Onderwerp: Bezoek-historie

Militair Rechtelijk Tijdschrift – Jaargang 116 – 2023 – aflevering 3

Dit onderwerp bevat de volgende rubrieken.

MRT 2023, editie 3

 

Inhoud

 

Bijdrage - Column
Titel: Oorlog (en ongemak)
Auteur: Brigadegeneraal prof. dr. P.A.L. Ducheine

 

Bijdrage - Praktijk
Titel: Masterclass battlefield evidence 2.0: ervaringen in Oekraïne en lessen voor de toekomst
Auteur: Kapitein mr. J.C.A. Aarts, prof. dr. M.G.W. den Boer en prof. dr. M.C. Zwanenburg

 

Bijdrage - Beschouwing
Titel: Rechtspositionele zaken bij Defensie: in hoeverre werken een informele geschilbenadering en een formele procedure samen?
Auteur: mr. J.W. Walet

 

Bestuursrechtspraak
Centrale Raad van Beroep 22 december 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:2778
Titel: Kan een ontslagbesluit worden gebaseerd op gegevens uit een strafdossier?
Auteur naschrift: majoor (r) mr. A.F. Vink LL.Mgov

 

Oorlog (en ongemak)

Bijdrage - Column

Oorlog (en ongemak)

Door Prof. dr. P.A.L. (Paul) Ducheine, Brigadegeneraal, Militair Juridische Dienst 1

In mijn onregelmatig verschijnende column vraag ik deze keer aandacht voor de erfenis uit vorige oorlogen. Oorlogen waar deze generatie part noch deel aan had. Waarvan de overgebleven veteranen op één hand te tellen zijn en de verantwoordelijke ministers en bestuurders (lang) vergeten namen in geschiedenisboeken zijn. Concreet: de dekolonisatieoorlogen.

Die erfenis uit de dekolonisatieoorlogen bestaat uit de naweeën van politieke beslissingen en militaire keuzes van decennia geleden. Dit legaat ligt echter - nu pas - open en bloot op tafel. En kennelijk is het zware kost die – door sommigen – moeilijk verteerd wordt.

Dat oorlogen leed veroorzaken, alle pogingen tot regulering van geweld ten spijt, zal niemand bestrijden. Sporen worden door bevolking en land langdurig gedragen. Soms in de vorm van graven, van dode steden, van verwoesting. Die sporen tekenen land en volk. Sporen ook in de vorm van toegekende onderscheidingen of waarderingen zoals vaandelopschriften. Zij 'kleuren' de krijgsmacht, korpsen en regimenten en gaan meestal deel uitmaken van de traditiebeleving, van de identiteit van die verbanden.

Dat in een oorlog de grenzen van toelaatbaar geweld ook vaak overschreden worden, is bekend. Opleiding, juridische adviseurs, strafbaarstelling en vervolging kunnen overtreding van de 'wetten en de gebruiken' van de oorlog slechts tot op zekere hoogte voorkomen. Dat wil niet zeggen dat die overtredingen altijd bewust en planmatig worden begaan. Ooit reikte ik professor Herman Amersfoort de term 'gelegenheidsschendingen' aan. Een term om de ad hoc, ongeplande en in het heetst van de strijd begane misstappen te benoemen. In tegenstelling tot geplande, bewuste en systematische schendingen zoals die helaas ook voorkomen.

Beide categorieën schendingen hebben gemeen dat die overtredingen van de wetten en gebruiken van de oorlog gevolgen hebben. Allereerst is daar een blote schending van de rechtsorde. Hoewel oorlogsrecht geweldgebruik erkent, is dit geweld begrensd zodat personen die niet (meer) aan de strijd deelnemen zoveel mogelijk leed bespaard blijft. Overtreding - ad hoc of bewust – schaadt die rechtsorde die onze krijgsmacht en militairen juist beloven (of zweren) te respecteren.

Daarnaast genereert een schending het potentiële startpunt voor vervolging en bestraffing. Met als doel die geschonden rechtsorde te herstellen, ter afschrikking en afstraffing.

Schendingen van de wetten en gebruiken van de oorlog laten ook sporen na in de ziel, in het collectief geheugen, in ons mens- en maatschappijbeeld. Zelfs als we die schendingen (lang) bagatelliseren of negeren, richten die sporen schade aan. Het is – zogezegd – de erfenis uit het verleden.

Een erfenis die zich in meerdere kringen manifesteert. In de kring van zij die vochten, de veteranen van toen; onder de bevolking van het slagveld van toen, in de kampongs en dessa's; maar ook hier in de samenleving die het geweld (destijds) autoriseerde.

Die nalatenschap valt ook toe aan de krijgsmacht, die na het beëindigen van het conflict de draad weer oppakte. Die verder ging met wederopbouw na de verwoestingen van een wereldoorlog en het afscheid van een kolonie. De krijgsmacht die met het verstrijken van jaren steeds minder directe verantwoordelijkheid draagt voor de strijd van haar veteranen. Maar die ondanks dat tijdsverloop het verleden met zich mee torst.

Een erfenis die reeds gekoesterd wordt waar sprake was van krijgsmanskunst en -kunde, succes, dapperheid en moed. Een erfenis die echter vooral ook niet genegeerd mag worden waar falen en misstappen aan de orde waren. Hoewel de huidige generatie niet verantwoordelijk is voor succes en falen, draagt zij – ondanks tijdsverloop – een afgeleide verantwoordelijkheid voor de erfenis. Daardoor kan de krijgsmacht zich rekenschap geven over die erfenis. Vooral zodat lessen getrokken worden.

Het is daarom cruciaal dat deze koloniale erfenis helder en toegankelijk wordt. Die erfenis is immers een deel van ons verleden en dus van onze identiteit: militair en maatschappelijk. Dit is essentieel voor de nieuwe generaties militairen die in de voetsporen van veteranen treden. En moeten horen, zien en leren van succes en falen.

Het belang van geschiedschrijving is dan ook evident. Uiteraard dienen historici de strijd in context te doorgronden. Daarmee fungeren ze als spiegel: voor de maatschappij die geweld autoriseert en voor de krijgsmacht die geweld gebruikt. Een spiegel die niet slechts succes en moed schetst, maar ook de keerzijde. Een spiegel die falen en misstappen niet verbloemt.

Geschiedschrijving als spiegel van succes en falen, van moed en misstappen. Die spiegel moeten we zonder vrees onder ogen durven komen. Hoe ongemakkelijk dat bijvoorbeeld voor (de nazaten van) veteranen ook mag zijn.

Masterclass battlefield evidence 2.0: ervaringen in Oekraïne en lessen voor de toekomst

Bijdrage - Praktijk

Masterclass battlefield evidence 2.0: ervaringen in Oekraïne en lessen voor de toekomst

Kapitein mr. J.C.A. Aarts, prof. dr. M.G.W. den Boer en prof. dr. M.C. Zwanenburg 1

Na drie uitzendingen van een forensisch team naar Oekraïne onder de naam Trident Justice werd op 23 juni 2023 tijdens een masterclass battlefield evidence de balans opgemaakt.2 Deze masterclass werd georganiseerd door de secties Militaire Politie Operaties en Militair Recht van de Nederlandse Defensie Academie (NLDA) in samenwerking met de Directie Kennis, Strategie en Innovatie (DKSI) van de Koninklijke Marechaussee (KMar). Centraal stonden de ontwikkelingen in Oekraïne, de rol van het Internationaal Strafhof, de wijze waarop Defensie heeft bijgedragen aan het bevorderen van de waarheidsvinding en de mogelijkheid om internationale misdrijven te vervolgen en berechten (oorlogsmisdrijven, misdrijven tegen de menselijkheid, genocide en agressie), de ervaringen tijdens Trident Justice en de lessen die daaruit kunnen worden getrokken voor de toekomst. De bijeenkomst werd bijgewoond door deskundigen en belangstellenden van onder meer de Universiteit van Amsterdam, de Nationale Politie, het Openbaar Ministerie, het Ministerie van Buitenlandse Zaken en het Ministerie van Defensie (in het bijzonder ook de KMar). Deze bijdrage bevat een samenvatting van de masterclass met de nadruk op de juridisch relevante aspecten rondom battlefield evidence.

 

Wat is battlefield evidence?

De masterclass draaide om battlefield evidence, maar wat houdt dat begrip nu precies in? Er is (nog) niet een gezaghebbende definitie van dit begrip. In het Memorandum onbattlefield evidence van de European Union Agency for Criminal Justice Cooperation (Eurojust) wordt de volgende definitie gegeven:

 

'Battlefield evidence refers to materials that originate from a conflict area, including materials collected by nongovernmental organisations (NGOs), UN entities, the International Criminal Court (ICC) and other organisations.' 3

 

In deze definitie vallen twee elementen op, namelijk materials en conflict area. Wat moet precies onder materials worden verstaan? Is dat bijvoorbeeld ook open source intelligence? Verder is het de vraag wat er met conflict area wordt bedoeld. Wat is de conflict area in moderne oorlogsvoering, waarin – naast de traditionele domeinen land, lucht en zee – de domeinen cyber en ruimte een steeds prominentere rol spelen? Hoe baken je de conflict area in deze context precies af? Het is op zijn minst van belang om te onderkennen dat de conflict area niet alleen fysieke grenzen kent. Daarnaast is het nog de vraag hoe ver het proces van het genereren van battlefield evidence reikt. Betreft het alleen het verzamelen van bewijs of gaat het om de volledige bewijsketen, dus ook het opslaan, analyseren en het beoordelen van de bruikbaarheid van bewijs? Vraagstukken omtrent de bewijsketen zijn ook tijdens de masterclass aan bod gekomen. Verder komt in sommige definities, maar dus niet in die van Eurojust, terug dat battlefield evidence wordt verzameld door militairen. Dat geldt in zekere zin voor Trident Justice, nu de forensische teams voornamelijk uit KMar-personeel bestonden, hoewel zij onder civiel gezag opereerden.

 

Wat zijn de ervaringen in de praktijk?

Het Bureau van de Aanklager van het Internationaal Strafhof en de KMar werken samen in het Joint Initiative to support Forensic Investigations of International Crimes (JIFIIC). Het JIFIIC heeft tot doel om een forensic rotational model tot stand te brengen, oftewel een samenwerkingsverband van landen die het ICC ondersteunen bij het verrichten van forensisch onderzoek naar internationale misdrijven in Oekraïne. Met drie uitzendingen heeft Nederland het Strafhof tot nu toe het meeste ondersteuning geboden. Het vormgeven van deze samenwerking vroeg om (politieke) afstemming tussen het Internationaal Strafhof, Oekraïne en Nederland. Ieder land dat het Internationaal Strafhof door het sturen van forensische onderzoekers naar Oekraïne ondersteunt, sluit een eigen Memorandum of Understanding met het Strafhof. Leden van de forensische teams zijn ter beschikking gesteld aan het Strafhof en hebben de status van experts. De status van expert heeft tot gevolg dat de leden van de forensische teams vallen onder de Agreement on the Privileges and Immunities of the ICC, in het bijzonder artikel 21.4

De uitgezonden onderzoekers liepen tegen verschillende uitdagingen aan. Vooral tijdens Trident Justice I was de vraag op welke wijzede onderzoekers nu precies een bijdrage konden leveren aan de opsporing van strafbare feiten. Er lag namelijk geen duidelijk onderzoeksplan klaar van het Internationaal Strafhof en het team mocht niet overal komen van de Oekraïense autoriteiten. Dit laatste riep de vraag op welke situaties wel en niet door de Oekraïners werden gepresenteerd. Bovendien deden de lokale autoriteiten doorgaans ook (al) onderzoek naar strafbare feiten. Dit vroeg om de nodige coördinatie tussen het Strafhof en de uitgezonden onderzoekers enerzijds en Oekraïne anderzijds. Ook vroeg het om wederzijds vertrouwen. Daarnaast was de tijd en capaciteit van het onderzoeksteam relatief beperkt, dus moesten de te bezoeken plaatsen delict worden geprioriteerd. Een wens van de Trident Justice-onderzoekers was om zo dicht mogelijk tegen de frontlinie onderzoek te doen, maar hiervoor werd geen toestemming gegeven. Op enige afstand van het front mocht wel onderzoek worden verricht. Het doen van forensisch onderzoek in een actief oorlogsgebied met een dynamisch front, waar veel infrastructuur was beschadigd, bracht de nodige uitdagingen met zich mee. Het voordeel ten opzichte van een onderzoek na afloop van het conflict was dat veelal sprake was van een zogenoemd 'vers' plaats delict, waar de sporen nog relatief nieuw waren.

