Bijdrage - Opinie
Het werkterrein van de militair jurist. Een existentiële benadering.
Kapitein ter zee (LD) mr. dr. M.D. Fink1
Introductie
Ik schets u de volgende casus: Defensie en de krijgsmacht staan midden in de uitdaging om zich cyberspace, de ruimte, technologische vernieuwingen en opereren in de informatie omgeving eigen te maken. De Defensievisie 2035 wil dat technologisch hoogwaardig en informatie-gestuurd opereren (twee van de drie2 hoofd-) eigenschappen van de krijgsmacht zijn die als basis dienen voor de toekomstige defensieorganisatie.3 Cyberspace is naast land, lucht, zee en de ruimte inmiddels een geaccepteerd domein voor oorlogvoering.4 Eind 2020 zijn nieuwe korpsen en een Wapen binnen de landmacht opgericht om de positie in de informatieomgeving te verbeteren.5 Een beleidsvisie informatie gestuurd optreden (IGO) bestaat sinds juli 2023.6 De krijgsmacht manoeuvreert niet meer alleen in de fysieke dimensie, maar ook in een virtuele en cognitieve dimensie waarin informatie een belangrijke rol speelt. Informatiemanoeuvre is een term waaraan we gewend zullen raken.7
Deze ambitie kent ook juridische componenten.8 Naast vraagstukken over de toepassing van rechtsbases en rechtsregimes in het cyberdomein en de ruimte, is informatiewetgeving van belang.9 Daarmee bedoel ik in deze bijdrage alle juridische aspecten van het gebruik van (persoons)gegevens door defensie en de krijgsmacht in de uitvoering van alle hoofdtaken. Dat reikt van strafrechtelijke kaders10 en kaders voor het verzamelen van informatie door (militaire) veiligheids- en inlichtingendiensten11 tot en met grondrechtelijke waarborgen, zoals dat tot uiting komt in privacy- of gegevensbeschermingsrecht.12 Ook de kaders van informatiewetgeving vormen randvoorwaarden voor het militair optreden van de staat. We zijn gewend aan het bestaan van grondrechten in de fysieke omgeving van militaire operaties. We moeten ook wennen om te gaan met het bestaan van grondrechten in het cyberdomein en de virtuele dimensie.
De geschetste ontwikkelingen laten geen twijfel dat defensie moet investeren in juridische expertise op het gebied van informatiewetgeving. Voor de militair jurist is advisering daarover geen vanzelfsprekend onderwerp. Nu inmiddels het besef bestaat dat informatiewetgeving niet beperkt is tot (vredes)bedrijfsvoering-aspecten, maar ook het operationele optreden raakt, is het de vraag hoe de militair jurist zich hierin moet positioneren. Dit roept de vraag op of de militair juridische dienst13 voor een nieuwe strategische keuze staat. Daarmee bedoel ik dat naast de acceptatie van informatiewetgeving als nieuw onderwerp, deze ontwikkelingen in breed perspectief structurele aanpassingen vereisen op organisatorisch- en personeelsgebied, kwalificaties en (het geven van) onderwijs. Moeten er bijvoorbeeld militair juridische functies op relevante plekken binnen defensie bestaan die commandanten toegang bieden tot informatiewetgevingsadvies en zorgen voor kennisopbouw voor de militair jurist?14 Moeten militair juristen hun kwalificaties op dit rechtsgebied behalen en zou het onderdeel moeten zijn van het onderwijscurriculum ergens in de loopbaan van de militair?
Tot zover de actuele casus en enkele vragen die deze oproept. Deze casus raakt ook een meer existentiële vraag die mede ten grondslag ligt aan de beantwoording van een dergelijke casus: wat is eigenlijk het werkterrein van de militair jurist en welke inrichtingsprincipes bepalen dit? De casus is aanleiding om hierbij stil te staan. Daarnaast zijn ook de groei van het netwerk van militair juristen sinds de oprichting van de Militair Juridische Dienst Krijgsmacht (MJDK) in 2006 en het dit jaar 75-jarig bestaan van de Militair Juridische Dienst (MJDKL) een aanleiding. Sinds de bijdrage van brigadegeneraal mr. A.C. Zuidema in 1999, ter gelegenheid van het 50-jarig bestaan van de MJD,15 is het onderwerp in dit tijdschrift niet meer aan de orde gekomen. Terwijl het netwerk van militair juristen sindsdien aardig in ontwikkeling is geweest.16 Mijn doel met deze bijdrage is gedachtenvorming over de existentiële vraag van ons beroep te stimuleren. Ik doe dit aan de hand van drie inrichtingsprincipes die het werkterrein van de militair jurist vorm kunnen geven.
Inrichtingsprincipes: drie benaderingen
De reikwijdte van het werkterrein van de militair jurist is op verschillende manieren te benaderen. Ik ga in deze bijdrage in op drie benaderingen die - mijns inziens - het meest in het oog springen. De eerste benadering stelt het recht en de term 'militair recht' centraal: wat is militair recht? In de tweede benadering staat het functiegebied waarvoor de militair jurist verantwoordelijk is centraal: waar horen militair juristen werkzaam te zijn binnen defensie? En ten derde kunnen we de militair jurist zelf centraal stellen: wat voor functionaris is dat? Deze trits stelt, met andere woorden, onze inhoud, ons werkveld en onszelf centraal.
