Het eerste commerciële gewapende conflict in de ruimte en het internationaal recht
Door mr. drs. A Vermeer, LL.M
1
Inleiding
75 jaar nadat de eerste satelliet in de ruimte werd gelanceerd, wordt het eerste commerciële gewapende conflict in de ruimte toegeschreven aan het conflict tussen Rusland en Oekraïne vanwege de rol die commerciële satellieten spelen.2 Met name Oekraïne maakt hier gebruik van. Deze satellieten zijn in handen van commerciële bedrijven die zijn gevestigd in derde landen, zoals Starlink in de Verenigde Staten, MacDonald Dettwiler & Associates (MDA) in Canada en ICEYE in Finland. Het is overigens niet de eerste keer dat commerciële satellieten worden gebruikt voor militaire doeleinden in een gewapend conflict. Waar de Golfoorlog in 1991 werd gezien als eerste ruimteoorlog vanwege de inzet van militaire technologie in de ruimte, zoals GPS, werd 20 jaar later tijdens Operation Enduring Freedom en de bredere War on Terror al veelvuldig gebruik gemaakt van commerciële satellieten. Commerciële satellieten worden voor militaire doeleinden met name ingezet voor het vergaren van inlichtingen (ISR3), communicatie en weersvoorspellingen, maar bijvoorbeeld ook voor het aansturen van geleidewapens binnen de functie van positie, navigatie en timing (PNT4). De ruimte wordt vaak gezien als de ultieme high ground van waaruit militaire operaties in de domeinen land, zee, lucht en digitaal kunnen worden ondersteund.5 Hierbij is het goed om te realiseren dat satellietsystemen uit drie componenten bestaan: de satelliet, het grondstation, en de signalen daartussen (de up- & downlinks). Hoewel dus niet een geheel nieuw fenomeen, is de omvang van de betrokkenheid van commerciële satellietbedrijven bij het conflict tussen Rusland en Oekraïne opmerkelijk.6
De toename in het gebruik van commerciële satellietdiensten voor militaire doeleinden ten opzichte van alleen militaire satellieten kan worden verklaard door twee factoren in het bijzonder. Allereerst wordt hiermee de capaciteit van de beschikbare satellietdiensten vergroot. In de tweede plaats is er het relatieve gemak van het delen van informatie afkomstig van commerciële aanbieders met derde partijen, in dit geval Oekraïne. Tegelijkertijd kan geconstateerd worden dat de lijn tussen commercieel en militair gebruik van satellieten alsook de lijn tussen partijen bij een gewapend conflict en neutrale staten vervaagt. Het ruimtedomein lijkt bij uitstek een domein voor duaal – dat wil zeggen gelijktijdig civiel en militair – gebruik te zijn. Rusland heeft dan ook al gedreigd Westerse commerciële satellieten, die voor Oekraïense militaire doeleinden worden gebruikt, aan te grijpen. Dit doet de vraag rijzen hoe deze ontwikkelingen zich verhouden tot het internationaal recht. Deze bijdrage gaat in op een aantal specifieke juridische aspecten van het commercieel gebruik van satellieten in het gewapende conflict tussen Rusland en Oekraïne onder het ruimterecht, het neutraliteitsrecht en het humanitair oorlogsrecht (HOR) en hoe deze rechtsgebieden zich tot elkaar verhouden.
De ruimte en het gewapend conflict tussen Rusland en Oekraïne
Het militair gebruik van commerciële satellieten speelt een belangrijke rol in het conflict tussen Rusland en Oekraïne. Nog voor de Russische invasie in februari 2022 werden vanuit Westerse landen producten en diensten afgenomen van commerciële satellietbedrijven, zoals Maxar, Planet Labs en BlackSky, die onder meer de opbouw van Russische troepen aan de grens met Oekraïne in beeld brachten. Deze informatie werd ook gedeeld met Oekraïne.7 Twee dagen na de invasie stuurde de Oekraïense vicepremier en minister voor digitale transformatie van Oekraïne, Mykhailo Fedorov, een tweet de wereld in waarin hij Elon Musk vroeg om zijn constellatie van Starlink satellieten ter beschikking te stellen aan Oekraïne. Zo gezegd, zo gedaan.8 Starlink maakt met name internettoegang en (militaire) communicatie mogelijk en wordt ook gebruikt voor het aansturen van geleide wapens.9 Nog geen week later vroeg Fedorov ook aan andere satellietbedrijven om hun satellietproducten te delen met de Oekraïense veiligheidsdiensten.10 Van sommige satellietbedrijven, zoals ICEYE die middels een constellatie van 21 satellieten hoge resolutie afbeeldingen kan leveren van elk stukje Aarde bij daglicht, bij nacht en door wolkendekken heen, is bekend dat zij in de loop van het conflict hun diensten rechtstreeks aan Oekraïne hebben aangeboden.11 Hiermee lijkt Oekraïne het meest te profiteren van de capaciteit en diensten van de diverse commerciële satellietaanbieders.12 Echter, van de veelbesproken Wagner Group, een Russisch privaat militair bedrijf, is eveneens bekend dat zij gebruik maken van een Chinese commerciële satellietaanbieder voor hun operaties in Oekraïne.13 Ook in Nederland krijgen we via satellietfoto's mee wat er zich afspeelt rondom Oekraïne, zoals de opbouw van de Russische troepen langs de grens met Oekraïne, de kilometerslange Russische kolonne voor Kiev en de verschrikkingen in Boetsja. De aanwezigheid van commerciële aanbieders van satellietdata is niet meer weg te denken uit dit conflict en hoogstwaarschijnlijk ook niet uit toekomstige conflicten.14
Juridisch raamwerk
Er is geen specifiek verdrag dat de situatie van een gewapend conflict in de ruimte reguleert. Ook ontbreekt het aan statenpraktijk als het gaat om een gewapend conflict in het ruimtedomein. Hoewel een groot deel is afgedekt door bestaande rechtsregimes, bestaan er normatieve gaten. Dat betekent dan ook dat een aantal vragen niet eenduidig is te beantwoorden aan de hand van de bestaande relevante rechtsregimes. Tegen de achtergrond van het algemeen internationaal recht zijn met name internationaal ruimterecht, neutraliteitsrecht en humanitair oorlogsrecht van belang.
