Boekbespreking
Boekbespreking, David Nauta, The International Responsibility of NATO and its Personnel during Military Operations
Door dr. M.C. Zwanenburg1
De NAVO is tot op zekere hoogte een zwart gat in de juridische literatuur. Over andere organisaties wordt met grote regelmaat gepubliceerd, maar over de NAVO verschijnt weinig. Alleen al om die reden is “The International Responsibility of NATO and its Personnel during Military Operations” van David Nauta een welkome toevoeging.
Het boek is het resultaat van promotieonderzoek gedaan aan de Radboud Universiteit Nijmegen.2 Daarbij kon de auteur een beroep doen op zijn eigen ervaringen als werknemer van de organisatie waar hij over schreef: hij is sinds 2012 werkzaam bij het Joint Warfare Centre van de NAVO in Noorwegen. Dit zou de vraag kunnen oproepen of dit heeft geleid tot beperkingen of zelfcensuur bij het schrijven van het boek. Gezien de kritische noten die de auteur hier en daar kraakt lijkt dat zeker niet het geval te zijn geweest.3
Zoals de titel aangeeft onderzoekt het boek aspecten van de internationale aansprakelijkheid van de NAVO. De centrale vraag die de auteur probeert te beantwoorden luidt: “What is the scope and the extent of NATO’s responsibility for violations of the rules of public international law and international criminal law during military operations?” Bij de zoektocht naar een antwoord op die vraag is een aantal beperkingen aangebracht. In de eerste plaats wordt alleen gekeken naar internationale aansprakelijkheid, en wordt privaatrechtelijke aansprakelijkheid niet behandeld. Het onderscheid tussen die twee vormen van aansprakelijkheid is overigens niet altijd even duidelijk als het misschien op het eerste gezicht lijkt, zoals bijvoorbeeld geïllustreerd door de discussie over de aansprakelijkheid van de VN in verband met de cholera epidemie in Haïti. In dat geval is er immers verschil van mening tussen de partijen of het gaat om een privaatrechtelijke claim. Een tweede beperking is dat alleen wordt gefocust op aansprakelijkheid tijdens militaire operaties die onder bevel van de NAVO staan. Deze beperking is begrijpelijk, gezien de noodzaak om de omvang van promotieonderzoek in te kaderen, en nu de meeste vragen rondom aansprakelijkheid van de NAVO rijzen naar aanleiding van incidenten tijdens militaire operaties. Gedacht kan worden aan aantijgingen van schendingen van internationaal recht naar aanleiding van de operatie Allied Force in het voormalig Joegoslavië in 1999, en de bombardementen uitgevoerd door de NAVO in het kader van operatie Unified Protector in Libië. De auteur gaat ook niet in op de implementatie van aansprakelijkheid, dat wil zeggen op remedies voor slachtoffers van schendingen. Dat is begrijpelijk, maar was wel interessant geweest. Immers, zonder mogelijkheid om aansprakelijkheid in te roepen is aansprakelijkheid zelf van beperkte waarde. Op dat vlak is nog veel verbetering mogelijk, zoals ook blijkt uit een recent advies van de Commissie van Advies inzake Volkenrechtelijke Vraagstukken (CAVV) over de aansprakelijkheid van internationale organisaties.4
Het boek heeft een duidelijke structuur. Na een inleiding waarin onder andere bovengenoemde centrale vraagstelling en beperkingen worden behandeld, worden in het tweede hoofdstuk vier casus beschreven die vragen hebben opgeroepen rondom de aansprakelijkheid van de NAVO en waar in latere hoofdstukken op wordt teruggegrepen. Vervolgens wordt stilgestaan bij de ontwikkeling van de NAVO tussen de oprichting van de organisatie in 1949 en nu. Doel van dit hoofdstuk is om meer inzicht te bieden in de functies van de NAVO, het juridisch kader op basis waarvan de organisatie deze functies uitvoert, en haar doelstellingen. Duidelijk wordt gemaakt dat in de loop van de jaren en met name na het einde van de Koude Oorlog de NAVO is veranderd van een pure collectieve zelfverdedigingsorganisatie in een organisatie die zich ook richt op het uitvoeren van vredesoperaties. Ook wordt duidelijk gemaakt dat de organisatie steeds onafhankelijker is gaan opereren ten opzichte van de lidstaten.
Het vierde hoofdstuk beschrijft het institutionele raamwerk van de organisatie. Daarbij wordt gekeken naar de manier waarop besluiten worden genomen binnen de organisatie, de planning van operaties en de militaire bevelsrelaties, en de relatie tussen de NAVO en de Verenigde Naties. Geconcludeerd wordt onder andere dat de besluitvorming bij consensus en de zogenaamde “silence procedure” leiden tot een zekere autonomie van de organisatie in haar relatie met de lidstaten. Ook het feit dat lidstaten vergaande bevoegdheden over militaire eenheden die aan NAVO-operaties deelnemen overdragen, draagt daaraan bij.