 

Waar vindt vervolging plaats?

Het bewijs dat in het kader van Trident Justice wordt verzameld, kan gebruikt worden door verschillende actoren. Het bewijs wordt in eerste instantie verzameld voor het Internationaal Strafhof, dat zich in principe vooral zal richten op politieke opdrachtgevers en/of militaire commandanten, bijvoorbeeld voor hun rol bij de deportatie van kinderen uit bezette gebieden, het aanvallen van burgerobjecten en illegale detenties en/of foltering.5 Doordat Oekraïne de rechtsmacht van het Internationaal Strafhof heeft geaccepteerd, heeft het Strafhof rechtsmacht over genocide, misdrijven tegen de menselijkheid en oorlogsmisdrijven. Het heeft echter geen rechtsmacht over het misdrijf agressie, waar een apart rechtsmachtregime voor is neergelegd in het Statuut van Rome. Uitgangspunt bij uitoefening van de rechtsmacht van het Internationaal Strafhof is het beginsel van complementariteit. Dat houdt in dat het Hof pas aan zet is wanneer staten niet in staat of bereid zijn vervolging zelf ter hand te nemen. In dit kader zoekt de Aanklager van het Internationaal Strafhof verbinding met staten, moedigt ze aan en ondersteunt ze tot op zekere hoogte bij het zelf onderzoeken en vervolgen van internationale misdrijven. Dit wordt ook wel 'positieve complementariteit' genoemd. Alhoewel Oekraïne geen partij is bij het Statuut van het Strafhof – het Statuut van Rome is door Oekraïne wel getekend, maar niet geratificeerd – heeft het Strafhof er wel rechtsmacht, omdat Oekraïne de rechtsmacht in 2014 ad hoc heeft erkend.6 Het Internationaal Strafhof verricht complementair aan de Oekraïense autoriteiten strafrechtelijk onderzoek naar internationale misdrijven; er is over en weer uitwisseling van informatie en activiteiten worden onderling gecoördineerd.

De tijdens Trident Justice verzamelde informatie wordt door het Strafhof ook gedeeld met de Oekraïense opsporings- en vervolgingsautoriteiten. Dit is ingegeven door de verwachting dat het overgrote deel van de vervolgingen van internationale misdrijven door nationale Oekraïense rechtbanken zal worden afgehandeld. Nationale vervolging zou ook in andere landen kunnen plaatsvinden op basis van universele jurisdictie, waarbij eisen die worden gesteld aan bewijs en de manier waarop dit in een proces wordt gebruikt kan worden, waarschijnlijk steeds weer anders zijn.

Tijdens de masterclass kwam de vraag aan de orde of een Tribunal for the crime of aggression against Ukraine het misdrijf agressie zou kunnen vervolgen. Momenteel vinden er internationaal discussies plaats over de mogelijke oprichting van zo'n tribunaal, waarbij Nederland een rol speelt. In deze discussies gaat het onder andere over de mogelijkheid om de immuniteit van staatshoofden opzij te zetten. Dat is van belang, omdat het misdrijf agressie per definitie een zogenaamde leadership crime is. Op 3 juli 2023 is het International Centre for the Prosecution of the Crime of Aggression Against Ukraine (ICPA) geopend. Het ICPA is een bij Eurojust in Den Haag gevestigd centrum waarin Oekraïne, een aantal Europese landen, de Verenigde Staten en het Internationaal Strafhof bewijsmateriaal voor het misdrijf agressie verzamelen, analyseren en een mogelijke aanklacht voorbereiden. Of en wanneer er daadwerkelijk een tribunaal voor agressie komt, is vooralsnog onduidelijk.

 

Wat zijn de uitdagingen op het gebied van battlefield evidence?

Tijdens de masterclass kwam ook een aantal uitdagingen – voor verschillende partijen – op het gebied van battlefield evidence aan de orde.

Het Internationaal Strafhof zou voor de ondersteunende forensische missies een meer sturende rol bij de opsporing kunnen aannemen door aan te geven welke informatie zij nodig heeft. Het verzamelen van battlefield evidence zou namelijk niet het doel, maar het middel moeten zijn. Met een vraaggestuurde insteek kan gericht bewijs worden verzameld voor bepaalde strafdossiers. Dat zorgt voor een meer effectieve inzet van de schaarse opsporingscapaciteiten.

Sinds het begin van de oorlog in Oekraïne waren ten tijde van de masterclass al meer dan 85.000 mogelijke oorlogsmisdrijven gerapporteerd, waarvan naar verwachting slechts een beperkt aantal zaken uiteindelijk op zitting zal komen. De dossiers zijn vaak omvangrijk en complex van aard, waardoor de behandeling zeer veel tijd in beslag neemt. Tegenover de enorme hoeveelheid zaken staat bovendien slechts een beperkte opsporingscapaciteit in Oekraïne. Het land en de faciliteiten zijn gehavend door de oorlog. Een andere uitdaging is het verzamelen van voldoende overtuigend bewijs om tot een veroordeling te komen. Het strafrecht kent een hoge bewijsdrempel. Dat maakt het niet eenvoudig om tot een veroordeling te komen. Daarnaast zijn de mogelijkheden tot een verstekveroordeling in Oekraïne beperkter dan bijvoorbeeld in Nederland. Als er dus al voldoende bewijs is om iemand te kunnen vervolgen, dan is het nog maar de vraag of die verdachte nog binnen de rechtsmacht van Oekraïne is of komt.

Een andere uitdaging is de levensloop van bewijs. Het gaat om het verzamelen, verifiëren, analyseren en labelen van bewijs, maar daarna moet bewijs worden opgeslagen in een of meerdere databanken. De vraag is wie dat gaat doen en hoe dat wordt gedaan. Bij het inrichten van zulke databanken speelt ook gegevensbescherming een belangrijke rol. Verder is van belang wie toegang krijgt tot de databank. Op basis van het beginsel van equality of arms zou ook de verdediging de informatie in deze databank moeten kunnen inzien. Het kan echter potentieel gaan om terabytes aan informatie. Kan in dat geval wel van de verdediging worden verwacht dat zij in staat is om al deze data te controleren? Verder moet de levensloop van het bewijs inzichtelijk worden gemaakt voor de verdediging. Onder andere de oorsprong van het bewijs, de manier waarop het is verzameld en onder wiens gezag het bewijs is verzameld, moeten door de verdediging kunnen worden gecontroleerd.

Bij het verzamelen van bewijs op het battlefield liggen de uitdagingen in het waarborgen van de kwaliteit van het proces. Het is geen eenvoudige taak om bewijs te verzamelen in een oorlogsgebied. Ondanks de omstandigheden moet zorgvuldige opsporing plaatsvinden. Er moet aandacht zijn voor de omstandigheden waaronder bewijs wordt opgeslagen. Ook moet bewijs snel en goed worden geverifieerd, geanalyseerd en gelabeld.

Battlefield evidence kan in strafrechtelijke procedures niet alleen worden gebruikt als bewijs tegen de onmiddellijke daders, maar ook als bewijs tegen politieke opdrachtgevers of militaire commandanten. Het kan bijdragen aan een antwoord op de vraag wat een commandant wist of had behoren te weten. Bewijs voor een connectie tussen hoger geplaatsten en het misdrijf is vaak niet op de plaats delict te vinden. Daarvoor zijn vaak andere typen gegevens nodig, zoals open source intelligence (OSINT) of gegevens van smartphones. Inlichtingen – in welke vorm dan ook – kunnen een belangrijke rol spelen. Inlichtingendiensten houden zich namelijk ook onder meer met het toerekenen van gedragingen en gebeurtenissen aan personen bezig. Op basis van door inlichtingendiensten verzamelde informatie kan mogelijk worden vastgesteld aan wie bepaalde daden kunnen worden toegerekend. Daarbij is het echter wel van belang om goed voor ogen te houden dat inlichtingendiensten een andere taak hebben en in een specifiek juridisch kader opereren dan opsporingsdiensten. Inlichtingendiensten hebben daarnaast mogelijk baat bij geheimhouding van bepaalde informatie om zo hun informatiepositie niet prijs te geven. Tijdens de masterclass werd de vraag opgeworpen in hoeverre samenwerking en informatiedeling tussen inlichtingendiensten en opsporingsdiensten desondanks mogelijk is.

 

Is het verzamelen van battlefield evidence een taak voor defensie, en kan het structureel onderdeel worden van de defensietaak?

Battlefield evidencelatenverzamelen door militairen heeft bepaalde voordelen. Zo zijn militairen getraind om te opereren onder oorlogsomstandigheden en hebben zij specifieke kennis, zoals bijvoorbeeld over de militaire bevelslijnen. Daarbij bestaat een groot onderscheid tussen het verzamelen van battlefield evidence door militairen tijdens een reguliere uitzending, of als aparte taak door militaire opsporingsambtenaren. Bij het eerste gaat het om een bijkomende activiteit waarvoor het personeel niet speciaal is opgeleid of getraind, bij het tweede om uitvoering van een specifieke taak door daarvoor opgeleid en getraind personeel. Als gevolg van dit onderscheid zijn er met name, maar niet alleen, juridische en praktische uitdagingen bij het eerste.7 Voor wat betreft het onderzoek dat voor het Internationaal Strafhof in Oekraïne wordt verricht is van belang dat het Hof bepaalde eisen stelt: het personeel moet gekwalificeerd expert zijn. Vooral vanwege die eis zou het verzamelen van battlefield evidence een meer structurele taak kunnen worden van de krijgsmacht en in het bijzonder van de KMar, maar voor het zover is, zijn er verschillende vragen te beantwoorden en keuzes te maken. In welke gevallen zou dit moeten gebeuren? Aan welke standaarden moeten militairen voldoen om battlefield evidence te mogen verzamelen? Als duidelijk is welke militairen zich gaan richten op het verzamelen van battlefield evidence, dan dient de vraag zich aan met welk doel zij dit gaan doen. Ligt de nadruk op het verzamelen van inlichtingen of op het verzamelen van strafrechtelijk bewijs. In het laatste geval is vervolgens nog de vraag op welke misdrijven men zich dan gaat richten. De nadruk van Defensie zou bijvoorbeeld kunnen liggen op oorlogsmisdrijven. Tot slot is er nog de vraag of het wenselijk is om de militairen in bepaalde gevallen onder gezag van het Openbaar Ministerie of het Internationaal Strafhof te laten werken.

Een andere vraag die aan de orde kwam is of het verzamelen van battlefield evidence in Oekraïne meer combined kan worden aangepakt of zelfs ingebed in een internationale structuur. Tijdens Trident Justice III droeg Tsjechië bij aan de operatie met politie en Military Police-personeel. Kan er tot meer structurele samenwerking tussen verschillende landen worden gekomen, al dan niet onder de paraplu van het Internationaal Strafhof, om zo efficiency-voordelen te behalen? Ligt er voor organisaties als de European Gendarmerie Force (EGF) een rol in het coördineren of meer structureel beleggen van battlefield evidence?

 

Is er een rol weggelegd voor non-gouvernementele organisaties?

In de Eurojust-definitie valt op dat battlefield evidence eveneens kan worden verzameld door non-gouvernementele organisaties (ngo's) en andere organisaties. Een status van opsporingsambtenaar naar nationaal recht is niet vereist om het verzamelde bewijs te kwalificeren als battlefield evidence. Dit staat overigens los van de vraag of het battlefield evidence in dat geval ook als bewijs kan dienen in een strafrechtelijke procedure. Dat hangt af van het toepasselijke recht. Het feit dat vertegenwoordigers van ngo's het bewijs niet als opsporingsambtenaar verzamelen, roept de vraag op welke normen ngo's hanteren bij hetverzamelen vanbattlefield evidence. Verder is van belang dat ngo's mogelijk een meer slachtoffer georiënteerde prioriteit hebben. De belangen van ngo's en Defensie of een vervolgende instantie lopen niet altijd parallel. Dat brengt bepaalde risico's met zich mee. Wat mag je in het geval van een samenwerking tussen ngo's en opsporingspersoneel verwachten en waar ligt de grens tussen enkel financieren van een ngo en het uitoefenen van invloed? Op strafrechtelijk vlak is het samenwerken met ngo's ingewikkeld, omdat het Openbaar Ministerie verantwoordelijk is voor transparantie naar de rechter. Het Openbaar Ministerie moet ervoor waken dat het bewijs is verzameld in overeenstemming met de waarborgen van het strafrecht. Als een ngo niet kan garanderen dat het bewijs in overeenstemming met de strafrechtelijke waarborgen is verzameld, dan kan dat negatieve gevolgen hebben voor de strafzaak.