Uit het exposé zal blijken dat geen van de drie benaderingen, die kunnen dienen als inrichtingsprincipes, op zichzelf en met uitsluiting voldoende antwoord geeft op de vraag wat het werkterrein van de militair jurist is. Zij hebben ook gemeen dat zij geen scherpe afbakening opleveren. Het gaat hier eerder om abstracte inrichtingsprincipes op grond waarvan keuzes gemaakt kunnen worden. Daarnaast is de uitdaging dat de inrichtingsprincipes elkaar niet per definitie versterken. Zij kunnen onderlinge spanning opleveren en verschillende stakeholders hebben.17 Zoals gezegd, heb ik de drie meest in het oog springende inrichtingsprincipes gekozen. Daarmee sluit ik niet uit dat ook andere principes en factoren, zoals loopbaanpaden, effectiviteit en efficiëntie en het feit dat de militair juridische dienst onderdeel is van de defensieorganisatie, invloed hebben op de wijze waarop het werkterrein van de militair jurist bepaald wordt.
In zekere zin zijn de gekozen inrichtingsprincipes ook een afbakening tussen militair recht en de juridische aspecten van belang voor defensie, tussen het juridisch functiegebied defensie en het militair-juridisch functiegebied en militair juristen en niet-militair juristen werkzaam bij defensie. Het is echter niet de insteek nadruk te leggen op scheidingslijnen en daaruit voortvloeiende detail-vraagstukken, zoals of bepaalde functies burger of militaire functies zouden moeten zijn, of waar in de organisatie er posities gecreëerd moeten worden. Bovendien zou een dergelijke insteek niet verder komen dan het trekken van vage stippellijnen en daarom niet nuttig zijn om als benadering te kiezen. En tot slot, het gaat in deze bijdrage ook niet om discussie over de enkeling, enkele functies of concrete oplossingen, maar over de overkoepelende filosofie - vandaar existentieel - van het werkterrein van militair juristen. Laten we beginnen met de eerste benadering: wat is militair recht?
Wat is militair recht?
Een logische gedachte is dat militair juristen zich met militair recht bezighouden. Behoort iets tot het militair recht, dan behoort dit vanzelfsprekend tot het werkterrein van de militair jurist. Maar wat is het militair recht dan? Schout-bij-nacht Coolen heeft zich ooit gewaagd aan een definitie van militair recht: 'die delen van het recht, die betrekking hebben op de oorlogvoering, de inrichting van de krijgsmacht en de (rechts)positie van de militair.'18 De definitie onderstreept ten eerste dat de term geen specifiek en afgebakend rechtsgebied aanwijst.19 Ten tweede duidt de definitie een zekere samenhang waarin de krijgsmacht centraal staat: het recht dat te maken heeft met militaire operaties, de (vredes)bedrijfsvoering van de krijgsmacht en de rechtspositie daarvan. Inmiddels vinden we dat een aantal rechtsgebieden tot het militair recht behoort: militair straf- en tuchtrecht, militair ambtenarenrecht, humanitair oorlogsrecht, staatsnoodrecht en militair operationeel recht. Vanuit juridisch perspectief bezien, zijn dit bijzondere regimes binnen algemene rechtsgebieden die gemeen hebben dat zij een militaire variant van het algemene rechtsgebied zijn: militair strafrecht, militair bestuursrecht, militair tuchtrecht, oorlogsrecht en het militair gezag20 waarvoor binnen het staatsnoodrecht een rol is weggelegd. Militair operationeel recht is in deze opsomming een enigszins vreemde eend. Aan de vraag waarom dat is, kom ik later toe. Een onuitgesproken vanzelfsprekendheid, maar wel van belang, is dat de bijzondere varianten niet zonder de algemene leerstukken beoefend kunnen worden. Het Algemeen militair ambtenarenreglement (AMAR) kan niet zonder de Algemene wet bestuursrecht (Awb), net zoals het militair strafrecht niet zonder commuun strafrecht functioneert.
De genoemde rechtsgebieden omvatten het 'traditionele' militair recht. Deze komen terug in zowel de modules voor de breveteisen militair juridische vorming (MJV)21 als in de wijze waarop het onderwijs van militair recht bij de Universiteit van Amsterdam (UvA) (specialisatietraject Militair Recht22) en de Nederlandse Defensie Academie (NLDA) is ingericht. Naast het hybride karakter van het militair recht,23 vertoont de dagelijkse praktijk een samenhang tussen de rechtsgebieden. Wie met militair strafrecht te maken krijgt, heeft doorgaans ook te maken met rechtspositionele maatregelen. De eenheidsjurist zal in de dagelijkse praktijk een combinatie van deze rechtsgebieden hanteren, waarbij soms het ene en soms het andere rechtsgebied meer aandacht heeft. De term militair recht is daarom niet alleen een beschrijving van een hybride rechtsgebied, maar onderstreept ook de praktische samenhang van de losse delen: de militair jurist houdt zich bezig met militair recht.
