Inleiding
In maart en juni-juli 2017 werd bij de Verenigde Naties (VN) in New York onderhandeld in een speciale conferentie over een internationaal verbod op kernwapens. Dit resulteerde op 7 juli 2017 in het aannemen van de tekst van het Verdrag inzake het verbod op kernwapens, Treaty on the Prohibition of Nuclear Weapons – hierna kortheidshalve: het anti-kernwapenverdrag.2Van de 124 aan de VN-conferentie deelnemende landen stemden er 122 voor het verdrag. Er was een onthouding (Singapore), en een tegenstem (Nederland). Hoewel het anti-kernwapenverdrag aldus door de grote meerderheid van VN-lidstaten werd aangenomen, was geen van de kernwapenstaten bereid om mee te onderhandelen. Neutrale Europese staten zoals Zweden, Oostenrijk, Ierland en Zwitserland namen wel deel aan de onderhandelingen en stemden in met het verdrag, terwijl de meeste Europese NAVO-landen het initiatief bij voorbaat afwezen. Nederland was als enige NAVO-lidstaat aanwezig en speelde een actieve rol in de onderhandelingen, daartoe aangezet via een motie van de Tweede Kamer,3 maar stemde uiteindelijk tegen het verdrag.
Het anti-kernwapenverdrag werd op 20 september 2017 bij de VN voor ondertekening opengesteld voor alle staten. Meer dan 50 staten tekenden het verdrag op de eerste dag. De teller staat thans (augustus 2018) op 60 ondertekenaars, waarvan 14 staten ook reeds hebben geratificeerd. Het anti-kernwapenverdrag treedt in werking 90 dagen nadat de vijftigste staat tot het verdrag is toegetreden.4 Naar de verwachting van een van de voortrekkers van het verdrag, de ngo ICAN, zal het verdrag binnen drie jaar in werking kunnen treden.5Het verdrag voorziet er in, dat de eerste vergadering van de verdragspartijen (meeting of States Parties) wordt bijeengeroepen door de Secretaris-Generaal van de VN binnen een jaar na de inwerkingtreding (art. 8 lid 2).
Het anti-kernwapenverdrag past in een trend waarmee de lange impasse in de onderhandelingen over internationale wapenbeheersing en ontwapening is doorbroken. In 1996 was daarmee een begin gemaakt, toen via een omweg om de consensusregel van de Conference on Disarmament (CD), het multilaterale onderhandelingsplatform voor wapenbeheersing, werd heengegaan; Australië legde destijds ondanks bezwaren van India het ontwerp van het algeheel kernstopverdrag (CTBT) voor aan de Algemene Vergadering van de VN (AVVN), waarna de AVVN het verdrag aannam en het door de Secretaris-Generaal van de VN voor ondertekening werd opengesteld. Heel algemeen gezegd, is het initiatief om te komen tot wapenbeheersingsafspraken in het afgelopen decennium deels verschoven van een beperkte groep militair machtige staten naar een brede en diffuse beweging, waarin allerlei staten en civil society wereldwijd van zich laten horen. De VN bleek (weer) een vruchtbare plek voor onderhandelingen, en ook ngo’s wisten zich met gerichte campagnes in de kijker te spelen, zoals bij het Verdrag inzake clustermunitie en het VN-Wapenhandelsverdrag. Nieuw is dat nu, net als eerder bij bepaalde conventionele wapens en bij biologische en chemische wapens al het geval was, ook bij de kernwapenbeheersing humanitaire motieven sterk naar de voorgrond zijn gekomen, en wedijveren met de klassieke internationale veiligheidsoverwegingen die sinds het begin van de Koude Oorlog het kernwapendebat hebben gedomineerd.6
Deze bijdrage beoogt een bespreking en juridische analyse op hoofdlijnen te bieden van het anti-kernwapenverdrag, en tevens het verdrag te plaatsen in de bredere context van het bestaande (kern)wapenbeheersingsrecht. Een belangrijke vraag hierbij is of het anti-kernwapenverdrag ook een juridische doorbraak vormt of meer als symboolpolitiek moet worden beschouwd.