 

Conclusie

De masterclass heeft een aantal antwoorden opgeleverd, maar zeker evenveel nieuwe vragen. Het gaat bijvoorbeeld om de vraag in hoeverre men af kan gaan op de informatie die door derden is verzameld: hoe stel je zeker dat die betrouwbaar is en niet gemanipuleerd? Verder is voor de uitvoeringspraktijk van belang hoe processen om battlefield evidence te verzamelen verder kunnen worden gestandaardiseerd en aan welke normen deze werkwijzen dan moeten voldoen. Daarnaast is het interessant om te bekijken hoe de zich nu ontwikkelende praktijk van het verzamelen van battlefield evidence door Nederlandse militairen onder het gezag van het Internationaal Strafhof in Oekraïne ook in andere contexten kan worden toegepast. Zeker is wel dat het uitvoeren van operatie Trident Justice waardevolle kennis en ervaring oplevert, waarvan het van belang is om dit binnen Defensie te borgen.

Rechtspositionele zaken bij Defensie: in hoeverre werken een informele geschilbenadering en een formele procedure samen?

Bijdrage – Beschouwing

Rechtspositionele zaken bij Defensie: in hoeverre werken een informele geschilbenadering en een formele procedure samen?

Door mr. Joanne Walet1

 

1. Inleiding
Een medewerker functioneert onvoldoende. Defensie legt zijn functioneren vast in een beoordeling, zodat duidelijk is dat het zo niet gaat. De medewerker gaat hiertegen in bezwaar. Hij wil nog carrière maken en deze beoordeling schaadt zijn toekomstplannen. Na het bekend worden van de achterliggende belangen denken partijen erover na of zij een oplossing kunnen vinden die tegemoet komt aan beide partijen. Er ontstaan verschillende creatieve, haalbare opties, zoals een overplaatsing en het op een alternatieve wijze vastleggen van het functioneren.

Een oud-medewerker wordt aan zijn restitutieverplichting gehouden. Hij heeft een opleiding op kosten van Defensie gevolgd en een baan in deze richting bij een andere organisatie gevonden. Volgens Defensie had hij meer moeten doen om bij Defensie te blijven. De oud-medewerker maakt bezwaar en stelt juist dat hij ontzettend veel moeite heeft gedaan om 'binnen' te blijven, omdat zijn hart bij Defensie ligt. Hij is bereid tot het terugbetalen van een groot deel van de door hem genoten opleiding, maar het verhaal van de organisatie klopt naar zijn mening niet. Partijen komen er na uitgebreid contact met de jurist die het bezwaar behandelt samen uit. Het restitutiebedrag wordt met twintig procent gematigd en het bezwaar wordt ingetrokken.

Dit zijn praktijkvoorbeelden van hoe geschillen informeel kunnen worden benaderd tijdens de bezwaarprocedure.2 Het persoonlijk contact met de medewerker (belanghebbende) om te bezien of het geschil zonder verdere juridische procedure kan worden opgelost is ook volgens de politiek van belang. Dit blijkt uit het later te bespreken Wetsvoorstel versterking waarborgfunctie Awb (wetsvoorstel). In deze bijdrage zal ik nagaan in hoeverre een informele wijze van geschilbenadering past binnen een formele procedure. Allereerst blik ik daarvoor terug op de aanloop naar het wetsvoorstel en bespreek ik relevante ontwikkelingen. Om de omvang van mijn bijdrage te beperken zal ik mij ten aanzien van het wetsvoorstel hoofzakelijk richten op het voorgestelde artikel 7:1b van Algemene wet bestuursrecht (Awb). Ik zal wat korter stilstaan bij verschillende andere bepalingen. Nadat ik het wetsvoorstel heb besproken, zal ik aan de orde stellen wat de gevolgen hiervan zijn voor rechtspositionele zaken binnen Defensie en op welke wijze Defensie hierop kan inspelen. Ik sluit af met een conclusie.

 

2. Terugblik en ontwikkelingen
Sinds de invoering van de Awb in 1994 is de bezwaarprocedure de verplichte voorprocedure voorafgaand aan een beroep op de rechter. Een belanghebbende moet bezwaar maken bij het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen. In de eerste plaats zou de bezwaarprocedure een laagdrempelige, eenvoudige procedure moeten zijn, waarin conflicten van burgers met de overheid konden worden opgelost. Gedacht werd dat het tot een bevredigender resultaat zou leiden wanneer het bestuur en de burger er zelf uit zouden komen dan wanneer de rechter zich over hun geschil zou moeten buigen. Uit de Memorie van Toelichting blijkt ook dat de overheid beter met de burger moest communiceren dan daarvoor noodzakelijk werd gevonden. Daarnaast diende sprake te zijn van een informele procedure bij het horen. Een tweede doelstelling van de bezwaarprocedure was het verlagen van de drukte bij de rechter.3

Omdat het juridische perspectief op het geschil bij de behandeling van het bezwaarschrift in de praktijk bleek te domineren4 ontstond er binnen de overheid rond 2005 een groeiende aandacht voor de zogenoemde informele aanpak bij het oplossen van geschillen.5 Vanuit het programma 'Prettig Contact met de Overheid', inmiddels 'De Responsieve Overheid/ Passend Contact met de Overheid', werd onder meer een belwijzer ontwikkeld. Hierin staan gesprekstechnieken voor de ambtenaar voor het telefonisch contact met de indiener van een aanvraag, zienswijze, klacht of bezwaarschrift.6 Met een groeiende aandacht voor het informeel, ook wel alternatief, oplossen van geschillen, nam ook de belangstelling voor mediation toe. Mediation kan worden omschreven als 'een vorm van bemiddeling in conflicten, waarbij een neutrale bemiddelingsdeskundige, de mediator, de communicatie en onderhandelingen tussen partijen begeleidt om vanuit hun werkelijke belangen tot een gezamenlijk gedragen en voor ieder van hen optimale besluitvorming te komen.'7 Binnen Defensie werd mediation eind 2003 geïntroduceerd en bij de oprichting van het DienstenCentrum Juridische Dienstverlening (JDV) eind 2004 daar ondergebracht. Vervolgens werd per 1 juni 2017, onder de afdeling Bijzondere Rechtspositie (REPOS) van het Dienstencentrum Human Resources, het cluster Alternatieve Geschillenoplossing (AGO) opgericht. Mediation verschoof hiermee van JDV naar AGO. In het verleden is er in diverse bijdragen en artikelen aandacht besteed aan mediation bij Defensie.8

Bij brief van 20 januari 2020 aan de Tweede Kamer uitte de toenmalige Minister voor Rechtsbescherming zijn voornemen een conceptwetsvoorstel inzake mediation in consultatie te brengen. Uiteindelijk is dit voornemen niet gerealiseerd. Uit zijn brief 25 juni 2021 blijkt wel de wens om het gebruik van mediation te blijven bevorderen.9 Hij heeft aangegeven dat, nu het voorstel niet in consultatie gaat, hij van plan is met de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties voorzieningen die gericht zijn op een laagdrempelige geschilbeslechting te betrekken bij de wijzigingen in de Awb. Deze wijzigingen in de Awb zijn aangekondigd in de kabinetsreactie op het rapport van de parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag 'Ongekend Onrecht'. Ook is op 6 juli 2022 een motie aangenomen van de kamerleden Ellian en Knops over het ontwikkelen van één centraal mediatiorsregister. Die rol wordt naar verwachting belegd bij de Mediatorsfederatie Nederland (MfN), omdat die instantie heeft bewezen toezicht en kwaliteit te kunnen organiseren.10

Vooral sinds de toeslagenaffaire vindt de politiek persoonlijk contact van de overheid met de burger (belanghebbende) en meer responsiviteit vanuit de overheid belangrijk.11 Het bestuursorgaan dient met zijn besluiten recht te doen aan individuele gevallen en dient maatwerk, 'werk dat precisie en flexibiliteit vereist', te leveren. Persoonlijk contact van de overheid met de belanghebbende is hierbij van essentieel belang. Ook de sinds 2015 ingezette weg naar een minder terughoudende toetsing door de rechterlijke macht, is door de toeslagenaffaire in een stroomversnelling geraakt. Bestuursrechters toetsen indringender, omdat steeds meer wordt ingezien dat de wetgever niet alle gevolgen van de wetgeving van te voren goed kan overzien.12 Ook blijkt de menselijke maat vaker centraal te staan.13 Verder beoordeelt de bestuursrechter bijvoorbeeld niet meer ambtshalve (op eigen initiatief) of in bezwaar een rechtsmiddel tijdig (binnen de wettelijke termijn) is ingediend.14

Uit het bovenstaande blijkt dat ook de wetgevende en rechterlijke macht persoonlijk contact tussen de overheid en de belanghebbende essentieel vinden. Er is behoefte aan waarborgen zodat uitwassen, zoals de toeslagenaffaire, in de toekomst worden voorkomen. Het recht dient meer dan tevoren op de specifieke situatie te zijn toegesneden, met eenvoudige en uitvoerbare regels, waarbij de menselijke maat (de evenredigheid in de belangenafweging) niet uit het oog wordt verloren. De overheid moet betrouwbaar, dienstbaar, dichtbij en rechtvaardig zijn. Dit is nodig voor het herstel van het door de belanghebbende noodzakelijk in de rechtstaat te stellen vertrouwen.15 Wat dit vertrouwen in de overheid precies inhoudt is niet eenduidig. Ook wordt wel betoogd dat een (verkrampte) zoektocht om vertrouwen te (her)winnen, het vertrouwen juist kan ondermijnen.16 Naar mijn mening dragen duidelijke en navolgbare besluiten die persoonlijk en vanuit een oplossingsgerichte open houding zijn afgestemd op de specifieke situatie, bij aan het vertrouwen in de overheid. Het hierna te bespreken Wetsvoorstel versterking waarborgfunctie Awb moet de totstandkoming van dergelijke besluiten bevorderen.

 

3. Wetsvoorstel versterking waarborgfunctie Awb

Op 20 januari 2023 is het wetsvoorstel, inclusief een memorie van toelichting, voor een preconsultatie aan de Voorzitter van de Tweede Kamer gezonden. Bij preconsultatie gaat het om een voorstadium van de bij wetsvoorstellen gebruikelijke consultatie. Het biedt uitvoeringsorganisaties, decentrale overheden en rechtsprekende instanties de gelegenheid om in een eerste analyse de effecten van de beoogde aanpassingen te toetsen. Deze eerste analyses zijn inmiddels gegeven.

3.1 Verschillende in het oog springende bepalingen

Dienstbaarheidsbeginsel
Het wetsvoorstel dient te voorzien in waarborgen voor de rechtsbescherming van de belanghebbende. In het voorgestelde artikel 2:4a van de Awb staat dat het bestuursorgaan zich bij het uitoefenen van zijn taak dienstbaar opstelt. Volgens de Centrale Raad van Beroep (CRvB) en vakliteratuur bestaan er in principe geen bezwaren tegen het opnemen van dit artikel.17

Informatieplicht: begrijpelijke besluiten met mogelijkheid tot contact
Uit het voorgestelde artikel 3:45a van de Awb blijkt dat in een besluit18 de contactgegevens van het bestuursorgaan dienen te worden vermeld. Het bestuursorgaan kan volstaan met een telefoonnummer van de afdeling van de steller van het besluit. De naam van de steller hoeft niet te worden vermeld. Daarnaast moet het besluit op grond van artikel 3:45b van de Awb vermelden hoe een belanghebbende kennis kan nemen van de op de zaak betrekking hebbende stukken. Op grond van het voorgestelde artikel 3:51 van de Awb corrigeert het bestuursorgaan op verzoek van de belanghebbende in het besluit een kennelijke fout die zich voor eenvoudig herstel leent. Deze artikelen moeten volgens de toelichting leiden tot minder bezwaren. Schlössels en Albers vinden dat deze voorstellen de bestuurslasten onnodig kunnen verzwaren. De CRvB signaleert dit ook en vraagt hoe deze artikelen zich verhouden tot andere artikelen in de Awb. Marseille merkt op dat het corrigeren van kennelijke fouten volgens de huidige Awb al mogelijk is en dat bestuursorganen dit in de praktijk vaak doen. De CRvB wenst dat de belanghebbende weet dat hij het recht heeft bezwaar te maken tegen het besluit.