Opkomst van rechtspositierecht
Maar ook dit traditionele pakket van rechtsgebieden moest groeien. Toen Coolen in 1984 bijzonder hoogleraar militair recht werd, opende hij zijn inaugurele rede met de uitspraak dat het militaire ambtenarenrecht ook onderdeel vormt van het militaire recht.24 Hoewel de militaire rechtspositie natuurlijk bestond, was Coolens' perceptie dat de term militair recht toch vooral een synoniem was voor het militair straf- en tuchtrecht.25 Hij voegde een extra studiepocket toe voor de studie ervan.26 In de meest recente druk van dat boek ijlt zijn idee over de reikwijdte van het militair recht nog steeds na: 'De term militair recht wordt vaak gebruikt als synoniem van militair straf- en tuchtrecht. De term omvat echter meer. Tot het militaire recht behoren ook - naast bijvoorbeeld het oorlogsrecht - de regels die de rechtspositie van de militair bepalen.'27 Niet alleen spreekt dit tegenwoordig volledig voor zich, de huidige realiteit is dat een groter aantal functies zich in de rechtspositie bevinden dan functies die zich met strafrecht bezighouden.28
Exit strafrecht, groei expeditionaire inzet
Dan het tweede moment van groei. Dit betreft het wegvallen van een formele rol van de militair jurist in de militaire strafrechtketen,29 bijvoorbeeld als fiscaal, auditeur-militair of als onderdeel van een krijgsraad, sinds de wetswijzigingen van 1990.30 Het wegvallen van die rol ging gepaard met het op gang komen van advisering op het gebied van militair operationeel recht (MOR). Deze laatste rol bestond ook al en is gedeeltelijk - voor wat betreft de advisering op humanitair oorlogsrecht - zelfs verdragsrechtelijk vastgelegd.31 Maar na het einde van de Koude Oorlog werd dit rechtsgebied van groeiend belang door de inzet van de krijgsmacht in VN-vredesmissies en NAVO-operaties. Met het uitzenden van militair juristen in deze operaties werd advisering in militair-operationele zaken een prioriteit. De eerste stappen in de invulling van deze rol op de Balkan in de jaren negentig groeide met de inzet van de krijgsmacht na '9/11', in onder meer Irak en Afghanistan.32 Dit betekende voor de militair jurist dat naast personeelsgerichte advisering op het gebied van militair ambtenarenrecht en militair straf- en tuchtrecht, advisering op het gebied van militair optreden moest plaatsvinden. In sommige functies werd het operationele recht het primaire aandachtsgebied, bijvoorbeeld op internationale militaire hoofdkwartieren. Bovendien was voor het vullen van rotaties een flink aantal militair juristen nodig. Kortom, waar militair recht eerst vooral militair straf- en tuchtrecht betekende, raakte dit door de wijziging van het militaire strafrechtsstelsel naar de achtergrond en zorgde de veranderde internationale veiligheidssituatie dat het operationele recht op de voorgrond kwam.
In deze periode van expeditionaire inzet gaf het toenmalige Hoofd Militair Juridische Dienst Krijgsmacht, brigadegeneraal mr. R. in 't Veld het volgende aan:
'In mijn visie dienen we in de toekomst nog meer nadruk te leggen op het zijn van militair jurist. Dat betekent dat juristen van de Militair Juridische Dienst Krijgsmacht naast inzicht in de ons bekende rechtsgebieden zoals militair bestuursrecht, militair straf- en tuchtrecht, etcetera, kennis moeten dragen van en participeren in het operationeel plannings- en besluitvormingsproces op zowel strategisch, operationeel en tactisch niveau.'33
Ook de toenmalig Directeur Juridische Zaken dr. S. Ybema onderstreepte dat: 'Ik meen dan ook dat de juridische functie in dit kader aan een heroriëntatie toe is. Gelet op het toenemende belang van het militaire en humanitaire oorlogsrecht is de tijd rijp voor versterking van de juridische discipline binnen de krijgsmacht.'34 Dit kreeg onder meer beslag door het aanbod van militair onderwijs op dit onderwerp te verbreden:
'Reeds vele jaren bestaat aan de Universiteit van Amsterdam de leerstoel militair recht. Tot vijf jaar geleden was deze leerstoel vooral georiënteerd op het Militair straf- en tuchtrecht en het bestuursrecht. Door het curatorium is besloten de leerstoel te verbreden, met de focus op het recht tijdens vredesoperaties. Aan deze uitbreiding is door professor Gill in de afgelopen jaren op voortreffelijke wijze invulling gegeven.'35
De invulling van de heroriëntatie betrof niet slechts het humanitair oorlogsrecht (HOR), maar in feite alles binnen het internationaal recht dat van belang is voor militaire operaties.36 Niet alleen HOR, maar militair operationeel recht (MOR)37 en international law of military operations (ILMO)38 kreeg vaste grond binnen militair recht.39 Deze insteek paste goed bij de aard van de conflicten waarin de krijgsmacht in deze periode is ingezet. En daarnaast hield deze insteek ook rekening met actuele juridische ontwikkelingen. Zo werd bijvoorbeeld door de groeiende acceptatie van extraterritoriale werking van mensenrechten ook dit rechtsregime van belang voor expeditionaire inzet. En ook het internationaal strafrecht kreeg een grotere rol binnen de handhaving van de internationale veiligheid. Eerst met ad hoc tribunalen en daarna via de oprichting van het Internationaal Strafhof. Deze rechtsgebieden kennen geen bijzondere militaire variant, maar bepalen wel - net als zee-, en lucht- en tegenwoordig ruimterecht - in grote mate de juridische kaders voor militaire inzet.