Inhoud van het anti-kernwapenverdrag
Het anti-kernwapenverdrag kent 20 artikelen en een relatief uitvoerige preambule. De preambule maakt duidelijk dat het verdrag niet alleen beoogt kernwapens volledig uit te bannen, maar ook een raamwerk wil bieden om te komen tot volledige kernontwapening. De catastrofale humanitaire gevolgen van elk kernwapengebruik voor mens en milieu worden vooropgesteld, en het internationaal humanitair recht alsmede de rechten van de mens worden als de voornaamste juridische bouwstenen voor het verdrag gepresenteerd. Specifieke aandacht wordt gevraagd voor de positie van vrouwen en meisjes (omdat ook komende generaties de gevolgen van radioactieve straling voor of tijdens de zwangerschap kunnen ondervinden) en inheemse volken (die met de milieugevolgen van kernwapentests geconfronteerd zijn), en de hibakusha (de Japanse overlevenden van de atoombommen uit de Tweede Wereldoorlog). De slotparagraaf van de preambule verwijst naar de rol van het openbare rechtsbewustzijn (“public conscience”) in het bevorderen van ‘de beginselen van humaniteit waartoe de roep om uitbanning van kernwapens behoort’, en lijkt een moderne variant van de Martens clausule.
In het oog springt dat de preambule onomwonden stelt dat elk gebruik (“any use”) van kernwapens in strijd zou zijn met het oorlogsrecht, in het bijzonder de beginselen en regels van het internationaal humanitair recht. Het gaat kort gezegd om proportionaliteit en onderscheid, het verbod van willekeur, het voorkomen van onnodig lijden, alsook om de lange-termijn effecten op mens en milieu van het gebruik van kernwapens. Niettemin gaat het verdrag hier verder dan het Advies van het Internationaal Gerechtshof (IGH) over de rechtmatigheid van dreigen met en gebruik van kernwapens uit 1996, waarin het IGH concludeerde dat genoemde strijdigheid in het algemeen opgaat (“would generally be contrary…”), maar dat niet definitief viel vast te stellen of het gebruik van kernwapens onrechtmatig of niet zou zijn in een extreem geval van zelfverdediging waarin het voortbestaan van een staat op het spel zou staan.7 Het voert dan ook te ver om te denken dat het anti-kernwapenverdrag op dit punt een codificatie van bestaand internationaal gewoonterecht behelst. Hoewel er meer dan twintig jaar zijn verstreken sinds het Advies van het IGH, geeft de huidige statenpraktijk – met name dat bepaalde militaire- en veiligheidsconcepten, doctrines en beleid, nog steeds vertrouwen op kernwapens als (ultiem) afschrikkingsmiddel – onvoldoende grond om te oordelen dat er inmiddels een algemene volkenrechtelijke regel tot stand is gekomen die elk gebruik van kernwapens onder alle omstandigheden verbiedt. De voornaamste inzet van het anti-kernwapenverdrag is ook om dat verbod te gaan bereiken. Het verdrag staat daarmee in een traditie van een al sinds het eerste gebruik van kernwapens bestaand wijdverbreid streven om kernwapens in strijd met het internationale recht te verklaren.8
Het anti-kernwapenverdrag opent met algemene en omvattend geformuleerde verboden, in zeven sub-paragrafen, op onder meer het gebruik en dreigen (art. 1 sub d) en het ontwikkelen, testen, ter beschikking stellen en bezitten (art. 1 sub a) van kernwapens of andere nucleaire explosieven (“nuclear weapons or other nuclear explosive devices”).9 De koepelbepaling, dat de opgenomen verboden gelden onder alle omstandigheden (“never under any circumstances”) wijst er op dat een oorlogssituatie of -dreiging, of zelfverdediging, geen reden kan zijn om aan te nemen dat het verbod niet langer zou gelden.10 Het anti-kernwapenverdrag bepaalt ook dat opzegging door een lidstaat die partij is bij een gewapend conflict niet eerder effect sorteert dan nadat dat conflict voor die partij is beëindigd.11 Voorbehouden zijn onder het verdrag niet toegestaan,12 wat kan bijdragen aan de met het verdrag beoogde universele gelding van de verboden.13
Verder is het de lidstaten verboden het stationeren, inrichten of opstellen van kernwapens op hun grondgebied of op enige plaats onder hun jurisdictie of controle toe te laten (art. 1 sub g). Dit verbod maakt dat nuclear sharing en extended deterrence, zoals binnen de NAVO gebeurt dan wel op bilaterale grondslag is geschoeid, niet met het anti-kernwapenverdrag te verenigen zijn, althans wat de fysieke aanwezigheid van kernwapens betreft. Artikel 4 lid 4 van het verdrag verplicht in dat verband de betreffende lidstaten tot de nauwgezette verwijdering (“prompt removal”) van die kernwapens van hun grondgebied, zo snel mogelijk en uiterlijk binnen een door de eerste bijeenkomst van de lidstaten te bepalen tijdslimiet. Het plaatsingsverbod wordt nog versterkt door het verbod van zowel het verstrekken als het ontvangen van directe of indirecte controle over kernwapens, dat afzonderlijk in het verdrag is opgenomen (art. 1 sub b en c).