Internationaal ruimterecht is van belang omdat het activiteiten in en gerelateerd aan de ruimte reguleert, met inbegrip van een aantal militaire activiteiten. Het militair gebruik van commerciële satellieten door Oekraïne is dus onderworpen aan dit domein-specifieke rechtsregime.
Neutraliteitsrecht is ontworpen om de relatie tussen partijen bij een internationaal gewapend conflict enerzijds en derde staten anderzijds te reguleren. De derde staten zijn in dit geval die staten waarin de commerciële satellieten zijn geregistreerd, zoals die van Starlink in de Verenigde Staten, van MDA in Canada en van ICEYE in Finland. Die staten zijn in beginsel neutraal.
Humanitair oorlogsrecht beheerst primair de relatie tussen de partijen bij een gewapend conflict. In dit geval moge het duidelijk zijn dat Rusland en Oekraïne partij zijn bij een internationaal gewapend conflict en dat het humanitair oorlogsrecht hierop van toepassing is. Het humanitair oorlogsrecht volgt de menselijke activiteit in een gewapend conflict, ook in de ruimte.
Als we accepteren dat het ruimterecht, neutraliteitsrecht en humanitair oorlogsrecht van toepassing zijn in de ruimte, zoals in de volgende secties wordt betoogd, zijn er twee belangrijke vragen te beantwoorden. De eerste vraag is welke bepalingen binnen die rechtsgebieden van toepassing zijn en op welke manier. De tweede vraag is hoe de conflicterende of overlappende bepalingen van die rechtsgebieden zich verhouden tot elkaar. Gezien de beperkte ruimte, zal ik alleen ingaan op een aantal relevante regels uit ieder domein.
Internationaal ruimterecht
Toepassing Ruimteverdrag tijdens gewapende conflicten
Het belangrijkste verdrag binnen het internationaal ruimterecht is het Ruimteverdrag uit 1967 dat breed is geratificeerd.15 Rusland en Oekraïne zijn beide partij bij dit verdrag, evenals de Verenigde Staten, Canada, Finland en Nederland.16 Echter, voordat wordt ingegaan op de inhoud van het Ruimteverdrag, dient de vraag beantwoord te worden of het Ruimteverdrag überhaupt van toepassing is tijdens gewapende conflicten. Het Ruimteverdrag zelf kent daaromtrent namelijk geen bepaling. De Commissie voor Internationaal Recht (ILC) van de Verenigde Naties heeft in 2011 een aantal ontwerpartikelen aangenomen over de effecten van gewapende conflicten op verdragen.17 Het uitgangspunt van deze ontwerpartikelen is dat verdragen van toepassing blijven tijdens gewapende conflicten. Of een verdrag van toepassing is, hangt onder meer af van de aard van het verdrag en de karakteristieken van het gewapend conflict.18 De aard van het Ruimteverdrag lijkt niet in de weg te staan aan doorlopende toepassing in gewapende conflicten.19 Hierbij kan worden aangetekend dat de voortdurende toepassing van het Ruimteverdrag nog geen uitgemaakte zaak is. De ontwerpartikelen van de ILC hebben weliswaar een grote mate van autoriteit, maar zij zijn niet doorslaggevend. De situatie van een gewapend conflict in de ruimte heeft zich immers nog niet voorgedaan en staten hebben dus ook nog geen keuze moeten maken. Voor verdere analyse van het Ruimteverdrag gaat dit artikel er niettemin vanuit dat het verdrag in beginsel ook tijdens gewapende conflicten van toepassing is.20 De statenpraktijk wijst ook in deze richting.21
Enkele relevante beginselen van het Ruimteverdrag
Het Ruimteverdrag kenmerkt zich door de beginselen die zijn opgenomen. Deze bijdrage licht een drietal beginselen en hun relevantie kort toe: het vreedzaam gebruik van de kosmische ruimte,22 staatsaansprakelijkheid voor nationale activiteiten in de ruimte23 en het beginsel van due regard. Dit laatste beginsel betekent dat rekening gehouden moet worden met overeenkomstige belangen van alle andere Staten bij activiteiten in de ruimte24 Deze beginselen zijn al lastig te interpreteren in vredestijd vanwege het ontbreken aan statenpraktijk. Dit is mogelijk nog complexer tijdens gewapend conflicten.25 Niettemin is een korte uiteenzetting van belang om de werking en relevantie van het Ruimteverdrag beter te begrijpen.