Nationale inzet
Ten slotte stip ik in de context van de vraag wat militair recht is aan dat naast bovengenoemde ontwikkelingen in de afgelopen decennia er een groeiende bijdrage van de krijgsmacht aan de nationale veiligheidstaak is geleverd. Dit onderwerp wordt doorgaans wat minder belicht. In het uiterste spectrum zit het staatsnoodrecht, waar tijdens de COVID-periode de situatie op enig moment naartoe piekte.40 Maar in de meer dagelijkse praktijk gaat het om inzet die verband houdt met de specifieke mogelijkheden voor inzet van de krijgsmacht op basis van onder meer de Politiewet 2012, de Wet Veiligheidsregio's en andere grondslagen op grond waarvan de krijgsmacht bijdraagt aan nationale veiligheid in brede zin. Het rechtsgebied is niet beperkt tot het staatsnoodrecht in strikte zin,41 maar omvat het geheel van wetten, regelgeving en procedures in nationale crisisbeheersing, waar de krijgsmacht een rol in speelt.42 Ook deze onderwerpen vallen onder het militair recht. Dit kan als een uitbreiding van de reikwijdte van het militair recht beschouwd worden wanneer het uitgangspunt is dat alleen het staatsnoodrecht in strictu sensu tot het traditionele militair recht behoort.43
Samenvattend; naast dat militair recht afhankelijk is van algemene leerstukken van de respectievelijke rechtsgebieden, is door de ontwikkeling van het militair operationeel recht in de internationale dimensie van het optreden van de krijgsmacht en de uitbreiding van taken in de nationale veiligheidsstructuren, ook sprake van verbreding van de term militair recht met rechtsgebieden die buiten de traditionele gebieden van het militair recht liggen. Wat 'militair recht' is, is derhalve nog niet uitgekristalliseerd wanneer niet alleen de militaire varianten van algemene rechtsgebieden, maar ook de militaire toepassing van andere rechtsgebieden daaronder vallen. Professor Zwanenburg hanteerde dan ook in zijn oratie bij de aanvaarding van zijn ambt als hoogleraar militair recht de volgende beschrijving: 'Militair recht is een verzameling van alle onderdelen van het recht die betrekking hebben op de militair en de militaire organisatie.'44 Deze beschrijving heeft in zich dat de term breed kan worden geïnterpreteerd.
Even terug naar de casus uit de inleiding. Ook dit onderwerp heeft geen bijzondere militaire variant, maar schept wel de kaders van de inzet van de krijgsmacht in de informatieomgeving. Informatiewetgeving is een nieuwe loot aan de stam van de juridische aspecten van defensie. Maar groeit deze loot aan de militair-rechtelijke vertakking? Informatiewetgeving verschilt in zoverre met de groei van de domeinen met cyber en de ruimte, omdat het niet gaat om de toepassing van militair recht in een ander domein, maar omdat het gaat om een ander juridisch onderwerp dat wordt toegepast binnen het optreden van de krijgsmacht.
Het militair juridisch functiegebied
Militair juristen voelen de tekortkoming van militair recht als (enig) inrichtingsprincipe: feit is namelijk dat het werkterrein van de militair jurist weliswaar grotendeels overlapt, maar niet synoniem is aan de reikwijdte van het militair recht. Het is daarom interessant een tweede benadering te bekijken. Deze benadering stelt niet de inhoud, maar het functiegebied, en in het bijzonder het 'militair juridisch functiegebied' centraal. Deze term wordt gebezigd in de Richtinggevende kaders met betrekking tot de Militair Juridische Dienst Krijgsmacht (hierna: Richtinggevende kaders).45 Dit document is gebaseerd is op de Blauwdruk Juridisch functiegebied (hierna: Blauwdruk) van 2006, waarin het militair juridisch functiegebied wordt beschreven.46 De Blauwdruk is het denkwerk dat mede voorafging aan de oprichting van de MJDK. De Richtinggevende kaders bundelen het beleid van het Hoofd Militair Juridische Dienst Krijgsmacht (H-MJDK).47 De Blauwdruk geeft geen definitie, maar omschrijft het militair juridisch functiegebied als volgt:
'Het militair juridische functiegebied richt zich met name op het ondersteunen van de commandovoering, gereedstelling en instandhouding, dat wil zeggen, het proces van inzetten van militaire capaciteit, alsmede op de processen oefenen, gereedstellen en instandhouden van de inzet.'48
