Beschouwing
Defensie en de nieuwe Omgevingswet
Door kapitein mr. B.C.J.L. (Britt) van Hout1
Inleiding
Het huidige omgevingsrecht is een omvangrijk stelsel van veelal sectorale wetten met elk hun eigen procedures, planvormen en regels die het beheer en de ontwikkeling van de fysieke leefomgeving reguleren. Er zijn aparte wetten voor bodem, bouwen, geluid, infrastructuur, milieu, natuur, ruimtelijke ordening en waterbeheer. De onzekerheid en onduidelijkheid die door de enorme verscheidenheid aan regels wordt veroorzaakt, is voor de Minister van Infrastructuur en Milieu (IenM) aanleiding geweest om het omgevingsrecht ingrijpend te herzien en te komen tot één integrale Omgevingswet waarin de verschillende deelonderwerpen waaruit het omgevingsrecht nu bestaat, met elkaar worden verbonden.
In dit artikel zal inzichtelijk worden gemaakt wat de nieuwe Omgevingswet inhoudt en wat dit voor Defensie gaat betekenen. Daartoe zullen in paragraaf 1 allereerst de hoofdlijnen van de Omgevingswet en de uitvoerende besluiten uiteengezet worden. In paragraaf 2 zullen vervolgens de kernveranderingen besproken worden die het nieuwe systeem met zich meebrengt. Om de bijzondere taakuitvoering van de krijgsmacht ook onder het nieuwe stelsel te waarborgen is voor Defensie een bijzondere positie gecreëerd die in paragraaf 3 aan bod zal komen. In de paragrafen 4 tot en met 6 zullen tot slot een drietal voor Defensie relevante onderwerpen besproken worden die door de Omgevingswet geraakt zullen worden2.
1. Omgevingswet en uitvoeringsbesluiten
Het huidige omgevingsrecht is versnipperd en niet inzichtelijk genoeg. Om tot een vereenvoudigd en samenhangend stelsel te komen, worden daarom de gebiedsgerichte onderdelen (activiteiten die zich afspelen binnen een gebied of op een vaste plaats) van de huidige (sectorale) wetten samengebracht in één Omgevingswet met één samenhangend stelsel van planning, besluitvorming, procedures en rechtsbescherming. Hiervoor zullen enkele bestaande wetten worden ingetrokken en volledig opgaan in de Omgevingswet. De belangrijkste daarvan zijn de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), de Tracéwet en de Wet ruimtelijke ordening. Van een twintigtal andere wetten zullen alleen die delen opgaan in de Omgevingswet die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving. De onderdelen die uitsluitend gericht zijn tot de desbetreffende sector blijven in de sectorale wetgeving3. Door de bundeling van wetgeving zijn minder regels nodig, waardoor het geheel overzichtelijker en inzichtelijker wordt. Bovendien moet de Omgevingswet het beheer van en de ontwikkelingen in de fysieke leefomgeving eenvoudiger maken.
De Omgevingswet gaat de basis vormen voor het beheer en de ontwikkeling van de fysieke leefomgeving en biedt een fundament voor bundeling van het omgevingsrecht in één wet, zoals de Algemene wet bestuursrecht dat doet voor het algemene bestuursrecht4. De wet bevat grondslagen voor omgevingswaarden5, instructies aan bestuursorganen, grondslagen voor algemene regels voor activiteiten en regels voor besluitvorming over activiteiten in de fysieke leefomgeving. De Omgevingswet kent een zestal kerninstrumenten waarmee bestuursorganen van het Rijk, de provincie, de gemeente en het waterschap de doelen van de wet6 in de praktijk kunnen brengen. Dit betreft de omgevingsvisie7, programma’s8, decentrale regelgeving9 algemene rijksregels, de omgevingsvergunning10 en het projectbesluit11. De algemene rijksregels worden hier besproken, de overige kerninstrumenten worden buiten beschouwing gelaten.
De algemene rijksregels vormen een nadere uitwerking van de Omgevingswet en zijn vastgelegd in vier Algemene maatregelen van bestuur (AMvB): het Omgevingsbesluit, het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl), het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) en het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl). Evenals de Omgevingswet zullen deze uitvoeringsbesluiten de huidige regelgeving samenbrengen die nu nog verspreid is over verschillende wetten, ministeriële regelingen en AMvB’s.
In het Omgevingsbesluit zijn de algemene en procedurele bepalingen terug te vinden. Het Omgevingsbesluit richt zich op burgers, bedrijven en overheden en geeft in aanvulling op de Omgevingswet aan welke procedures moeten worden doorlopen, wie het bevoegd gezag is om een omgevingsvergunning te verlenen en wat de betrokkenheid van andere bestuursorganen in dit proces is. Daarnaast regelt het Omgevingsbesluit een aantal op zichzelf staande onderwerpen zoals de milieueffectrapportage, handhaving en kostenverhaal.
In het Bkl worden de bevoegdheden uitgewerkt die in de Omgevingswet genoemd zijn. Het besluit bevat inhoudelijke aanwijzingen voor bestuurlijke taakuitoefening en besluitvorming door gemeenten, provincies, waterschappen en het Rijk. Het Bkl schrijft voor welke regels het bestuursorgaan moet toepassen bij het uitoefenen van zijn taken en bevoegdheden op het terrein van milieu, water, ruimte, erfgoed, natuur en infrastructuur. De doorwerking van nationale doelstellingen en EU-regelgeving naar de decentrale overheden en de bestuursorganen van het Rijk wordt verzekerd door het stellen van beoordelingsregels voor het verlenen of weigeren van een omgevingsvergunning voor een activiteit.
