Militair tuchtrecht – een blik in het verleden en naar de toekomst
Door luitenant-kolonel J.J.M. van Hoek 1
Het is voor mij een grote eer dat ik hier vandaag als spreker op het podium mag staan en mijn gedachten over het militair tuchtrecht met u mag delen. Mij is gevraagd om in te gaan op de ontwikkelingen in het militair tuchtrecht en een blik vooruit te werpen op de toekomst. Dat zal ik dan ook doen. Vanwege de tijd zal ik me niet wagen aan een diepgaande juridische verhandeling, maar beperk ik me tot de grote lijnen en stip ik slechts een beperkt aantal onderwerpen aan. Desondanks hoop ik met mijn bijdrage aanleiding te geven tot discussie over deze niche binnen de niche militair recht.
Het militair tuchtrecht is een bijzondere vorm van tuchtrecht als je het afzet tegen andere vormen van tuchtecht zoals bijvoorbeeld het medisch tuchtrecht. Vier jaar geleden nog hebben de Minister en Staatssecretaris van Defensie op verzoek van de Tweede Kamer in een kamerbrief de verschillen tussen het medisch en het militair tuchtrecht uiteengezet.2 Eigenlijk is het appels met peren vergelijken. Een in het oog springend verschil is het feit dat het militair tuchtrecht niet wordt toegepast door een tuchtcollege bestaande uit juristen en vakspecialisten, maar door één veelal niet in het recht geschoold persoon, te weten de commandant ofwel de Tot Straffen Bevoegde Meerdere. De commandant zal zich hoogstens kort voorafgaand en/of direct aansluitend aan het onderzoek laten adviseren door een jurist. Sterker nog, de idee was eigenlijk dat de commandant het hele proces zonder juridisch advies zou moeten kunnen doorlopen.3
De commandant dient te beschikken over een goed, slagvaardig instrumentarium om het gedrag van de onder zijn bevel staande militairen te corrigeren. Gedragscorrectie is niet een doel op zich, maar is gericht op de handhaving van de orde en discipline binnen een eenheid. Deze orde en discipline geldt als een force multiplier. Vanuit een doctrinair perspectief: het versterkt de mentale component van het militair vermogen en draagt zodoende bij aan de effectiviteit van het militair optreden van de eenheid.4 Een belangrijk instrument voor de handhaving van de orde en discipline is het militair tuchtrecht. Het tuchtrecht dient zodoende functioneel te zijn of met de woorden van Lindner te spreken: '[f]unctionaliteit is een dwingende eis voor tuchtwetgeving als ordenings-instrument'.5
Maar, zo vervolgt Lindner, '[e]isen die die in het verleden functioneel waren, kunnen thans dat karakter verloren hebben. Daarom is een regelmatige herbezinning en – indien daartoe termen zijn – eventuele wijziging in de zin van aanpassingen van het tuchtrecht gewenst. Kortom: de toepassing van het tuchtrecht dient onderwerp van permanente studie te zijn.'6 .
Lindner koppelde deze opmerkingen aan de onderlinge wisselwerking tussen de ontwikkelingen in de militaire organisatie, de geopolitieke verhoudingen en de Nederlandse maatschappij na de Tweede Wereldoorlog.7 Deze ontwikkelingen leidden na een uitzonderlijk lang wetgevingsproces in 1991 tot een grondige aanpassing van de militaire straf- en tuchtwetgeving. Maar, de inkt was nog niet droog of de geopolitieke verhoudingen op het wereldtoneel veranderden, de krijgsmacht verruilde haar positie op de Oostduitse laagvlakte voor brandhaarden waar ook ter wereld en het leger van dienstplichtigen maakte plaats voor een beroepsleger. Kortgezegd, de wetgeving die in 1991 in werking trad, was geënt op een militaire organisatie die enkele jaren later eigenlijk niet meer bestond. En de ontwikkeling van de militaire organisatie heeft de afgelopen eenendertig jaar niet stilgestaan, ik noem als relatief recent voorbeeld het concept van de adaptieve krijgsmacht.
De vraag is nu, om met de woorden van Lindner te spreken, of er termen aanwezig zijn voor een herbezinning van het militair tuchtrecht. Die vraag gaan we vandaag wellicht niet voorzien van een sluitend antwoord, maar ik hoop evenwel dat dit symposium op zijn minst de aanzet geeft om over deze vraag na te denken.8
Maar eerst blikken we terug in de tijd en bezien we of er sinds 1991 redenen waren om de Wet militair tuchtrecht aan te passen.
