in de Noordzee wil niet zeggen dat het 'tekort' aan zeespiegelstijging opeens in de komende jaren zal leiden tot een versnelde zeespiegelstijging in de Waddenzee. Ook is volgens TNO-1 niet bekend of - en zo ja, wanneer - er een inhaalslag komt. In hetgeen u in uw verzoek van 10 juli 2018 over een mogelijke inhaalslag van de zeespiegelstijgingssnelheid aan de Nederlandse kust heeft aangevoerd zie ik geen zodanig gewijzigde omstandigheid die zou nopen tot een wijziging of intrekking van de Wnb-vergunningen. Naar mijn oordeel worden de instandhoudingsdoelen van de betrokken Natura 2000-gebieden ook niet geschaad.
Stijging mondiale zeespiegel Antarctica
In uw verzoek van 10 juli 2018 over de Wnb-vergunningen haalt u aan dat het KNMI sinds 2016 waarschuwt voor de mogelijkheid van een zeer sterke toename van de zeespiegelstijgingssnelheid. Verschillende studies, zoals die van DeConto & Pollard (2016), Kopp et.al (2017) en Le Bars, Drijfhout en De Vries (2017) gaan volgens u in op de gevolgen van het verminderen van de ijskap van Antarctica. Worst case-scenario's zouden aangeven dat een zeespiegelstijging van 2,5 tot 3 meter langs de Nederlandse kust mogelijk is (KNMI, 2017) dan wel dat de bovengrens van de zeespiegelstijging verwachtingen voor 2100 fors moeten worden verhoogd.
De mondiale zeespiegelstijging door het smelten van ijs op Antarctica is gebaseerd op modelprojecties van het IPCC. Van deze geconsolideerde wetenschappelijke inzichten wordt ook uitgegaan bij de periodieke wijziging van de instemmingsbesluiten voor de gaswinning onder de Waddenzee. De modelprojecties zijn nadrukkelijk geen voorspellingen, maar deze zijn gebaseerd op scenario's die op zichzelf ook geen voorspellingen zijn. De minister van EZK concludeert dat bezwaarmakers zich baseren op onderzoek van DeConto & Pollard, dat uitgaat van een sneller smelten van de ijskap van Antarctica dan de andere projecties en studies die alle van een minder snel smelten van de ijskap van Antarctica uitgaan. Uit een recente studie die de ontwikkelingen van Antarctica heeft vertaald naar de Noordzee28 blijkt dat de projecties van de studies die voortbouwen op het artikel van DeConto & Pollard 2016 (zoals Le Bars et al, 2017), waar bezwaarmakers in een brief van 10 september 2018 aan EZK ook naar verwijzen, systematisch duidelijk hoger liggen dan de overige projecties bij RCP 4.5 (staat gelijk aan 2,0 graden opwarming) en RCP 8,5 (staat gelijk aan 4 graden opwarming). De minister van EZK stelt zich in zijn beslissing op bezwaar op het standpunt dat de Waddenvereniging zich op de extremen binnen de internationale wetenschappelijke literatuur beroept. Ik vind het aannemelijk dat de minister van EZK van juiste uitgangspunten is uitgegaan en tot juiste aannamen en conclusies over de zeespiegelstijgingssnelheid door een snellere smelt van Antarctica is gekomen. Verder ben ik van mening dat de besluitvorming over de vijfjaarlijkse bijstelling van de gebruiksruimte voor gaswinning onder de Waddenzee terecht is gebaseerd op geconsolideerde wetenschappelijke inzichten, zijnde de best beschikbare kennis. De evaluatierapporten van IPCC en de vertaling door TNO van de inzichten daaruit naar de situatie in de Noordzee en de gevolgen van de zeespiegelstijgingssnelheid aan de Nederlandse kust liggen aan de basis daarvan.
