Bijdrage - Beschouwing
Parlementaire controle op het besluit tot inzet in Duitsland, Frankrijk en Nederland
Mr. drs. K.T. Meijer1
1 Inleiding
Op 22 januari 2022 autoriseerde de Federatieraad, het hogerhuis van Ruslands parlement, het besluit om Oekraïne aan te vallen.2 Poetins voorstel werd met unanieme stemmen aangenomen. Strikt genomen was het toestemmingsverzoek onnodig, aangezien de grondwettelijke bevoegdheid van de Federatieraad gedelegeerd is aan de president.3 Mogelijk wilde zelfs Poetin zich, in elk geval uiterlijk, conformeren aan de norm dat in de meeste democratieën het besluit over inzet van de krijgsmacht niet genomen wordt zonder parlementaire betrokkenheid. Het geldt immers als een van de zwaarste besluiten die de staat kan nemen. Ten eerste gaat het gepaard met het risico op verlies van mensenlevens. Ten tweede kan het vergaande geopolitieke gevolgen hebben. Ten derde is het kostbaar. Ten vierde kan het existentiële gevolgen hebben voor de staat zelf.4
In dit artikel staat de vraag centraal of de EU-lidstaten een juridische norm van parlementaire controle delen op het besluit tot inzet van de krijgsmacht. Van oudsher bestaan verschillen in hoe parlementaire betrokkenheid precies is vormgegeven. In dit artikel onderzoek ik hoe de parlementaire controle op het besluit inzake inzet in Duitsland, Nederland en Frankrijk werkt. Hieruit blijkt dat ondanks de uiteenlopende staatsrechtelijke tradities, besluitvormingsmechanismen en militair-politieke cultuur in deze drie landen in de afgelopen dertig jaar de parlementaire controle is toegenomen, en meer op elkaar is gaan lijken.
De vergelijking tussen landen in dit artikel is relevant vanuit academische optiek, om te bezien hoe drie politieke stelsels een vergelijkbare uitdaging oplossen. Daarnaast is de vergelijking relevant vanuit de toenemende internationale militaire samenwerking en in het bijzonder de Europese defensiesamenwerking. In dat kader is reeds betoogd dat de lidstaten een staatsrechtelijke norm van parlementaire controle kennen, waaraan een eventuele toekomstige gemeenschappelijke defensie voor de EU zou moeten voldoen.5 Maar waar die literatuur ingaat op nationale besluitvorming over inzet van de krijgsmacht, worden de relevante bepalingen niet besproken in het licht van hoe zij in de praktijk en in hun bredere staatsrechtelijke context werken.6 Dat is van belang, omdat de mate van parlementaire betrokkenheid eerder te bepalen is aan de hand van hoe de besluitvorming in de praktijk werkt, dan uitsluitend op basis van de grondwettelijke bepalingen zelf.7 Sterke parlementaire bevoegdheden op papier leiden niet per definitie tot sterke parlementen.8 Het voorbeeld van de Federatieraad onderstreept dit andermaal. Om de sterke en zwakke punten van de parlementaire controle te duiden, wordt in dit artikel geanalyseerd hoe de drie lidstaten 'scoren' op vier functies van oppositie: 1) machtswisseling, 2) tegenwicht, 3) debat en 4) transparantie.9
Het is aannemelijk dat de casus van Duitsland, Nederland en Frankrijk het spectrum aan variëteit tussen de EU-lidstaten dekt. Dat berust op de volgende gronden. De bevoegdheden tot inzet van de krijgsmacht zijn in moderne democratieën verschillend vormgegeven, ook onder EU-lidstaten.10 In de literatuur worden vijf modellen genoemd.11 Ten eerste, het model met een veto voor het parlement.12 Ten tweede, het model met een voorwaardelijk veto voor het parlement.13 Ten derde, een veto ex post: de regering kan besluiten tot inzet, maar het parlement kan dit besluit terugdraaien.14 Ten vierde, het model waarin de regering beslist, maar het parlement bevoegdheden heeft om te controleren en het debat aan te gaan. Ten vijfde, het model waarin het parlement geen specifieke bevoegdheden heeft. Duitsland,15 Frankrijk en Nederland dekken deze modellen grotendeels af. In Duitsland moet het parlement iedere inzet goedkeuren (model 1). Tot 2008 paste de praktijk in Frankrijk 2008 bij model 5, maar sindsdien heeft het parlement de bevoegdheid het besluit tot inzet terug te draaien (model 3). Nederland is minder goed in te passen. De jure heeft het parlement een specifiek informatierecht ter zake (model 4), in de praktijk veel invloed op het beleid en volgens sommigen zelfs een 'materieel instemmingsrecht' met beperkte reikwijdte (model 2). Vanuit een meer historisch-institutioneel perspectief geldt dat Frankrijk en Nederland oude democratieën zijn, terwijl Duitsland een relatief jonge democratie is. Vanuit dat perspectief zou tevens een lidstaat moeten worden besproken die recenter democratiseerde. Geografisch gezien lijkt het mogelijk problematisch dat geen zuidelijke, oostelijke of Scandinavische landen worden behandeld. Hier staat tegenover dat institutioneel gezien het Duitse besluitvormingsmodel vergelijkbaar is met Italië en Zweden, terwijl Frankrijk vergelijkbaar is met Polen.16 Dit onderzoek is een eerste aanzet naar die gedeelde juridische norm. Om van nog een betere representatie te kunnen spreken, zou het goed zijn om vijf EU-lidstaten te behandelen die alle modellen representeren, waaronder een Oost-Europese lidstaat.