Vreedzaam gebruik van de ruimte
Artikel III van het Ruimteverdrag bevestigt dat het internationaal recht van toepassing is op de activiteiten in de ruimte.26 Dat betekent niet dat internationaal recht ontworpen voor aardse activiteiten één-op-één en automatisch toepasbaar is in de ruimte. Internationaal recht moet ook hier rekening houden met de specifieke karakteristieken van de omgeving, de ruimte. Daarnaast moeten de activiteiten in de ruimte in het belang van de handhaving van de internationale vrede en veiligheid zijn en de samenwerking en begrip tussen de volkeren bevorderen.27 Hoewel de geopolitieke situatie ten tijde van het opstellen van het Ruimteverdrag hoogstwaarschijnlijk debet is aan het gebrek aan een meer inclusieve regulering van militaire activiteiten in de ruimte,28 hebben de opstellers van het Ruimteverdrag zich wel ingespannen om conflicten in de ruimte te voorkomen. Hiervoor moeten we kijken naar de uitgangspunten in het Ruimteverdrag, in het bijzonder het uitgangspunt om de ruimte te gebruiken voor vreedzame activiteiten. Hoewel in de begindagen van het Ruimteverdrag er nog een discussie was over wat 'vreedzaam' precies inhoudt, lijkt deze discussie inmiddels beslecht te zijn. De discussie betrof de interpretatie van vreedzaam als niet-militair of als niet-agressief, dat wil zeggen in lijn met het verbod van het gebruik van geweld in het internationaal recht. De statenpraktijk laat in ieder geval een duidelijke tendens zien dat de interpretatie van vreedzaam niet-agressief is. Hoewel de afwezigheid van geweldgebruik in de ruimte voor een lange periode het geval was, kunnen de huidige ontwikkelingen daar weleens verandering in aanbrengen.29 De opkomst van ontregelende technologieën die ook tegen satellieten gebruikt kunnen worden30, de antisatelliet-testen van de afgelopen jaren31, de erkenning van de ruimte als operationeel32 en zelfs als 'warfighting' domein33 en de (waarschijnlijke) bewapening van de ruimte.34 Tegelijkertijd valt op dat de lijn tussen het puur militaire enerzijds, en het puur commerciële anderzijds, voor zover daar al sprake van was, verder vervaagt.35 Krijgsmachten die gebruik maken van particuliere draagraketten of lanceercapaciteiten,36 die diensten afnemen van commerciële satellietbedrijven en die diezelfde bedrijven vragen om een actieve bijdrage van diensten voor militaire doeleinden en ook ontvangen. Het Ruimteverdrag voorzag deze ontwikkelingen niet, maar dat wil niet zeggen dat de daarin opgenomen beginselen geen invloed hebben op deze ontwikkelingen. Vooropgesteld, het verzamelen van gegevens vanuit de ruimte met betrekking activiteiten op aarde of het toegang geven tot ruimtecommunicatiemiddelen is niet verboden onder het internationaal (ruimte)recht en wordt in de regel niet gezien als een niet-vreedzame, agressieve handeling, ook niet als het voor militaire doeleinden wordt gebruikt. Al lijkt het dan weer wel op gespannen voet te staan met het beginsel dat verwoord is in Artikel I van het Ruimteverdrag, dat alle activiteiten in de kosmische ruimte moeten plaatsvinden 'ten voordele en in het belang van alle landen'.37
Aansprakelijkheid
Artikel VI van het Ruimteverdrag regelt de staatsaansprakelijkheid voor nationale activiteiten in de ruimte. Dit omvat zowel activiteiten die worden verricht door overheidsinstanties als door niet-gouvernementele lichamen.38 In de laatste categorie vallen de commerciële bedrijven. De verantwoordelijkheid valt dan op de staat waar de satelliet is geregistreerd.39 Voor de activiteiten van niet-gouvernementele lichamen in de ruimte is bovendien toestemming en voortdurend toezicht van de betrokken staat vereist. De verantwoordelijkheid betreft dus alleen activiteiten in de ruimte. Bovendien moet het gaan om nationale activiteiten. De betekenis hiervan is echter onduidelijk bij gebrek aan een definitie,40 maar zou zeker ook activiteiten van commerciële bedrijven kunnen behelzen.41 De registratiestaat dient ervoor te zorgen dat de activiteiten van commerciële bedrijven in de ruimte in lijn zijn met het internationaal recht.42 Oekraïne, als gebruiker van de diensten van deze bedrijven, draagt verder geen verantwoordelijkheid. Mocht Rusland overgaan tot het aanvallen van Westerse satellieten dan zou de benadeelde staat waar de satelliet is geregistreerd Rusland aansprakelijk kunnen stellen.43
Due regard
