ARREST
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. B.D.W. Martens, advocaat, hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 oktober 2016. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Martens. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. H.M. Both en mr. P.M. van der Weijden.
OVERWEGINGEN
1.1. Appellant was sinds januari 2012 in dienst bij de Koninklijke Marechaussee (KMar), laatstelijk in de functie van Medewerker Beveiligingstaken bij de [brigade], bij [het departement] in [A.] ([het departement]).
1.2. Naar aanleiding van een aangifte is het Cluster Integriteit, Interne Onderzoeken van de KMar op 21 oktober 2013 verzocht om een strafrechtelijk onderzoek in te stellen naar diefstal uit/vernieling van een snoepautomaat bij [het departement].
1.3. De behandelend Officier van Justitie (OvJ) heeft op 29 oktober 2013 (schriftelijk) toestemming verleend om, voor een periode van twee weken met mogelijke uitloop, een camera te plaatsen bij [het departement] om zo vast te stellen wie verantwoordelijk is voor de diefstallen uit de snoepautomaat.
1.4. Nadat uit de camerabeelden was opgemaakt dat appellant (mogelijk) betrokken is geweest bij diefstal uit de snoepautomaat, is hij op 12 februari 2014 verhoord als verdachte.
1.5. Bij brief van 28 maart 2014 heeft de betrokken Hoofofficier van Justitie de commandant van de KMar meegedeeld dat er voldoende wettig en overtuigend bewijs is dat medewerkers van de KMar, onder wie appellant, zich schuldig hebben gemaakt aan diefstal, dan wel poging tot diefstal, al dan niet in vereniging gepleegd, van snoep/koek uit de snoepautomaat. Een strafrechtelijke vervolging zou dan ook aangewezen kunnen zijn. De Hoofdofficier van Justitie heeft van de behandelend OvJ begrepen dat tegen de medewerkers disciplinair is opgetreden met als uitkomst ontslag voor degenen die daadwerkelijk goederen hebben weggenomen en een ambtsbericht voor degenen die hebben gepoogd goederen weg te nemen. Gelet hierop is besloten aan de strafzaak geen verder vervolg te geven. Met de disciplinaire maatregelen kan worden volstaan.
1.6.1. Bij besluit van 14 augustus 2014, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 16 februari 2015 (bestreden besluit), is appellant met toepassing van artikel 39, tweede lid, aanhef en onder l, van het Algemeen militair ambtenarenreglement per 1 september 2014 ontslag verleend wegens wangedrag. Appellant wordt verweten dat hij zich - tijdens de dienst op het object dat hij werd geacht te beveiligen - meerdere malen schuldig heeft gemaakt aan het wegnemen van snoep uit de automaat zonder hiervoor te betalen.
1.6.2.De minister heeft in het kader van zijn besluitvorming de betrokken marechausseebeveiligers ingedeeld in de volgende categorieën en daaraan de volgende gevolgen verbonden:
-marechausseebeveiligers die er getuige van waren dat er snoep uit de automaat werd weggenomen, zonder dat hiervoor betaald werd, en niet hebben ingegrepen noch dit naderhand hebben gemeld. Besloten is dat ten aanzien van deze categorie medewerkers een ambtsbericht wordt opgesteld;
-marechausseebeveiligers die, na inworp van geld, met z’n tweeën met beide armen om de automaat, de automaat van de muur hebben getrokken en er excessief aan hebben staan schudden, waarbij de automaat in een hoek van 45 graden is gekanteld en gedurende een halve minuut hard van voor naar achter is geschud. Dit naar eigen zeggen omdat het snoep er niet uitkwam.
Besloten is dat ten aanzien van deze categorie medewerkers een ambtsbericht wordt opgesteld en dat zij een gesprek met hun groep moeten aangaan over het gebeurde en hun rol hierin;
-marechausseebeveiligers die er getuige van waren dat er snoep uit de automaat werd weggenomen, zonder dat hiervoor betaald werd, en niet hebben ingegrepen noch dit naderhand hebben gemeld en bovendien het snoep naderhand hebben opgegeten.
Besloten is dat ten aanzien van deze categorie medewerkers een ambtsbericht wordt opgemaakt, dat zij - evenals de voorgaande categorie medewerkers - een groepsgesprek moeten aangaan en dat zij bovendien een boete op basis van de Wet Militair Tuchtrecht opgelegd krijgen;
-marechausseebeveiligers die hebben geprobeerd snoep uit de automaat weg te nemen, zonder hiervoor te betalen. Hierbij is het bij een poging gebleven.