Het Bal en Bbl bevatten ten slotte de inhoudelijke regels waar burgers, bedrijven en overheden (in de rol van initiatiefnemer) zich aan moeten houden wanneer zij een activiteit in de fysieke leefomgeving gaan uitvoeren. In het Bal worden milieubelastende activiteiten en lozingsactiviteiten gereguleerd. Het besluit wijst aan welke activiteiten als milieubelastend worden beschouwd en geeft daar algemene regels voor ter bescherming van de fysieke leefomgeving die voor alle milieubelastende activiteiten gelden. In aanvulling daarop stelt het Bal algemene regels die gelden voor een specifieke bedrijfstak (agrarische sector, dienstverlening, industrie maar ook: Defensie). Deze regels beperken zich veelal tot technische en locatieonafhankelijke eisen. Het Bal geeft voorts aan voor welke activiteiten niet kan worden volstaan met algemene regels maar waarvoor een meldplicht geldt of een omgevingsvergunning nodig is. Activiteiten die zien op (ver)bouwen en slopen en het gebruik en in stand houden van bouwwerken worden geregeld in het Bbl. Ook hier geldt dat de veiligheid, gezondheid, duurzaamheid en bruikbaarheid van bouwwerken wordt beschermd met algemene regels en dat de activiteiten waarvoor een meldplicht geldt of een omgevingsvergunning nodig is, expliciet in het Bbl worden benoemd. De Omgevingswet en de vier AMvB’s zullen naar verwachting in het voorjaar van 2019 in werking treden.
2. Kernveranderingen
Naast dat met de inwerkingtreding van de Omgevingswet en de uitvoeringsbesluiten het aantal wetten, ministeriele regelingen en AMvB’s op het gebied van de fysieke leefomgeving ingrijpend afneemt, brengt de nieuwe Omgevingswet een aantal belangrijke systeemveranderingen met zich mee.
2.1 Van centraal naar decentraal-tenzij
De hoofdregel in de Omgevingswet is dat de regels over de fysieke leefomgeving zo veel mogelijk op decentraal niveau worden vastgesteld om zo een meer gebiedsgerichte benadering mogelijk te maken. Dit betekent dat de gemeenten en, waar het waterbeheer betreft, de waterschappen primair verantwoordelijk zijn voor de uitoefening van taken en bevoegdheden op grond van de Omgevingswet - tenzij anders bepaald.
In beginsel wordt het al dan niet stellen van regels een keuze van de decentrale overheden, tenzij voor een onderwerp is vastgelegd dat op decentraal niveau algemene regels voor activiteiten gesteld moeten worden. Daartoe bevat de Omgevingswet enkele expliciete (‘stelt regels’) en impliciete (‘beschermt, voorkomt of beperkt’) opdrachten aan decentrale overheden in instructieregels. Op deze manier hebben gemeenten, provincies en waterschappen straks meer beleidsvrijheid en afwegingsruimte om onderwerpen binnen de eigen grenzen naar eigen inzicht te regelen. Gemeenten doen dit in het omgevingsplan, provincies en waterschappen in respectievelijk de omgevings- en waterschapsverordening. Ondanks deze verschuivingen blijven er ook activiteiten die het Rijk zelf regelt. Dit hangt veelal samen met het nationaal belang, internationale verplichtingen of de territorium-overschrijdende gevolgen die een activiteit met zich mee kan brengen. Deze activiteiten regelt het Rijk door het stellen van algemene regels in de vier AMvB’s of door het opleggen van een vergunningplicht voor bepaalde activiteiten.
Het uitgangspunt ‘decentraal, tenzij’ werkt ook door bij het aanwijzen van het bevoegd gezag. Voor bijna alle milieubelastende activiteiten is dit het college van burgemeester en wethouders (B&W) van de gemeente waarbinnen de activiteit plaatsvindt12. Als bevoegd gezag kan B&W maatwerkvoorschriften stellen om een algemene (rijks)regel nader in te vullen of om daar van af te wijken (als de wet deze mogelijkheid biedt) zodat die regel beter aansluit op de lokale omstandigheden waarbinnen de activiteit wordt verricht. Daarnaast ligt de bevoegdheid voor bestuurlijke handhaving van overtredingen van de algemene regels bij het college van B&W. Op dezelfde wijze vallen lozingsactiviteiten op een oppervlaktewaterlichaam of een zuiveringstechnisch werk in beheer bij het waterschap onder het gezag van het dagelijks bestuur van het waterschap. Voor een aantal specifieke activiteiten is het bevoegd gezag op een hoger niveau neergelegd. Zo zijn gedeputeerde staten bevoegd gezag ten aanzien van open bodemenergiesystemen13 en is rijksinfrastructuur toebedeeld aan de Minister van IenM. Ook voor defensieactiviteiten is het bevoegd gezag afzonderlijk aangewezen. Dit zal in de volgende paragraaf aan bod komen.