Zoals gezegd, houdt het beginsel van due regard in dat staten rekening houden met de overeenkomstige belangen van alle andere Staten bij hun activiteiten in de ruimte.44 Dit geldt ook voor militaire activiteiten tijdens gewapende conflicten. De staat die reden heeft om aan te nemen dat een door hem of zijn onderdanen voorgenomen activiteit of proefneming in de ruimte schadelijke gevolgen zou kunnen hebben voor activiteiten van andere staten in de ruimte, dient hierover op passende wijze in overleg te gaan voordat wordt overgegaan tot de activiteit. Als een staat reden heeft om aan te nemen dat activiteiten vallende onder een andere staat schadelijke gevolgen zouden kunnen hebben voor het vreedzaam gebruik van de ruimte kan hij om overleg verzoeken. Het lijkt voor de hand te liggen dat dit beginsel niet van toepassing is tussen de partijen bij een gewapend conflict en wel van toepassing is bij partijen bij een gewapend conflict en staten die dat niet zijn. In de context van het gewapende conflict tussen Rusland en Oekraïne is het echter de vraag of het due regard-beginsel van toepassing is ingeval het gaat om een satelliet die onder de verantwoordelijkheid valt van een derde staat, maar gebruikt wordt door een partij bij het gewapend conflict. Toepassing ervan zou betekenen dat als Rusland voornemens is satellieten uit te schakelen die gebruikt worden door Oekraïne, Rusland overleg zou moeten plegen met, afhankelijk van waar de satelliet is geregistreerd, bijvoorbeeld de Verenigde Staten, Canada of Finland. Omgekeerd, nu laatstgenoemde landen reden hebben om aan te nemen dat satellieten van bedrijven die in hun staat geregistreerd staan schadelijke gevolgen kunnen ondervinden van Ruslands acties kunnen zij Rusland verzoeken om overleg. Geen van deze scenario's heeft zich tot op heden voorgedaan. Hiermee lijkt de vraag of het due regard-beginsel van toepassing is ingeval het gaat om een satelliet die onder de verantwoordelijkheid valt van een derde staat negatief beantwoord te zijn, maar zeker is dit niet.
Neutraliteitsrecht
Toepassing van het neutraliteitsrecht in de ruimte
Neutraliteitsrecht is in essentie gebaseerd op de territoriale relaties tussen partijen bij een internationaal gewapend conflict en derde staten die geen partij zijn, de neutrale staten.45 In de ruimte kan echter geen aanspraak gedaan worden op grondgebied en de vraag rijst dan ook of dit rechtsgebied wel relevant is in het ruimtedomein.46 Sommige commentatoren menen dat het weinig tot geen waarde heeft.47 Anderen pleiten met meer nuance voor toepassing van enkele beginselen van het neutraliteitsrecht in de ruimte.48 Het neutraliteitsrecht is, gezien Artikel III van het Ruimteverdrag, niet per se uitgesloten van toepassing in de ruimte. Sterker nog, het ruimtedomein lijkt juist gebaat bij een zekere mate van stabiliteit en voorspelbaarheid in de relatie tussen statenpartijen bij een internationaal gewapend conflict en staten die geen partij zijn. Ook het Internationaal Gerechtshof heeft bevestigd dat het beginsel van neutraliteit, ongeacht zijn precieze inhoud, in alle internationaal gewapende conflicten van toepassing is.49 Er is slechts van één staat bekend dat het een neutrale status claimt voor satellieten die toebehoren aan de staat, en dat is Denemarken.50 Hiermee lijkt Denemarken impliciet de neutrale status van commerciële satellieten uit te sluiten. Juist nu verdere statenpraktijk ontbreekt, zijn er belangrijke vragen te stellen.
Uitgangspunten van het neutraliteitsrecht
Het neutraliteitsrecht, gebaseerd op uit internationaal gewoonterecht en verdragen als het Vijfde Haagse Verdrag (1907)51 en het Dertiende Haagse Verdrag (1907),52 schrijft voor dat neutrale staten het recht hebben niet bij het gewapend conflict betrokken te worden en de verplichting om onpartijdig te zijn in relatie tot alle partijen bij het gewapend conflict. Dit houdt in dat de neutrale staat zich onthoudt van steun aan slechts een van de partijen en geen van de partijen gebruik laat maken van het grondgebied van de neutrale staat.53 Verder is het niet verboden voor bedrijven om handel te blijven drijven met één van de partijen bij het gewapend conflict.
De vraag is of staten, zoals de Verenigde Staten, het neutraliteitsrecht schenden door eerst zelf militair relevante producten en diensten af te nemen van commerciële satellietbedrijven om deze vervolgens door te geven aan Oekraïne. Of hebben de Verenigde Staten, Canada en Finland het neutraliteitsrecht geschonden door Oekraïne rechtstreeks gebruik te laten maken van producten en diensten van commerciële satellietbedrijven die in die landen zijn geregistreerd? In beide gevallen kan worden tegengeworpen dat schending van het neutraliteitsrecht slechts plaatsvindt als het gaat om 'oorlogsmateriaal'.54 Dus, is militair relevante data, afbeeldingen, ontvangers en internettoegang te kwalificeren als oorlogsmateriaal? Er zijn goede redenen om aan te nemen dat dit het geval is.55 Een uitzondering daarop is internettoegang. Het neutraliteitsrecht laat immers toegang tot communicatiemiddelen toe.56 Geïnterpreteerd naar de huidige omstandigheden en technologische ontwikkelingen zou dat ook toegang tot satellietcommunicatie kunnen behelzen en hebben staten geen verplichting onder het neutraliteitsrecht om een dergelijke activiteit te stoppen.57 Echter, een andere uitkomst is ook denkbaar als voorrang wordt gegeven aan de staatsaansprakelijkheid onder het Ruimterecht.58 Is zulks het geval, dan mag de ene partij bij het gewapend conflict niet benadeeld worden ten opzichte van de ander.59 Aangezien het onwaarschijnlijk is dat bijvoorbeeld Starlink, MDA of ICEYE ook toegang geven tot hun producten en diensten aan Rusland, kunnen de staten die verantwoordelijk zijn voor de satellieten hierdoor alsnog het neutraliteitsrecht schenden.