Besloten is dat ten aanzien van deze categorie medewerkers een ambtsbericht wordt opgemaakt, dat zij evenals de voorgaande categorie medewerkers een groepsgesprek moeten aangaan en dat zij gedurende een jaar onderdeel uitmaken van de integriteitspresentaties die worden gegeven aan iedere nieuwe lichting van marechausseebeveiligers van [A.] Beveiliging;
-marechausseebeveiligers die één of meerdere keren snoep uit de automaat hebben weggenomen zonder hiervoor te betalen.
Besloten is dat aan deze medewerkers ontslag wordt verleend.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. De rechtbank heeft daartoe, kort samengevat, overwogen dat op basis van deugdelijk vastgestelde gegevens is vastgesteld dat appellant de hem verweten gedragingen heeft begaan en dat de minister de gedragingen van appellant terecht heeft gekwalificeerd als wangedrag. Er zijn geen aanknopingspunten voor het oordeel dat dit wangedrag appellant niet kan worden toegerekend. De beslissing van de minister om in deze specifieke kwestie een categorie-indeling te maken en daaraan specifieke gevolgen te verbinden moet als beleid worden aangemerkt. Met het maken van onderscheid tussen medewerkers bij wie het bij een poging is gebleven - ongeacht de reden daarvoor - en degenen bij wie de handelingen hebben geleid tot het daadwerkelijk wegnemen van snoepgoed zonder betaling, gaat de minister een redelijke beleidsbepaling in deze specifieke situatie niet te buiten en de minister heeft daarmee geen ongeoorloofd onderscheid gemaakt tussen de verschillende categorieën medewerkers. Dat een andere indeling ook verdedigbaar is, maakt dit niet anders. Hieruit volgt dat de minister appellant heeft mogen indelen in categorie e. De rechtbank heeft tot slot overwogen dat de maatregel van ontslag niet onevenredig is aan het appellant verweten wangedrag.
3. Appellant heeft de juistheid van die uitspraak op de hierna te bespreken gronden bestreden.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1. Appellant betwist als zodanig niet dat hij zich heeft schuldig gemaakt aan de hem verweten gedragingen en ook voor de Raad staat voldoende vast dat appellant zich meerdere malen heeft schuldig gemaakt aan het wegnemen van snoep uit de automaat zonder hiervoor te betalen. Voor zover appellant heeft willen betogen dat deze gedragingen moeten worden gekenschetst als louter baldadigheid volgt de Raad appellant hierin niet. De Raad is met de rechtbank en de minister van oordeel dat appellant zich met zijn gedragingen heeft schuldig gemaakt aan wangedrag. De Raad tekent in dit verband nog aan dat de geringe waarde van het zonder toestemming meegenomen goed in dit opzicht op zichzelf niet van belang is. Vergelijk de uitspraak van 28 april 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1550.
4.2. Er zijn geen aanknopingspunten voor het oordeel dat dit wangedrag appellant niet kan worden toegerekend.
4.3. Nu appellant zich schuldig heeft gemaakt aan toerekenbaar wangedrag, was de minister bevoegd appellant ontslag te verlenen.
4.4.1. Appellant heeft een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel. Hij heeft daartoe betoogd dat het onterecht is dat in vier van de vijf categorieën ontslag achterwege is gebleven en dat enkel in de categorie waarin appellant is ingedeeld wel ontslag wegens wangedrag heeft plaatsgevonden. Appellant heeft zich in dit verband op het standpunt gesteld dat het maken van onderscheid tussen een voltooide handeling en een poging ongerechtvaardigd is, omdat de intentie in beide gevallen dezelfde is geweest. De intentie is er in beide gevallen kennelijk op gericht geweest om zonder te betalen snoep uit de automaat te krijgen. Het enkele toeval dat het snoepgoed in het ene geval wel uit de automaat is gevallen, maar in het andere geval niet, maakt het handelen van de medewerker en zijn intentie niet wezenlijk anders, aldus appellant. Een en ander geldt volgens appellant zeker nu het gaat om een groep van negentien betrokken marechausseebeveiligers, waarvan er slechts twee zijn ontslagen.