2.2 Van specifieke naar algemene regels
Om de lastendruk voorafgaand aan een activiteit zoveel mogelijk te beperken, streeft de wetgever ernaar om activiteiten waar mogelijk te reguleren met algemene regels in plaats van met een vergunningplicht. Hierdoor heeft een initiatiefnemer in veel gevallen geen voorafgaande toestemming van het bevoegd gezag meer nodig om een activiteit te starten – een procedure die meer dan 6 maanden in beslag kan nemen. Enkel nog wanneer internationaal- of Europeesrechtelijke verplichtingen, of de mogelijke gevolgen van een activiteit voor de fysieke leefomgeving daar aanleiding toe geven, geldt als uitzondering een informatieplicht, meldplicht of vergunningplicht.
Een informatieplicht kan gelden voor activiteiten die weliswaar geen substantiële gevolgen voor de fysieke leefomgeving zullen hebben, maar waar het desondanks van belang wordt geacht dat het bevoegd gezag op de hoogte is van de voorgenomen activiteit. De verplichting tot het verstrekken van informatie kan zowel voorafgaand aan als gedurende het verrichten van een activiteit gelden. De informatieplicht is niet bedoeld om het bevoegd gezag de gelegenheid te geven om aanvullende eisen aan de activiteit te stellen – er wordt immers volstaan met algemene regels - maar kan wel aanleiding zijn om toezicht uit te oefenen op de naleving van de algemene regels. Ook bij een meldplicht doet de initiatiefnemer het bevoegd gezag informatie toekomen over de voorgenomen activiteit, maar anders dan het geval is voor de informatieplicht is het bij een meldplichtige activiteit verboden de activiteit te starten zonder voorafgaande melding – dit is bestuurlijk afdwingbaar. Een meldplicht geldt voor activiteiten waarbij de risico’s voor de fysieke leefomgeving groter zijn en geeft het bevoegd gezag zo nodig de mogelijkheid om maatregelen te treffen14. Deze maatregelen kunnen bijvoorbeeld zien op de bescherming van de specifieke omgeving waarin de activiteit plaatsvindt, zoals een waterwingebied, stiltegebieden of een Natura-2000 gebied15. Aanvullende regels hoeven niet altijd beperkend van aard te zijn, het bevoegd gezag heeft (als de wet daarin voorziet) ook de mogelijkheid om ruimere normen vast te leggen in een maatwerkvoorschrift. Enkel nog voor de gevallen waar het noodzakelijk is dat het bevoegd gezag niet alleen kennis neemt van de voorgenomen activiteit maar ook daadwerkelijk vooraf dient in te stemmen, wordt een omgevingsvergunning vereist. In de vergunning kan het bevoegd gezag aanvullende voorschriften formuleren die specifiek gelden voor die betreffende activiteit.
Dat in veel gevallen volstaan kan worden met de algemene regels in het Bal en Bkl wil overigens niet zeggen dat deze regels uitputtend zijn. Om de regeldruk te verminderen bevatten de algemene regels alleen de hoofdzaken. Gedetailleerde, volledig afdekkende voorschriften en vanzelfsprekendheden blijven hierbij achterwege. Detailvoorschriften zijn, indien van toepassing, terug te vinden in maatwerkvoorschriften en vergunningen, de voorschriften die vanzelfsprekend zouden moeten zijn, worden vervangen door de specifieke zorgplicht16. Op grond daarvan dient een initiatiefnemer in aanvulling op de algemene regels – voor zover dit redelijkerwijs van hem kan worden gevergd - zelf maatregelen te treffen om de nadelige gevolgen van zijn activiteit voor de fysieke leefomgeving te voorkomen of beperken. De zorgplicht omvat ook het controleren van de naleving van normen en het corrigeren van gebreken en geldt ook voor activiteiten die al informatie-, meld- of vergunningplichtig zijn. Hoewel het een open norm betreft die een groot beroep op de eigen inschatting en verantwoordelijkheid van de initiatiefnemer doet, is de specifieke zorgplicht zowel bestuursrechtelijk als strafrechtelijk handhaafbaar.
2.3 Van inrichting naar activiteit
Onder het huidige omgevingsrecht is voor de toepassing van de milieuregelgeving bepalend of de activiteit plaatsvindt binnen een ‘inrichting’17. Van een inrichting is sprake als er voor een zekere periode (langer dan 6 maanden) op steeds dezelfde locatie bedrijfsmatig activiteiten worden verricht. Milieubelastende activiteiten die buiten een inrichting plaatsvinden of die slechts kortdurend of incidenteel zijn, vallen niet binnen het inrichtingenbegrip en daardoor ook niet binnen het bereik van de algemene regels uit de Wet milieubeheer en de Wabo. Voor sommige van deze activiteiten zijn uitvoeringsregels in aparte wetten gesteld18, de overige activiteiten – hoewel milieubelastend – worden niet door het Rijk gereguleerd.
In de nieuwe Omgevingswet wordt het inrichtingenbegrip losgelaten en geldt de milieubelastende activiteit als aangrijpingspunt. Een milieubelastende activiteit kan zowel activiteiten binnen als buiten de inrichting bevatten en is niet plaats- of tijdgebonden. Niet het ‘waar’ maar het ‘wat’ -heeft de activiteit invloed op de fysieke leefomgeving? - wordt daarmee bepalend voor een eventuele vergunningplicht en de toepassing van de algemene regels in het Bal. Dit maakt het stelsel eenvoudiger omdat er nog maar één grondslag is voor de toepassing van algemene regels en vergunningen, die allen zijn ondergebracht in hetzelfde besluit.