In de artikelen 3:47 en 7:11 van de Awb wordt ten aanzien van de motivering van het besluit toegevoegd dat deze voor belanghebbenden begrijpelijk moet zijn. Volgens de CRvB blijkt de noodzaak van de aanvulling onvoldoende uit de toelichting. Schlössels en Albers vragen zich af of de kans op begrijpelijk motiveren door bestuursorganen groter wordt wanneer dit in de tekst van de wet staat. Volgens hen zijn ambtelijke vaardigheden, bestuurscultuur en het omgaan met technologische ontwikkelingen, zoals digitalisering vooral maatgevend.

Vaker horen voorafgaand aan het besluit
Voorgesteld wordt om minder categorieën besluiten uit te zonderen van de hoorplicht (artikel 4:12 Awb). Horen kan nu onder andere nog achterwege worden gelaten als er bezwaar kan worden gemaakt. Hetzelfde geldt als de nadelige gevolgen van een besluit na bezwaar volledig ongedaan kunnen worden gemaakt. Het horen kan volgens het wetsvoorstel niet meer achterwege worden gelaten bij besluiten over het lager vaststellen van een financiële aanspraak of het ten nadele herzien van een voorschot of terugvordering, bij een bedrag boven € 1.500,--. Er moet dus in meer gevallen worden gehoord. De CRvB signaleert dat de druk op bestuursorganen die te maken hebben met grote aantallen beschikkingen bij de invoering en toepassing van deze bepaling mogelijk zodanig hoog wordt dat aan de bepaling geen gevolg zal/kan worden gegeven.

Redelijke beleidsregels
In artikel 4:84 van de Awb wordt jurisprudentie19 gecodificeerd door het schrappen van 'wegens bijzondere omstandigheden'. De bepaling luidt dan als volgt: 'Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou kunnen hebben die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.' Met andere woorden, in het individuele geval moet de uitwerking van de beleidsregel redelijk zijn en anders dient het bestuursorgaan hiervan af te wijken. Daarvoor hoeft dus geen sprake meer te zijn van bijzondere omstandigheden.

Voorkomen problematische geldschulden
In titel 4.4 van de Awb over bestuursrechtelijke geldschulden wordt geprobeerd bij te dragen aan het voorkomen van problematische schulden. Betalingsregelingen worden gestimuleerd. Ook wordt de mogelijkheid om geldschulden kwijt te schelden uitgebreid, in het geval sprake is van nadelige gevolgen van de invordering die onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Hierbij kan verwijtbaarheid een rol spelen. Schlössels en Albers vinden de omvorming van de kwijtscheldingsbevoegdheid van 'regelend' naar 'dwingend' recht een nuttig signaal aan de bijzondere wetgever.

Verruiming toegang bezwaar en beroep

In artikel 6:11 van de Awb wordt opgenomen dat van een verschoonbare termijnoverschrijding sprake kan zijn bij bijzondere persoonlijke omstandigheden. Waar verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding momenteel zeer beperkt wordt aangenomen, is dit in de toekomst in meer situaties denkbaar. Volgens Marseille zit het probleem niet zozeer in de inhoud van de bepaling, maar in de strenge uitleg ervan in de rechtspraak. Persoonlijke omstandigheden van de belanghebbende kunnen nu namelijk ook al worden betrokken bij de beoordeling van de verschoonbaarheid. De president van het College van Beroep voor het bedrijfsleven heeft op 6 juni 2023 een conclusie gevraagd aan de advocaat-generaal over de verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding. Hierdoor zal er in de rechtspraak meer duidelijkheid komen.


3.2 Persoonlijk contact in bezwaar

Volgens het voorstel komt artikel 7:1b van de Awb20 als volgt te luiden:

'Een bestuursorgaan onderzoekt in overleg met de indiener van het bezwaar de mogelijkheden voor informele afdoening'.

In de toelichting staat dat positieve ervaringen met de aanpak van Prettig Contact met de Overheid voor de regering reden zijn geweest om elementen van deze aanpak vast te leggen in de Awb, waarbij nadrukkelijk (verdere) formalisering van de informele aanpak is vermeden. In de toelichting wordt verwezen naar de kabinetsreactie op het rapport van de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag. Bij het voorstel tot wijziging van de Awb wordt verwezen naar mediation als voorbeeld van laagdrempelige geschilbeslechting.

'Alle inspanningen moeten erop zijn gericht om in een vroeg stadium conflicten op te lossen, misverstanden uit de weg te ruimen en het gesprek aan te gaan, zodat mensen niet nodeloos in de fase van bezwaar of beroep belanden. Komt het toch tot een formeel bezwaar, dan moet de bezwaarprocedure de functie vervullen die de Awb altijd al heeft bedoeld: een laagdrempelige, niet gejuridiseerde, kosteloze voorziening voor de burger waarbij de overheid nog eens goed kijkt of het genomen besluit terecht is (integrale heroverweging). In die fase, maar ook als het geschil desondanks toch bij de rechter belandt, spant de overheid zich er steeds voor in om er met de betrokkene uit te komen via laagdrempelige vormen van geschilbeslechting, bijvoorbeeld via mediation.'21

Verder staat in de toelichting onder meer dat wanneer een bezwaarschrift wordt ingediend het bestuursorgaan eerst in overleg dient te gaan met de indiener van het bezwaar. Er zijn verschillende mogelijkheden om hier uitvoering aan te geven, zoals bellen, een keukentafelgesprek, informeel overleg al dan niet met een onafhankelijk gespreksleider of mediation. De oplossingsgerichte houding vanuit het bestuursorgaan is daarbij essentieel. Het bestuursorgaan kijkt naar achterliggende belangen om een oplossingsrichting te vinden die past bij de situatie. Als blijkt dat informele afdoening niet mogelijk is, kan de formele bezwaarprocedure verder worden gevolgd. Op het bestuursorgaan rust wel de verplichting om goed vast te leggen hoe het onderzoek is verlopen. Verder schort het informele overleg de termijn waarbinnen het bestuursorgaan dient te beslissen niet op, tenzij dit wordt afgesproken. De beslistermijn voor het bestuursorgaan blijft dus (vooralsnog) onveranderd. De CRvB noemt twee nadelen bij het verplicht formuleren van artikel 7:1b van de Awb, waaronder het feit dat de beslistermijn onveranderd blijft. Ook in gevallen waarin informeel overleg evident nutteloos is om tot afdoening te komen zou het mogelijk moeten zijn om die fase over te slaan. De CRvB stelt voor om het artikel vorm te geven als discretionaire bevoegdheid van het bestuursorgaan of om uitzonderingen voor het bestuursorgaan op te nemen. Ook kan ervoor worden gekozen om de belanghebbende het initiatief te geven de informele afdoeningsprocedure over te slaan. Volgens Schlössels en Albers lijkt de meerwaarde van een stevig formeelwettelijk raamwerk beperkt en wringt het met de bijzondere betekenis van 'informeel contact' en 'informele conflictoplossing'.

Afzien van het horen in bezwaar is in het wetsvoorstel in minder gevallen mogelijk dan volgens de huidige Awb. De voorgestelde wijzigingen in artikel 7:3 van de Awb zien op het verbinden van voorwaarden aan het niet-horen bij kennelijk niet-ontvankelijke of kennelijk ongegronde bezwaren. Van horen mag niet worden afgezien als geen overleg met de belanghebbende heeft plaatsgevonden. Verder moet het bestuursorgaan zich in een verslag verantwoorden als het na informeel contact afziet van horen.22 In de toelichting wordt aangegeven dat de belanghebbende vaker in beroep gaat als hij niet is gehoord. Ook komt naar voren dat een hoorzitting bijdraagt aan de processuele rechtvaardigheid: het gevoel van een belanghebbende correct te zijn behandeld, ook als het bezwaar ongegrond wordt verklaard. In de toelichting staat verder dat de informele aanpak de waardering van zowel belanghebbenden als van overheidsmedewerkers voor de procedure vergroot. Ook wordt aangegeven dat voor succesvol informeel contact de houding en de vaardigheden van overheidsmedewerkers essentieel zijn.23 Wanneer het contact te formeel blijft en het bellen is beperkt tot het uitwisselen van informatie, komen de achterliggende belangen en daarmee oplossingsrichtingen doorgaans minder snel - of niet - boven tafel. Van belang is verder de bereidheid om het besluit in de geest van artikel 7:11 van de Awb 'volledig' te heroverwegen.24 Het bestuursorgaan moet zich in de heroverweging niet beperken tot de in het bezwaarschrift aangevoerde gronden, maar bezien wat de belanghebbende met het bezwaar wil bereiken. Over de externe adviescommissie (die in bezwaar kan horen in de plaats van het ambtelijk horen) staat in artikel 7:13 van de Awb, dat haar pas om advies kan worden gevraagd nadat de informele afdoening is onderzocht. Over artikel 7:3 van de Awb stelt de CRvB de vraag hoe vastgesteld gaat worden of het bestuursorgaan aan de informele afdoeningsplicht heeft voldaan. Ook benoemt de CRVB dat het artikel zoals het nu is geformuleerd geen mogelijkheid kent een bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk te verklaren wegens het ontbreken van belang of het feit dat geen sprake is van een besluit. De CRvB verwacht dat dit een ongewenste toename van lasten van het bestuursorgaan oplevert. Over artikel 7:13 van de Awb signaleert de CRvB een probleem voor wat betreft de beslistermijn, omdat deze al loopt gedurende de informele afdoeningsprocedure.

 

3.3 Samenvattend: maatwerk

Het wetsvoorstel beoogt er onder meer voor te zorgen dat meer maatwerk wordt geleverd door meer informeel contact met de belanghebbende. Daarbij wordt ook mediation als mogelijkheid genoemd. Het is de bedoeling dat het vertrouwen in de overheid hierdoor toeneemt.25 De vraag is wat het wetsvoorstel toevoegt aan de bestaande praktijk. Naar mijn mening worden de mogelijkheden die het bestuursorgaan op dit moment heeft niet of slechts in beperkte mate gewijzigd. Het bestuursorgaan diende bij de behandeling van bezwaren al laagdrempelig te zijn en volledig te heroverwegen. Wel worden deze zaken geëxpliciteerd en gecodificeerd, zodat volstrekt duidelijk is dat maatwerk en dienstbaarheid vanuit het bestuursorgaan essentieel zijn. De Awb wordt ten gevolge van het wetsvoorstel op belangrijke onderdelen gewijzigd. Schlössels en Albers signaleren wat mij betreft terecht dat er tekortkomingen in maatwerk bestaan die vaak pas structureel en effectief worden opgelost op het niveau van algemene regels en waarborgen die het concrete geschil overstijgen. Maatwerk dient namelijk niet in strijd te komen met waarden als gelijkheid en rechtszekerheid of te leiden tot willekeur. In het wetsvoorstel is hier in mijn ogen onvoldoende aandacht aan besteed. Verder lijkt het wat tegenstrijdig dat formeel moet worden vastgelegd, dat het bestuursorgaan de mogelijkheden voor informele afdoening moet onderzoeken. De toekomst zal uitwijzen of geschillen ten gevolge van de wetswijziging vaker informeel worden opgelost.