Consequenties van schendingen van het neutraliteitsrecht
Tot slot, welke consequenties hebben schendingen van het neutraliteitsrecht en hoe mag Rusland hierop reageren?60 Een consequentie die wel getrokken wordt, is dat schending van het neutraliteitsrecht leidt tot een verandering van status van de schendende staat. Het zou dan geen neutrale staat meer zijn, maar een partij bij het gewapende conflict. Naar mijn mening kan dit geenszins het geval zijn, omdat de vraag wanneer een staat partij wordt bij een gewapend conflict alleen wordt beantwoord door het HOR .61 Het staat Rusland uiteraard vrij om zich te beroepen op de regels van staatsaansprakelijkheid.62 Een genuanceerde aanpak om de voortzetting van zulke commerciële activiteiten te stoppen of te beperken, lijkt alleszins redelijk. Wellicht dat juridische kaders in andere domeinen – ik denk aan het prijsrecht binnen het zeeoorlogsrecht – hierin een inspiratiebron kunnen zijn om dergelijk gedrag van staten in de toekomst te reguleren. Dit laat onverlet dat Rusland zich mogelijk kan ontdoen van de satellieten onder het HOR. Hierover gaat de volgende sectie.
Humanitair oorlogsrecht
Toepassing van het humanitair oorlogsrecht in de ruimte
Nu Rusland heeft gedreigd Westerse commerciële satellieten aan te vallen, is een voor de hand liggende vraag of het HOR dit toestaat. De regels van dit rechtsregime vormen een balans tussen militaire noodzaak en humanitaire overwegingen. Het richt zich op het voorkomen van geweldsexcessen in een gewapend conflict door personen (en objecten) te beschermen die niet of niet langer deelnemen aan de strijd en door de middelen en methoden van oorlogvoering te reguleren. Het humanitair oorlogsrecht is onder meer van toepassing wanneer sprake is van geweld tussen twee of meer staten.63 In zo'n geval is sprake van een internationaal gewapend conflict. Dit is het geval tussen Rusland en Oekraïne.
Eerder in dit artikel is al verwezen naar Artikel III van het Ruimteverdrag uit 1967 dat bevestigt dat internationaal recht van toepassing is in de ruimte. Dit geldt dus ook voor het HOR. Het ontbreekt binnen het huidige HOR echter aan een specifiek verdrag met betrekking tot de regulering van gewapende conflicten in de ruimte. Ook het bestaande recht bevatten geen enkele verwijzing naar de ruimte.64 Omdat statenpraktijk eveneens ontbreekt, is er ook geen sprake van domein-specifieke gewoonterechtelijke regels. Niettemin sluit het HOR zelf toepassing in de ruimte niet uit. geldt in ieder geval voor de Vier Verdragen van Genève (Artikel 2) en het Eerste Aanvullende Protocol (Artikel 49(3)), waar zowel Rusland als Oekraïne partij bij zijn.65 Dat het humanitair oorlogsrecht van toepassing is bij een gewapend conflict in de ruimte wordt bovendien bevestigd door statenpraktijk.66
Betekent dit dat alle regels van het HOR van toepassing zijn tijdens een gewapend conflict dat zich (deels) afspeelt in de ruimte? In beginsel volgt het internationaal recht, waar de regels van het HOR deel van uit maken, elke menselijke activiteit, ongeacht de specifieke plaats van die activiteit. Het HOR bestaat grotendeels uit regels die in elk conflict van toepassing zijn67, ook die in de ruimte.68 Dit geldt zeker voor de beginselen en regels van doelbestrijding, in het bijzonder onderscheid, voorzorgsmaatregelen en proportionaliteit. Deze domein-overstijgende beginselen maken deel uit van het gewoonterecht en niets wijst erop dat zij geen toepassing kunnen vinden in het ruimtedomein.69 Weliswaar kent de ruimte haar eigen wetmatigheden die ongetwijfeld van invloed zijn op de manier waarop militaire operaties en aanvallen in het bijzonder worden uitgevoerd, maar die doen niet af aan de toepassing van deze beginselen.
Onderscheid en commerciële satellieten als militaire doelen
In oktober 2022 heeft Rusland gedreigd met de vernietiging van Westerse commerciële satellieten die gebruikt worden om Oekraïne van informatie te voorzien in het gewapend conflict met Rusland.70 Het verzamelen van gegevens vanuit de ruimte met betrekking activiteiten in een gewapend conflict, oftewel spionage, is niet verboden onder het HOR. Hetzelfde geldt voor andere functies die gefaciliteerd worden door gebruik van commerciële satellieten, zoals communicatie en doelbestrijding. Dat Rusland in staat is om satellieten te vernietigen, heeft het bewezen door bij wijze van test een van haar eigen satellieten te vernietigen in 2021.71 De vraag die in dit conflict voorligt is dan ook of deze commerciële satellieten militaire doelen zijn.