4.4.2. In zijn ter zitting gegeven toelichting op de gehanteerde categorie-indeling heeft de minister wat betreft het gemaakte onderscheid tussen categorie d en categorie e benadrukt dat appellant zich tot drie maal toe heeft schuldig gemaakt aan het hem verweten gedrag, door met zijn wapenstok te vissen naar snoep. Volgens de minister heeft appellant een keuzemoment gehad toen hij het snoep heeft weggenomen, en is er blijkbaar na de eerste keer voor appellant geen reden geweest om te stoppen. Hierin is het onderscheid gelegen met categorie d waarbij het bij een poging is gebleven. De minister heeft voorts weersproken dat appellant nagenoeg de enige is geweest die ontslag heeft gekregen. Volgens de minister hebben in totaal acht marechausseebeveiligers zich schuldig gemaakt aan het wegnemen van snoep uit de automaat zonder hiervoor te betalen en zijn zij alle acht ontslagen. In slechts één geval is het ontslagbesluit in beroep vernietigd omdat de gedraging naar het oordeel van de rechtbank niet was komen vast te staan.
4.4.3. De Raad stelt voorop dat het hier gaat om een situatie met veel betrokkenen van wie de aard en de mate van onjuist handelen onderling nuances vertonen en waarin het betrokken bestuursorgaan heeft gekozen voor een individuele benadering en weging op basis van een aantal door hem gehanteerde criteria. In zo’n situatie dient de bestuursrechter zich primair te beperken tot de vraag of het betrokken bestuursorgaan de gehanteerde criteria in algemene zin heeft kunnen aanleggen zonder in strijd te komen met het gelijkheidsbeginsel, en vervolgens of dat orgaan die criteria ook op een consistente wijze heeft gehanteerd. Daarbij komt aan het bestuursorgaan een zekere ruimte toe voor het afwegen van bepaalde omstandigheden en nuances. De bestuursrechter dient slechts in te grijpen bij duidelijk in het oog springende, van de criteria afwijkende beslissingen, die consequenties moeten hebben voor andere gevallen (vergelijk de uitspraken van de Raad van 24 februari 1987, TAR 1987, 85, en van 28 juni 2007, ECLI:NL:CRVB:2007:BA9043).
4.4.4. De Raad kan de minister volgen in zijn onder 4.4.2 weergegeven toelichting. Gelet op deze toelichting is er - in het licht van de onder 4.4.3 weergegeven toetsingsmaatstaf - geen grond voor het oordeel dat de minister het gelijkheidsbeginsel heeft geschonden. Niet valt in te zien dat de minister geen onderscheid heeft mogen maken tussen de groep van beveiligingsmedewerkers bij wie het bij een poging is gebleven en de groep van beveiligingsmedewerkers die, zoals appellant, zich hebben schuldig gemaakt aan het wegnemen van snoep uit de automaat zonder hiervoor te betalen. Het betoog van appellant faalt.
4.5.De aard en de ernst van het vastgestelde wangedrag, de betekenis hiervan voor het functioneren van appellant binnen de KMar en de eisen die aan de betrouwbaarheid en integriteit van KMar-militairen mogen worden gesteld, rechtvaardigen het verleende onvrijwillige ontslag. De minister heeft het wangedrag van appellant terecht onverenigbaar geacht met zijn functie als beveiligingsmedewerker. Appellant heeft door zijn handelwijze het vertrouwen dat de minister in hem als integere en betrouwbare militair, belast met de beveiliging en bewaking van objecten, moet kunnen stellen in ernstige mate geschaad.
4.6.Uit 4.1 tot en met 4.5 volgt dat het hoger beroep niet slaagt. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaan geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
NASCHRIFT
Door mr. P. Verkroost
Snoeplust leidt tot ontslag wegens wangedrag.
Een militair, werkzaam bij de Koninklijke Marechaussee, was wegens wangedrag ontslagen omdat hij zich meerdere malen schuldig had gemaakt aan diefstal (het wegnemen van snoep uit een snoepautomaat zonder hiervoor te betalen) tijdens de dienst op het object dat hij werd geacht te beveiligen. De militair betwistte de gedragingen niet, echter hij was van mening dat deze niet in verhouding stonden tot de maatregel van ontslag wegens wangedrag. Hij beriep zich op het gelijkheidsbeginsel omdat bij collega’s bij wie het bij een poging tot diefstal was gebleven, was volstaan met een ambtsbericht. De Centrale Raad van Beroep (hierna; de Raad) oordeelde echter dat het gemaakte onderscheid tussen de groep van beveiligingsmedewerkers bij wie het bij een poging was gebleven en de groep van beveiligingsmedewerkers die zich daadwerkelijk schuldig hadden gemaakt aan diefstal niet onredelijk is en dat de maatregel van ontslag wegens wangedrag gerechtvaardigd is. De Raad kwam tot het uiteindelijke oordeel dat het wangedrag van de militair terecht onverenigbaar is geacht met zijn functie als beveiligingsmedewerker, nu hij door zijn handelwijze het vertrouwen dat de minister in hem als integere en betrouwbare militair, belast met de beveiliging en bewaking van objecten, moet kunnen stellen, in ernstige mate heeft geschaad. De geringe waarde van het zonder toestemming meegenomen goed maakt dit volgens de Raad in casu niet anders.1 Een beroep op het gelijkheidsbeginsel is eenvoudig gedaan, echter slaagt zelden. Zo ook hier.