Het reguleren van activiteiten in plaats van inrichtingen leidt er daarnaast toe dat de regels minder breed – niet breder dan strikt noodzakelijk – gaan gelden. Onder de huidige regelgeving wordt bijvoorbeeld een militaire kazerne op grond van de Wabo aangemerkt als een inrichting waarvoor een omgevingsvergunning vereist is. In de regel geldt dat met het vervallen van het inrichtingenbegrip voor de exploitatie van een kazerneterrein niet langer een vergunning nodig is19. De vergunningplicht geldt dan alleen nog voor specifieke activiteiten die op dat terrein uitgevoerd worden en die in het Bal als zodanig zijn benoemd. Het gevolg daarvan is dat de aanwezigheid van bijvoorbeeld een installatie of dieseltank niet langer het gehele terrein onder de milieuregels brengt zoals bij het begrip inrichting het geval was, maar nog enkel de betreffende milieubelastende activiteit.
Anderzijds zullen er hierdoor wel meer activiteiten binnen het bereik van de milieuregels gebracht worden. Zo zijn oefenactiviteiten buiten een inrichting onder de huidige regelgeving niet gereguleerd (anders dan door eigen voorschriften) omdat een oefenterrein niet wordt aangemerkt als een inrichting. In het Bal zijn oefenactiviteiten op essentiële militaire oefenterreinen echter aangewezen als milieubelastende activiteit waarvoor algemene regels zijn gesteld. Dat er meer gereguleerd gaat worden wil overigens niet zeggen dat er straks minder mogelijk is. Dit zal in de volgende paragrafen duidelijk worden.
3. Bijzondere positie Defensie
Defensie is nauw betrokken geweest bij de totstandkoming20 van de stelselwijziging wat heeft geresulteerd in de toekenning van een bijzondere positie voor Defensie in de Omgevingswet. Deze bijzondere positie hangt samen met de van de Grondwet afgeleide taakstelling van de krijgsmacht om het grondgebied te beschermen en de nationale veiligheid te waarborgen. Om te voorkomen dat activiteiten die verband houden met dit nationale veiligheidsbelang beperkt worden als gevolg van te strikte (lokale) milieueisen, is een 160-tal militaire terreinen en terreinen met een militair object in overleg met de Minister van Defensie aangewezen als essentieel terrein21. Deze terreinen zijn essentieel voor het nationale veiligheidsbelang vanwege de behoefte om op te leiden, te trainen, te oefenen en gereed te stellen voor het uitvoeren van defensietaken. Daarnaast moet het terrein en de daar aanwezige infrastructuur voldoende uniek zijn; de activiteiten kunnen niet op iedere willekeurige plek plaatsvinden. Het gaat daarbij om oefenterreinen, kazernes, zeehavens, luchthavens, schietbanen en -gebieden (op het vasteland en op zee), objecten voor brandstofvoorziening, zend- en ontvangstinstallaties, radarstations en munitieopslagplaatsen22. Onderdelen die geen directe invloed hebben op de inzetbaarheid van de krijgsmacht zijn niet aangewezen als essentieel terrein. Kantoorcomplexen zoals de Kromhout Kazerne en het Plein Kalvermarkt Complex en complexen voor ondersteunende diensten zijn voorbeelden van terreinen die weliswaar door Defensie beheerd worden maar die niet als essentieel terrein worden aangemerkt. De infrastructuur van deze locaties – kantoorfaciliteiten – is daarvoor onvoldoende uniek.
De aanwijzing als essentieel terrein heeft twee gevolgen. Ten eerste is voor een milieubelastende activiteit op een essentieel terrein niet het college van B&W bevoegd gezag, maar de Minister van IenM23. Het is daarmee dus de minister die maatwerkvoorschriften kan stellen, die de melding ontvangt en die handhaaft bij overtreding van de algemene regels. De daadwerkelijke vergunningverlening en handhaving heeft de minister gemandateerd aan de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT). Het is voor decentrale overheden niet mogelijk om voor deze activiteiten aanvullende voorschriften of afwijkende normen te stellen. Ten tweede brengt de aanwijzing van een essentieel terrein de beperking voor gemeenten met zich mee dat zij in het omgevingsplan niet langer activiteiten toe mogen staan die het gebruik van het militair terrein of object kunnen belemmeren. Voor gebieden rondom militaire schietbanen waar projectielen terecht kunnen komen, betekent dit dat het omgevingsplan daar geen menselijke activiteiten of activiteiten met dieren mag toelaten. Ook voor bouwactiviteiten in de nabijheid van militaire laagvliegroutes, radarstations en zend- en ontvangstinstallaties geldt dat de bouwhoogte door rijksregels is begrensd en dat het voor gemeenten niet mogelijk is om in afwijking daarvan bouwactiviteiten in dat gebied toe te staan. Op deze manier worden de bruikbaarheid van het militaire terrein of object en de uitoefening van de defensietaken gegarandeerd.