Deze omschrijving mankeert door het niet zijn van een lekker lopende zin en blinkt bovendien niet uit in helderheid. Dat komt vooral doordat de beschrijving vastzit aan termen uit het (toenmalige) besturingsmodel defensie. Het is daarnaast een puzzel om de gebruikte termen in deze zin aan de (tegenwoordig zes49) hoofdprocessen van het besturingsmodel te binden. Maar verderop in de Blauwdruk staat het volgende: 'Het militair juridisch functiegebied richt zich primair op de uitvoering van militair operationele taken.'50 In termen van hoofdprocessen komt dit (mijns inziens) het meest overeen met de hoofdprocessen gereed stellen, inzetten en besturen/commandovoering. En de Blauwdruk zelf geeft aan dat het militair juridisch functiegebied betrekking heeft op gereed stellen en inzet, 'en op de operationele planning en training van militaire eenheden.'51
Deze omschrijving van het militair juridisch functiegebied geeft aanleiding tot het onderstrepen van drie punten. In de eerste plaats is het militair juridisch functiegebied dus een subonderdeel van het juridisch functiegebied defensie. Dit laatste functiegebied 'speelt een rol binnen elk van de hoofdprocessen',52 terwijl het eerste, zoals gezegd, voornamelijk binnen gereed stellen, inzet en besturen/commandovoering plaatsvindt. Dit heeft volgens de Blauwdruk ook effect op de vraag waar militair juristen vooral werkzaam moeten zijn. Omdat de militair jurist wordt geacht advies te leveren aan commandanten in het militair operationele proces, beargumenteert de Blauwdruk dat het merendeel van de militair juridische functies zich bij de operationele commando's moet bevinden 'en slechts een relatief klein deel bij het kerndepartement'.53
In de tweede plaats stelt de Blauwdruk over de inhoudelijke aspecten waarover in het militair juridisch functiegebied geadviseerd moet worden: 'de juridische ondersteuning tijdens operaties omvat alle [mijn cursivering] juridische diensten in de ondersteuning van militaire eenheden, commandanten en personeel gedurende een operatie'.54 Dat advies richt zich primair op commandovoering en (eerstelijns) personeelszorg. Er is dus geen sprake van een inhoudelijke afbakening, maar hoogstens van prioritering van onderwerpen waarover advies moet worden geleverd.
In de derde plaats lijkt er niettemin wel sprake te zijn van enige afbakening, namelijk dat het militair juridisch functiegebied zich concentreert op de uitvoering van militaire operaties. Uit de zin 'De toepassing van nationaal en internationaal recht dat van betekenis is voor de uitvoering van operaties'55 zou kunnen worden geconcludeerd dat de reikwijdte van de term zich niet ver buiten de juridische ondersteuning van militaire operaties uitstrekt. En wat de reikwijdte van die juridische ondersteuning dan zou moeten zijn, is niet concreet gemaakt. De Blauwdruk verschilt dan ook van de insteek van de Richtinggevende kaders, die immers het algemene beleid bundelt voor de militair juridische dienst van de krijgsmacht, dat – in mijn opinie – breder is dan het militair juridisch functiegebied alleen. Desalniettemin, en logischerwijs, omdat dit de kern van het militair juridisch bestaan betreft, openen ook de Richtinggevende kaders met het militair juridisch functiegebied.
Kanttekeningen
Ook bij dit inrichtingsprincipe zijn kanttekeningen te plaatsen. Zoals hierboven aangehaald, richt de omschrijving van het militair juridisch functiegebied in de Blauwdruk zich op situaties waarin de krijgsmacht wordt ingezet in operaties. Het geeft daarmee weliswaar richting aan de vraag waar militair juristen primair voor bedoeld zijn, maar het schiet in zoverre tekort dat het niet het volledige spectrum van inzet van militair juristen binnen het juridisch functiegebied van defensie beschrijft. Wanneer het volledige bestand van militair juridische functies in ogenschouw wordt genomen, mag men concluderen dat een aanzienlijk deel56 van de militair juridische functies zich vooral bevindt in het ondersteunen van het hoofdproces, zoals bij JDV,57 REPOS,58 DCIOD,59 COID,60 NLDA,61 HDP,62 DCO,63 COMMIT64 en de personeelsafdelingen van de afzonderlijke krijgsmachtsdelen. Het huidige besturingsmodel defensie mandateert weliswaar de aansturing van het Defensie Ondersteuningscommando (DOSCO), waar de helft van de genoemde onderdelen onder valt, aan de Commandant der Strijdkrachten (CDS), maar feit blijft dat het gaat om het ondersteunen van het hoofdproces.65 Ook dit is niet onlogisch omdat de aard van de juridische functie nou eenmaal een inherent ondersteunende functie is.66 Wat hier ook van zij, het is duidelijk dat het militair juridisch functiegebied als (uitsluitend) inrichtingsprincipe voor de reikwijdte van het werkterrein van de militair jurist daarmee dus tekort schiet. Het werkterrein heeft weliswaar een primaire focus op het militair juridisch functiegebied, maar feit is dat militair juristen werkzaam zijn in het volledige juridische functiegebied van defensie.