3.4 Wetsvoorstel relatie medewerker – werkgever

Voor Defensie speelt in rechtspositionele zaken niet de verhouding burger – overheid, maar die van medewerker – werkgever. Het bestuursrecht is op deze rechtsverhouding van toepassing en daarmee ook de wijzigingen ten gevolge van het wetsvoorstel. Dat is inmiddels bijzonder te noemen. Sinds 1 januari 2020 is namelijk de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren (Wnra) in werking getreden. De Wnra is van toepassing op verreweg de grootste groep ambtenaren: de genormaliseerde werknemers. Slechts politieke ambtsdragers, leden van de Hoge Colleges van Staat, leden van adviescolleges en zelfstandige bestuursorganen, notarissen en gerechtsdeurwaarders, politieambtenaren, de rechterlijke macht, leden van het Openbaar Ministerie en defensieambtenaren zijn uitgezonderd.26 Op de genormaliseerde werknemers is sindsdien het burgerlijk recht en dus niet het bestuursrecht en daarmee evenmin het wetsvoorstel van toepassing. Of de ontwikkelingen in het bestuursrecht ook invloed zullen hebben op de genormaliseerde werknemer – werkgeversrelatie in het burgerlijk recht, zal moeten blijken uit uitspraken van de burgerlijke rechter.27 Doordat Defensie is uitgezonderd van de normalisering is die invloed een gegeven. Hieronder zal ik nagaan hoe Defensie in rechtspositionele zaken kan inspelen op de behoefte aan een meer responsieve geschilbenadering.

 

4. Op welke wijze kan Defensie voorzien in de behoefte aan een meer responsieve geschilbenadering?
'Verbondenheid', 'Ik werk samen, help anderen, sta open voor feedback en spreek aan' is de eerste basiswaarde in de Gedragscode Defensie. Verbondenheid wordt als volgt uitgelegd: 'Werken bij Defensie draait om verbondenheid, om kameraadschap. Wij gaan voor elkaar door het vuur. Ik ben een echte teamspeler en help mijn collega's wanneer dit nodig is'.28 Verbondenheid en samenwerking zijn essentieel voor Defensie. Bij het informeel dan wel alternatief oplossen van geschillen, onder andere door mediation, wordt eveneens gezocht naar verbondenheid en samenwerking. Door samenwerking wordt geprobeerd om voor beide partijen het resultaat te optimaliseren. Dit is wezenlijk anders dan bij het zoeken naar een compromis, waarbij van beide partijen wordt verwacht dat ze water bij de wijn doen.29 Vooruitlopend op een mogelijke aanname van het wetsvoorstel en gezien de huidige jurisprudentie, rijst de vraag wat Defensie als onderdeel van de uitvoerende macht meer kan doen om zoveel mogelijk aan te sluiten bij de opvattingen van de wetgevende en rechterlijke macht. Kan Defensie bij het nemen van rechtspositionele besluiten meer samenwerken en in verbinding staan met de belanghebbende, zodat een zo optimaal mogelijk resultaat kan worden bereikt naar tevredenheid van beide partijen? De sleutel tot het antwoord op deze vraag ligt in de handen van de medewerkers die zijn belast met het voorbereiden van rechtspositionele besluiten, de ambtenaren.

 

4.1 Redelijkheid of willekeur?

Voorkomen moet worden dat in min of meer gelijke situaties verschillend wordt beslist. Dan leidt maatwerk tot het handelen in strijd met het verbod van willekeur, gewikkeld in het papiertje van de redelijkheid. Het zijn de normen die moeten gaan bepalen of persoonlijke omstandigheden bijzonder genoeg zijn om af te wijken van de regelgeving. Zoals Schlössels en Albers het menen is het bijzonder deel van het bestuursrecht bij uitstek het domein waar nu de rechtstatelijke meters moeten worden gemaakt om 'hardvochtigheden' tegen te gaan. Het 'redelijke' beleid zal dan ook de kaders moeten bieden waarbinnen maatwerk kan worden geleverd. De menselijke maat is belangrijk en er moet zeker meer rekening mee worden gehouden. Dit neemt echter niet weg dat ook dan besluiten moeten worden genomen die pijnlijk kunnen zijn.Wanneer een besluit is gebaseerd op redelijk beleid en er persoonlijk contact plaatsvindt voorafgaand aan het te nemen besluit, zal dit naar mijn mening bezwaarprocedures voorkomen. Hier kan het bevoegd gezag, dat verantwoordelijk is voor het te nemen/genomen besluit, ook op sturen. Wanneer vervolgens toch bezwaar wordt gemaakt verwacht ik dat zowel het persoonlijk contact als het horen in bezwaar, waarbij de achterliggende belangen boven tafel komen, tot minder beroepsprocedures zal leiden. In de praktijk merk ik dat ingediende bezwaren vaak met een enkel telefoontje kunnen worden opgelost. Uit cijfers van JDV blijkt ook dat bijna de helft van de bezwaren uiteindelijk wordt ingetrokken.30 Wanneer bezwaar- en beroepsprocedures worden voorkomen, handelt het bestuursorgaan in lijn met de bedoeling van het wetsvoorstel: het laten toenemen van het vertrouwen van in dit geval de (voormalig)medewerker als belanghebbende in zijn of haar (overheids)werkgever.

 

4.2 Ambtenaren kleuren responsieve geschilbenadering

Het is de vraag of de ambtenaren die belast zijn met het voorbereiden van rechtspositionele besluiten voldoende geëquipeerd zijn om geschillen informeel op te lossen. Om hen hier toe in staat te stellen kunnen periodieke trainingen worden aangeboden, waarin zij vaardiger worden in het toepassen van gesprekstechnieken die helpen in het informeel contact met de belanghebbende. De ambtenaar komt zo gemakkelijker los van de procedure en kan meer aandacht geven aan de belangen die achter de standpunten van de belanghebbende schuilen.31 Hierdoor kan de ambtenaar bereiken dat de belanghebbende zich zoveel mogelijk gehoord voelt, ongeacht de eventuele uitkomst van de juridische procedure. Wanneer de emotie hoog is blijkt het namelijk lastiger te zijn om te horen en te begrijpen wat de andere partij zegt of wil zeggen.32 Wanneer de ambtenaar weet hoe hij of zij stil moet staan bij de emotie van de belanghebbende kan deze zakken, waardoor de belanghebbende meer open staat voor een gesprek. In het kader van een responsieve geschilbenadering kan Defensie daarnaast meer bekendheid geven aan AGO.33 Wel dient hierbij duidelijk te zijn dat contact met AGO de bezwaartermijn niet stuit en dat, indien de belanghebbende bezwaar wil maken, hetgeen digitaal mogelijk is,34 dit dus op tijd moet gebeuren. Ook kan een aantal ambtenaren dat rechtspositionele besluiten voorbereid worden opgeleid tot mediator. Verder kan bij de werving van medewerkers explicieter aandacht worden besteed aan de beheersing van bepaalde vaardigheden.35 De nieuw aan te stellen ambtenaren dienen maatwerk te leveren, persoonlijk contact te hebben met partijen en verder te kijken dan het juridische geschil, waarbij de regelgeving uiteraard het uitgangspunt is. Daarnaast zou er met intervisie of intercollegiaal overleg ruimte kunnen worden gecreëerd voor reflectie. Naast trainingen ter verbetering van de communicatievaardigheden van de ambtenaar kan ook periodiek worden stilgestaan bij de wijze waarop besluiten worden geschreven. Het is belangrijk om er alert op te zijn dat de ambtenaren op B1-niveau (blijven) schrijven en om modellen voor brieven of besluiten zoveel mogelijk in lijn hiermee aan te passen.

 

4.3 Baat het niet dan schaadt het niet?

Voordelen van het informeel oplossen van geschillen zijn, naast meer tevredenheid van de betrokkenen over de procedure,36 besparing van kosten en tijd wanneer (hoger) beroepszaken en nieuwe bezwaarzaken worden voorkomen en vermindering van de belasting van de rechterlijke macht. Daarnaast kan het leiden tot een sociaal veiligere werkomgeving, omdat medewerkers zich gehoord voelen. Ook is het niet onwaarschijnlijk dat het informeel oplossen van geschillen zal bijdragen aan de motivatie van de medewerker en daardoor leidt tot minder ziekteverzuim. Een kanttekening is dat bij het informeel oplossen van bezwaren de beslistermijn in beginsel doorloopt gedurende de periode van het informele onderzoek. Hierdoor blijft er minder tijd over om de beslissing op het bezwaar voor te bereiden. Het in overleg aanhouden van het bezwaar onder opschorting van de beslistermijn is dan raadzaam. Het is echter de vraag of dit uitvoerbaar is, terwijl met het wetsvoorstel juist wordt nagestreefd dat de voorgestelde bepalingen uitvoerbaar zijn. In zaken waarin niet veel van het informele onderzoek valt te verwachten, bijvoorbeeld omdat dit al geprobeerd is in de primaire fase of omdat sprake is van zeer verwijtbaar gedrag van de medewerker, kan het bovendien tot vertraging leiden zonder dat er winst valt te behalen. Aan de andere kant kan het onderzoek naar de informele afdoeningsmogelijkheden in een dergelijk geval waarschijnlijk kort duren. De praktijk zal uitwijzen welke gevolgen de wijziging heeft voor het op tijd beslissen door het bestuursorgaan. Hoe vastgesteld gaat worden of het bestuursorgaan aan de informele afdoeningsprocedure heeft voldaan is nog onduidelijk. De consequentie van het niet (deugdelijk) onderzoeken van de informele weg of van het onderzoek niet (deugdelijk) vastleggen is waarschijnlijk dat de informele weg alsnog dient te worden bewandeld of dat het bestuursorgaan door de rechter wordt veroordeeld in de kosten van de procedure. Tot slot constateer ik dat het wetsvoorstel uitgaat van informeel contact met de belanghebbende, terwijl het in bezwaarprocedures niet zelden voorkomt dat de belanghebbende zich laat vertegenwoordigen door een gemachtigde. Mijn ervaring is dat het in dat geval lastiger kan zijn om informeel contact met de belanghebbende te krijgen, omdat het contact dan via de gemachtigde dient te verlopen. Ook tijdens de hoorzitting kan het bij de aanwezigheid van een gemachtigde lastiger zijn om informeel te spreken met de belanghebbende zelf. Aan de andere kant kan de gemachtigde juist weer dienen als brug tussen de belanghebbende en het bestuursorgaan. Het kan dus per geval verschillen of de aanwezigheid van de gemachtigde bijdraagt of juist afbreuk doet aan het onderzoek naar een informele oplossing van het geschil. Het is hierbij in ieder geval belangrijk te investeren in de samenwerking met de voor Defensie bekende gemachtigden, zodat het contact tussen hen en de ambtenaren zo goed mogelijk kan verlopen. Hiermee kunnen de beoogde effecten van het wetsvoorstel in samenwerking worden behaald. Hoe het informele contact verloopt en wat het toevoegt zal per situatie verschillen: het betreft maatwerk. Daarmee is ambtelijk vakmanschap van doorslaggevend belang.37

 

4.4 Cultuuromslag: de Awb was het probleem niet

Uit het voorgaande blijkt dat het morele kompas van de ambtenaar en wat volgens hem of haar rechtvaardig is, een belangrijke rol speelt bij de totstandkoming van besluiten. Vertrouwen van leidinggevenden in het vakmanschap van hun medewerkers is hierbij belangrijk.38 Wanneer het geschil uiteindelijk niet informeel wordt opgelost zal het besluit begrijpelijk geformuleerd en heel specifiek op de situatie toegesneden moeten zijn. Ook dient maatwerk te worden geleverd als sprake is van procedurele gebreken zodat deze niet tot onredelijke gevolgen leiden. Het is belangrijk steeds na te blijven gaan of de ambtenaren in het kader van de waarborgfunctie van het recht hun kritische rol kunnen vervullen.39 Zij moeten in staat worden gesteld zo nodig tegenwicht te bieden. Voorkomen moet worden dat door een te sterk accent op responsiviteit in strijd wordt gehandeld met fundamentele beginselen, zoals het verbod van willekeur. De ambtenaar dient vanuit nieuwsgierigheid een open gesprek te voeren, maar zal er tegelijkertijd voor moeten waken dat niet onbedoeld toezeggingen worden gedaan. Vanuit een open en transparant gesprek tussen de belanghebbende en de ambtenaar kan verbinding ontstaan, waarbij het laten zien van reflectie en het tonen van emotie als teken van kracht moet worden beschouwd.40 Dit maakt het mogelijk om samen te werken naar een oplossing. De betekenis van een wijzing van de Awb is echter beperkt. Zoals Schlössels en Albers het beschrijven: de Awb was niet de oorzaak van toeslagenaffaire. Het gaat vooral, constateren zij en zo blijkt ook uit de toelichting bij het wetsvoorstel, om een cultuuromslag.