Deze diefstallen stonden echter niet op zichzelf. Het betrof een situatie waarbij meerdere militairen, soms samen, soms meerdere malen, snoep hadden geprobeerd te stelen of daadwerkelijk hadden gestolen uit de betreffende snoepautomaat. Daarnaast waren er militairen die deze activiteiten hadden waargenomen, doch dit niet hadden gemeld. Gelet op de diversiteit van gedragingen had het bevoegd gezag bij het bepalen van de te nemen maatregelen gekozen voor een indeling van de gedragingen in categorieën, elk voor zich leidend tot een bepaalde rechtspositionele maatregel, al dan niet in combinatie met een maatregel van interne sturing of een tuchtrechtelijke straf. De maatregelen varieerden van een ambtsbericht, een ambtsbericht en een gesprek tussen de betrokkene en zijn groep over het gebeurde en hun rol hierin, een ambtsbericht met een groepsgesprek en een boete op basis van de Wet militair tuchtrecht, een ambtsbericht met een groepsgesprek en de verplichting om gedurende een jaar deel uit te maken van de integriteitspresentaties die worden gegeven aan iedere nieuwe lichting van marechausseebeveiligers, tot ontslag.
In algemene zin kent de rechtspositie van militairen een aantal rechtspositionele maatregelen die genomen kunnen worden in reactie op wangedrag, waarbij ontslag (art. 39 lid 2 AMAR) de meest bekende maar ook meteen de meest verstrekkende is. Het is letterlijk en figuurlijk zoeken naar deze rechtspositionele maatregelen nu zij in aantal beperkt zijn2 en het AMAR in tegenstelling tot andere rechtspositiereglementen niet voorziet in een overzichtelijke extensieve opsomming. Zo valt qua diversiteit in mogelijk te nemen rechtspositionele maatregelen op dat het AMAR niet voorziet in een variatie aan ‘disciplinaire straffen’, zoals het BARD die wel kent . Vermeldenswaard zijn in dat verband de schriftelijke berisping, vermindering van de aanspraak op vakantieverlof, een (aanzienlijke) salarisverlaging alsmede het niet toekennen van ‘periodieken’. Hier is in het (verdere) verleden niet voor gekozen vanwege de (destijds) ruime tuchtrechtelijke mogelijkheden en bevoegdheden ten aanzien van militairen.