Het volgende hoofdstuk gaat in op de vraag of de NAVO een eigen internationale rechtspersoonlijkheid bezit. Het antwoord op deze vraag is van belang omdat alleen in het geval van een bevestigend antwoord, de organisatie eigen rechten en plichten onder het internationaal recht kan hebben. Internationale rechtspersoonlijkheid is als gevolg daarvan een voorwaarde voor internationale aansprakelijkheid. Immers, een van de voorwaarden voor een internationaal-onrechtmatige daad is schending van een verplichting onder internationaal recht. Of de NAVO een internationale rechtspersoon is, is lange tijd omstreden geweest. Recent lijkt er echter weinig twijfel meer over te bestaan dat dit wel degelijk het geval is. Dit wordt onderstreept door het feit dat de juridisch adviseur van de NAVO dit zelf een paar jaar terug heeft bevestigd in een brief aan de International Law Commission van de VN. Daarmee lijkt de discussie in dit hoofdstuk enigszins overbodig. Niettemin biedt het een heldere onderbouwing van de conclusie dat de NAVO inderdaad internationale rechtspersoonlijkheid bezit.
Hoofdstuk 6 analyseert de internationale verplichtingen van de NAVO. Daarbij wordt vooral gefocust op het ius ad bellum, het humanitair oorlogsrecht en de mensenrechten. Dit zijn rechtsgebieden die met name relevant zijn voor militaire operaties. De auteur kijkt zowel naar verdragsverplichtingen als naar verplichtingen onder internationaal gewoonterecht. Nu de NAVO geen partij is bij verdragen op het gebied van het HOR of de mensenrechten, zijn met name de laatste van belang. Ook wordt uitgebreid stilgestaan bij de vraag of, en zo ja wanneer, verplichtingen onder het HOR en de mensenrechten van kracht zijn. Met andere woorden, wanneer de NAVO partij wordt bij een gewapend conflict en wanneer er sprake is van uitoefening van rechtsmacht door de organisatie. Deze lezer vond de beschrijving van de vraag wanneer de NAVO “rechtsmacht” heeft en als gevolg daarvan mensenrechtelijke verplichtingen heeft, niet erg sterk. Ook de conclusie van de auteur dat uit een aantal internationaalrechtelijke regels, hoewel de NAVO daar strikt genomen zelf niet aan is gebonden. niettemin “ indirecte verplichtingen” voor de organisatie voortvloeien roept vragen op. Het was voor mij niet geheel duidelijk waar deze conclusie op is gebaseerd, en wat dergelijke “indirecte verplichtingen” concreet inhouden. Ook is niet duidelijk wat de reikwijdte van deze conclusie is: ziet deze alleen op een aantal specifieke verplichtingen die worden besproken, of betreft het een conclusie die ook van toepassing is op andere verplichtingen?
In het volgende hoofdstuk wordt de toerekening van handelen aan de NAVO besproken. Hierbij wordt vooral gekeken naar de toepassing van de regels voor toerekening in de “Articles on the responsibility of international organizations” van de ILC op militaire operaties onder leiding van de NAVO. Op basis hiervan komt de auteur tot de conclusie dat de bevelsrelaties zoals beschreven in hoofdstuk 5 een presumptie scheppen dat handelen van troepen van nationale contingenten aan de NAVO moet worden toegerekend. Deze presumptie kan worden weerlegd wanneer er sprake is van effectieve controle over een contingent door een troepen leverende staat. Ook wordt ingegaan op de mogelijkheid van meervoudige toerekening, dat wil zeggen toerekening van handelen zowel aan de NAVO als aan een staat.
Hoofdstuk 8 zoomt in op de aansprakelijkheid van de NAVO voor internationale misdrijven gepleegd tijdens NAVO-operaties. De argumentatie voor het behandelen hiervan in een apart hoofdstuk was voor deze lezer niet geheel overtuigend. De beschrijving van specifieke aspecten van internationaal strafrecht is niet erg diepgravend, en de relatie met aansprakelijkheid van NAVO had m.i. ook in andere hoofdstukken verwerkt kunnen worden.
Het boek sluit af met een hoofdstuk waarin enkele conclusies worden getrokken en aanbevelingen worden gedaan. Deze aanbevelingen zijn dat de NAVO richtlijnen zou moeten ontwikkelen om te reageren op internationale claims; dat de NAVO haar internationale verplichtingen zou moeten verwerken in haar beleid; dat de NAVO ervoor zou moeten pleiten dat troepen leverende staten zich niet mengen in missies; en dat de NAVO internationale misdrijven gepleegd door haar personeel zou moeten onderzoeken en rapporteren. Dit zijn nuttige aanbevelingen die aansluiten bij de conclusies die de auteur trekt, hoewel de toelichting er op wat algemeen blijft. Het zou bijvoorbeeld interessant zijn geweest om te lezen wat de auteur concreet voor ogen heeft bij de aanbeveling dat de organisatie richtlijnen zou moeten ontwikkelen om te reageren op internationale claims.
Al met al is het boek, dat prettig leest, een nuttige aanvulling op de literatuur. Dat komt vooral doordat het een aantal algemene leerstukken van internationaal recht specifiek toepast op het geval van de NAVO. Het feit dat de bespreking van een aantal aspecten meer diepgravend had kunnen zijn en de juridische argumentatie niet op alle plaatsen even overtuigend is, doet daar niet aan af. Het boek zal met name interessant zijn voor lezers die meer willen weten over het internationaalrechtelijke kader waarbinnen de NAVO opereert. Daarnaast is het te hopen dat het boek zal worden gebruikt door hen die nader onderzoek willen doen naar specifieke aspecten van de aansprakelijkheid van de NAVO. Dat is een onderwerp dat nadere studie verdient.