Kort voor de invoering van het huidige militair tuchtrechtelijke stelsel in 1991 beloofde de Staatssecretaris van Defensie om de werking van het stelsel te evalueren.9 Die evaluatie ving anderhalf jaar na de inwerkingtreding van de Wet militair tuchtrecht aan en de praktijk wees uit dat de wet aanpassing behoefde.10 Het duurde evenwel tot 2000 totdat de gewenste veranderingen in werking traden.11 De veranderingen waren: uitbreiding van het toepassingsbereik (draag je het uniform, dan is ook het tuchtrecht op je van toepassing), de mogelijkheid om zwaarder te straffen in geval van recidive, aan de verjaringstermijn van 21 dagen werd gesleuteld, de artikel 79-procedure werd ook mogelijk voor een beperkt aantal militaire delicten en de beklagprocedure werd in ere hersteld. Het eerstvolgende moment van herbezinning was in 2006 toen de Commissie Staal haar eindrapport over ongewenst gedrag binnen de krijgsmacht presenteerde.12 Het militair tuchtrecht werd beschouwd als belangrijk instrumenten om op te treden tegen ongewenst gedrag en herhaling hiervan tegen te gaan. Maar, vanwege de invoering van een beroepsleger en de daarmee gepaard gaande hogere lonen had de geldboete ingeboet aan effectiviteit. Om die reden werden de boetemaxima danig verhoogd en werd het toepassingsbereik van de straf van uitgaansverbod uitgebreid. Deze wijzigingen kregen in 2009 hun beslag.13 Sindsdien is de Wet militair tuchtrecht nog een aantal keren aangepast, maar dit betrof slechts redactionele wijzigingen.14
Vanaf de milleniumwisseling was het dus weer mogelijk om in beklag te gaan tegen de tuchtstraf. Meerdere argumenten lagen ten grondslag aan de herinvoering van de beklagprocedure. Een van de argumenten die ik hier wil noemen, is de zeefwerking van het beklag. De verwachting was dat wanneer tuchtstraffen binnen de militaire organisatie konden worden aangevochten, het aantal beroepszaken bij de militaire kamer van de rechtbank zou afnemen. De militaire kamer zou zich zodoende op de meer principiële gevallen kunnen richten.15 Het aantal beroepszaken in het militair tuchtrecht is sinds 2000 enorm teruggelopen. Is de herinvoering van de beklagprocedure de oorzaak van de sterke afname van het aantal beroepszaken? En de zaken die sinds de herinvoering van de beklagprocedure aan de militaire kamer zijn voorgelegd, zijn dit nu de principiële gevallen die de regering voor ogen had? En wat weten we eigenlijk over het aantal beklagzaken? Het is binnen de krijgsmacht een feit van algemene bekendheid dat het aantal tuchtzaken in eerste aanleg danig is afgenomen, maar inzicht in het aantal beklagzaken lijkt niet te bestaan. Tot zover de ontwikkelingen in de wetgeving.
En dan nu de ontwikkeling van het tuchtrecht in de rechtspraak. De militaire kamer van de rechtbank Gelderland fungeert als hoogste rechterlijke instantie in het militair tuchtrecht en heeft zodoende de taak om de rechtsontwikkeling en de rechtseenheid te bevorderen en de militair rechtsbescherming te bieden.16 Het is voor de militaire kamer evenwel lastig om invulling te geven aan deze functie als geen beroep wordt ingesteld tegen een tuchtstraf.17 Indirect kan de militaire kamer over de boeg van het militair strafrecht bijdragen aan de rechtsontwikkeling van het militair tuchtrecht als ze zich moet uitlaten over een tuchtrechtelijke uitdrukking die ook in het militair strafrecht voorkomt. Denk daarbij aan de uitdrukking van dienstvoorschrift, dienstbevel of ongeoorloofde afwezigheid.18