Voorts is het op welke wijze dan ook (“in any way”) aanzetten tot, aanmoedigen van of bijdragen aan onder het verdrag verboden gedragingen verboden (art. 1 sub e en f). Hoewel ook dit laatste verbod uiteraard tot de verdragspartijen is gericht, kan het indirect tevens de internationaal opererende private sector (zoals banken, ondernemingen, pensioenfondsen) raken waar deze betrokken is bij de financiering of bijvoorbeeld het onderhoud van kernwapens en hun aanverwante systemen. Los van de vraag of het na inwerkingtreding van het verdrag met de handhaving jegens de private sector zo’n vaart zal lopen, kan het anti-kernwapen sentiment (mede) een onderdeel worden van marketing. Zo publiceert de ngo PAX jaarlijks het zogenoemde Don’t Bank on the Bomb -onderzoek naar wereldwijde investeringen van (bij naam genoemde) banken, verzekeraars en pensioenfondsen in kernwapenproducten, met een ‘hall of fame’ en een ‘hall of shame’. Dit leidde er in verband met de totstandkoming van het anti-kernwapenverdrag bijvoorbeeld toe dat het grootste Nederlandse pensioenfonds ABP begin 2018 publiekelijk aankondigde te stoppen met beleggingen in producenten van kernwapens.14
Artikel 2 van het verdrag bevat de verplichting voor elke verdragspartij om binnen 30 dagen opgave te doen in een verklaring aan de Secretaris-Generaal van de VN, van eventueel voormalig kernwapenbezit en opgeheven kernwapenprogramma’s na 7 juli 2017, dan wel van bestaand kernwapenbezit dat onder het verbod van artikel 1 sub a van het verdrag valt, dan wel van de aanwezigheid van kernwapens op het grondgebied of enige plaats onder de jurisdictie of controle waarop het verbod van artikel 1 sub g betrekking heeft. De Secretaris-Generaal van de VN stuurt al deze verklaringen door aan de verdragspartijen. Het verdrag kan met dit basale verklaringsmechanisme volstaan, doordat het risico van conversie, dat inherent is aan de ‘dual use’ toepassingen van nucleair materiaal, reeds wordt gekanaliseerd door de bestaande safeguards-overeenkomsten met het Internationaal Atoomagentschap (IAEA). Het anti-kernwapenverdrag staat volgens de preambule niet in de weg aan het ‘onvervreemdbare recht’ (“inalienable right”) van de verdragspartijen tot het ontwikkelen van onderzoek, productie en gebruik van kernenergie voor vreedzame doeleinden zonder onderscheid, en sluit in zoverre aan bij artikel IV van het Non-Proliferatie Verdrag (NPV). Het safeguards-mechanisme, dat voor veruit de meeste staten is gekoppeld aan hun status als niet-kernwapenstaat onder het NPV, geldt tegenwoordig voor 174 niet-nucleaire staten. Daarnaast bestaan er vrijwillige overeenkomsten van de IAEA met de vijf kernwapenstaten (Engeland, Frankrijk, China, Rusland en de VS) en item-specifieke overeenkomsten met drie de facto kernwapenstaten (India, Pakistan, Israël).15 Wel verdient nog opmerking, dat artikel 2 van het anti-kernwapenverdrag niet erin voorziet dat de verklaringen van lidstaten dat zij géén kernwapen hebben of na 7 juli 2017 hebben gehad, als zodanig op juistheid worden gecontroleerd.
Artikel 3 lid 1 van het anti-kernwapenverdrag bepaalt voor, kort gezegd, de verdragspartijen zonder kernwapens dat zij ten minste (“at a minimum”) hun safeguards-overeenkomst met de IAEA in stand houden. Lid 2 van artikel 3 verplicht de verdragspartijen zonder kernwapens die nog geen safeguards-overeenkomst gesloten hebben, om binnen 180 dagen te beginnen met onderhandelingen en binnen 18 maanden na de inwerkingtreding van het anti-kernwapenverdrag voor hen een overeenkomst (in werking) te hebben. Opmerking verdient, dat het anti-kernwapenverdrag hierbij (enkel) verwijst naar de standaard comprehensive safeguards agreement INFCIRC/153 uit 1972. Sinds 1997 bestaat er daarnaast een blauwdruk voor een aanvulling op de safeguards-overeenkomst, in de vorm van het model additional protocol INFCIRC/540. De weg naar dat aanvullende instrument, dat de controle verder aanscherpt, werd begin jaren negentig versneld ingeslagen na negatieve ervaringen, met name in Irak, met de mate waarin de traditionele material accountancy-methoden van INFCIRC/153 tegen gevallen van bewuste misleiding waren opgewassen. Er zijn vooralsnog aanzienlijk minder mede op INFCIRC/540 gebaseerde safeguards-overeenkomsten met het IAEA van kracht. Het is goed verdedigbaar dat de verplichting van artikel III lid 1 NPV om een safeguards-overeenkomst te sluiten zich tevens uitstrekt tot INFCIRC/540,16 maar zo ver zijn de opstellers van het anti-kernwapenverdrag dus uitdrukkelijk niet gegaan. Wel wordt nog bepaald dat de opgenomen verplichtingen niet in de weg staan aan eventuele aanvullende relevante instrumenten die de verdragspartijen in de toekomst kunnen aannemen.