In hoofdstuk 3 van het Bal zijn alle relevante milieubelastende en lozingsactiviteiten van Defensie aangewezen die plaatsvinden op essentiële terreinen24. Dit betreft de exploitatie van een militaire zeehaven, luchthaven of kazerne, het in werking hebben van een zendinstallatie, het opslaan en bewerken en het gebruik van ontplofbare stoffen of voorwerpen en het houden van militaire oefeningen. Voor elk van deze zeven activiteiten geeft het Bal aan wanneer de activiteit vergunningplichtig is en verwijst met behulp van een zogeheten richtingaanwijzer naar de inhoudelijke regels uit hoofdstuk 4 van het Bal die van toepassing zijn op de activiteit. Voor een deel van de daar benoemde activiteiten geldt dat de inwerkingtreding van de Omgevingswet in de praktijk weinig veranderingen teweeg zal brengen: slechts de plek waar de relevante regelgeving is terug te vinden wijzigt. Voor een aantal onderwerpen zal de Omgevingswet wel leiden tot andere werkwijzen en –processen omdat de uitvoeringsregelgeving nieuwe kaders en normeringen introduceert. In de volgende paragrafen worden drie van deze onderwerpen toegelicht: oefenactiviteiten, geluid en militaire schietbanen.
4. Oefenactiviteiten
Oefenen is essentieel voor het functioneren van de krijgsmacht. Omdat een groot deel van de oefenactiviteiten plaatsvindt in (beschermde) ecologische gebieden is intensief militair gebruik niet altijd goed te verenigen met het geldende beschermingsregime. Omdat voor deze terreinen het militair gebruik leidend is, heeft de wetgever deze balans willen bewaken door het stellen van enkele eenvoudige voorschriften waarmee toch enige basisbescherming wordt gegarandeerd. Hoewel militaire oefeningen op ieder terrein gehouden kunnen worden, wordt daarbij onderscheid gemaakt tussen oefenactiviteiten op essentiële terreinen enerzijds en oefenactiviteiten op niet-essentiële terreinen en in de openbare ruimte - het ‘oefenen in de strook’ - anderzijds.
4.1 Oefenactiviteiten op essentiële terreinen
Militaire oefeningen op een essentieel terrein worden in hoofdstuk 3 van het Bal aangewezen als een milieubelastende activiteit waarvoor geen omgevingsvergunning benodigd is25. Omdat oefenactiviteiten toch enige impact op het milieu kunnen hebben, geldt hier wel meldplicht26. Ten minste vier weken voor het begin van de activiteit moet bij ILT een melding gemaakt worden waarin wordt aangegeven waar de activiteit verricht gaat worden en wie de beheerder is van het terrein. Daarnaast dient de melding een standaard oefenkaart van het terrein te bevatten. De meldplicht is bestuurlijk afdwingbaar, het is niet toegestaan om oefenactiviteiten te verrichten wanneer dit niet vooraf gemeld is. De meldplicht geldt wel slechts eenmalig: wanneer een oefenterrein eenmaal voor een oefenactiviteit is aangemeld, hoeft een volgende oefenactiviteit op datzelfde terrein niet opnieuw gemeld te worden. Het aanmelden van activiteiten op oefenterreinen zal centraal worden aangelopen, door zorg van het Rijksvastgoedbedrijf.
Naast de meldplicht zijn de algemene regels in hoofdstuk 4 van het Bal, die inhoudelijke eisen stellen waaraan moet worden voldaan bij het uitvoeren van oefenactiviteiten, van toepassing. De wetgever heeft hier voorzien dat het treffen van preventieve maatregelen die normaal gesproken noodzakelijk zijn om bodem- of watervervuiling te voorkomen en milieuschade te beperken, zich niet goed verhouden tot het train as you fight-principe. Om zo realistisch mogelijk te kunnen oefenen, zien de gestelde voorschriften daarom slechts op de veiligheid voor de omgeving bij het gebruik van oefenmunitie en explosieve stoffen (externe veiligheid) en op de bescherming van de bodem en oppervlaktewaterlichamen bij activiteiten zoals het opslaan en tanken van brandstoffen en het lozen van afvalwater.
Hoewel de aard van de voorschriften dus niet ingrijpend is, zal de Omgevingswet ten opzichte van het huidige stelsel wel een grote verandering met zich meebrengen. Onder het huidige omgevingsrecht wordt een oefenterrein namelijk niet aangemerkt als een inrichting waarop het Activiteitenbesluit milieubeheer van toepassing is. Het terrein en de activiteiten die daarop plaatsvinden zijn als gevolg daarvan nu nog voorschrift- en vergunningvrij. Dit betekent niet dat oefenactiviteiten nu onbegrensd zijn; de zorgplicht voor de diverse onderdelen van de fysieke leefomgeving die het omgevingsrecht kent27, dwingt Defensie ook nu al tot het opstellen van interne voorschriften28 om aan deze zorgplicht te kunnen voldoen. Deze interne voorschriften worden echter niet extern gehandhaafd. Onder de nieuwe Omgevingswet gaat dit veranderen omdat die regels dan (deels) verwerkt zijn in het Bal waardoor het niet langer een interne gedragsregel is, maar een wettelijke verplichting wordt die bestuurlijk gehandhaafd (door middel van bestuursdwang, last onder dwangsom of bestuurlijke boete) gaat worden door ILT. Nu is ILT nog enkel actief binnen inrichtingen. Dit betekent dat niet alleen de commandant, maar alle defensiemedewerkers – ILT spreekt straks de feitelijke overtreder aan – een grotere verantwoordelijkheid krijgen om er zelf voor te zorgen dat aan de regels wordt voldaan.