2 Duitsland
De Duitse grondwet (Grundgesetz, GG) van 1949 is in zekere zin het product van de Tweede Wereldoorlog, uiteraard ook ten aanzien van de bepalingen die het buitenlandbeleid en Defensie raken. De naoorlogse Duitse grondwet bevatte oorspronkelijk geen juridische basis voor (de instelling van) de krijgsmacht. Hoewel art. 26 GG Duitsland bindt aan vrede en non-agressie,17 bevat de Grundgesetz geen verbod op het tot stand brengen van een krijgsmacht, zoals in Japan wel het geval is.18 Niet alleen was de krijgsmacht in juridische zin afwezig, het militaire apparaat was na de Tweede Wereldoorlog ook in fysieke zin verwoest.
Niettemin bleek al snel een krijgsmacht weer nodig. Vanwege de dreiging van de Sovjet-Unie, wilden de vroegere geallieerde bondgenoten dat Duitsland zich zou herbewapenen. Maar omdat Duitsland als de voormalige agressor niet volledig werd vertrouwd, zou de herbewapening moeten gebeuren in het kader van internationale verbanden (NAVO en de Europese Defensie Gemeenschap). Bondskanselier Adenauer begreep dat deze herbewapening en integratie noodzakelijk waren voor de rehabilitatie en heropbouw. De verkiezingen van 1953 leverden zijn coalitie (CDU/CSU met FDP) genoeg zetels op om de benodigde grondwettelijke grondslag te kunnen aanbrengen. Zo kreeg de Federatie de bevoegdheid om defensiewetgeving te maken (artikel 73 lid 1 GG). Ook kreeg de Bondsdag de bevoegdheid om een 'staat van verdediging' (Verteidigungsfall) uit te roepen.19 Daarnaast werd een grondslag voor de oprichting van een krijgsmacht voor verdedigende doeleinden gecreëerd (artikel 87a GG). Daarmee werd ook de basis voor Duitslands toetreding tot de NAVO gelegd, die plaatsvond in 1955. Duitsland heeft zich nooit willen ontwikkelen tot een militaire mogendheid, zoals bijvoorbeeld Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk. De erfenis van de Tweede Wereldoorlog drukte te zeer op de bevolking en politiek-bestuurlijke elite. De oorlog in Oekraïne leidde echter tot een keerpunt en een flinke verhoging van de Defensie-uitgaven, structureel en eenmalig. Daarmee heeft Duitsland ook extra financiële mogelijkheden in handen om invloed uit te oefenen op het EU-veiligheidsbeleid.20
Lange tijd heeft de Bondsrepubliek Duitsland zijn krijgsmacht niet ingezet in het buitenland.21 Tot aan het eind van de jaren tachtig was de regering van opvatting dat de Grundgesetz zich daartegen zou verzetten, tenzij in het kader van zelfverdediging en alleen in bondgenootschappelijk verband. Het einde van de Koude Oorlog bracht hier geleidelijk verandering in. Ten eerste vanwege de Duitse eenwording en de formele internationale erkenning van zijn soevereiniteit. Ten tweede nam het einde van de mondiale 'west-oost-tegenstelling' de blokkade weg in de VN-veiligheidsraad. Hierdoor werd een internationaalrechtelijk mandaat tot militair ingrijpen om de vrede te bewaken mogelijk. Geleidelijk kwam een Duitse heroriëntatie over militaire inzet op gang. De regering-Kohl IV (CDU-FDP) besloot in 1992 voor het eerst om Duitse troepen buiten het territoir van NAVO-lidstaten in te zetten. Het ging om luchtsurveillance in het kader van de no-flyzone boven Bosnië en Herzegovina en het bieden van humanitaire hulp in het kader van een VN-missie in Somalië.22 Sinds de Duitse hereniging is de krijgsmacht meer dan zestig keer ingezet in het buitenland.23 Voorbeelden van EU-missies waar Duitsland aan bijdroeg zijn de anti-piraterijmissie ATALANTA en de anti-mensenhandelmissie SOPHIA. Duitsland trad nooit militair op buiten het verband van de VN, NAVO of een 'coalition of the willing', met uitzondering van drie evacuatie-operaties (in Albania in 1997, in Libië in 2011, Afghanistan in 2021 en Soedan in 2023).24
De besluiten tot inzet in Bosnië en Somalië van de regering Kohl IV werden aangevochten bij het Bundesverfassungsgericht.25 Dat leidde in 1994 tot een uitspraak met grote staatsrechtelijke consequenties, onder meer voor de besluitvorming. Het Hof stelde vast dat zowel de VN als de NAVO systemen zijn van 'collectieve veiligheid' zoals bedoeld in artikel 24 lid 2 GG. Ook is het Hof van de opvatting toegedaan) dat de goedkeuring van bijvoorbeeld het NAVO-verdrag door de Bondsdag impliceert dat Duitsland ook bevoegd is inzake de concrete toepassing daarvan: de inzet van de Duitse krijgsmacht in het kader van het bondgenootschap. Volgens het Hof is de vraag niet of de krijgsmacht mag worden ingezet, maar of de besluitvorming voldoet aan de eisen van democratische legitimiteit. Uit de Grundgesetz volgt volgens het Hof immers dat het hier gaat om een Parlementsarmee. Daarom concludeert hij dat elke inzet van de krijgsmacht in het buitenland geautoriseerd dient te worden door de Bondsdag. Hoewel velen de redenering van het Hof aantrekkelijk vinden, is ook opgemerkt dat in de tekst van de Grundgesetz weinig aanknopingspunten voor deze uitleg te vinden zijn.26 Na de uitspraak vroeg het kabinet-Schröder I de Bondsdag om toestemming voor inzet van de krijgsmacht om het Kosovo-conflict te stabiliseren.