 

Conclusie
Gelet op de brief van de Minister voor Rechtsbescherming van 25 juni 2021, het heersende politieke klimaat sinds de toeslagenaffaire en de veranderende jurisprudentie, komt het wetsvoorstel niet uit de lucht vallen. Informeel en laagdrempelig geschillen oplossen was al sinds de inwerkingtreding van de Awb de bedoeling. De aandacht hiervoor groeide gestaag sinds het begin van deze eeuw. Het wetsvoorstel beoogt de Awb te expliciteren, maar ook op onderdelen te wijzigen en jurisprudentie te codificeren. De Awb zal meer mogelijkheden en verplichtingen bevatten voor het bestuursorgaan om bij een besluit maatwerk te leveren. Het bestuursorgaan dient hierbij vooral meer persoonlijk contact te hebben met de belanghebbende. Mediation is bij uitstek maatwerk. Defensie kan op deze ontwikkelingen inspelen door alternatieve geschiloplossing meer bekendheid te geven. Daarnaast kan de besluitvormingsprocedure op punten worden aangepast. Verder kan Defensie investeren in het ambtelijk vakmanschap van de ambtenaren die de besluiten voorbereiden. Informeel geschillen oplossen kan en gebeurt al gedurende de formele procedure. Ik denk niet dat de wetswijzigingen op zichzelf leiden tot meer opgeloste geschillen, maar wel dat de vaardigheden van de ambtenaren om geschillen informeel op te lossen hierin het verschil kunnen maken. Hoe mooi zou het zijn als de belanghebbende en de ambtenaar beter met elkaar kunnen samenwerken in het toewerken naar een oplossing, waardoor zij beiden tevreden zijn over de procedure en hierdoor het vertrouwen in de defensieorganisatie groeit!

Kan een ontslagbesluit worden gebaseerd op gegevens uit een strafdossier?

Bestuursrechtspraak

Centrale Raad van Beroep

Uitspraak van 22 december 2022

Zaaknummers: 22/478 MAW en 22/2681 MAW

ECLI:NL:CRVB:2022:2778

Voorzitter: mr. J.T.H. Zimmerman, leden: mr. H. Lagas en mr. A. Beuker-Tilstra

 

Kan een ontslagbesluit worden gebaseerd op gegevens uit een strafdossier?

Een militair van de Koninklijke Landmacht zou harddrugs in bezit hebben gehad en gebruikt. De militair ontkent het verwijt en zegt dat zij iets in haar handen kreeg gedrukt van een man, vermoedelijk omdat die politie zag aankomen. Zij wist niet wat het 'iets' was. Het bleek haar pas later dat het om harddrugs ging.

De staatssecretaris gelooft de militair niet en ontslaat haar wegens wangedrag, wat in overeenstemming is met het (al decennialang gevoerde) drugsbeleid van Defensie. De militair maakt bij de staatssecretaris bezwaar tegen het aan haar verleende ontslag, maar dat bezwaar wordt ongegrond verklaard. Daarmee is de militair het niet eens en ze stelt beroep in tegen die beslissing bij de rechtbank Den Haag. Die verklaart het beroep gegrond en vernietigt de beslissing op bezwaar. De rechtbank draagt de staatssecretaris op om nadere informatie bij het openbaar ministerie in te winnen over het feit in verband waarmee de militair ontslag is verleend en vervolgens opnieuw op het bezwaar te beslissen. De rechtbank vindt dat het ontslagbesluit op heel algemene informatie van de Koninklijke Marechaussee is gebaseerd en dat uit die informatie bijvoorbeeld niet blijkt wat over het gedrag van de militair is vastgesteld. Dat was wel nodig, omdat als de militair gelijk heeft met haar verhaal het ontslagbesluit geen stand kan houden. De staatssecretaris is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank en stelt daartegen hoger beroep in bij de Centrale Raad van Beroep. Tegelijkertijd geeft hij wel uitvoering aan de rechtbankuitspraak, wat betekent dat hij nadere informatie bij het openbaar ministerie opvraagt en op basis daarvan een nieuwe beslissing over het ontslag van de militair neemt. De inhoud van die nieuwe beslissing is dat de staatssecretaris het ontslag handhaaft, omdat uit de nadere informatie blijkt dat agenten van de politie de militair drugs hebben zien snuiven.

De Centrale Raad van Beroep verklaart het hoger beroep van de staatssecretaris tegen de rechtbankuitspraak ongegrond. Net als de rechtbank vindt ook de Centrale Raad van Beroep dat de staatssecretaris het ontslag aanvankelijk op onvoldoende deugdelijk vastgestelde gegevens heeft gebaseerd. Wel vindt de Centrale Raad van Beroep dat het naar aanleiding van de rechtbankuitspraak genomen nieuwe ontslagbesluit juridisch stand kan houden. Uit de van het openbaar ministerie afkomstige nadere informatie blijkt concreet wat de militair heeft gedaan. Tot slot wordt geoordeeld dat de militair weliswaar persoonlijke belangen heeft om haar baan te behouden, maar dat die niet opwegen tegen het belang van Defensie om te beschikken over geloofwaardig en integer personeel dat zich om die reden verre moet houden van het gebruik en bezit van harddrugs.

(AMAR, artikel 39 lid 2 en onder l, artikel 41)

 

Uitspraak

op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 24 december 2021, 21/4561 (aangevallen uitspraak)

Partijen:

de Staatssecretaris van Defensie (staatssecretaris)

[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)

 

PROCESVERLOOP

De staatssecretaris heeft hoger beroep ingesteld.

Namens betrokkene heeft mr. M.P.K. Ruperti, advocaat, een verweerschrift ingediend.

Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft de staatssecretaris op 22 februari 2022 een nieuwe beslissing op bezwaar (nader besluit) genomen.

Namens betrokkene heeft mr. Ruperti hierop een reactie gegeven.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 november 2022. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. H. Zilverberg en mr. P.M. van der Weijden. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. Ruperti.

 

OVERWEGINGEN

1.1. Betrokkene was sinds 12 september 2016 aangesteld als beroepsmilitair bij de Koninklijke Landmacht. Zij is geplaatst op de functie van [naam functie].

1.2. Nadat de staatssecretaris het voornemen daartoe bekend had gemaakt en betrokkene haar zienswijze naar voren had gebracht, heeft de staatssecretaris bij besluit van 18 juni 2020, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 8 juni 2021 (bestreden besluit), betrokkene ontslag wegens wangedrag verleend met toepassing van artikel 39, tweede lid, aanhef en onder l, van het Algemeen Militair Ambtenarenreglement (AMAR). De staatssecretaris heeft zich hierbij op het standpunt gesteld dat betrokkene in strijd met het drugsbeleid heeft gehandeld door op 23 februari 2020 harddrugs in bezit te hebben en door harddrugs te gebruiken. De staatssecretaris acht de straf van ontslag niet onevenredig aan het wangedrag.

 

2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, dit besluit vernietigd en de staatssecretaris opdracht gegeven een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank heeft overwogen dat de staatssecretaris te weinig informatie heeft verzameld om van een deugdelijke vaststelling van de feiten uit te kunnen gaan. Het informatieverstrekkingsrapport van de Koninklijke Marechaussee vermeldt vrijwel niets over de eigen waarnemingen van de verbalisanten ter plaatse of de omstandigheden waaronder deze verbalisanten betrokkene hebben gezien. Evenmin is een kopie van het betreffende proces-verbaal, of relevante passages daaruit, bijgevoegd. Daardoor bestaat onvoldoende inzicht in de feiten of omstandigheden op basis waarvan de verbalisant de conclusie heeft getrokken dat betrokkene harddrugs heeft gebruikt en kan evenmin de lezing van betrokkene worden getoetst aan de waarnemingen van de verbalisanten ter plaatse. De beschikbare informatie geeft hierover onvoldoende inzicht. Hierbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat de staatssecretaris, zoals ook door zijn gemachtigde is bevestigd ter zitting, de mogelijkheid heeft meer strafrechtelijke informatie op te vragen als hij dat nodig acht. In een geval zoals dit, waarin de verweten gedraging stellig wordt ontkend en over deze gedraging nauwelijks feitelijke informatie voorhanden is, ligt het volgens de rechtbank dan ook op de weg van de staatssecretaris om meer gegevens te verkrijgen. Dat betrokkene volgens de staatssecretaris niets heeft aangedragen waardoor moet worden getwijfeld aan de juistheid van de gegevens, brengt de rechtbank niet tot een ander oordeel. Het is immers eerst aan de staatssecretaris om aannemelijk te maken dat er sprake is van drugsgebruik dan wel het zich inlaten met harddrugs door betrokkene. Zoals is overwogen zijn daarvoor deugdelijke gegevens nodig. Nu er vooralsnog te weinig gegevens zijn om daarvan te kunnen spreken, kan de stelling dat betrokkene aan zet is om aannemelijk te maken dat kan worden getwijfeld aan de juistheid van het proces-verbaal niet worden gevolgd. Volgens de hoofdregel van het drugsbeleid van de staatssecretaris leidt alleen al het aanwezig hebben van harddrugs tot ontslag wegens wangedrag. In dit geval staat vast dat betrokkene in ieder geval harddrugs in haar handen heeft gehad, zoals zij heeft aangegeven. De staatssecretaris heeft echter op de zitting toegelicht dat wanneer niet vast zou komen te staan dat betrokkene harddrugs heeft gebruikt en de waarnemingen van de verbalisanten de verklaring van betrokkene dat zij de drugs in haar handen kreeg gedrukt, in voldoende mate ondersteunen, het mogelijk is dat geen ontslag wegens wangedrag volgt. De rechtsgevolgen kunnen daarom niet in stand blijven. Nu het aan de staatssecretaris is om nader onderzoek te doen, draagt de rechtbank de staatssecretaris op een nader besluit te nemen.

 

3.1. In hoger beroep heeft de staatssecretaris zich tegen de aangevallen uitspraak gekeerd voor zover de rechtbank heeft geoordeeld dat de minister te weinig informatie heeft verzameld om de feiten en omstandigheden deugdelijk vast te stellen.

3.2. Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft de staatssecretaris het nader besluit genomen. Het bezwaar is andermaal ongegrond verklaard en het ontslag wegens wangedrag is, met een nadere motivering, gehandhaafd.

 

4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.

Hoger beroep

4.1. Op grond van artikel 39, tweede lid, aanhef en onder l, van het AMAR kan aan de militair ontslag worden verleend wegens wangedrag in de dienst, dan wel buiten de dienst voor zover dit gedrag schadelijk is of kan zijn voor de dienstvervulling of niet in overeenstemming is met het aanzien van zijn ambt.

4.2. Voor de constatering van plichtsverzuim dat tot het opleggen van een disciplinaire maatregel aanleiding kan geven is volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 15 september 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BT1997) noodzakelijk dat op basis van de beschikbare, deugdelijk vastgestelde gegevens de overtuiging is verkregen dat de betrokken ambtenaar de hem verweten gedragingen heeft begaan. Deze maatstaf is evenzeer aangewezen voor ontslag wegens wangedrag (uitspraak van 29 april 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BM6967).

4.3. Met de rechtbank is de Raad van oordeel dat de staatssecretaris het bestreden besluit heeft gebaseerd op te weinig deugdelijk vastgestelde gegevens. De staatssecretaris heeft onvoldoende onderzoek gedaan naar de feiten en omstandigheden waaronder betrokkene zich heeft ingelaten met harddrugs. Wat de staatssecretaris in hoger beroep heeft aangevoerd, leidt niet tot een ander oordeel. De Raad verwijst hierbij naar de motivering van de rechtbank, meer in het bijzonder naar rechtsoverweging 5 en 6 van de aangevallen uitspraak, waarin de rechtbank uitvoerig heeft gemotiveerd dat, mede in het licht van de beweringen van betrokkene, de feiten en omstandigheden onvoldoende zijn komen vast te staan.

4.4. Uit 4.3 volgt dat het hoger beroep van de staatssecretaris niet slaagt.

 

Nader besluit

4.5. Het nader besluit wordt, gelet op de artikelen 6:19 en 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mede in de beoordeling betrokken.