Tegenover meer regulering en handhaving staat dat er straks op oefenterreinen meer mogelijk is dan nu het geval is. Zo was het schieten met vuurwapens en het werpen van ontvlambare of ontplofbare voorwerpen op grond van het Besluit omgevingsrecht (BOR)29tot nu toe voorbehouden aan inrichtingen. Omdat een oefenterrein geen inrichting is, is het gebruik van lichte springstoffen onder het huidige regime dus niet mogelijk. Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet komt het inrichtingenbegrip echter te vervallen en bepaalt het Bal dat het gebruik van springstoffen tot 50 g NEM op oefenterreinen is toegestaan indien personen die niet aan de oefening deelnemen op minimaal 180 meter afstand gehouden worden30. Ook wordt onder de Omgevingswet het gebruik van onder meer CQT en FX munitie31 mogelijk. In aanvulling op de norm uit het BOR bepaalt de Activiteitenregeling milieubeheer nu dat op militaire oefenterreinen niet met scherpe munitie geschoten mag worden maar enkel met losse patronen32. Het onderscheid tussen scherpe en losse patronen komt in het Bal echter niet meer terug, daar wordt slechts gesproken van oefenmunitie. Het kan hier gaan om oefenmunitie die geen projectielen veroorzaakt (‘losse flodders’) en oefenmunitie die projectielen veroorzaakt met een maximale dracht van 180 meter. Met deze toevoeging behoort het gebruik van CQT en FX munitie straks tot de mogelijkheden op alle essentiële oefenterreinen zonder dat daar een vergunning voor benodigd is. Het verschieten van deze munitietypen is nu nog enkel toegestaan in oefendorp Oostdorp, Blauw 6 op Marnehuizen en het Skillhouse Arnhemse heide, waarvoor het Hoofd Militaire Commissie Gevaarlijke Stoffen (MCGS) toestemming heeft verleend en waarvoor speciale vergunningen met geluidsrapport zijn afgegeven.
Omdat essentiële terreinen exclusief onder het gezag van de Minister van IenM vallen, is het voor gemeenten niet mogelijk om deze nieuwe ruimte die in het Bal is gecreëerd te beperken door het stellen van aanvullende normen of voorschriften.
4.2 Oefenactiviteiten op niet-essentiële terreinen
Voor oefeningen die plaatsvinden buiten essentiële terreinen geldt het bovenstaande niet. Omdat het geen milieubelastende activiteit op een essentieel terrein betreft maar in de openbare ruimte, is het college van B&W bevoegd gezag om voorwaarden aan de activiteit te verbinden - de algemene regels voor militaire oefeningen op essentiële terreinen uit hoofdstuk 4 van het Bal zijn hierop immers niet van toepassing. Wel van toepassing zijn de algemene regels uit hoofdstuk 4 die betrekking hebben op activiteiten die niet defensie-specifiek zijn, zoals het tanken van vaartuigen, het onderhoud aan voertuigen of de opslag van propaan. Deze regels houden echter geen rekening met het bijzondere karakter van defensieactiviteiten. Wanneer de oefening zich over meerdere gemeenten uitstrekt, is B&W van de gemeente waarbinnen de activiteit in hoofdzaak zal plaatsvinden bevoegd om regels te stellen.
Afhankelijk van locatie, duur en de omvang van de oefening is voor oefenen in de openbare ruimte een evenementenvergunning benodigd, soms is een melding voldoende. Dit verschilt echter per gemeente33. Aan de evenementenvergunning kunnen nadere voorschriften worden verbonden ter bescherming van de fysieke leefomgeving. Gemeenten kunnen zelf de voorwaarden voor oefenen in de strook bepalen, zij hoeven hier niet aan te sluiten bij de regels - en mogelijkheden – uit het Bal die gelden voor oefenen op essentiële terreinen. Het stellen van nadere voorschriften is echter niet verplicht. Wanneer voor een oefening in de strook geen vergunning benodigd is of de gemeente ervoor kiest geen aanvullende voorschriften aan de vergunning te verbinden, wordt teruggevallen op de algemene zorgplicht en dient de oefenende eenheid zelf maatregelen te treffen om de nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving te voorkomen of beperken.