In 2005 werden de uitgangspunten van de uitspraak in wetgeving vastgelegd,27 de Parlamentsbeteiligungsgesetz. Ik noem een aantal belangrijke aspecten daarvan. Ten eerste vereist iedere vorm van inzet in het buitenland instemming van de Bondsdag, ongeacht het type inzet of het bondgenootschappelijk verband. In het AWACS II-Urteil in 2008 bevestigde het constitutionele hof dit uitgangspunt. In dit geval had het kabinet betoogd dat instemming onnodig was, omdat het slechts ging om verdedigende luchtsurveillance (in het luchtruim van bondgenoot Turkije). Het Hof oordeelde dat, indien er concreet zicht is op gevechtshandelingen, de Bondsdag moet instemmen met het besluit. Dat geldt ook als de betrokken zelf geen wapens dragen, zoals bij luchtsurveillance, maar wel onderdeel zijn van de verdediging van een bondgenoot. Juist omdat het primaat over de algemene strategiebepaling van de NAVO ligt bij de Bondsregering), moet de beslissing over de concrete inzet van Duitse soldaten liggen bij een orgaan dat het Duitse volk vertegenwoordigt, aldus het Hof.28 Het Hof verduidelijkte daarnaast dat parlementaire medebeslissing de waarden democratie en machtenscheiding dient.29 Volgens de Parlamentsbeteiligungsgesetz is alleen geen instemming vereist voor het treffen van voorbereidende maatregelen, planning, humanitaire diensten en vervoer van wapens in het kader van zelfverdediging (art. 2). Ten tweede verplicht de wet het kabinet om voorafgaand aan de inzet een aanvraag in te dienen met gedetailleerde informatie over de voorziene inzet (art. 3). Bij inzet op kleine schaal en lage intensiteit wordt toestemming geacht standaard verleend te zijn, tenzij de Bondsdag binnen een week anders beslist (art. 4). Ten derde mag instemming achteraf verleend worden in crisissituaties en bij het redden van Duitsers in het buitenland (art. 5).30
Parlementaire controle als tegenwicht
Experts zijn het erover eens dat de Bondsdag een zeer sterke rol heeft bij besluitvorming over inzet van de krijgsmacht in het buitenland.31 Hoe zit het met de vier functies van parlementaire controle (tegenwicht, machtswisseling, transparantie en debat)? Omdat het Duitse parlement moet instemmen met ieder besluit tot een missie, heeft het een sterke rol als tegenwicht in de besluitvorming tot inzet. Het kabinet kan domweg niet om het parlement heen. In een parlementaire democratie, waar de executieve macht altijd zijn autoriteit ontleent aan het parlement, klinkt dat misschien vanzelfsprekend, maar er zijn Europese parlementaire democratieën waar inzet zonder instemming wel degelijk mogelijk is.32 In het tweede AWACS-Urteil is verduidelijkt dat het medebestuur een belangrijke rationale is van het parlementaire veto. Deze functie van oppositie als medebestuur is sterk ontwikkeld in het Duitse politieke systeem.33 Daarnaast kan de Bondsdag invloed uitoefenen op het missiebeleid door uitoefening van zijn algemene budgetrecht. Hij heeft het recht om gedurende de jaarlijkse vaststelling van de begroting voorstellen van wijziging te doen, inclusief aangaande missies in het buitenland.34
Ondanks de informatieplichten van de regering en de grote bevoegdheden van het parlement, scoort het institutionele systeem van Duitsland volgens sommigen in algemene zin minder goed op het gebied van transparantie en debat.35 Dat heeft te maken met de gerichtheid van het systeem op consensus en stabiliteit. Toch zien we dat het parlement in het geval van de krijgsmacht, ook in vergelijking met andere lidstaten, wel ruime bevoegdheden heeft om de regering te controleren en te debatteren over alternatief beleid. De Bondsdag kan die bevoegdheden goed benutten, omdat de regering voor inzet van de krijgsmacht afhankelijk is van het parlement en het vooraf uitgebreid moet informeren. Zo bepaalde het Bundesverfassungsgericht dat de regering de plicht heeft om de Bondsdag tijdig, adequaat en volledig te informeren over iedere missie.36 Daarnaast kan ieder lid van de Bondsdag schriftelijke en mondelinge vragen stellen aan ministers en heeft ieder lid het recht om documenten op te vragen.37 Vijf procent van het parlement is genoeg om mondelinge vragen te stellen aan een minister.
De Bondsdag heeft relatief beperkte middelen om machtswisseling te bewerkstellingen. Het kan het kabinet wegsturen, maar de drempel om dat te doen ligt beduidend hoger dan bijvoorbeeld in Nederland. Dat heeft onder meer te maken met de figuur van de constructieve motie van wantrouwen. Ingevolge artikel 67 GG kan een constructieve motie van wantrouwen worden aangenomen, die gericht is aan de bondskanselier (en daarmee aan de gehele regering). 'Constructief' betekent dat de regering pas mag vertrekken als de motie ook in haar opvolging voorziet. Dat verhoogt de drempel voor een motie van wantrouwen aanzienlijk, omdat er in tijden van crisis ook een meerderheid moet worden gevonden voor een oplossing van het probleem. Dat was precies wat de ontwerpers van de Duitse constitutie van 1949, met de instabiliteit van de Weimarrepubliek in het achterhoofd, beoogden. Zo poogden zij het politieke systeem stabieler te maken.38 De motie moet worden ingediend door ten minste een kwart van de leden van de Bondsdag en kan alleen worden aangenomen door een absolute meerderheid. Dat gebeurde slechts eenmaal sinds 1949.39 Een individuele minister (van Defensie) kan niet worden weggestuurd door de Bondsdag.
Kortom, de Bondsdag heeft een sterke rol in de besluitvorming over de inzet van de Duitse krijgsmacht. Dat dankt hij aan zijn veto: Duitsland mag de krijgsmacht niet inzetten voordat de Bondsdag toestemming heeft verleend. Hierop zijn slechts een paar uitzonderingen, zoals crisissituaties en het redden van Duitsers in het buitenland. Het Bundesverfassungsgericht bepaalde dat de parlementaire toestemming vereist is vanwege de constitutionele waarden van democratie en machtenscheiding.