De juridische status van commerciële satellieten in het HOR kan worden afgeleid uit het gewoonterecht. Uiteraard wordt van partijen bij het conflict verwacht dat zij handelen op basis van het beginsel van onderscheid ten aanzien van objecten. Dit beginsel, gecodificeerd in Artikel 48 van het Eerste Aanvullende Protocol (AP I) 1977, zegt dat te allen tijde onderscheid moet worden gemaakt tussen burgerobjecten en militaire doelen. Commerciële satellieten zijn in beginsel burgerobjecten en dienen als zodanig beschermd te worden. Aanvallen mogen uitsluitend tegen militaire doelen worden gericht.72 De regel uit Artikel 52(2) AP I, die algemeen aanvaard is als gewoonterecht, specificeert wat moet worden verstaan onder militaire doelen. Militaire doelen zijn uitsluitend die 'objecten die naar hun aard, ligging, bestemming of gebruik een daadwerkelijke bijdrage tot de krijgsverrichtingen leveren en waarvan de gehele of gedeeltelijke vernietiging, verovering of onbruikbaarmaking onder de omstandigheden van dat moment een duidelijk militair voordeel oplevert.'73 Hieronder volgt een korte beschouwing van de termen aard, ligging, bestemming of gebruik en hun relevantie in het ruimtedomein.74
In het ruimtedomein kan het een uitdaging zijn om vast te stellen of een object een militair doel naar aard is. Zelfs als we vasthouden aan aard als het intrinsieke karakter van een object.75 Bijvoorbeeld, is een object naar aard een militair doel omdat het een object betreft dat ontworpen is voor militair gebruik? Of wanneer een krijgsmacht eigendom over heeft? Of waar de krijgsmacht exclusieve en permanente controle over heeft? Wat betekent dit voor een voor militaire doeleinden ontworpen satellietsysteem dat op grote schaal commercieel gebruikt wordt, bijvoorbeeld GPS of GLONASS? Of voor een militair satellietsysteem waarvan het beheer en de uitvoering in handen ligt van een commerciële partij, zoals Skynet? Zijn deze systemen naar aard militaire doelen? Als Starshield, SpaceX´s nieuwe satellietlijn exclusief voor militair gebruik (deels) integreert met bestaande militaire structuren van een krijgsmacht, zijn de Starshield satellieten militaire doelen naar aard? Dit is nog geen uitgemaakte zaak.76
Kan de baan waarin een commerciële satelliet zich beweegt gezien worden als militair doel op basis van het criterium ligging? Een belangrijke beperking is dat de ligging niet te omvangrijk mag zijn.77 Sommige experts menen echter dat het verstoren van zo'n baan waarin een commerciële satelliet zich bevindt, door een explosie of het verspreiden van ruimtepuin, rechtmatig kan zijn.78
Bestemming wordt gedefinieerd als het voorgenomen toekomstig gebruik.79 Het gaat hier dus niet om mogelijk toekomstig gebruik van bepaalde burgerobjecten. Er moet een redelijke basis zijn om aan te nemen dat bepaalde burgerobjecten zullen worden gebruikt voor militaire doeleinden. Sommige auteurs geven in de context van de ruimte het voorbeeld dat een contract dat afgesloten is tussen een staat en een commercieel bedrijf om satellietdiensten en -producten af te nemen voldoende is om de satellieten van dit bedrijf aan te merken als militaire doelen.80
In het geval van gebruik is het eenvoudiger voor te stellen dat een commerciële satelliet een militair doelwit is. Het duale gebruik van een commerciële satelliet, dat wil zeggen gebruik voor commerciële en militaire doeleinden, doet hieraan niet af. Dit is het geval met de Starlink satellieten, aangezien deze zorgen voor internetverbindingen en communicatie ten behoeve van de Oekraïense strijdkrachten in hun militaire operaties tegen de Russische (en aanverwante) strijdkrachten. Er zijn vanuit Russische kant dan ook goede argumenten te menen dat deze satellieten militaire doelen zijn. Uiteraard dienen de satellieten wel te voldoen aan de overige criteria van de definitie van militair doelen. Het zou Rusland zonder meer een duidelijk militair voordeel opleveren om Oekraïne de toegang tot Starlink en andere aanbieders te ontzeggen.81 Echter, in tegenstelling tot ICEYE, gaat het bij Starlink niet om een aantal satellieten, maar om een constellatie van satellieten met meer dan 3000 actieve satellieten die ook nog eens relatief eenvoudig te vervangen zijn. Het is dus nog maar de vraag in welk geval sprake is een duidelijk militair voordeel. Onder duidelijk wordt in dit verband begrepen tastbaar en rechtstreeks.82 Het effect van het uitschakelen van slechts één Starlink satelliet lijkt in ieder geval verwaarloosbaar.83 Aan de andere kant, het één voor één uitschakelen van (individuele) militaire communicatienetwerkonderdelen en -segmenten is ook toegestaan, zolang deze zaken binnen de definitie van militair doel vallen. Het wordt nog gecompliceerder wanneer een commerciële satelliet verschillende ladingen draagt, waaronder die met een specifieke militaire toepassing. In zo'n geval is het de vraag wat precies het object van de aanval is. Is het de satelliet als geheel (dus inclusief de lading) of is het de individuele lading met militaire toepassing?84
Indien Rusland tot de conclusie komt dat een commerciële satelliet of een constellatie van satellieten voldoet aan de definitie van militair doel, moet het bij een aanval daarop rekening houden met de beginselen van proportionaliteit en voorzorgsmaatregelen.