Met het oog op dit symposium heb ik door het Militair Rechtelijk Tijdschrift gebladerd en de daarin gepubliceerde tuchtrechtspraak van 1991 tot heden vluchtig gelezen. De eerste jaren na invoering van het nieuwe tuchtrecht heeft de militaire kamer logischerwijs zijn licht laten schijnen over een veelheid van onderwerpen die met de nieuwe wetgeving verband hield. Wat opvalt is dat de inzichten van toen, ook de inzichten van nu zijn. Kortom, het gros van de uitspraken uit de eerste jaren zijn staande jurisprudentie. Een uitzondering die ik niet onvermeld wil laten, houdt verband met de sinds 1991 geldende scherpe scheiding tussen het militair strafrecht en het militair tuchtrecht. Coolen voerde jarenlang strijd om de tuchtuitspraak van de commandant in de beroepsfase in stand te laten als in die fase blijkt dat het tuchtvergrijp ook een strafbaar feit betrof, maar de commandant verschoonbaar had gehandeld.19 De militaire kamer leek lange tijd niet te malen om de handel- en denkwijze van de commandant en paste de scherpe scheiding op vlijmscherpe wijze toe. Inmiddels lijkt het tij op dit punt gekeerd. De uitspraak in, wat ik noem, de Griekse vlag-zaak toont dat de militaire kamer eindelijk oog heeft voor de positie van de commandant in geval een tuchtvergrijp ook een strafbaar feit betreft. De militaire kamer oordeelde dat de commandant verschoonbaar had gehandeld toen hij de schending van de gedragsregel tuchtrechtelijk afdeed.20
Wat mij ook opviel, is dat in veel beroepszaken het tuchtprocesrecht centraal staat, waarbij vooral de termijnschendingen het moeten ontgelden. Rechtsontwikkeling op dit onderwerp wordt door de Wet militair tuchtrecht echter onmogelijk gemaakt, hoe graag de militaire kamer wellicht die ruimte ook zou willen hebben. In tegenstelling tot andere vormfouten kan de schending van een termijn immers maar tot één uitkomst leiden, namelijk vernietiging van de uitspraak.21 De vraag is of het tuchtprocesrecht op dit punt zijn doel voorbij schiet. Waarom de militaire kamer niet de ruimte geven om ook bij deze door de commandant gemaakte vormfout te beoordelen of de gestrafte daardoor in zijn verdediging is geschaad?22
Samengevat, de toepassing van het militair tuchtrecht heeft de afgelopen eenendertig jaar op twee momenten geleid tot een herbezinning. De militaire kamer heeft zich vooral de eerste jaren na de invoering van het militair tuchtrecht kunnen uitlaten over de rechtsontwikkeling van het militair tuchtrecht.
En dan nu de toekomst. Dat op het gebied van het militair tuchtrecht weinig gebeurt, wil niet zeggen dat er geen discussiepunten zijn. Graag zou ik een aantal punten vandaag onder uw aandacht brengen.
Zojuist maakte ik u al deelgenoot van het feit dat de Wet militair tuchtrecht de militaire kamer geen beslissingsruimte geeft als het gaat om schending van termijnen. Deze beperking vraagt naar mijn mening om een herbezinning. Een ander aspect dat verband houdt met termijnen is het volgende. Een commandant is verplicht om binnen 21 dagen een beschuldiging uit te reiken. Deze termijn vangt aan op de pleegdatum van het tuchtvergrijp. Voor een beperkt aantal tuchtvergrijpen gaat de termijn lopen vanaf het moment dat het vergrijp wordt ontdekt of, en daar gaat het mij om, als toepassing is gegeven aan artikel 78 of 79 Wet militair tuchtrecht (Wmt) en er 21 dagen zijn verlopen nadat de beslissing van het openbaar ministerie ter kennis is gekomen van de commandant. Hoe moet dit laatste zinsdeel nu worden uitgelegd? Sta me toe de vraag te projecteren op een concrete casuspositie die ontleend is aan de praktijk, het betreft een situatie van militaire joyriding. Zoals u wellicht weet is militaire joyriding een strafbaar feit, maar ook een tuchtvergrijp.23 Militaire joyriding staat in artikel 79 Wmt genoemd als strafbare gedraging die met toestemming van het openbaar ministerie tuchtrechtelijk kan worden afgehandeld. Voor militaire joyriding als tuchtvergrijp geldt dat hiervoor een beschuldiging moet worden uitgereikt binnen 21 dagen na de pleegdatum.24 Stel nu dat de commandant de militaire joyriding pas ver na het verstrijken van deze termijn, maar binnen de absolute verjaringstermijn van 90 dagen, ontdekt. Kan hij dan nog na toepassing van de artikel 79 Wmt-procedure een tuchtproces starten? De ruimte ontbreekt om deze vraag samen met u juridisch uit te diepen. Voor nu volsta ik met de opmerking dat deze vraag door juristen niet eenduidig wordt beantwoord. Mijn punt is, een op het eerste oog eenvoudige wettelijke bepaling kan voor de nodige discussie en hoofdbrekens zorgen.