3 Nederland
In Nederland zijn sinds de jaren negentig zowel het militaire optreden als de besluitvorming daarover voorwerp geweest van politiek en constitutioneel debat.40 De artikelen 96, 97 en 100 van de Grondwet vormen het staatsrechtelijk raamwerk van de besluitvorming aangaande de inzet of het ter beschikking stellen van de krijgsmacht.41 Art. 96 Gw vereist parlementaire toestemming voor de in-oorlogsverklaring. Art. 97 Gw bevat onder meer een (niet-limitatieve) taakomschrijving van de krijgsmacht.42 Art. 100 Gw verplicht de regering om vooraf inlichtingen te verstrekken over de inzet van de krijgsmacht ter handhaving of bevordering van de internationale rechtsorde. Dat geldt niet voor inzet ter bescherming van de belangen van het Koninkrijk, humanitaire hulpverlening buiten de context van een gewapend conflict of de verdediging van het Koninkrijk of zijn bondgenoten. Over de betekenis van art. 100 Gw wordt echter getwist. Hieronder wordt eerst ingegaan op de achtergrond van deze bepaling en vervolgens wordt deze vanuit het gezichtspunt van parlementaire controle besproken.
Het einde van de Koude Oorlog leidde ook in Nederland tot de gedachte dat de krijgsmacht niet of nauwelijks meer nodig zou zijn voor de verdediging van het eigen grondgebied en meer voor optreden in het buitenland met een internationaalrechtelijk mandaat in het kader van het handhaven van de internationale rechtsorde.43 Net als het Bundesverfassungsgericht in Duitsland was de Tweede Kamer van opvatting dat bij de besluitvorming inspraak van het parlement geboden was. Tegen die achtergrond articuleerde zij in 1994 in de motie-Van Middelkoop de uitdrukkelijke en breed gedeelde wens tot invoering van een formeel44 instemmingsrecht.45 De regering reageerde afhoudend. Enerzijds zou de Kamer materieel toch wel over dit recht beschikken, terwijl anderzijds het opnemen daarvan in de Grondwet zou strijden met de constitutionele verhoudingen en het in art. 97 Gw neergelegde oppergezag van de regering over de krijgsmacht. Die argumentatie is veel bekritiseerd.46 Ten eerste is het uitgangspunt 'de regering regeert, het parlement controleert' geen correcte weergave van de staatsrechtelijke verhoudingen in Nederland. Zo heeft de Staten-Generaal bevoegdheden die meer behelzen dan enkel controle; toestemming voor een in-oorlog-verklaring (art. 96 Gw), goedkeuring van verdragen (art. 91 Gw) en het budgetrecht (art. 105 Gw). Ten tweede verhindert art. 97 Gw niet dat parlementaire betrokkenheid bij bepaalde besluiten inzake de krijgsmacht47 nader geregeld wordt, zoals bijvoorbeeld art. 96 Gw (de in-oorlogsverklaring) toont.48
Nadat de Kamer nogmaals om uitvoering van de motie-Van Middelkoop vroeg, stelde de regering in 1997, na in 1995 een toetsingskader te hebben ontworpen, als alternatief het huidige art. 100 Gw voor.49 Daarin is geen instemmingsrecht geregeld, maar wel de plicht van de regering om de Staten-Generaal in te lichten50 voorafgaand51 aan missies in het kader van de handhaving en bevordering van de internationale rechtsorde.52 De Kamer ging mee in de interpretatie van de regering om in de voorgestelde bepaling het 'materieel instemmingsrecht'53 te lezen en ging akkoord met het grondwetswijzigingsvoorstel.54
Aan de opvatting over het materieel instemmingsrecht ligt de volgende redenering ten grondslag: art. 100 Gw dwingt de regering om voorafgaand aan het besluit tot inzet het parlement hierover te informeren. Zo zijn beide Kamers in staat hierover te overleggen, de regering te bevragen en hun oordeel aan de regering te communiceren. Gelet op de werking van de vertrouwensregel op de achtergrond, wordt de regering zo gedwongen voorafgaand aan het besluit tot inzet een zo breed mogelijk parlementair draagvlak te genereren.55 In de praktijk leidt het voorgenomen besluit tot inzet, vervat in een zogenaamde 'artikel-100-brief', meestal tot een debat in de Tweede Kamer.56 Die krijgt dan uitdrukkelijk de gelegenheid een oordeel te geven over het besluit, in de zogenaamde 'derde termijn'.57 Gezien de ontstaansgeschiedenis van art. 100 Gw en de gangbare besluitvorming is begrijpelijk dat een duurzame en consistente opvatting bestaat bij een merendeel van de Tweede Kamerleden dat beide Kamers misschien geen formeel, maar wel een materieel (of 'de facto') instemmingsrecht hebben.