Proportionaliteit
Naast het beginsel van onderscheid moet een aanval voldoen aan het beginsel van proportionaliteit, zoals verwoord in Artikel 51(5)(b) en Artikel 57(2)(b) AP I. Het beginsel komt neer op een afweging waarbij de te verwachten nevenschade die niet excessief mag zijn ten opzichte van het verwachte militaire voordeel van een aanval. Het duaal gebruik van een commerciële satelliet staat de kwalificatie van militair doel niet in de weg. Echter, de impact van een aanval op het commerciële gebruik zal wel moeten worden meegenomen in de proportionaliteitsafweging wanneer dat gebruik te onderscheiden valt van het militaire gebruik en een aanval kan leiden tot de dood of verwonding van burgers of tot vernietiging van burgerobjecten.85 Mocht Rusland overgaan tot een kinetische aanval die leidt tot ruimtepuin levert dit mogelijk ook gevaar op voor andere satellieten van andere staten en bedrijven en kan dit leiden tot een schending van het verbod op niet-onderscheidende aanvallen.86 Bovendien, zo kan beredeneerd worden, kan de ruimte ook milieuschade lijden. Dit laatste is echter onderwerp van discussie.87 Feit is dat ruimtepuin jaren, decennia, millennia of nog langer kan blijven zwerven en daarmee blijvend schade kan aanrichten.
Voorzorgsmaatregelen
Het laatste HOR-beginsel dat hier behandeld wordt, is het beginsel van voorzorgen.88 Partijen dienen voortdurende zorg te betrachten bij iedere militaire operatie om zoveel mogelijk burgers en burgerobjecten te beschermen. De uitwerkingen van het beginsel die naast verificatie van het militaire doel en proportionaliteit voor een mogelijke aanval door Rusland op Westerse satellieten zijn te vinden in Artikel 57(2)(a)(ii) en Artikel 57(3) AP I. Eerstgenoemd artikel betreft de verplichting voor partijen bij het conflict om 'alle praktisch uitvoerbare voorzorgen te nemen bij de keuze van de middelen en methoden voor de aanval' om bijkomende schade te voorkomen, dan wel tot het uiterste te beperken. Dat betekent dat Rusland zich zeker moet beraden op het gebruik van kinetische en non-kinetische middelen, zoals cyber operaties of signaalverstoorders, of op het inzetten van een co-orbitaal antisatelliet wapen dat bijvoorbeeld de bewuste satelliet vasthoudt of uit zijn baan tikt. Maar ook dat het rekening moet houden met voorzienbare bijkomende schade door ruimtepuin. Artikel 57(3) AP I stipuleert dat 'wanneer een keuze mogelijk is tussen verschillende militaire doelen om een gelijkwaardig militair voordeel te behalen, dient dat doel te worden uitgekozen, waarop de aanval naar kan worden verwacht het minste gevaar voor de levens van de burgerbevolking en voor de burgerobjecten oplevert.'. Dit roept vragen op. Brown geeft het voorbeeld dat Rusland zich ook zou kunnen richten op de Starlink terminals in Oekraïne.89 Echter, omdat dit er zo'n 10.000 zijn, lijkt dat schier onmogelijk. Stel dat hetzelfde effect kan worden bereikt door het platleggen van een grondstation in een neutrale staat, is dat geoorloofd? Of het digitaal platleggen van de controlefaciliteiten van het satellietbedrijf? Dit raakt niet alleen aan het HOR en het neutraliteitsrecht, maar ook aan het verbod op het gebruik van geweld in Artikel 2(4) van het VN-Handvest en een analyse hiervan ligt buiten het bereik van deze bijdrage. Verder is belangwekkend te noemen dat sommige auteurs het als een bindende voorzorgsmaatregel zien voor Rusland om, wanneer praktisch uitvoerbaar, SpaceX, het moederbedrijf van de Starlink satellieten, te verzoeken om het gebruik door Oekraïne van Starlink satellieten te staken.90 Het ligt dan in de rede om dit ook voor de andere bedrijven te stellen. De auteurs maken echter niet duidelijk wat de bron voor deze claim is, maar het zou tot de zorgtaak van Rusland kunnen behoren genoemd in Artikel 57(1) AP I. Inspiratie voor de claim zou ook gevonden kunnen worden in het toepasselijke recht voor gewapende conflicten op zee. In het bijzonder kan verwezen worden naar het due regard-beginsel in het San Remo Manual ten aanzien van objecten van neutrale staten.91 Dit laat onverlet dat de rol van de registratiestaat onder het Ruimteverdrag, in het geval van Starlink de Verenigde Staten, vis-à-vis de aanvallende partij, i.c. Rusland, in zo'n geval onduidelijk blijft.92
Tegen de achtergrond van het conflict in Oekraïne speelt nog een andere discussie over voorzorgsmaatregelen. Wat betreft de voorzorgen die genomen moeten worden door de verdedigende partij wordt door Koplow beargumenteerd dat door het aangaan van een contractuele relatie door een staat met een commercieel satellietbedrijf de verplichting van die staat met betrekking tot het maken van onderscheid wordt geschonden.93 In antwoord hierop stelt Goehring allereerst dat militaire noodzaak een dergelijke contractuele relatie rechtvaardigt en dus dat het beginsel van onderscheid niet wordt geschonden. Hij voert aan dat de statenpraktijk zijn argument bevestigt.94
Dit is een belangrijke discussie. Commerciële satellietbedrijven kunnen in hoge mate de loop van een gewapend conflict beïnvloeden, zoals het conflict in Oekraïne heeft laten zien. Bovendien is de verwachting is dat er in de toekomst veel beroep gedaan zal worden op deze bedrijven, waarvan sommige zich al geheel toeleggen op de militaire kant, zoals SpaceX met Starshield. Het heeft er dan ook alle schijn van dat dit bedrijf opereert als een ruimte-specifiek private militair- en veiligheidsbedrijf.