5. Geluid
De regulering van geluid gaat onder de Omgevingswet wezenlijk veranderen. Zoals eerder aangehaald ziet het grootste deel van de milieuregelgeving onder de huidige regelgeving nog enkel op inrichtingen. Voor het aspect geluid wordt daarbij onderscheid gemaakt tussen de vergunningplichtige en de niet-vergunningplichtige inrichting. Voor niet-vergunningplichtige inrichtingen gelden de (algemene) geluidsnormen uit het Activiteitenbesluit milieubeheer. Deze geluidsnormen gelden ten aanzien van alle activiteiten binnen de inrichting en houden geen rekening met de locatie waar de inrichting zich bevindt. Directe geluidshinder veroorzaakt door activiteiten of installaties binnen een niet-vergunningplichtige inrichting is uitputtend geregeld, afwijken van de geluidsnormen in het Activiteitenbesluit is niet mogelijk. Voor de inrichtingen die op grond van de Wabo wel vergunningplichtig zijn, gelden de algemene geluidsnormen niet en dient het bevoegd gezag – in de meeste gevallen de gemeente, voor defensie-inrichtingen de minister van IenM - voorschriften tegen geluidshinder op te nemen in de omgevingsvergunning. Veelal zijn deze voorschriften gebaseerd op de normen in de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening34. Geluidshinder als gevolg van vliegverkeer bij luchthavens wordt separaat gereguleerd in de Wet luchtvaart. Dit zal met de inwerkingtreding van de Omgevingswet ook niet veranderen.
Onder de Omgevingswet vervalt het onderscheid tussen vergunningplichtige en niet-vergunningplichtige inrichtingen (nieuw: activiteiten) en zal geluid grotendeels op gemeentelijk niveau gereguleerd gaan worden. Hier wordt een tweedeling gemaakt tussen bedrijfsmatige35 en niet-bedrijfsmatige activiteiten. Voor bedrijfsmatige activiteiten bevat het Bkl instructieregels die gemeenten ertoe verplichten om regels over geluid op te nemen in het omgevingsplan. Die regels moeten ervoor zorgen dat de geluidsbelasting afkomstig van bedrijfsmatige activiteiten aanvaardbaar is, waarvoor het Bkl in bijlage XV standaardwaarden geeft. Gemeenten zijn niet verplicht om die waarden over te nemen in hun omgevingsplan, zij kunnen er ook voor kiezen om strengere of minder strenge geluidsnormen te stellen in maatwerkvoorschriften als bijzondere lokale omstandigheden daar aanleiding voor geven. De mogelijkheden om een hogere geluidsbelasting toe te staan worden echter wel beperkt door grenswaarden.
Voor niet-bedrijfsmatige activiteiten bevat het Bkl geen instructieregels en zijn gemeenten vrij om al dan niet regels over geluid te stellen en een eigen geluidsbeleid te ontwikkelen. Dit betekent dat gemeenten straks ook voor activiteiten op essentiële defensieterreinen – oefenterreinen, kazernes, maar ook: schietterreinen - geluidsnormen in het omgevingsplan kunnen opnemen. In afwijking van wat in paragraaf 3 besproken is, is de Minister van IenM hier niet het bevoegd gezag ondanks dat het om een essentieel terrein gaat. Dit komt omdat onder de nieuwe Omgevingswet het aspect geluid niet langer onder milieu valt en de Minister van IenM enkel ten aanzien van milieubelastende activiteiten het bevoegd gezag voor defensieactiviteiten is. Voor alle andere (aspecten van) activiteiten – geluid, maar bijvoorbeeld ook bouwactiviteiten – is de gemeente ook voor Defensie het bevoegd gezag.
Om te voorkomen dat de gemeentelijke beleidsvrijheid ten koste gaat van de uitvoering van defensietaken, is ten aanzien van activiteiten op essentiële terreinen wel bepaald dat in het omgevingsplan nooit lagere grenswaarden gesteld mogen worden dan de standaardwaarden in bijlage XV van het Bkl36. Hogere waarden stellen in maatwerkvoorschriften is wel mogelijk, ook kan de gemeente geheel of gedeeltelijk afzien van het stellen van grenswaarden voor militaire activiteiten. Voor militaire (buiten)schietbanen gelden eveneens afwijkende regels om continuïteit te kunnen waarborgen. Hier zal in de volgende paragraaf op ingegaan worden.
Naast deze basisbescherming bestaat er ook nog de mogelijkheid dat hogere grenswaarden door de Minister van IenM worden vergund in de omgevingsvergunning. Dit is mogelijk omdat de vergunningplichtige defensieactiviteiten uit het Bal gelden als magneetactiviteit37. Dit betekent dat er één vergunning kan worden aangevraagd voor verschillende activiteiten, bijvoorbeeld voor het exploiteren van het terrein en voor de geluidsactiviteit. Hoewel de gemeente eigenlijk het bevoegd gezag is om over geluid te beslissen, trekt de Minister van IenM – als bevoegd gezag voor de magneetactiviteit – de in combinatie met de magneetactiviteit aangevraagde activiteit (in kwestie: geluid) naar zich toe. Op deze wijze heeft de Minister van IenM voor het ISK en ASK een hogere grenswaarde vastgesteld. De voorwaarde is wel dat deze twee (of meer) activiteiten ook daadwerkelijk gelijktijdig worden aangevraagd bij het bevoegd gezag.
6. Militaire schietbanen
Voor militaire schietbanen gelden afwijkende geluidsnormen en wordt een bijzondere grootheid en methodiek toegepast om de geluidsbelasting te berekenen. Nu wordt daarvoor nog onderscheid gemaakt tussen de vergunningplichtige en niet-vergunningplichtige schietbanen. Met de inwerkingtreding van de 4e tranche wijziging van het Activiteitenbesluit38 is de vergunningplicht voor het merendeel van de schietbanen, schietkampen en schietterreinen met ingang van 1 januari 2016 komen te vervallen. Als gevolg daarvan zijn deze schietinrichtingen onder de algemene regels van het Activiteitenbesluit milieubeheer gebracht, waarin (constructieve) eisen worden gesteld waar een schietinrichting aan moet voldoen teneinde bodemverontreiniging te voorkomen en de risico’s voor de omgeving te beperken.