Geen instemmingsrecht, wel veel invloed
Hoe moet die procedure vanuit het oogpunt van parlementaire controle worden bezien en is in juridische zin sprake van een instemmingsrecht? Aangezien het onwaarschijnlijk is dat de regering de krijgsmacht inzet zonder zeker te zijn draagvlak in de Tweede Kamer, kan het Nederlandse parlement in de besluitvorming als een sterk tegenwicht functioneren.58 In het kader van de discussie over art. 100 Gw sprak de regering zelfs van een algemeen instemmingsrecht: 'Alle zaken, zowel beleidsmatige zaken als andere zaken, worden door de vertrouwensregel in feite aan de Kamer voorgelegd.'59 Die stelling is niet onbegrijpelijk vanuit het bredere evenwicht tussen regering en parlement in Nederland. De werking van art. 100 Gw, en overigens ook art. 68 Gw, krijgt betekenis tegen de achtergrond van de werking van art. 42 Gw en de vertrouwensregel.60 In vergelijking met Duitsland en Frankrijk ligt de drempel om de regering weg te sturen lager. Bovendien kunnen, in tegenstelling tot in Duitsland en Frankrijk, ook individuele ministers worden weggestuurd. Er zijn ook relatief vaak ministers van Defensie onder politieke druk vertrokken. Dat toont de bereidheid van de Tweede Kamer zich te laten gelden (machtswisseling).61
Niettemin zijn de noties van materieel en algemeen instemmingsrecht curieus. De volgende problemen zijn opgeworpen. Ten eerste bevat de tekst van art. 100 Gw geen instemmingsrecht, maar slechts een inlichtingenplicht.62 Ten tweede is de instemming van het parlement geen constitutief vereiste voor het besluit tot inzet van de krijgsmacht.63 Ten derde mag de regering bovengenoemde oordelen en moties over voorgenomen besluiten negeren.64 Bovendien zijn de rechtsgevolgen van een motie van wantrouwen en een instemmingsrecht verschillend. Een motie van wantrouwen beoogt alleen het ontslag van ministers te bewerkstelligen en laat het politiek omstreden besluit, dat de oorzaak kan zijn van de motie, ongemoeid. Juridisch gezien zou het vreemd zijn als het aanpassen van dat besluit, met het aannemen van de motie van wantrouwen, daarmee een zaak werd van het parlement.65
Aan de andere kant is het politiek gezien onwaarschijnlijk dat een voorgenomen missie doorgang vindt als het kabinet op dat punt is weggestuurd. Toch is dat onvoldoende voor het vaststellen van ongeschreven staatsrecht. Daarvoor moet voldaan zijn aan twee staatsrechtelijke criteria. Ten eerste moet sprake zijn van regelmatig terugkerend gedrag en ten tweede van de rechtsovertuiging dat dit gedrag vereist is.66 Het eerste criterium vereist dat de regering consequent afziet van inzet als de Tweede Kamer zich daartegen uitspreekt. Een casus waarin de regering tóch doorzet, falsificeert de hypothese van regelmatig terugkerend gedrag. In dit verband is gewezen op het meningsverschil tussen de regering en de Tweede Kamer in 2009. Nadat de Tweede Kamer duidelijk gemaakt had een nieuwe missie in Uruzgan niet te steunen,67 besloot de regering niettemin de mogelijkheden te onderzoeken voor een vervolgmissie.68 Ingewikkeld aan dit voorbeeld is dat dit politieke conflict uiteindelijk leidde tot de val van het kabinet Balkenende IV en de missie daarom geen doorgang vond.
Een recenter geval is de uitbreiding van de missie 'Resolute Support' in Afghanistan in 2021. Vanwege een praktisch probleem met een overvliegvergunning, koos het kabinet voor vervroegd transport van de militairen, terwijl min of meer gelijktijdig de Kamer geïnformeerd werd. Uitstel van het transport tot na het debat zou volgens de minister van Defensie ten koste zijn gegaan van de voorbereidingstijd op locatie en dus de veiligheid van de militairen.69 Door deze schending van de inlichtingenplicht werd de Kamer niet in de gelegenheid gesteld zich uit te spreken over een voorgenomen besluit.70 Anderzijds leidde de omgang met een praktisch probleem, in de context van een kleine uitbreiding van een missie, wel tot een principieel debat met de Tweede Kamer.
Op basis van deze voorbeelden is niet hard te maken dat geen sprake is van regelmatig terugkerend gedrag. Volgens menigeen leidt dat tot de conclusie dat inzet van de krijgsmacht zonder steun van een meerderheid in het parlement ondenkbaar is.71 Hirsch Ballin scherpt die stelling aan met de toevoeging dat het in de praktijk ondenkbaar is dat een kabinet een 'Kameruitspraak zou negeren die deelneming aan zulk militair optreden afwijst'.72 Kristić concludeert dat de politiek-parlementaire verhoudingen, gebaseerd op de vertrouwensregel, de mate van invloed van het parlement bepalen.73
Daarmee is nog geen sprake van ongeschreven recht. Want daarvoor moet ook voldaan zijn aan het tweede criterium, het vereiste van de rechtsovertuiging. De Tweede Kamer heeft die overtuiging, zoals beschreven.74 Aan regeringszijde is dat echter niet het geval. Hoewel de regering niet altijd eenduidig was,75 zijn er voorbeelden waarin de figuur van het materieel instemmingsrecht expliciet wordt afgewezen.76 Kennelijk is voor de regering inzet zonder instemming wel denkbaar. Ook relevant is hoe de regering na de totstandkoming van art. 100 Gw de reikwijdte eenzijdig nader beperkte. Hoewel de regering bij de totstandkoming verzekerde dat de bepaling van toepassing zou zijn op missies in het kader van de verplichtingen van het NAVO-verdrag77, bepaalde hij later dat de inlichtingenplicht beperkt is tot de 'vrijwillige uitzendingen'.78 Inhoudelijk valt overigens wel iets te zeggen voor de redenering dat aangezien artikel 5 van het NAVO-verdrag om verdediging van het bondgenootschappelijk gebied gaat, artikel 100 Gw niet van toepassing is. Daarnaast is de categorie van 'vrijwillige uitzendingen', die hier geïntroduceerd werd, die ook het bestaan van 'onvrijwillige uitzendingen' impliceert, opmerkelijk. Ten eerste omdat als een beroep wordt gedaan op artikel 5 eerst een politieke discussie in de Noord-Atlantische Raad plaatsvindt. Daarin heeft Nederland dus inspraak. Ten tweede omdat de 'bijstand' van artikel 5 niet per definitie militaire bijstand inhoudt. De regering heeft de vrijheid om voor andere vormen van steun, of zelfs geen steun, te kiezen.