Dit brengt me op een volgend discussiepunt. Is de limitatieve opsomming van tuchtvergrijpen waarbij de verjaringstermijn aanvangt na het moment van ontdekking nog bij de tijd? Neem nu de militaire joyriding van zojuist. Zoals gezegd vangt de verjaringstermijn voor dit vergrijp aan op de pleegdatum. Feit is evenwel dat het voor een commandant in de huidige tijd veel lastiger is om te ontdekken dat van joyriding sprake is dan vroeger het geval was. Het wagenpark was in vroeger tijden veel beperkter en het beheer was in handen van de commandant zelf. Het PNOD-systeem maakt het de commandant lastig. Is het niet beter om de limitatieve opsomming los te laten en het moment van ontdekking voor alle tuchtvergrijpen als uitgangspunt te nemen? Het gaat erom dat de commandant direct optreedt zodra hij weet heeft van een tuchtvergrijp.
En over limitatieve opsommingen gesproken, wat te denken van het beperkt aantal strafbare feiten dat in artikel 79 Wmt wordt genoemd? Hoe vaak is mij niet de vraag gesteld waarom een eenvoudige mishandeling binnen de militaire gelederen wel met toestemming van het openbaar ministerie als tuchtvergrijp mag worden afgedaan, maar een eenvoudige 'militaire aanranding' ex artikel 140 Wetboek van Militair Strafrecht niet. Steeds vaker hoor ik de roep om de limitatieve opsomming los te laten. Ook wordt in de praktijk de in artikel 78 Wmt opgenomen aangifteplicht ter discussie gesteld. We zijn geneigd om van alle strafbare feiten aangifte te doen om de simpele reden dat artikel 78 Wmt hiertoe zou verplichten. De vraag is of dit de juiste reden is. Verplicht voornoemd wetsartikel daadwerkelijk tot het doen van aangifte van alle strafbare feiten waar een commandant kennis van neemt? Ik ben geneigd deze vraag ontkennend te beantwoorden.25
Ik zie dat de tijd dringt, maar ik wil graag nog twee discussiepunten onder uw aandacht brengen. Allereerst de adaptieve krijgsmacht waarbij steeds zwaarder wordt geleund op de inzet van reservisten.26 Tijdens een openbare beëdiging van zestig reservisten benadrukte de staatssecretaris dat hij liever spreekt over 'oproepbare' militairen omdat het verschil tussen beroepsmilitairen en reservisten steeds kleiner wordt, maar het feit is dat wel degelijk verschillen bestaan.27 Een belangrijk verschil is het aantal uren dat een reservist voor defensie werkt, hetgeen invloed heeft op het toepassingsbereik van het militair tuchtrecht.28 De ontwerpers van het tuchtrecht hadden bij de totstandkoming van het huidige militair tuchtrecht een dienstplichtigenleger met een klein beroepskader als referentiekader. Is het tuchtrecht zoals het nu is vormgegeven ook een slagvaardig instrument in een adaptieve krijgsmacht? En neem nu de termijnen in het militair tuchtrecht, hoe praktisch zijn die ten opzichte van reservisten die bijvoorbeeld één dag per week het uniform aantrekken en op die dag een tuchtvergrijp plegen?
En voor nu het laatste discussiepunt, kan de krijgstucht ook worden gehandhaafd via het militair ambtenarenrecht? Natascha Hummel, Universitair Hoofddocent aan de Universiteit van Utrecht, stipt deze vraag aan in haar met succes verdedigde proefschrift over de bijzondere rechtspositie van de militair.29 Dezelfde vraag werd eind zeventiger jaren ook al opgeworpen door Langemeijer.30 Wellicht heeft u hier een mening over.
Ter afsluiting, ik herhaal de oproep die ik ook heb gedaan in het Militair Rechtelijk Tijdschrift; de oproep om de thermometer weer eens in de Wet militair tuchtrecht te steken. Laten we de wet na bijna dertig jaar sinds de laatste integrale evaluatie weer eens compleet doorlichten om te bezien of de Wet militair tuchtrecht nog functioneel is voor de wijze waarop de krijgsmacht nu is ingericht en optreedt en in welke mate deze wet toekomstbestendig is.
Dank voor uw aandacht.