Een tweede kanttekening is dat dit inrichtingsprincipe de deur tot alle juridische onderwerpen opent. Wanneer dit beperkt blijft tot het militair juridisch functiegebied in strikte zin (dus ten behoeve van de uitvoering van militaire operaties) kan dit mijns inziens alleen maar juist zijn. De militair jurist fungeert als primair aanspreekpunt van de commandant op alle juridische onderwerpen. Minder vanzelfsprekend is dit wanneer het gaat over het volledige spectrum van processen waarin juristen binnen defensie betrokken zijn. De Richtinggevende kaders geven hierin geen inhoudelijke afbakening. Zij leggen wel accenten (zie later), waarbij zij niet alleen het adviseren op het gebied van humanitair oorlogsrecht noemen, maar ook: 'juridisch advies m.b.t. de dagelijkse (vredes)bedrijfsvoering (b.v. overeenkomsten, interne regelgeving en milieu, enz.)'. De missie en visie van de MJDK kennen ook geen inhoudelijke afbakening. De militair jurist fungeert als de juridische voelspriet van de commandant op alle gebieden. Dit uitgangspunt stond zelfs H.H.A. de Graaff al voor bij zijn inspanningen voor de oprichting van de MJDKL.67 Daarnaast voert weinig in de Richtinggevende kaders terug tot het militair recht. De term komt alleen aan de orde waar het gaat om het specialisatietraject aan de UvA, en in de visie van de MJDK, zonder dat de term daarin verduidelijkt wordt.68 Deze benadering lijkt geen natuurlijke stop te zetten op de onderwerpen die de militair jurist zich eigen moet maken. Het impliceert dat nieuwe onderwerpen die defensie raken, zoals gegevensbeschermingsrecht en omgevingsrecht op het to-do lijstje van de militair jurist komen. Dat brengt mij ten slotte tot de derde benadering, de militair jurist zelf.
De militair jurist: het schaap met de vijf poten?
Focus op het juridisch functiegebied voor wat betreft het werkterrein van de militair jurist geeft ook nog een ander soort spanning, namelijk spanning op de capaciteit van de militair jurist zelf. In de derde benadering staat daarom de militair jurist centraal. Uit de twee andere inrichtingsprincipes kunnen we allereerst destilleren dat de militair jurist tenminste bekwaam moet zijn in het traditionele militair recht, waarbij de term militair recht een steeds groter bereik krijgt. Ten tweede verlangt het militair juridisch functiegebied dat de militair jurist zijn commandant kan adviseren over alle juridische kwesties waar de commandant mee te maken kan krijgen in de uitvoering van zijn operationele taak. Hiermee valt de inhoudelijke afbakening per definitie buiten de grenzen van het militair recht. De Richtinggevende kaders impliceren dat deze gedachte niet slechts bestaat voor het militair juridisch functiegebied in strikte zin, maar dat deze in zijn algemeen geldt. Uit de casus uit de inleiding halen we tenslotte het besef dat het aantal van belang zijnde juridische onderwerpen alsmaar groeit. De vraag is nu of nog wel redelijkerwijs verwacht kan worden dat de militair jurist van al deze markten thuis is en daarin gedegen kwalitatief advies kan leveren. Vragen wij van de militair jurist niet langzamerhand een schaap met vijf poten te zijn? En hoe aantrekkelijk is dit beeld voor de militair jurist zelf eigenlijk? Niet alleen in de zin van de uitdaging een breed palet aan kennis te moeten bijhouden, maar ook voor de aantrekkelijkheid van de inhoud. Deze vragen raken in de hoofdzaak de prioriteiten, inrichting en uitgangspunten van de militair juridische keten. Waar moet de inhoudelijke focus liggen, hoe borgen we kwalitatief advies in een steeds maar uitdijend aanbod van juridische aandachtsgebieden en in hoeverre is het generalistische uitgangspunt (zie later) van de militair jurist nog houdbaar? En, omdat in deze benadering de militair jurist zelf centraal staat: hoe zorgen we ervoor dat we niet onredelijk veel van het individu gaan verwachten? Het derde inrichtingsprincipe heeft in zekere zin dan ook het karakter van een reality check die het welzijn in brede zin van het personeel meeneemt.
Prioriteiten
De Richtinggevende kaders geven een prioriteit ('accenten') aan. Samenvattend lees ik erin69 dat in de eerste plaats het accent moet liggen op het internationaal recht. Op de tweede plaats staat het militair straf- en tuchtrecht. Op de derde plaats staat de vredesbedrijfsvoering.70 Onder dit laatste valt onder meer personeel, organisatie, financiën, arbo-en milieu, en privaatrecht. Dat internationaal recht de hoogste prioriteit heeft, is, naast een verdragsrechtelijke verplichting en de tijdsgeest waarin de Richtinggevende kaders tot stand zijn gekomen, te verklaren door het idee dat internationaal recht (en het oorlogsrecht in het bijzonder) het dichtst bij de operationele kerntaak van een krijgsmacht ligt en de kern is van het militair juridisch functiegebied. Het zou niet anders moeten zijn.
De huidige werkelijkheid geeft een ander beeld, zeker sinds de afgelopen jaren deelname aan vredes- of humanitaire operaties afgenomen is. Ten eerste is in het algemeen de (individuele) militair jurist vaak beter thuis in bepaalde gedeeltes van het militair recht dan in andere delen. Dat is mede afhankelijk van loopbaan, functiekansen en persoonlijke interesses. Bovendien is het gebruik van sommige rechtsgebieden, zoals het staatsnoodrecht, een uitzondering, zodat in deze niche parate kennis en ervaring niet vanzelfsprekend zijn. Er ligt, met andere woorden, dus al een uitdaging bekwaam te zijn en te blijven op het traditionele militair recht.