In artikel 4 is de tweede hoofddoelstelling van het anti-kernwapenverdrag, het vormen van een raamwerk om te komen tot een kernwapenvrije wereld, terug te vinden. Dit is het zwakste onderdeel van het verdrag, omdat het ‘over de hoofden’ van de kernwapenstaten en de landen die kernwapens op hun grondgebied hebben, een – ambitieuze – regeling beoogt te treffen voor het aanpassen van de feitelijke realiteit met kernwapens aan de nagestreefde juridische realiteit zonder kernwapens. De regeling bevat de volgende bouwstenen:
- Lid 1 van artikel 4 is geschreven voor ‘tot inkeer gekomen’, voormalige kernwapenbezitters die hun kernwapens en -programma’s hadden na 7 juli 2017 (de datum van aanvaarding van de tekst van het anti-kernwapenverdrag) en deze inmiddels hebben opgegeven. Zij moeten samenwerken met een nog op te richten bevoegde internationale autoriteit (“international authority”) om de onomkeerbare uitbanning van hun kernwapenprogramma te laten verifiëren. Daarnaast moet de betreffende lidstaat een safeguards-overeenkomst met het IAEA sluiten waarmee geloofwaardige verzekering (“credible assurance”) wordt geboden tegen omzetting van nucleair materiaal naar niet-vreedzame doeleinden en van de afwezigheid van enig niet-aangegeven nucleair materiaal of activiteit in de gehele lidstaat. Dat laatste doet denken aan een belangrijk oogmerk van INFCIRC/540, namelijk om de verklaringen van staten over nucleair materiaal niet alleen op hun juistheid maar ook op hun volledigheid te kunnen controleren. Ook hier worden termijnen gesteld, gelijk aan die van artikel 3 lid 2 van het verdrag.
- Voor de staten met kernwapens die deze nog moeten opgeven op het moment dat zij tot het verdrag toetreden zijn de leden 2 en 3 van artikel 4 geschreven. Zij moeten hun kernwapens onmiddellijk de operationele status ontnemen en deze wapens zo snel mogelijk vernietigen, uiterlijk op een door de eerste vergadering van de verdragspartijen te bepalen termijn. Een en ander dient te gebeuren in overeenstemming met een juridisch bindend en aan termijnen gebonden plan, dat ziet op de geverifieerde en onomkeerbare uitbanning van het kernwapenprogramma van die staat, waaronder begrepen het ontmantelen of onomkeerbaar ombouwen van alle kernwapen-gerelateerde inrichtingen (“nuclear-weapons-related-facilities”). De verdragspartij legt zijn plan voor aan de andere lidstaten of aan de bevoegde internationale autoriteit, waarna het plan wordt uit-onderhandeld met de bevoegde internationale autoriteit, die het plan daarna zal voorleggen ter goedkeuring aan de eerstvolgende vergadering van de lidstaten of aan een toetsingsconferentie (review conference), als die eerder komt. Ook deze verdragspartijen hebben een verplichting om een safeguards-overeenkomst met de IAEA te sluiten, waarbij de onderhandelingen daarover uiterlijk moeten aanvangen zodra de implementatie van het plan is voltooid. Binnen 18 maanden na aanvang van de onderhandelingen moet de overeenkomst van kracht zijn.
- Lid 4 van artikel 4 is geschreven voor de staten die ‘buitenlandse’ kernwapens op hun grondgebied hebben toegelaten. Zij moeten deze wapens verwijderen, zoals hierboven al aan de orde is gekomen. Zodra dit is gebeurd, dient de verdragspartij de Secretaris-Generaal van de VN een verklaring te doen toekomen dat zijn verplichtingen onder dit artikel zijn vervuld.