 

4.6.1. Anders dan bij de totstandkoming van het besluit van 18 juni 2020 (bestreden besluit 1) beschikte de staatssecretaris bij het nemen van het nader besluit over het volledige procesverbaal dat zag op het voorval op 23 februari 2020 en de omstandigheden waaronder dit plaatsvond, alsook het proces-verbaal van het verhoor van de man (A) die ten tijde van het voorval bij betrokkene was en is verhoord in verband met het bezit van de harddrugs. Ter onderbouwing van het nader besluit heeft de staatssecretaris onder meer de volgende stukken overgelegd.

4.6.2. Ten eerste een mutatierapport van politie van 28 februari 2020 (PL210020200451451). In zijn mutatierapport heeft de betreffende verbalisant verklaard dat hij betrokkene en A op zondag 23 februari 2020 om 20.25 uur op de [straatnaam] te [B.] een snuif van vermoedelijk harddrugs zag nemen. Na controle bleek betrokkene niets bij zich te hebben en de man zes cachetjes en zes pillen.

4.6.3. Ten tweede een kennisgeving van inbeslagneming van 23 februari 2020 (PL21002020045123-2). De betreffende verbalisant heeft daarin verklaard, dat hij tijdens carnaval in [B.] verdachte A een snuif zag nemen van vermoedelijk harddrugs. Ook betrokkene zag hij een snuif nemen van vermoedelijk harddrugs. Tijdens controle bleek A zes cachetjes en zes pillen bij zich te hebben. Betrokkene had niets bij zich. A gaf aan dat hij de drugs voor zichzelf bij zich had en dat hij vrijwillig afstand deed van de verdovende middelen.

4.6.4. Ten derde een proces-verbaal van bevindingen van 4 maart 2020 (PL21002020451233). In dit proces-verbaal is opgenomen dat bij het indicatief testen van de stoffen uit de cachetjes en de pillen blijkt dat het (naar alle waarschijnlijkheid) gaat om cocaïne en XTC.

4.6.5. Verder heeft de staatssecretaris een proces-verbaal van verhoor van verdachte van 6 maart 2020 (PL2100-2020045123-4) in het geding gebracht. Uit dit proces-verbaal van verhoor blijkt dat A heeft verklaard dat hij wat cocaïne en XTC over had van een festival. Net voordat hij de agent in burger tegenkwam, stond hij te praten met een vrouwtje die vroeg of hij wat cocaïne bij zich had. Hierop is hij met haar naar buiten gelopen en heeft hij haar een puntje cocaïne gegeven. Het vrouwtje is betrokkene en zij heeft niet betaald voor de cocaïne.

 

4.7. Uit de op ambtseed opgemaakte verklaring van de verbalisant die ter plaatse was, volgt dat betrokkene op heterdaad is betrapt op het gebruik van harddrugs en dat bij haar geen harddrugs zijn aangetroffen. De verbalisant maakt van dit laatste expliciet melding. Het daadwerkelijk zien gebruiken door beiden is de reden dat de verbalisant betrokkene en A heeft aangesproken. De staatssecretaris mag, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid voor het bewijs, in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend proces-verbaal, voor zover deze eigen waarnemingen van de opsteller van het proces-verbaal weergeven. Indien die bevindingen worden betwist, zal moeten worden vastgesteld of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van het wangedrag ten grondslag kunnen worden gelegd.1

 

4.8.1. Betrokkene stelt dat zij niet heeft gebruikt en dat de harddrugs, net voordat de politieambtenaar ter plaatse kwam, in haar handen werd geduwd door A. Betrokkene wijst erop dat het proces-verbaal van bevindingen en de verklaring van A uiteenlopen over het gebruik van harddrugs. In het proces-verbaal van bevindingen geeft de verbalisant weer dat hij zag dat A een snuifje nam, maar A verklaart later bij de politie dat hij geen cocaïne heeft gebruikt. Nu deze verklaringen tegenstrijdig zijn, kan ook het overige in het proces-verbaal van bevindingen niet als waar worden aangenomen, aldus betrokkene. Daarom bestaat volgens betrokkene voldoende grond om te twijfelen aan de bevindingen van de op ambtseed opgemaakte processen-verbaal.

4.8.2. Anders dan betrokkene meent, kan het feit dat A in een later afgelegde verklaring stelt dat hij geen cocaïne heeft gebruikt, niet leiden tot de conclusie dat moet worden getwijfeld aan het op ambtseed opgemaakte en ondertekende proces-verbaal waarin is opgenomen dat betrokkene (en J) op heterdaad zijn betrapt op het snuiven van cocaïne. Zoals betrokkene in haar beroepschrift zelf ook stelt, kunnen er tal van redenen zijn dat A niet de waarheid heeft gesproken in zijn later afgelegde verklaring. Uit het proces-verbaal van bevindingen blijkt verder dat betrokkene ten tijde van het voorval op de uitdrukkelijke vraag van de agent of zij iets wilde verklaren, heeft geantwoord dat zij dat niet wilde. Dit is van betekenis omdat het zwijgen op dat moment niet bijdraagt tot de twijfel als bedoeld in 4.7, laatste zin. Dit betekent dat de staatssecretaris mocht afgaan op de juistheid van de bevindingen in de op ambtseed opgemaakte en ondertekende processen-verbaal.

 

4.9. Dat geen lichamelijk onderzoek is gedaan door de minister leidt niet tot een ander oordeel. Op basis van de beschikbare, deugdelijk vastgestelde gegevens heeft de Raad de overtuiging verkregen dat betrokkene harddrugs heeft gebruikt. Daarvoor is het in dit geval niet nodig om ook een drugstest bij betrokkene af te nemen. Ook betrokkene zag daarvoor blijkbaar geen aanleiding, terwijl zij naar eigen zeggen werd beschuldigd van iets wat zij niet heeft gedaan en bovendien op de hoogte was van het zerotolerance drugsbeleid van Defensie.

 

4.10.1. Appellant heeft een beroep gedaan op de onschuldpresumptie zoals neergelegd in artikel 6, tweede lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Op grond van die bepaling wordt een ieder tegen wie een vervolging is ingesteld voor onschuldig gehouden totdat zijn schuld in rechte is komen vast te staan (onschuldpresumptie). Uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens volgt dat de reikwijdte van artikel 6, tweede lid, van het EVRM niet is beperkt tot strafrechtelijke procedures, maar dat deze zich in voorkomend geval kan uitstrekken tot een bestuursrechtelijke procedure, indien de geschilpunten in de bestuursrechtelijke procedure voortvloeien uit en samenhangen met een strafrechtelijke procedure. Deze situatie kan zich voordoen tijdens een strafrechtelijke procedure alsook na het staken van de strafrechtelijke procedure of na een vrijspraak. Deze onschuldpresumptie brengt volgens de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (bijvoorbeeld het arrest van 12 juli 2013 in de zaak Allen tegen het Verenigd Koninkrijk, ECLI:CE:ECHR:2013:0712JUD002542409, punten 92 tot en met 104) mee dat het publieke organen en autoriteiten niet is toegestaan om na een strafrechtelijke vrijspraak in een latere bestuursrechtelijke procedure alsnog twijfels te uiten over de onschuld van een betrokkene ten aanzien van het feit waarvan hij is vrijgesproken. Voor een geslaagd beroep op dit aspect van de onschuldpresumptie dient de betrokkene te stellen en te bewijzen dat een voldoende verband ('link') bestaat tussen de strafrechtelijke procedure en de latere bejegening door een bestuurlijke autoriteit of de latere gerechtelijke procedure. Indien een dergelijk verband is vastgesteld, is van belang dat de rechterlijke en andere autoriteiten door hun optreden, de motivering van hun beslissing of de door hen gebruikte bewoordingen geen twijfel dienen te doen ontstaan over de juistheid van de vrijspraak. Daarbij is tevens van belang dat de autoriteiten zich dienen te onthouden van strafrechtelijke karakterisering van de gedragingen van de betrokkene en hun eigen forum niet te buiten gaan (vergelijk de uitspraak van 6 augustus 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:1777).

4.10.2. Wat hiervoor is overwogen, brengt mee dat ook in een geval waarin een strafrechtelijke vervolging door seponering is beëindigd en het daardoor niet tot een rechterlijke uitspraak is gekomen, bij een latere bejegening door een bestuurlijke autoriteit of in een latere gerechtelijke procedure sprake kan zijn van schending van artikel 6, tweede lid, van het EVRM.

4.10.3. Met de staatssecretaris is de Raad van oordeel dat het bestreden besluit in dit geval niet in strijd komt met de onschuldpresumptie. Het Openbaar Ministerie heeft de zaak geseponeerd met sepotcode 52 (beleids- of opportuniteitssepot). De zaak is met andere woorden uitdrukkelijk niet geseponeerd in verband met een oordeel over het (gebrek aan) bewijs. De onschuldpresumptie reikt in deze zaak niet zover dat rekening zou moeten worden gehouden met de meest waarschijnlijke uitkomst van een strafrechtelijke procedure, zoals betrokkene heeft betoogd, nu die uitkomst er niet is en vanwege het sepot niet (meer) komt.

4.11. Uit het nader besluit blijkt dat de staatssecretaris een expliciete belangenafweging heeft gemaakt. In wat betrokkene heeft aangevoerd, bestaan geen aanknopingspunten voor een andere uitkomst. De staatssecretaris voert een zerotolerance beleid ten aanzien van drugs. Dit beleid is betrokkene bekend. Dit beleid komt voort uit de noodzaak van Defensie om hoge eisen te kunnen stellen aan de geloofwaardigheid en integriteit van haar militairen en het vertrouwen dat Defensie in hen kan stellen. Dit belang weegt zwaarder dan het persoonlijk belang van betrokkene van behoud van haar werk en loopbaan bij Defensie.

4.12. Uit 4.6.1 tot en met 4.11 volgt dat het beroep tegen het nader besluit niet slaagt.

 

Tot slot

4.13. Het hoger beroep van de staatssecretaris slaagt niet en de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd. Het beroep van betrokkene tegen het nader besluit slaagt evenmin. Het beroep moet ongegrond worden verklaard.

5. Er bestaat aanleiding om de staatssecretaris te voordelen in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep. Deze kosten worden begroot op 1.518,- (1 punt voor het verweerschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 759,-).

 

BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep

  • bevestigt de aangevallen uitspraak;

  • verklaart het beroep tegen het besluit van 22 februari 2022 ongegrond;

  • veroordeelt de staatssecretaris in de proceskosten van betrokkene tot een bedrag van € 1.518,-;

  • bepaalt dat van de staatssecretaris een griffierecht van € 548,- wordt geheven.

 

Naschrift

  1. In deze zaak staat een besluit tot het verlenen van ontslag wegens wangedrag centraal. Zo'n besluit moet volgens vaste rechtspraak zijn gebaseerd op deugdelijk vastgestelde gegevens op grond waarvan de overtuiging is verkregen dat de militair zich aan het wangedrag heeft schuldig gemaakt. (Zie: overweging 4.1. en 4.2. van de uitspraak.) In deze zaak wordt een militair ontslagen, omdat ze tijdens carnaval harddrugs in bezit zou hebben gehad en gebruikt. Dit komt de staatssecretaris van Defensie te horen door middel van informatie vanuit de Koninklijke Marechaussee (KMar). De militair ontkent de beschuldiging. Zij zegt dat ze door een man iets in haar handen gedrukt kreeg, vermoedelijk omdat hij de politie zag aankomen. De militair zegt dat zij op dat moment niet wist dat het ging om harddrugs. De staatssecretaris gelooft de militair niet, ontslaat haar en verklaart haar bezwaar tegen het ontslagbesluit ongegrond.

  2. Die laatste beslissing houdt bij de rechtbank geen stand. (De uitspraak van de rechtbank van 24 december 2021 is gepubliceerd op rechtspraak.nl met nummer ECLI:NL:RBDHA:2021:14439.) Het (na bezwaar gehandhaafde) ontslagbesluit blijkt te zijn gebaseerd op een rapport van de KMar met daarin de conclusie dat de militair harddrugs heeft gebruikt en in bezit heeft gehad, maar in het rapport staat vrijwel niets over wat de verbalisanten zelf hebben waargenomen ten aanzien van (het gedrag van) de militair. De rechtbank wordt niet op andere gedachten gebracht doordat het openbaar ministerie de strafzaak heeft geseponeerd. De rechtbank geeft de staatssecretaris nog wel een kans om (opnieuw) onderzoek te doen naar wat er feitelijk heeft plaatsgevonden. Een dergelijke kans wordt doorgaans niet geboden. Het oordeel dat het ontslagbesluit niet berust op deugdelijk vastgestelde gegevens leidt in de regel tot herroeping van het ontslagbesluit. In deze zaak zag de rechtbank kennelijk aanleiding zo ver niet te gaan. Tegen die beslissing heeft de militair geen hoger beroep ingesteld, zodat de juistheid van het bieden van die herstelkans in de procedure bij de Centrale Raad van Beroep (de Raad) ook niet ter discussie stond.