Hoe dan ook, voor Enduring Freedom, de officiële naam voor het eerste deel van de oorlog in Afghanistan 2001-2014) gold de inlichtingenplicht volgens de regering dus niet, vanwege het beroep op art. 5 NAVO-verdrag.79 Voor Nederlandse bijdragen aan de VJTF80 en EU-battlegroups geldt hetzelfde. Recent informeerde de minister van Defensie de Tweede Kamer per brief over de besluiten inzake de Nederlandse bijdragen aan de versterking van de afschrikking en verdediging van de NAVO, in het kader van de veranderde veiligheidssituatie aan de Oostflank van de NAVO.81 Als de inlichtingenplicht niet van toepassing is, geldt hetzelfde voor het materieel instemmingsrecht.82
Tegenwicht door transparantie en machtswisseling
Hoe moet de parlementaire controle op het inzetbesluit in Nederland worden gewogen? Soms wordt verondersteld dat in landen met een monistisch parlementair stelsel, zoals het Nederlandse, de oppositie minder uit de verf komt, want voordat het besluit tot inzet wordt genomen zou de regering de instemming al hebben geregeld bij coalitiefracties.83 Er bestaan echter wel voorbeelden van een dualistische opstelling van coalitiepartijen inzake besluitvorming over inzet van de krijgsmacht.84 Daarnaast kunnen de Tweede en Eerste Kamer hun budgetrecht inzetten als een vorm van tegenwicht. Ieder jaar stemmen zij, op voordracht van de minister van Defensie, over de begroting van Defensie. De begroting kent een post over missies (beleidsartikel 1, "Inzet"). Via deze begrotingspost kan invloed worden uitgeoefend over lopende missies en de financiële ruimte voor toekomstige missies.
De Tweede Kamer heeft de volgende instrumenten waarmee de zij de besluitvorming over inzet kan controleren, transparantie kan afdwingen en debat kan aanjagen. Ten eerste, kent de Kamer het recht op informatie (via het algemene recht op informatie krachtens art. 68 Gw). Dit kan meerdere vormen aannemen: schriftelijke vragen, mondelinge vragen, een debat of, veel zwaarder, een parlementaire enquête. De werking hiervan kan in het ultieme geval gesanctioneerd worden door de vertrouwensregel. Daarnaast kent de Tweede Kamer de vaste commissie voor Defensie en de Eerste Kamer de Commissie voor Buitenlandse Zaken, Defensie & Ontwikkelingssamenwerking, zoals overigens ook voor andere beleidsterreinen geldt.
Hoewel het juridisch gezien kan, is het ongebruikelijk dat de Nederlandse krijgsmacht wordt ingezet zonder dat het kabinet zeker is van voldoende steun in het parlement.85 In de meeste gevallen zoekt de regering de steun van de Tweede Kamer. Deze sterke rol van het parlement is niet ontleend aan besluitvormingsbevoegdheden, maar aan informatiebevoegdheden86 en, uiteindelijk, de bredere Nederlandse verhoudingen tussen het parlement en de regering.87 Drie voorwaarden lijken van belang. Ten eerste dat de regering het parlement tijdig op de hoogte stelt van het voornemen tot het besluit tot inzet. Ten tweede de werking van de vertrouwensregel en ten derde de bereidheid van het parlement om daadwerkelijk invloed uit te oefenen. Echter, dat rechtvaardigt niet de conclusie dat instemming van het parlement constitutioneel vereist is ('een materieel instemmingsrecht'). In vergelijking met Duitsland laat de Nederlandse casus zien dat een instemmingsrecht niet noodzakelijk is voor een sterke parlementaire invloed.88 Vanuit het belang van rechtszekerheid en parlementaire betrokkenheid kent deze situatie wel risico's.
4 Frankrijk
Ten minste vier kenmerken onderscheiden Frankrijk van de overige EU-lidstaten. Ten eerste heeft Frankrijk, zeker na de Brexit, de sterkste militaire capaciteiten.89 Als enige lidstaat is het in staat zelfstandig militaire operaties uit te voeren en het beschikt als enige lidstaat over kernwapens. Ten tweede is Frankrijk een van de vijf permanente leden van de VN-veiligheidsraad. Ten derde is het minder terughoudend om de krijgsmacht in te zetten, eventueel zelfs onafhankelijk van bondgenoten. Ten vierde, en daaraan verbonden, hebben de President en de regering een aantal bevoegdheden inzake defensie onafhankelijk van het parlement.90 Tot voor kort kende het parlement geen speciale bevoegdheden, behalve het grondwettelijke toestemmingvereiste aangaande de in-oorlogsverklaring (art. 35). Sinds de Grondwetsherziening van 2008 heeft het ook de bevoegdheid om de verlenging van de inzet van de krijgsmacht te autoriseren. Hieronder wordt de invloed besproken van die herziening op de mogelijkheden tot parlementaire controle op de besluitvorming tot inzet. Echter zal ik eerst de geschiedenis van het Franse politieke systeem bespreken, ook in relatie tot de krijgsmacht, en de bevoegdheden van de President en regering.
Vanaf 1958 voerde Frankrijk onder druk van de crisis in Algerije en onder leiderschap van de Gaulle stapsgewijs een nieuw constitutioneel en politiek systeem in. Daarmee wilde men vooral het staatsgezag herstellen. Dit semi-presidentiële systeem is zowel geënt op de situatie van toen als op de persoon de Gaulle.91 Met de invoering van de presidentsverkiezingen in 1962, waarmee de president zijn mandaat via rechtstreekse verkiezingen ontving, werd de transformatie naar de 5de Republiek voltooid.92
In de 5de republiek heeft de uitvoerende macht een overwicht op het parlement. Het semi-presidentiële, of dualistische karakter van het Franse bestel komt onder meer tot uitdrukking in het gegeven dat de beide kamers van het parlement de president niet kunnen wegsturen en relatief beperkte middelen hebben om de regering naar huis te sturen. Dat is onderdeel van wat Franse rechtsgeleerden noemen het 'parlementarisme rationalisé'.93 Bij de vorming van de 5de Republiek was het idee dat de president en de premier samen tegenover een onafhankelijk parlement zouden komen te staan, in tegenstelling tot de meer monistische praktijk van de meeste Europese landen. Het is echter duidelijk geworden dat ook in Frankrijk het begrip oppositie meestal verwijst naar de minderheid in het parlement,94 en niet het parlement ten opzichte van de regering zoals was beoogd.