De verdragspartijen waarop artikel 4 van toepassing is, moeten rapporteren aan elke vergadering van de verdragspartijen en aan elke toetsingsconferentie over de voortgang in de implementatie van hun verplichtingen, totdat deze zijn vervuld (lid 5). Over de op te richten bevoegde internationale autoriteit of autoriteiten (die dus naast de IAEA en de vergadering van de verdragspartijen moet gaan functioneren) stelt lid 6 nog dat als deze er nog niet is op het moment dat het verdrag in werking treedt voor een staat die kernwapens heeft of deze na 7 juli 2017 heeft gehad, de Secretaris-Generaal van de VN een buitengewone vergadering van de verdragspartijen zal bijeenroepen om alle beslissingen te nemen die nodig mochten zijn. Zolang kernontwapening nog niet concreet aan de orde is, wordt internationaal toezicht daarop kortom nog niet noodzakelijk geacht. De implementatie van het verdrag op nationaal niveau is overigens (rudimentair) geregeld in artikel 5 van het verdrag, dat alle verdragspartijen verplicht tot het treffen van de nodige maatregelen voor de implementatie, waaronder rechts- en administratieve en andere maatregelen, inclusief het voorzien in strafrechtelijke sancties.
De artikelen 6 en 7 zien op bijstand aan mens en milieu in verband met de gevolgen van het gebruik en het testen van kernwapens. Concreet wordt gerefereerd aan een verplichting tot het verlenen van medische en psychologische bijstand aan slachtoffers, en tot sanering van het aangetaste milieu. Deze verplichtingen gelden voor de verdragspartijen onder wiens jurisdictie of controle de getroffen individuen en locaties vallen, alsook voor de andere verdragspartijen, die daartoe de betreffende verdragspartij technische, materiele en financiële bijstand kunnen verlenen, via onder meer de VN en regionale organisaties, ngo’s, en de onderdelen van de internationale Rode Kruis en Rode Halve Maan Beweging, of bilateraal. De bepaling dat de verdragspartijen die kernwapens hebben gebruikt of getest een verantwoordelijkheid dragen (“have a responsibility”) om adequate bijstand te verlenen aan getroffen verdragspartijen, ten behoeve van de hulp aan slachtoffers en milieusanering (art. 7 lid 6), is weliswaar voor de hand liggend, maar maakt het nog onaantrekkelijker voor de kernwapenstaten om op enig moment tot het verdrag toe te treden.
Het lijkt of op de blijvende afwezigheid van de kernwapenbezitters reeds is geanticipeerd in het verdrag. Zo bepaalt artikel 6 lid 3 dat de verplichtingen van de verdragspartijen tot bijstand aan slachtoffers en de sanering van besmette gebieden, de verplichtingen van andere staten (“any other States”) onder internationaal recht of bilaterale overeenkomsten onverlet laat. Artikel 9 lid 3 bepaalt dat alle kosten die zijn verbonden met de verificatie van de vernietiging van kernwapens, de uitbanning van kernwapenprogramma’s en het ontmantelen of ombouwen van kernwapen-gerelateerde inrichtingen gedragen ‘zouden moeten worden’ (“should be borne”) door de verdragspartijen die het aangaat. Staten die geen partij zijn bij het verdrag worden uitgenodigd om de (gewone en buitengewone) vergaderingen van de verdragspartijen en de toetsingsconferenties bij te wonen als toehoorders (“observers”), en betalen daarvoor dan een bijdrage in de kosten volgens de VN-schalen (art. 8 lid 5; art. 9 lid 1).
De institutionele kant van het anti-kernwapenverdrag is basaal te noemen.17 Het verdrag kent geen eigen internationaal toezichts- en controlemechanisme, anders dan bijvoorbeeld de chemische wapenconventie met de OPCW en het algeheel kernstopverdrag met de CTBTO. Een handhavingsmechanisme in geval van verdragsschending ontbreekt eveneens, wat geen verbazing wekt bij gebrek aan een controlemechanisme op verdragsnaleving, waar nog bij komt dat men voor de handhaving uiteindelijk is aangewezen op de VN-Veiligheidsraad, waarin de kernwapenstaten vetorecht hebben. Overigens kan de VN-Veiligheidsraad zich uit eigen beweging met een situatie betreffende kernwapens bezighouden; de bedreiging of verbreking van de internationale vrede en veiligheid is daarvoor het criterium, niet een vermeende of vastgestelde verdragsschending.18
De vergadering van verdragspartijen bekommert zich om de implementatie en de status van het verdrag, waaronder begrepen verdere maatregelen voor kernontwapening. Na een eerste vergadering binnen een jaar na inwerkingtreding van het verdrag, zijn tweejaarlijkse reguliere vergaderingen van de verdragspartijen voorzien, met de mogelijkheid van buitengewone vergaderingen. Een toetsingsconferentie vindt plaats na vijf jaar na inwerkingtreding van het verdrag en vervolgens elke zes jaar (art. 8). De vergadering van verdragspartijen of de toetsingsconferentie kan ook amendementen op het verdrag aannemen. Het amendement wordt alleen van kracht voor de verdragspartijen die het ratificeren of aanvaarden (art. 10). De vergadering van verdragspartijen kan zijn goede diensten aanbieden ten behoeve van geschillenbeslechting tussen verdragspartijen over de uitleg of toepassing van het verdrag, maar de geschillenbeslechting is verder een aangelegenheid van de verdragspartijen die het aangaat (art. 11).