Ten tweede is het internationaal recht niet het rechtsgebied waar de militair jurist dagelijks mee te maken krijgt. Dat is mijns inziens het nationale recht. En daarbinnen ligt bij de meeste functies de nadruk op bestuursrecht en niet op militair straf- en tuchtrecht. Bij de 'operationele' functies zoals brigadejurist of juridisch adviseur van de vloot of de mariniers of de Air Commands is 'operationeel' niet synoniem aan internationaal recht. Deze functies combineren alle rechtsgebieden, waarvan internationaal recht deel uitmaakt. Een klein aantal functies richt zich uitsluitend of in hoofdzaak op operationeel recht. Die bevinden zich vooral op het kerndepartement71 en de internationale militaire hoofdkwartieren.72 Een aantal niet-operationele functies, zoals bij de onderwijsinstellingen en opleidings- of doctrinecentra, houdt zich ook deels met internationaal recht bezig.
Ten derde kan voor uitzendingen een soortgelijke verdeling gelden. Ook het juridisch advies voor uitgezonden eenheden ligt niet uitsluitend bij internationaal recht. Uitgezonden eenheidsjuristen en het CONTCO73 zullen zich in de regel bezighouden met alle relevante rechtsgebieden, terwijl de juristen geplaatst op de internationale hoofdkwartieren, zoals een CJTF,74 Component Command75 of CAOC,76 wel primair met operationeel recht bezig zijn.
De huidige werkelijkheid houdt daarmee dus een andere volgorde aan dan de Richtinggevende kaders aangeven: vredesbedrijfsvoering, dan internationaal recht en dan militair straf- en tuchtrecht. Dit verschil wordt nog groter wanneer steeds belangrijker wordende onderwerpen voor defensie zoals omgevings-, milieu-, en civielrecht en informatiewetgeving een grotere rol gaan spelen in de taak van militair juristen.
Dit verschil tussen prioriteiten en werkelijkheid is mijns inziens vooral te verklaren doordat de prioriteiten zijn gericht op (de daadwerkelijke inzet van) een expeditionaire krijgsmacht (het militair juridisch functiegebied), terwijl in de werkelijkheid de vredestoestand centraal staat. En naar mijn weten bestaat er geen vredes- en oorlogsorganisatie voor de inzet van militair juristen. Er is alleen een gedachte dat de vredesbedrijfsvoeringsfuncties in geval van expeditionaire inzet de behoefte aan personeel zouden moeten incasseren. Wat het verschil tussen de prioriteit en de werkelijkheid in ieder geval als concrete uitdaging oplevert, is de vraag hoe militair juristen die hun functies vooral vervullen in de vredesbedrijfsvoering kunnen voldoen aan de eisen die horen bij de prioriteit van internationaal (oorlogs)recht.
De militair jurist
In 2006 is de Militair Juridische Dienst Krijgsmacht (MJDK) opgericht.77 Ook al zijn de juristen onder hun eigen krijgsmachtsdelen gebleven, de oprichting heeft er tenminste voor gezorgd dat militair juristen als netwerk inmiddels goed met elkaar verbonden zijn. De Blauwdruk beschrijft vier organisatorische78 inrichtingsprincipes: 1) een gelaagde structuur, 2) gebundelde capaciteit op stafniveau, 3) effectieve en efficiënte inrichting, en 4) toegankelijkheid van advies voor commandanten.79 Dat betekent dat de inrichting van de militair juridische dienst gebaseerd is op het hebben van een juridische keten (gelaagdheid), waar juristen decentraal opereren (dicht bij de operationele commandanten) en kunnen terugvallen op de ervaring en specialismen van een centraal juridisch stafelement (bij de staven en uiteindelijk bij de Directie Juridische Zaken) met als doel de commandant toegang te geven tot gedegen juridisch advies. Deze inrichtingsgedachte is al door Zuidema beschreven en voor de benadering vanuit de militair jurist waard om te herhalen. Zuidema meent namelijk:
'We zien uitdrukkelijke verbreding van de aandachtsgebieden voor de militair jurist….[…]… gelet op de snelle rechtsontwikkeling is het illusoir te veronderstellen dat iedere jurist zich als specialist op alle terrein zou kunnen manifesteren. Het is evenzo illusoir het aantal juristen per ressort zodanig uit te breiden dat alle specialismen binnen dat ressort volledig vertegenwoordig zijn.'80
We mogen 25 jaar later stellen dat die rechtsontwikkeling niet heeft stil gestaan. Tegelijkertijd heeft de militaire juridische dienst ook niet stilgestaan. De oprichting van de MJDK heeft mijns inziens veel bijgedragen aan het netwerk en de ontwikkeling van de gelaagde structuur van alle militair juristen binnen krijgsmacht (zoals ontschotting van afzonderlijke militair juridische diensten van de krijgsmachtsdelen, het stimuleren van onderlinge samenwerking op inhoud en functies en het stimuleren van eenheid van juridische opvatting). In simpele bewoordingen: de groep is groot, de kennis is er en we weten elkaar te vinden. Dit is het succes van de afgelopen 20 jaar. Het MJDK-netwerk heeft een zeker absorberend vermogen om de uitdaging van een steeds maar groeiend werkterrein aan te kunnen, maar tegelijkertijd moet, zeker in de huidige trend van personeelstekorten, blijvend nagedacht worden of het groeiend werkterrein niet ook dwingt tot nieuwe inzichten hoe militair juristen binnen defensie georganiseerd zijn.