Hoe verhouden het ruimterecht, het neutraliteitsrecht en het humanitair oorlogsrecht zich tot elkaar?
Uit het voorgaande blijkt dat het antwoord op sommige vragen beïnvloed wordt door de toepassing van meerdere rechtsregimes. Zo is in deze bijdrage gesproken over de regels van het Ruimteverdrag (internationaal ruimterecht) die activiteiten reguleren in de ruimte en de regels van het Eerste Aanvullende Protocol (humanitair oorlogsrecht) die van toepassing zijn op activiteiten die gelinkt zijn aan gewapende conflicten. Bovendien hebben we ook nog te maken met verschillende staten die niet altijd bij dezelfde verdragen zijn aangesloten. Op de vraag hoe de verschillende rechtsregels uit deze respectievelijke rechtsgebieden zich verhouden, valt niet zonder meer een eenduidig antwoord te geven.95 Het Weens Verdragenverdrag kent een aantal technieken om conflicten tussen regels op te lossen.96 Ook de Commissie voor het Internationaal Recht van de Verenigde Naties (ILC) komt tot de uitwerking van een aantal technieken die gegrond zijn in het Weens Verdragenverdrag.97 Technieken die hierop gebaseerd zijn om eventuele conflicten tussen regels van verschillende rechtsregimes te regelen zijn de harmonieuze interpretatie en de toepassing van het lex specialis beginsel, het beginsel dat stelt dat de specifieke rechtsregel voor gaat op de algemene rechtsregel. Niettemin zitten ook aan deze technieken grenzen en is interpretatie niet altijd de oplossing voor alle juridische dilemma's. Met name in het geval van de toepassing van het lex specialis beginsel lijkt een grens bereikt te zijn wanneer regels uit twee verschillende rechtsregimes worden gezien als lex specialis. Toepassing van de ene of de andere regel komt dan aan op beleidsoverwegingen gegeven de specifieke omstandigheden.
De afgelopen jaren zijn er twee projecten opgezet door experts die zich bezighouden met het identificeren en interpreteren van de regels die van toepassing zijn op het militair gebruik van de ruimte en deze vastleggen in handboeken. Dat zijn het Manual on International Law Applicable to Military Uses of Outer Space (MILAMOS)98 en het Woomera Manual.99 De geïdentificeerde regels zullen in beide handboeken vergezeld worden van commentaar. Op het moment van schrijven zijn de regels van MILAMOS reeds openbaar, maar de commentaren nog niet. De regels en het commentaar daarbij van het Woomera Manual zijn nog niet gepubliceerd. Deze twee handboeken zullen hoogstwaarschijnlijk als referentiepunt dienen voor de in deze bijdrage behandelde kwesties en richting geven aan de verhouding tussen de rechtsregels.
Conclusie
Het raam op de ruimte staat open. Het conflict tussen Rusland en Oekraïne heeft de discussie over militair gebruik van de ruimte en de regulering van geweldgebruik in de ruimte geïntensiveerd. Het is duidelijk dat de behandelde rechtsgebieden een rol spelen in de regulering van het gebruik van commerciële satellieten in een gewapend conflict. Het gebruik van commerciële satellieten voor militaire doeleinden door Oekraïne is niet verboden. De juridische implicaties hiervan zijn echter niet altijd even duidelijk. Die onduidelijkheid kan zowel voortkomen uit de ambiguïteit van de individuele regels als uit de samenloop van regels uit de verschillende rechtsgebieden. Wat wel duidelijk is, is dat het aanvallen van commerciële satellieten door Rusland rechtmatig is, als voldaan wordt aan de vereisten die het HOR stelt. Naast verder onderzoek, is het ook nodig dat staten zich uitspreken over deze kwesties om tot een robuust en evenwichtig juridisch kader te komen waardoor de effecten van een gewapend conflict in de ruimte beperkt blijven.