Daarnaast bevat het Activiteitenbesluit milieubeheer regels ten aanzien van schietgeluid afkomstig van niet-vergunningplichtige schietinrichtingen. Hiervoor is in bijlage 9 van de Activiteitenregeling milieubeheer een bijzondere rekenmethode opgenomen. Deze methode kent een eigen waarderingsgrootheid (uitgedrukt in dB Bs,dan39) die beter rekening houdt met het specifieke karakter van schietgeluid en de omstandigheden waaronder de schietactiviteiten plaatsvinden. Zo wordt een correctiefactor toegepast voor diverse meteorologische omstandigheden, het aandeel laag frequentie geluid en voor schieten op zondagen. Op deze manier komt de berekende geluidnorm beter overeen met de daadwerkelijk ervaren hinder dan de voorheen gebruikte ‘Rating sound level’ (Lr)40. Voor niet-vergunningplichtige buitenschietbanen is deze geluidsnorm vastgesteld op ten hoogste 50 dB Bs,dan. Wanneer nationale of operationele belangen dit vereisen, kan de Minister van IenM - na de inwerkingtreding van de Omgevingswet de gemeente - een andere waarde vaststellen tot maximaal 55 dB Bs,dan.
In de Omgevingswet wordt deze methodiek straks ook formeel vastgelegd voor schietinrichtingen die nog wel vergunningplichtig zijn41. Dit betreft de schietbanen waar jaarlijks meer dan 3 miljoen schoten worden afgevuurd, terreinen waar explosieven uit luchtvaartuigen worden geworpen en springterreinen. Daarmee zullen enkel het ISK, ASK, Kamp de Kiek, de Vliehors en springterrein Schaijk onder de vergunningplicht blijven vallen. Alle overige schietbanen, schietkampen en schietterreinen zijn vergunningvrij.
Behalve dat de nieuwe rekenmethode nauwkeuriger is, is deze ook gunstiger voor Defensie. Waar de Rating sound level-methode de maximale geluidsbelasting nog berekende over 260 schietdagen – het werkelijk aantal schietdagen in een jaar – verdeelt de nieuwe methode deze geluidsbelasting over 365 dagen42. Als gevolg hiervan kan er ook op de vergunningplichtige schietbanen meer geschoten worden binnen dezelfde geluidsnorm. Daarnaast kunnen gemeenten, in afwijking van de standaardwaarde van 50 dB Bs,dan die is vastgesteld voor buitenschietbanen, voor militaire vergunningplichtige schietbanen hogere grenswaarden in hun omgevingsplan opnemen, tot maximaal 60 dB Bs,dan43.
Conclusie
De nieuwe Omgevingswet brengt een omvangrijke stelselherziening met zich waarmee niet alleen bestaande wetten gebundeld worden, maar die ook tot een cultuurverandering moet gaan leiden waarbij decentrale overheden aan zet zijn. Ook Defensie zal door deze veranderingen geraakt worden: er zijn straks minder vergunningen nodig voor defensieobjecten, maar tegelijkertijd zullen meer Defensie-gerelateerde activiteiten gereguleerd gaan worden door algemene regels. Omdat aan Defensie in de Omgevingswet een bijzondere positie is toegekend hoeft regulering de uitvoering van defensietaken echter niet te belemmeren. Ten aanzien van geluidsplafonds en het gebruik van oefenmunitie en springstoffen op oefenterreinen is de nieuwe regelgeving zelfs ruimer, wat meer gebruiksruimte en nieuwe mogelijkheden biedt.
Deze extra ruimte vereist echter ook nieuwe werkwijzen. In de algemene regels wordt interne defensieregelgeving straks (verder) wettelijk verankerd, waardoor breder door ILT gehandhaafd gaat worden. In het bijzonder op oefenterreinen zal men hier bedacht op moeten zijn omdat handhaving zich tot nu toe beperkte tot inrichtingen. Ook voor de inrichtingen die nu vergunningplichtig zijn, zal handhaving een punt van aandacht zijn. Nu wordt namelijk enkel gehandhaafd op het wel of niet voldoen aan de (gedetailleerde) voorschriften zoals die zijn opgenomen in de betreffende omgevingsvergunning. Onder de nieuwe Omgevingswet is het slechts voldoen aan de algemene regels of de (nog maar zeer beperkte!) voorschriften in de omgevingsvergunning niet meer voldoende. Bij handhaving wordt straks ook de zorgplicht meegenomen die de initiatiefnemer ertoe moet aanzetten om zelf toe te zien op de naleving van de normen en daar waar nodig maatregelen te treffen om de nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving te voorkomen. Daarbij in aanmerking nemend dat de bestuurlijke boete onder de Omgevingswet breder toepasbaar wordt gemaakt – het opleggen van een bestuurlijke boete is nu alleen nog op deelgebieden mogelijk – betekent dit dat er straks een grotere rol voor de commandant is weggelegd om toe te zien en te anticiperen op de naleving van de regelgeving.