Het anti-kernwapenverdrag is van onbepaalde duur (art. 17 lid 1), en volgt hier dus niet de opzet van het NPV dat voorzag in een beslissing over de verdere duur na ommekomst van 25 jaar. Het verdrag kent evenwel ook de terugtrekkingsclausule die, al sinds het beperkt kernstopverdrag (LTBT) van 1963, standaard in wapenbeheersingsverdragen is terug te vinden. Noord-Korea heeft deze clausule onder het NPV gebruikt om zich uit dat verdrag terug te trekken.19 Het criterium voor terugtrekking is ook hetzelfde als in eerdere verdragen, namelijk dat ‘buitengewone omstandigheden die verband houden met het onderwerp van het verdrag de voornaamste belangen van het land in gevaar hebben gebracht’ (art. 17 lid 2). De verdragspartijzelf bepaalt of deze situatie zich voordoet; het verdrag beperkt zich tot de verplichting dat de verdragspartij die aldus zijn nationale soevereiniteit uitoefent, opgave doet aan de Depositaris (dat is de Secretaris-Generaal van de VN, zie art. 19) over welke die buitengewone omstandigheden zijn. De terugtrekking gaat in na twaalf maanden, behalve als de verdragspartij op dat moment partij is bij een gewapend conflict.
Het anti-kernwapenverdrag regelt in artikel 18 de verhouding tot andere verdragen. Deze, op het VN-Wapenhandelsverdrag geïnspireerde, bepaling houdt in dat de implementatie van het verdrag niet zal afdoen aan verplichtingen die de verdragspartijen op zich hebben genomen met betrekking tot bestaande internationale overeenkomsten waar zij partij zijn, voor zover die verplichtingen verenigbaar zijn (“where those obligations are consistent”) met het anti-kernwapenverdrag. Dit voert naar de vraag hoe het anti-kernwapenverdrag kan worden gepositioneerd tegen de bredere achtergrond van de bestaande (kern)wapenbeheersing.
Het anti-kernwapenverdrag in context
Het anti-kernwapenverdrag past binnen het kader van het wapenbeheersingsrecht, dat – in meest brede zin gesproken – gaat over internationaalrechtelijke beperkingen van militaire macht.20 Het wapenbeheersingsrecht heeft zowel een internationaal-humanitaire dimensie in verband met militair geweldgebruik als een internationale veiligheidsdimensie ter voorkoming van zulk geweldgebruik (met bepaalde wapens of aantallen wapens en/of op bepaalde plaatsen). Deze beide dimensies komen bij de massavernietigingswapens – chemische, biologische en nucleaire wapens – het sterkste naar voren. Kernwapens zijn daarbinnen weer uniek, omdat zij door hun aard en effecten – enorme hitteontwikkeling, radioactieve straling, de ‘nucleaire winter’ bij zeer grootschalig gebruik – de potentie hebben om al het leven op aarde te vernietigen. Tegelijkertijd wordt zoals bekend door bepaalde staten en allianties aan kernwapens voor afschrikkingsdoeleinden vastgehouden. In doctrines in dat kader wordt aan kernwapens ook wel een vrede-bewarende rol toegedicht die op het strategische vlak een volgende grote oorlog of wereldoorlog heeft helpen voorkomen.21 Bewijs voor de juistheid – of de onjuistheid – van die aanname is echter niet goed te leveren. De preambule van het anti-kernwapenverdrag weerspiegelt de beide dimensies, zij het dat de nadruk, als gezegd, sterk ligt op het internationaal humanitair recht en de mensenrechten.