En ook hier ligt een uitdaging. Het uitgangspunt is dat de militair jurist een generalist is. Of anders uitgedrukt, de militair jurist is als militair een specialist, maar een generalist op zijn/haar specialisme van het recht. En dat idee klinkt door in de gehele opzet van de militair juridische dienst. De wervingsfilosofie is gebaseerd op de gedachte dat men militair jurist wordt en in die hoedanigheid overal op militair juridische functies kan en gaat worden ingezet. Je solliciteert, met andere woorden, niet naar een functie, maar naar een beroep. En de plaatsingsfilosofie is erop gericht dat de militair jurist in het verloop van de loopbaan blootgesteld wordt aan verschillende juridische specialismen, wat mede invloed heeft op het rangsniveau van de militair jurist. Het idee om van de enkele functie(inhoud) je beroep te maken, behoort niet tot de uitgangspunten. De militair jurist wordt gesmeed naarmate de jaren vorderen. In deze beroepsgedachte, die overigens geheel aansluit op de gedachte hoe een militair in zijn algemeenheid wordt gesmeed, ligt ook besloten dat zowel voor de militair jurist als de organisatie de lange termijn commitment de meeste vruchten afwerpt.
De fabric waarvan het militair (juridische) systeem is gemaakt, maakt het lastig aanpassingen aan te brengen. Maar dat weerhoudt ons er niet van vragen te stellen over dit systeem. Moeten we bijvoorbeeld onder druk van verdere diversifiëring van onderwerpen ook verdieping op het generalistische karakter van de militair jurist aanbrengen en bepaalde (sub)specialismen binnen het netwerk stimuleren? Moet iedereen alles kunnen? Of is horizontaal aannemen van specialisten op een heel specifiek en beperkt vakgebied opportuun? Mag in deze context je functie ook je beroep worden? Moeten we ergens een streep qua onderwerpen trekken? Welke intensiveringsslagen bestaan er om het potentieel van die grote groep professionals met kennis voor het netwerk beter te ontsluiten?81 Kan de wijze waarop het militair juridisch functiegebied en het juridische functiegebied defensie worden ondersteund door militaire en burgerjuristen verbeterd worden? Moeten, met andere woorden, de juridische ketens op meer rechtsgebieden verbeterd worden? Kan ik straks in het voorterrein bellen met een IGO, privacy- of milieuspecialist, zoals ik (graag) deed wanneer het ging om een civiele claim in het voorterrein? En waar plaatsen we die specialist in de organisatie? En vanuit zorgperspectief: hoe kunnen we de beginnende militair jurist faciliteren om de verwachte kwaliteit ver voorin het operationele proces te leveren. Met andere woorden, dat schaap met die vijf poten te zijn? De Richtinggevende Kaders stippen al deze aspiraties aan met termen als coaching, begeleiding, aantrekkelijk loopbaanpatroon en kennismanagement- en borging. Hoewel die kaders ook zeggen dat dit soort dingen 'als vanzelf' gaan,82 gaat achter deze vanzelfsprekendheid wel inspanning schuil.
Ten slotte
Zoals ik in de inleiding aangaf, moet deze bijdrage vooral gedachtenvorming over de existentiële vragen over het beroep van militair jurist stimuleren. Daarbij horen geen concrete aanbevelingen. Gelukkig maar, want ik vind het ook moeilijk antwoorden op die existentiële vragen te geven. Misschien schiet ik daarmee voor sommigen tekort, of misschien bent u het wel niet met mijn exposé eens. Mooi! Want dan heb ik u in ieder geval aan het denken gezet. Wie de ontwikkeling wil zien, ziet ook dat er huiswerk is om bijvoorbeeld onze huidige Richtinggevende kaders MJDK opnieuw tegen het licht te houden.
Ik heb betoogd dat het beroep van militair jurist vanuit drie inrichtingsprincipes te benaderen is: vanuit het recht (militair recht), de organisatie (defensie) en de persoon (de militair jurist). Geen van de drie principes afzonderlijk bakent het werkterrein van de militair jurist op een bevredigende wijze af. In de huidige opzet van de militair juridische dienst lijkt het militair juridisch functiegebied voor het werkterrein van de militair jurist het leidende inrichtingsprincipe te zijn. Mijns inziens zou de reikwijdte van het werkterrein ook rekenschap moeten geven van de twee andere behandelde inrichtingsprincipes. De uitdaging is daarbij dat deze op zichzelf ook continu in ontwikkeling zijn.
Ik heb onderstreept dat het 'militair recht' blijft uitdijen, dat de domeinen van oorlogvoering uitbreiden en dat het juridisch functiegebied uitdijt, niet alleen fysiek maar ook in een virtuele en cognitieve dimensie. De krijgsmacht streeft ernaar om zowel multi-domeinen multidimensionaaloptreden onder de knie te krijgen. Feit is dat al deze uitdagingen ook op de militair jurist - en niet te vergeten de juristen van heel defensie – blijven afkomen.
Willen we onder deze omstandigheden de komende jaren in staat blijven te assisteren en bewustwording te creëren zodat commandanten en diensthoofden op juridisch verantwoorde wijze hun taak kunnen uitoefenen, zoals de missie van het H-MJDK aangeeft, dan vereist het van ons dat we met elkaar, van hoog tot laag, blijven discussiëren hoe we daar invulling aan geven.