De president, de hoofdrolspeler van het Franse bestel, dankt zijn gezag vooral aan zijn directe kiezersmandaat en zijn politieke leiderschap van de parlementaire meerderheid en regering (met uitzondering van periodes van cohabitation).95 In algemene zin is hij steeds afhankelijk van de regering en parlement, omdat hij niet beschikt over de (parlementaire) bevoegdheden, personeel of financiële middelen om de politieke richting, die hij weliswaar bepaalt, zelfstandig te kunnen realiseren.96 Inzake het buitenlandbeleid en defensie heeft de president wel een ondubbelzinnig sterke rol. Dat dankt hij aan de volgende grondwettelijke bevoegdheden en zijn per decreet vastgelegde bevoegdheid om het atoomwapen in te zetten.97 De grondwet noemt de president (onder meer) de beschermer van de territoriale integriteit en verdragen (art. 5), opperbevelhebber van de strijdkrachten (art. 15) en geeft hem de bevoegdheid in het geval van een noodtoestand alle nodige maatregelen te nemen die hij nodig acht (artikel 16).
Tot 2008 was parlementaire toestemming alleen vereist voor de in-oorlogsverklaring (artikel 35).98 Het besluit tot inzet van de krijgsmacht – in het kader van de landsverdediging of internationale missies - kon worden genomen zonder enige parlementaire bemoeienis.99 Het was aan de uitvoerende macht om het parlement te consulteren of te informeren. In de praktijk leidde dat tot een wisselvallig beleid. Zo vroeg president Mitterand in 1991 de Assemblée om te stemmen over een missie inzake de Golfoorlog, terwijl premier Jospin in 1999 de Assemblée niet in de gelegenheid stelde om te stemmen over de missie in Kosovo.100 In het algemeen was sprake van beperkte politisering van Defensie- en veiligheidsvraagstukken en het Franse parlement werd gezien als zwak.101 In de beginjaren van de 5de Republiek viel dat nauwelijks op, aangezien de Gaulle en Pompidou, de eerste presidenten, de krijgsmacht überhaupt niet inzetten op vreemde bodem. Dat gebeurde voor het eerst in 1978 toen president Giscard d'Estaing een vredesoperatie in het toenmalige Zaïre startte. Hij vroeg geen toestemming aan de Assemblée. Dat gold ook voor de besluitvorming over de VN-missies in Libanon (1978), Cambodia (1991) en voormalig Joegoslavië (1992).102
Met de grondwetswijziging van 2008 veranderde de situatie. Aan de basis van de herziening lag een bredere motivatie om de grondwet en de Franse democratie te moderniseren.103 Daar ging bijna twintig jaar debat aan vooraf. In 1993 stelde de commissie Vedel voor om de regering te verplichten om het parlement in kennis te stellen van ieder besluit tot inzet, binnen uiterlijk acht dagen na de start van de inzet, waarna een debat zou moeten volgen.104 In het uiteindelijke voorstel van de President was het aan de regering of een debat zou plaatsvinden. Maar ook dat voorstel kon niet op voldoende parlementaire steun rekenen. In 2008 haalde een vergelijkbaar wijzigingsvoorstel van President Sarkozy het wel, waarmee het parlement twee nieuwe rechten kreeg. Ten eerste een informatierecht; de regering is sinds de herziening verplicht het parlement in kennis te stellen van inzet van de krijgsmacht in het buitenland. Dat moet uiterlijk gebeuren drie dagen na de start van de inzet. Hoewel de informatie mogelijk leidt tot een debat, verbiedt het artikel een stemming over de missie. Een belangrijke uitzondering van dit informatierecht is dat het niet ziet op missies in het kader van de bondgenootschappen en speciale operaties. Dit bleek bij de parlementaire behandeling van de herziening.105 Ten tweede hebben de beide kamers van het parlement het recht gekregen om na uiterlijk vier maanden verlenging te autoriseren (en dus om een veto uit te spreken). De regering mag de Assemblée vragen om het finale oordeel uit te spreken.
Uit onderzoek over de eerste ervaringen van Franse parlementariërs met het gewijzigde artikel 35 bleek dat over vrijwel de gehele politieke linie het Duitse model als een 'non-starter' werd gezien.106 Ten eerste omdat men Defensie ziet als 'mission régalienne' van de staat. De Presidentsverkiezingen gaan in die visie mede over de vraag wie het opperbevel over de krijgsmacht voert. Ten tweede vanwege de veronderstelling dat meer democratisering, of betrokkenheid van meerdere politieke spelers, leidt tot minder effectieve besluitvorming. Een minder effectieve besluitvorming zou in de visie van deze leden van de Assemblée Frankrijks reputatie als betrouwbare bondgenoot kunnen schaden.107
Sinds de grondwetswijziging heeft het parlement over een twintigtal missies gedebatteerd in het kader van de autorisatie van de verlenging. Dat geeft enige data om de nieuwe Franse besluitvorming tot inzet van de krijgsmacht te duiden. Kijkend naar Franse (en Amerikaanse) ervaringen noemt de Japanse constitutionalist Hasebe het kunnen terugdraaien van een inzetbesluit een beperkte bevoegdheid. Dat komt omdat die beslissing, meer dan bij een veto ex ante, de druk bij het parlement legt. Het is politiek-psychologisch zwaar om te besluiten tot een veto ex post, omdat het niet patriottistisch kan overkomen op het publiek, alsof men 'de jongens in het veld' niet steunt. Daarnaast ligt het voor de hand dat de vrees van Franse parlementariërs om de reputatie van betrouwbare bondgenoot te schaden ook een rol speelt bij de aarzeling tot het besluit tot terugdraaien.108 Zo bezien is de rol van tegenwicht niet sterk ontwikkeld. Aan de andere kant is het aantal voorbeelden waarin parlementen, ook die met sterkere bevoegdheden, voorstellen tot inzet van de krijgsmacht blokkeren überhaupt dun gezaaid.109 Uit onderzoek blijkt dat sinds de grondwetswijziging, informeel door de regering naar draagvlak werd gezocht voordat een besluit genomen werd.110 Dan is er dus sprake van een vorm van tegenwicht in de zin van parlementaire invloed op het besluit. Ook beperkt die invloed zich tot de coalitie. De oppositie heeft die mogelijkheid niet.