Het Juridisch Handboek Commandant noemt als mogelijke rechtspositionele maatregelen voor militairen de schorsing, de negatieve beoordeling, een alcoholverbod (langer dan acht uur), een functioneringsgesprek, een schriftelijke waarschuwing, een repatriëring, het (tijdelijk) niet in aanmerking komen voor een opleiding of bevordering, de overplaatsing, het ambtsbericht, de inhouding van een periodiek en tot slot het ontslag. Daarnaast kunnen, afhankelijk van de omstandigheden, het (eenzijdig)3 verlenen van buitengewoon verlof ( art. 86 AMAR , het tijdelijk laten waarnemen van een andere functie (art. 25 AMAR) of het tijdelijk opdragen van andere werkzaamheden (art. 12j lid 1 MAW 1931) uitkomst bieden4. Ook zijn er nog andere maatregelen mogelijk, zoals het uitstellen van een diensttijdgratificatie (art. 33 IBM) of het niet toekennen van een diensttijd-medaille (art. 1 Besluit militaire medailles). Daarnaast kunnen andere maatregelen worden getroffen, zoals het verhalen van veroorzaakte schade (art. 145 AMAR). De onderlinge verhouding tussen de bovengenoemde maatregelen is niet vastgelegd. Voor het opleggen van (andere) rechtspositionele maatregelen, waarvoor het rechtspositiereglement geen grondslag biedt, lijkt in het ambtenarenrecht geen ruimte zijn. Ook niet onder het adagium “wie het meerdere mag, mag in beginsel ook het mindere”.5
De in dit geval door het bevoegd gezag gekozen aanpak, waarbij rechtspositionele gevolgen zijn verbonden aan een categorie-indeling moet volgens de rechtbank worden gezien als beleid. Dat een andere indeling ook verdedigbaar is, maakt dit niet anders (r.o. 2). Interessant is dat de Raad stelt dat het bestuursorgaan een zekere ruimte toekomt bij het hanteren van dergelijk beleid en dat de Raad voorts een toets heeft geformuleerd aan de hand waarvan het gekozen beleid door de bestuursrechter dient te worden getoetst. Uitgangspunt is dat sprake is van een situatie “met veel betrokkenen van wie de aard en de mate van onjuist handelen onderling nuances vertonen en waarin het betrokken bestuursorgaan heeft gekozen voor een individuele benadering en weging op basis van een aantal door hem gehanteerde criteria”. Primair dient de bestuursrechter zich in een dergelijk geval te beperken “tot de vraag of het betrokken bestuursorgaan de gehanteerde criteria in algemene zin heeft kunnen aanleggen zonder in strijd te komen met het gelijkheidsbeginsel, en vervolgens of dat orgaan die criteria ook op een consistente wijze heeft gehanteerd”. Het bestuursorgaan heeft daarbij een “zekere ruimte voor het afwegen van bepaalde omstandigheden en nuances” (r.o. 4.4.3). Gelet op de algemene formulering van de bovenstaande toets, rijst de vraag hoeveel ruimte een bestuursorgaan feitelijk heeft bij het formuleren en hanteren van dergelijk beleid.
In de eerste plaats dient het bestuursorgaan gebruik te maken van de bestaande rechtspositionele maatregelen zoals hierboven genoemd. Recentelijk nog kon een toegangsverbod niet in rechte standhouden, nu dit geen grondslag heeft in het huidige rechtspositiereglement.6 Niets in de uitspraak duidt er op dat de Raad haar standpunt ten aanzien hiervan heeft gewijzigd. Indien met een rechtspositionele maatregel niet of niet geheel het gewenste resultaat kan worden bereikt, kan (een combinatie met) een interne ordemaatregel of een tuchtrechtelijke straf mogelijk uitkomst bieden. Het gekozen beleid in het onderhavige geval is daar een goed voorbeeld van. De mogelijkheden tot maatwerk en differentiatie liggen kortom voornamelijk in het volledig en optimaal gebruik maken van alle bestaande rechtspositionele maatregelen, eventueel in combinatie met maatregelen van interne orde of het tuchtrecht.
Een andere “grens” volgt uit de bewoording van de toets zelf. Het gekozen beleid mag namelijk niet in strijd zijn met het gelijkheidsbeginsel. Gelijke gevallen dienen gelijk behandeld te worden. Bij het tot stand komen van dergelijk beleid dient men zich te realiseren dat het beleid, ook al is het ontwikkeld met het oog op één specifieke situatie, ook in de toekomst een rol kan spelen indien sprake is van gelijke gevallen.
Tot slot stelt de Raad dat de bestuursrechter slechts dient in te grijpen bij “duidelijk in het oog springende, van de criteria afwijkende gevallen, die consequenties moeten hebben voor andere gevallen” (r.o. 4.4.3). De Raad doelt hiermee op de “soortgelijke gevallen” niet zijnde gelijke gevallen.7 In dergelijke situaties dient rekening te worden gehouden met de straffen die in eerdere soortgelijke situaties zijn opgelegd. De Raad oordeelde in 2007 dat een inhouding van € 1000,- op het salaris van een politieambtenaar niet evenredig was aan de aard en ernst van het gepleegde plichtsverzuim, onder meer nu in eerdere soortgelijke situaties geen enkele straf was opgelegd.8 Net als bij het gelijkheidsbeginsel is ook hier sprake van mogelijke effecten in de toekomst waar rekening mee dient te worden gehouden.
De in de toets geformuleerde ‘zekere ruimte’ biedt bestuursorganen bepaalde mogelijkheden. Het is echter geen middel om de ten opzichte van andere ambtelijke rechtspositiereglementen toch relatief beperkte rechtspositionele maatregelen in het militaire ambtenarenrecht uit te breiden.