  3. De rechtbank geeft in haar uitspraak de staatssecretaris ook nog de hint om bij het openbaar ministerie (meer) informatie uit het strafdossier op te vragen. Dat is opvallend. In het ambtenarenrecht geldt een vrije bewijsleer, wat betekent dat de rechter aan partijen – in dit geval: de militair en de staatssecretaris – niet kan voorschrijven welk bewijs van zijn stellingen zij of hij moet leveren. Een vingerwijzing aan een partij om een bepaald bewijsmiddel in te brengen past in dat systeem minder goed. Een vrije bewijsleer betekent overigens niet dat er geen eisen aan het bewijs kunnen worden gesteld, zoals ook uit deze uitspraak blijkt. De rechter beoordeelt namelijk wel of met het geleverde bewijs een partij aan zijn bewijslast heeft voldaan. Maar is de vingerwijzing van de rechtbank in deze concrete zaak problematisch? Er lagen naar alle waarschijnlijkheid ook geen andere opties op tafel dan bij het openbaar ministerie (nadere) strafvorderlijke gegevens op te vragen. Het feit speelde zich namelijk in privétijd buiten defensieterrein af. Anders dan bij feiten die tijdens de diensturen en/of op defensieterrein plaatsvinden, heeft de staatssecretaris in een dergelijk geval nauwelijks onderzoeksbevoegdheden. Ook zonder de expliciete vingerwijzing van de rechtbank was de staatssecretaris dus naar alle waarschijnlijkheid tot de conclusie gekomen dat hij voor (meer) informatie over de zaak moest aankloppen bij het openbaar ministerie.

  4. In deze zaak steekt (weer) een lang bestaand en hardnekkig probleem de kop op: verstrekking van strafvorderlijke gegevens aan defensie. In het tot 1991 geldende militaire strafprocesrecht was de commanderend officier – doorgaans de commandant van een brigade, een vliegbasis of een schip – formeel leider van het strafrechtelijk onderzoek. Hij kreeg na afronding van het onderzoek ook het proces-verbaal van de Koninklijke Marechaussee op basis waarvan zo nodig (ook) rechtspositionele maatregelen konden worden genomen. Met de invoering van het huidige militaire strafprocesrecht werd de rol van de commandant in strafrechtelijke onderzoeken op nihil gesteld, wat tot gevolg had dat ook aan de inzage in processen-verbaal van de Koninklijke Marechaussee een einde kwam. Tijdens de parlementaire behandeling van de huidige wetgeving zegde de regering weliswaar aan de Tweede Kamer toe een regeling tot stand te brengen waarin de informatieverstrekking werd geregeld (Kamerstukken II 1982-83, 17804 (R 1228), nr. 5, p. 3 en 42), maar die zou er nooit komen. Een door het openbaar ministerie in afwachting van die regeling getroffen interimregeling stond slechts heel marginale informatieverstrekking toe (volgens de brief van de hoofdofficier van justitie van het arrondissementsparket Arnhem van 3 januari 1991, kenmerk Ah 2400 HK). Het is een jarenlange ergernis van commandanten geworden die ook werd benoemd in de rapportage van de commissie-Borghouts (Evaluatie toepassing militair strafprocesrecht bij uitzendingen, bijlage bij Kamerstukken II 2005-06, 30 300 X, nr. 136, p. 74). (Die commissie werd ingesteld naar aanleiding van de minder gelukkig verlopen opsporing en vervolging van een militair inzake gebruikt functioneel geweld tijdens een uitzending naar Irak in 2003.)

  5. Per 1 september 2004 is in (artikel 39f van) de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens (Wjsg) geregeld dat het openbaar ministerie onder andere strafvorderlijke gegevens mag verstrekken aan een werkgever voor het treffen van rechtspositionele of tuchtrechtelijke maatregelen. De totstandkoming van deze regeling heeft overigens niets te maken met de door commandanten als problematisch ervaren informatieverstrekking uit strafdossiers. Maar aangezien Defensie ten opzichte van militairen werkgever is, kan deze wettelijke regeling ook toepassing vinden ten aanzien van militairen. Het openbaar ministerie heeft beleid ontwikkeld met betrekking tot hoe het die wettelijke regeling uitvoert. (Zie voor de meest recente versie: de Aanwijzing Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens, Stcrt. 2018, 36059.) In dat beleid wordt de nodige terughoudendheid benadrukt ten aanzien van de gegevensverstrekking zodat er niet onnodig veel strafvorderlijke gegevens worden verstrekt. Dat is begrijpelijk, omdat strafvorderlijke gegevens in beginsel alleen voor strafvorderlijke doeleinden worden verzameld. Gebruik voor een ander doel moet naar zijn aard dus terughoudend worden beoordeeld. De uitspraken van de rechtbank en de Raad in deze zaak maken echter duidelijk dat ook die terughoudendheid een ondergrens heeft en dat de verstrekking van strafvorderlijke gegevens alleen zinvol is als die gegevens ook voldoende feitelijk en concreet zijn om een rechtspositionele maatregel – in dit geval een ontslagbesluit – te kunnen dragen.

  6. In deze zaak grijpt de staatssecretaris de door de rechtbank geboden (herstel)kans dus aan. En dat is voor de staatssecretaris maar goed ook, omdat de Raad met weinig woorden de uitspraak van de rechtbank bevestigt (in overweging 4.3.) en dus ook vindt dat het ontslagbesluit aanvankelijk op onvoldoende deugdelijke gegevens berustte. Hieruit mag duidelijk zijn dat enkel concluderende opmerkingen van de KMar of het openbaar ministerie over het gedrag van een militair onvoldoende zijn om een ontslagbesluit als hier aan de orde te kunnen dragen. Uit de gegevens waarop het ontslagbesluit is gebaseerd zal concreet moeten blijken wat er zich heeft voorgedaan. Wat mij betreft een logische uitkomst, omdat alleen op deze manier de ambtenarenrechter een gegeven ontslagbesluit effectief kan toetsen. Die moet zich daarbij kunnen baseren op wat er feitelijk is voorgevallen en niet enkel op basis van wat anderen – in dit geval: de politie en het openbaar ministerie – naar aanleiding van die feiten menen te moeten concluderen.

  7. In hoger beroep brengt de staatssecretaris een aantal concreet omschreven processen-verbaal in het geding. (Zie: de overwegingen 4.6.1 tot en met 4.6.5.) Daaruit blijkt dat een politieagent heeft gezien dat de militair samen met een ander drugs heeft gebruikt, wat voor de politieagent reden was om beiden aan te spreken. De staatssecretaris mag in principe uitgaan van de juistheid van deze verklaring van de politieagent (zo valt te lezen in overweging 4.7.). Dat levert weliswaar geen onomstotelijk bewijs op; de militair kan dus met tegenbewijs twijfel zaaien over de juistheid van die verklaringen. Wat de militair in dit geval niet helpt, is dat zij bij de eerste confrontatie met haar gedrag door de politie niets heeft willen zeggen. In een strafzaak is dat het goed recht van een verdachte maar in een ambtenarenontslagzaak kan de uitoefening van dat recht nadelig uitpakken, omdat de militair door te zwijgen geen twijfel zaait over de juistheid van de bevindingen van de politieagenten (zoals volgt uit overweging 4.8.2.). De enige twijfel die de militair nog kan zaaien is door te wijzen op een tegenstrijdigheid in de verklaringen van de man met wie zij drugs heeft gebruikt. Die zou dat eerst hebben bekend en later hebben ontkend. De Raad oordeelt dat die tegenstrijdige verklaringen van de man niet afdoen aan de bevindingen van de politieagent en dat de militair daarmee dus geen twijfel zaait over de juistheid van die bevindingen (zie: overweging 4.8.1.).

  8. De militair grijpt als laatste strohalm aan dat het openbaar ministerie de strafzaak tegen haar heeft geseponeerd. Een sepot betekent dat het openbaar ministerie besluit een verdachte van een strafbaar feit niet (verder) te vervolgen. Het openbaar ministerie heeft beleid ontwikkeld met betrekking tot hoe het de sepotbevoegdheid uitoefent. (Zie voor de meest recente versie: de Aanwijzing sepot en gebruik sepotgronden, Stcrt. 2022, 16129.) In dat beleid staan ook de diverse redenen genoemd waarom het openbaar ministerie een strafzaak kan seponeren. Die redenen worden ook wel sepotgronden genoemd. Het openbaar ministerie maakt onderscheid tussen twee groepen sepotgronden: technische sepots en beleidssepots. Elke sepotgrond is van een code voorzien. Een technisch sepot is aan de orde als na onderzoek blijkt dat niet kan worden vervolgd of een veroordeling niet haalbaar is. Denk bijvoorbeeld aan het geval dat iemand ten onrechte als verdachte is aangemerkt (code 01) of dat er onvoldoende bewijs is om de zaak rond te krijgen (code 02). Een beleidssepot is aan de orde als een vervolging wel haalbaar is, maar vervolging op gronden aan het algemeen belang ontleend onwenselijk is. Men kan bijvoorbeeld denken aan dat het gaat om een gering feit (code 40) of – zoals in deze zaak – dat de verdachte door het feit of de gevolgen daarvan al (meer dan) voldoende is getroffen (code 52).

  9. De verwijzing door de militair naar het beleidssepot lijkt op het eerste gezicht dus niet heel zinvol, omdat daaruit spreekt dat het openbaar ministerie op zich vindt dat sprake is van een bewijsbaar strafbaar feit. Maar de militair geeft daar een creatieve draai aan. Zij vindt dat als het openbaar ministerie haar had vervolgd, de meest waarschijnlijke uitkomst zou zijn dat de strafrechter haar had vrijgesproken. Volgens haar staat daarom de onschuldpresumptie – wat betekent dat een verdachte voor onschuldig wordt gehouden totdat de strafrechter het tegendeel vaststelt – in de weg aan een ontslag. De Raad gaat in algemene zin en tot op zekere hoogte mee in het betoog van de militair. Als een strafzaak wordt gestaakt omdat de feiten niet te bewijzen zijn, dan is het niet toegestaan om in een andere (bestuursrechtelijke) procedure twijfel te uiten over de onschuld van een betrokkene. (Zie: de overwegingen 4.10.1. en 4.10.2.) In zo'n geval is dus ook een ontslag wegens wangedrag niet (meer) mogelijk. De Raad gaat echter niet mee in het 'wat als'-scenario van de militair en houdt het ook hier bij de feiten. Het openbaar ministerie heeft niet geseponeerd omdat de feiten niet te bewijzen zijn, maar omdat er een beleidsmatige reden is om de op zich bewijsbare strafzaak niet door te zetten. Dat de militair het waarschijnlijk vindt dat de strafrechter haar had vrijgesproken als het openbaar ministerie de strafzaak had doorgezet, doet er dus niet toe. Door de militair ontslag wegens wangedrag te verlenen is in dit geval de onschuldpresumptie niet geschonden (zo oordeelt de Raad in overweging 4.10.3.).

  10. Defensie verbindt al decennialang de consequentie van ontslag wegens wangedrag aan het bezit en gebruik van harddrugs. (Voor de ontstaansgeschiedenis van het drugsbeleid binnen Defensie – en enige kanttekeningen bij het huidige beleid – verwijs ik naar A.F. Vink, Rechtspositionele drugsbestrijding binnen Defensie: luctor et emergo (?), MRT 2008, p. 145-154.) Door de decennia heen heeft de Raad bij herhaling uitgesproken dat ontslag wegens wangedrag bij harddrugsgebruik en -bezit evenredig is. Het kan dan ook niet verrassen dat dit in deze uitspraak (weer) wordt geoordeeld (in overweging 4.11.).

A.F.V.

Naar boven