De preambule bevestigt het grote belang van het NPV, CTBT en de verdragen die kernwapenvrije zones22 instellen, en de positieve bijdrage van dit ‘kernontwapenings- en non-proliferatie regime’ (“nuclear disarmament and non-proliferation regime”) aan de internationale vrede en veiligheid. Dat de kernontwapening voorop wordt gesteld is geen toeval. Het is een publiek geheim dat de overgrote meerderheid van staten het NPV als een onevenwichtig verdrag beschouwt, waarin de kernwapenstaten hun uitzonderlijke positie van gelegitimeerde kernwapenbezitters koesteren en bestendigen, en te weinig werk hebben gemaakt van (hun aandeel in) de ontwapeningsverplichting van art. VI van het NPV. Van die verdragsbepaling heeft het IGH in het eerdergenoemde Advies unaniem verklaard dat het mede een verbintenis inhoudt om onderhandelingen over kernontwapening ook daadwerkelijk tot resultaat te laten leiden.23Ook dit heeft zijn weg gevonden naar de preambule van het anti-kernwapenverdrag. Na de mislukte Marshall Islands zaken over kernontwapening valt van het IGH op dit vlak echter weinig meer te verwachten.24
De insteek van het anti-kernwapenverdrag kan als een waarde op zichzelf worden gezien; verdragspartijen zullen niet, uit teleurstelling over de geringe voortgang van de kernontwapening, het pad kiezen richting de ontwikkeling van een eigen kernwapen. Daar staat tegenover dat het verdrag nauwelijks iets wijzigt in de bestaande juridische verhoudingen. Zolang de kernwapenstaten (en NAVO-landen met een nucleaire taak) niet toetreden, zal het anti-kernwapenverdrag zich niet tot een universeel geldende standaard kunnen ontwikkelen, ook al doet het verdrag voor de verdragspartijen elk gebruik en dreiging van kernwapens in de ban, waarmee het verder gaat dan het huidige algemene volkenrecht. De praktische betekenis daarvan is in zoverre gering, dat de afwezigheid van weapons-grade nucleair materiaal in een staat, met IAEA safeguards geverifieerd, reeds meebrengt dat de ontwikkeling en mitsdien het gebruik van een eigen kernwapen onmogelijk zou moeten zijn. Voor staten die niet onder een kernwapenvrije zone vallen – dit betreft met name landen in Europa en het Midden-Oosten – brengt toetreding tot het verdrag wel voor het eerst een plaatsingsverbod mee. Het testverbod van het verdrag geldt evenals de andere verboden ‘onder alle omstandigheden’ en gaat daarmee net iets verder dan het algeheel kernstopverdrag, waarvan bovendien de vraag is wanneer het in werking treedt.25 Ten opzichte van het bestaande safeguards-systeem onder het NPV lijken de in het anti-kernwapenverdrag opgenomen termijnen voor het sluiten van een overeenkomst met de IAEA een pluspunt – al is niet duidelijk wat er moet gebeuren als die termijnen niet worden gehaald – maar is het relateren van de implementatie van die verplichtingen (enkel) aan INFCIRC/153 dan weer weinig vooruitstrevend te noemen.
De grootste vernieuwing van het anti-kernwapenverdrag is misschien wel dat het bezit van en de controle over kernwapens niet langer juridisch afgescheiden zijn van de eventuele dreiging en het gebruik van kernwapens. Dat in het NPV geformaliseerde onderscheid, dat bij de biologische wapens conventie (BWC) en de chemische wapens conventie (CWC) niet is gemaakt,26 heeft de juridische toestand van nucleaire have’s en have-not’s en de slappe formulering van het streven naar kernontwapening in de hand gewerkt. Wie in juridische zin de beschikbaarheid van kernwapens voor de verdediging van zichzelf en zijn bondgenoten mag ‘signaleren’ als afschrikking zonder dat dit betekent dat met kernwapengeweld wordt gedreigd, zal niet snel geneigd zijn, en zeker niet als eerste, om zijn kernwapens van de hand te doen. Ook voor NAVO-landen met een nucleaire taak valt er in die zin weinig te winnen bij het eenzijdig neerleggen van die taak. Een reeds bestaande volkenrechtelijke verplichting daartoe is er ook niet. Zo is de (mogelijke) stationering van Amerikaanse kernwapens op Nederlands grondgebied in het verleden inzet geweest van rechtsgedingen hier ten lande, en niet in strijd geacht met de verplichtingen van Nederland onder het geldende volkenrecht.27 Staten die niet in de tweedeling van kernwapenstaat en niet-kernwapenstaat onder het NPV (willen) passen en geen partij (meer) zijn bij het NPV, zijn volkenrechtelijk gezien (nog steeds) niet in overtreding als zij een eigen kernwapen ontwikkelen, zoals India, Pakistan, Israël en recent Noord-Korea hebben gedaan. Het anti-kernwapenverdrag brengt ook daarin geen verandering – sterker nog, het verdrag lijkt het risico van ‘nieuwe’ staten-met-kernwapen niet te onderkennen, of het moet zijn dat ook deze geacht worden toe te treden onder opgave van een verklaring over hun kernwapens. Een bepaling uit een verdrag kan ook derde staten binden over de band van het internationaal gewoonterecht,28 zodat niet valt uit te sluiten dat zeer brede steun voor het anti-kernwapenverdrag op termijn kan bijdragen aan de totstandkoming van een speciale gewoonterechtelijke regel die een kernwapen ontzegt aan alle staten die ooit als niet-kernwapenstaat zijn toegetreden tot het NPV. Zelfs dat zou overigens de bestaande status quo weinig veranderen. Als er een ‘doorbraak’ ten opzichte van de huidige stand van het volkenrecht is beoogd, dan zou die moeten komen van de tweede hoofddoelstelling van het verdrag, de kernontwapening.