In hetgeen u over het afsmelten van de ijskap van Antarctica heeft aangevoerd zie ik geen zodanig gewijzigde omstandigheid die zou noodzaken tot een wijziging of intrekking van de Wnb-vergunningen. In het licht van hetgeen de Afdeling in haar uitspraak over de zoutwinning onder de Waddenzee over de gevolgde systematiek bij de instemmingsbesluiten vanwege het beleidsscenario op grond van nieuwe actuele verwachtingswaarden over het zeespiegelstijgingsscenario heeft gesteld, brengt u ook geen zodanig gewijzigde omstandigheden naar voren die zouden noodzaken tot een intrekking of wijziging van de betreffende Wnb-vergunningen.29 Naar mijn oordeel worden de instandhoudingsdoelen van de betrokken Natura 2000-gebieden ook niet geschaad. U maakt in uw verzoek ook niet aannemelijk dat dit wel het geval zou zijn.
Anders dan u meent volgt uit de uitspraak van de Afdeling over de MLV-winning van 29 augustus 2007 en die over de Ameland-winning van 30 oktober 2013 niet dat moet worden uitgegaan van een worst case-scenario voor de zeespiegelstijgingssnelheid. De Afdeling ziet in haar uitspraak over de zoutwinning onder de Waddenzee verder ook geen aanleiding dat de minister van EZK in instemmingsbesluiten niet mag uitgaan van het gehanteerde beleidsscenario voor de zeespiegelstijgingssnelheid.
De gevolgde systematiek van het beleidsscenario, waarbij de gebruiksruimte voor de eerstvolgende vijf jaar wordt vastgesteld op basis van de nieuwste kennis en inzichten over de zeespiegelstijgingssnelheid, maakt het mogelijk dat de gebruiksruimte niet wordt overschreden. De gebruiksruimte aan de hand van de nieuwe verwachtingswaarden voor de zeespiegelstijgingssnelheid wordt zodoende immers periodiek vastgesteld.
Ik betrek bij mijn beoordeling verder dat op niet te lange termijn (naar verwachting eind 2020) opnieuw de gebruiksruimte voor een periode van vijf jaar (2021-2025) op basis van de nieuwe verwachtingswaarden voor de zeespiegelstijgingssnelheid door de minister van EZK zal worden vastgesteld. Daarbij zal worden uitgegaan van alle beschikbare wetenschappelijke kennis en de meest recente meetdata, ook voor wat betreft een eventuele inhaalslag van de zeespiegelstijging in de Noordzee.30
Gezien de voorgaande overwegingen stel ik concluderend vast dat artikel 5.4, eerste lid en onder d, van de Wnb, eerste lid en onder d, van de zich niet voordoet.
6.6 Beschermde habitats en habitats van soorten
Intrekking- en wijzigingsgronden Habitatrichtlijn
Artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb bepaalt: 'Een vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, wordt in elk geval ingetrokken of gewijzigd indien dat nodig is ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn.'. Artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn bepaalt: 'De lidstaten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de soorten zijn aangewezen, voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn, een significant effect zouden kunnen hebben.'.
Hierboven heb ik al beoordeeld dat de gronden in uw verzoek, zowel die met betrekking tot het na-ijleffect als die met betrekking tot de zeespiegelstijgingssnelheid, niet kunnen leiden tot verslechtering en een verstoring als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Bij een toetsing aan artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb kom ik niet tot andere oordelen. Zoals in paragraaf 6.4 vermeld heeft de Auditcommissie gezegd dat het aannemelijk is dat de gerapporteerde bodemdaling in 2017 binnen de toegestane gebruiksruimte is gebleven. In haar meest recente rapport31 over de Ameland-winning heeft de Begeleidingscommissie onder meer gezegd dat de bodemdaling als gevolg van gaswinning niet leidt tot belangrijke veranderingen van de kwaliteit en de oppervlakte van de meeste habitattypen.
De Waddenvereniging en NMFG hebben, zoals ik hierboven op meerdere plaatsen heb gesteld, in hun verzoek naar mijn oordeel verder niet aannemelijk gemaakt dat de vergunde MLV- en Ameland-winning leiden tot een verslechtering van de kwaliteit van de natuurlijke habitats en habitats van soorten en/of een significante verstoring van soorten waarvoor de door de Waddenvereniging en NMFG genoemde Natura 2000-gebieden zijn aangewezen. Naast de gegevens uit genoemde rapporten en adviezen zijn mij geen andere gegevens bekend, waaruit blijkt dat de instandhoudingsdoelen voor de Natura 2000-gebieden Waddenzee, Duinen Ameland, Duinen Schiermonnikoog, Noordzeekustzone en Lauwersmeer als gevolg van winning uit de Ameland- en MLV-velden geschaad kunnen worden.