De debatten rondom de besluitvorming over verlenging van missies, die voor de grondwetswijziging niet vanzelfsprekend waren, versterkten het democratische gehalte van de Franse besluitvorming. Ook heeft het de regering indertijd missies die al gestart waren voor de grondwetswijziging, en wier verlenging misschien dus niet hoefde te worden voorgelegd, desalniettemin onderworpen aan het parlementaire veto. Dat is gezien als een oprecht commitment van de regering aan sterkere parlementaire controle op het besluitvormingsproces.111
De Assemblée kan de ministersploeg wegstemmen op drie momenten. Ten eerste op initiatief van de premier, na de regeringsverklaring (artikel 49 lid 1). Ten tweede, op eigen initiatief, met de zogenaamde 'spontane motie van wantrouwen' (artikel 49 lid 2). Deze moet ingediend worden door tenminste 1/10 van het aantal leden en aangenomen worden met een absolute meerderheid van het aantal leden. Dat is slechts eenmaal gebeurd, in 1962, waarna de President de Assemblée ontbond en zijn partij een verkiezingsoverwinning boekte.112 Ten derde naar aanleiding van een wetsvoorstel dat niet op voldoende steun kan rekenen in de Assemblée. Als de regering zich, krachtens artikel 49 lid 3 van de grondwet, committeert aan het wetsvoorstel wordt de wet alsnog 'beschouwd als aangenomen' tenzij een motie van wantrouwen wordt aangenomen door de Assemblée.113 De Assemblée kan geen individuele ministers ontslaan. De Assemblée heeft dus geringe mogelijkheden om machtswisseling te bewerkstelligen. De Franse President wordt beknot in periodes van cohabitation, wanneer zijn eigen politieke partij geen meerderheid heeft in het parlement, en hij een premier moet kiezen die deel uitmaakt van de meerderheid.114 In zekere zin vertegenwoordigt hij dan zelf de politieke oppositie, met uitzondering van zijn bevoegdheden op het buitenlandbeleid en defensie.115
Concluderend kan gesteld worden dat, hoewel de politieke cultuur nog steeds wijst richting een sterke rol voor de uitvoerende macht, met de grondwetsherziening de constitutionele verhoudingen weldegelijk zijn gewijzigd. Door de werking van de ex post autorisatie en het inlichtingenrecht is het parlement sindsdien betrokken bij de besluitvorming. De Franse parlementariërs geven de regering geen blanco cheque; ze willen invloed uitoefenen, maar in beperkte mate. Dat wordt gezien als een herbevestiging van de traditie van leiderschap van de uitvoerende macht. Uit interviews met parlementariërs blijkt dat het politieke midden bevoegdheden voor het parlement afwijst die de uitvoerende macht zouden hinderen bij het snel nemen van beslissingen om Frankrijk te beschermen tegen externe bedreigingen of hindert in het dienen van Franse belangen.116 Experts wijzen erop dat de constitutionele hervormingen de uitvoerende macht niet wezenlijk beperken. Ten eerste omdat een ex post veto geen sterk middel is vanwege het probleem van pad-afhankelijkheid: als het pad van inzet is ingeslagen is de drempel tot revoke hoog.117 Ten tweede omdat de reikwijdte van het instrument beperkt wordt uitgelegd.118 Als het gaat om de verdediging van de landsgrenzen of het bondgenootschappelijk gebied kunnen de president en regering beslissen zonder bemoeienis van de assemblee.119
5 Conclusie
Sinds het einde van de Koude Oorlog is bij alle drie besproken staten de parlementaire controle toegenomen. Uit de analyse blijkt dat de besluitvormingsprocedures inzake missies buiten het eigen grondgebied van deze staten, wijzen naar parlementaire betrokkenheid, in de vorm van respectievelijk een parlementair toestemmingsvereiste, een inlichtingenrecht en een praktijk van informatievoorziening. In Duitsland moet de Bondsdag iedere inzet autoriseren, tenzij sprake is van een noodsituatie. In Nederland moet het parlement vooraf worden ingelicht over de voorgenomen inzet, tenzij voortvloeiend uit bondgenootschappelijke verplichtingen. Meestal leidt de werking van de vertrouwensregel tot veel invloed van de Tweede Kamer op het besluit. In Frankrijk moet het parlement de verlenging van een missie na vier maanden autoriseren en moet het worden ingelicht binnen drie dagen na de start. Uitgezonderd zijn speciale operaties en missies die voortvloeien uit bondgenootschappelijke verplichtingen. In de praktijk betrekt de regering de Assemblée vaak vooraf bij besluitvorming. Hieruit volgt dat parlementaire controle noodzakelijk is voorafgaand aan, en op, het besluit tot inzet van de EU-strijdkrachten buiten het EU-grondgebied. Kortom, de nationale parlementen zijn meestal ten minste voorafgaand betrokken bij besluitvorming over inzet in het buitenland. Dat maakt parlementaire controle mogelijk.
Voor de inzet van de krijgsmacht binnen het eigen of bondgenootschappelijk grondgebied lijken de verschillen groter. In Duitsland moet ook dan de bondsdag toestemmen. In internationaal verband is het gegeven dat de regering het primaat heeft bij het vormgeven van de algemene strategie een reden om het parlement een veto te geven bij de concrete toepassing daarvan bij een missie. In Nederland is dat niet geregeld en kan de regering de Kamer informeren over een besluit. In Frankrijk is dat hetzelfde.