Ik stel daarom vast dat de intrekking- en wijzigingsgrond van artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb zich niet voordoet.
Verder ben ik van mening dat in de meet- en regel- en monitoringscyclus voor de gaswinning onder de Waddenzee voldoende 'checks and balances' aanwezig zijn om zo nodig te kunnen bijsturen. Ik wijs met name op de jaarlijkse advisering over de MLV-winning door de Auditcommissie, de zesjaarlijkse herziening van de monitoringsprogramma's over de MLV-winning, de vijfjaarlijkse monitoringsrapportage van de Begeleidingscommissie over de Ameland-winning en de vijfjaarlijkse actualisatie van het zeespiegelstijgingsscenario. Deze adviezen en rapportages bieden alle informatie om zo nodig het hand aan de kraan-principe toe te passen.
7. Eindbeoordeling
Mijn eindbeoordeling is dat ik er enerzijds vanuit kan gaan dat de met de toegestane gaswinning samenhangende bodemdaling (inclusief een bijdrage van een na-ijleffect) en de relatieve zeespiegelstijgingssnelheid op de relatief korte termijn niet zullen leiden tot een overschrijding van het meegroeivermogen en de toegestane gebruiksruimte. Anderzijds kan ik aannemen dat niet op voorhand hoeft te worden uitgesloten dat binnen de winningsperiode conform de geldigheidsduur van de Wnb-vergunningen gas uit de betrokken velden kan worden gewonnen zonder dat een dergelijke overschrijding van het meegroeivermogen zal plaatsvinden. De intrekking- en wijzigingsgronden van artikel 5.4, eerste lid en onder b en d, en artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb doen zich niet voor.
Aangezien ik heb vastgesteld dat de intrekkings- en wijzigingsgronden van artikel 5.4, eerste lid en onder b en onder d, van de Wnb zich niet voordoen en er daarom geen omstandigheden zijn die tot intrekking of wijziging van de verleende vergunningen dienen te leiden, is er geen aanleiding om mijn discretionaire bevoegdheid op grond van deze bepaling toe te passen. Daarmee behoef ik in dit besluit geen afweging van betrokken belangen, zoals dat van het belang van de rechtszekerheid van de vergunninghouder, te maken.32
8. Besluit
Gelet op de bovenstaande overwegingen en mijn oordelen daarover, wijs ik uw verzoek van 10 juli 2018 om de Wnb-vergunningen voor gaswinning vanuit de MLV-velden en Amelandvelden in te trekken of te wijzigen af.
Kennisgeving
Conform artikel 3:41, eerste lid, van de Awb wordt dit besluit bekendgemaakt door toezending aan de Waddenvereniging en de NAM.
Hoogachtend,
drs. S.P. Band
MT-lid Directoraat-Generaal Natuur, Visserij en Landelijk Gebied
Bezwaar
Tegen dit besluit staat op grond van de Awb voor een belanghebbende de mogelijkheid open een bezwaarschrift in te dienen. Een bezwaarschrift moet binnen zes weken na bekendmaking van dit besluit worden ingediend bij:
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
Rijksdienst voor Ondernemend Nederland
Afdeling Juridische Zaken
Postbus 40219
8004 DE Zwolle
Het bezwaarschrift dient te zijn ondertekend en moet ten minste de volgende elementen bevatten:
-
de naam en het adres van de indiener;
-
de dagtekening;
-
een omschrijving van het besluit waartegen het bezwaar gericht is, en
-
de gronden van bezwaar.
Het is raadzaam een kopie van dit besluit bij het bezwaarschrift te voegen.
Publicatie
Op grond van artikel 8 van de Wet openbaarheid van bestuur zal het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit dit besluit openbaar maken. Dit besluit op grond van de Wnb zal worden geplaatst worden op http://vergunningenbank.overheid.nl/wet-natuurbescherming