In het raamwerk voor de kernontwapening huist evenwel de voornaamste zwakte van het verdrag. De kennis en stand van de techniek om een werkend kernwapen te maken kunnen niet ongedaan worden gemaakt (‘desinventing’ is niet mogelijk), zodat een internationaal toezichts- en controlemechanisme onontbeerlijk is voor de verwezenlijking van onomkeerbare kernontwapening. Dat onderkennen de opstellers van het anti-kernwapenverdrag op zichzelf genomen ook, getuige de voorziene rol van een internationale autoriteit voor de verificatie van kernontwapening (art. 4 lid 6) en de verwijzing in de preambule naar het streven om te komen tot ‘onomkeerbare, verifieerbare en transparante’ eliminatie van alle kernwapens. Voor het klassieke ‘dual use’ probleem bij vreedzame toepassingen van nucleair materiaal kan worden teruggevallen op bestaande safeguards, maar voor het vernietigen van (alle) kernwapens en het ontmantelen of ombouwen van de bijbehorende facilities bestaat geen internationaal mechanisme. De ‘oplossing’ die het verdrag biedt voor dat probleem, dat de kernwapenstaten – als zij toetreden tot het verdrag – dat toezichts- en controlemechanisme zelf moeten optuigen en betalen, met goedkeuring van de vergadering van verdragspartijen of een toetsingsconferentie, is erg eenzijdig ingestoken. Deze benadering lijkt ook te veronderstellen dat de kernwapenstaten een homogene groep vormen met parallelle belangen, terwijl het verleden leert dat het (juist) heel wat voeten in de aarde heeft alvorens kernwapenstaten onderling tot concrete en betekenisvolle wapenbeheersingsafspraken komen, zo de politieke wil daartoe op enig moment al aanwezig is. Er is ook geen enkele voorziening om de situatie waarin de laatste kernwapens, conform de bij alle verdragspartijen bekende, gedetailleerde plannen met bindende tijdspaden, onomkeerbaar zouden zijn vernietigd, als een stabiele eindtoestand te behouden. Daar speelt dan het handhavingsprobleem nog bij; zelfs een uitgebreid internationaal controlemechanisme in een nagenoeg universeel aanvaard ontwapeningsverdrag kan nog tekort schieten om ernstige verdragsschendingen te voorkomen.29
Een andere vraag die zich opdringt, is of de tweejaarlijkse vergadering van verdragspartijen er in zal slagen om een consistente toepassing en uitleg van het verdrag te verzekeren wanneer het eenmaal in werking is getreden. In het licht van artikel 18, dat de implementatie van het anti-kernwapenverdrag voorrang verleent boven bestaande verdragsverplichtingen, lijkt zelfs een verdrags-autonome uitleg in de rede te liggen. Als het anti-kernwapenverdrag echter het verschil wil maken ten opzichte van bestaande instrumenten zoals het NPV, was het – mede ten behoeve van de nationale implementatie – om te beginnen nuttig geweest als er in het verdrag een definitie of omschrijving was opgenomen van belangrijke termen. De toepassing van een verdrag vergt altijd interpretatie, zodat ten behoeve van die toepassing, de vaststelling van de reikwijdte van de verboden, en daarmee de verhouding van het anti-kernwapenverdrag tot bestaande instrumenten, alsook de rechtszekerheid, te winnen hadden gehad bij duidelijke termen en definities. Zo spreekt niet voor zich wat is bedoeld met ‘kernwapen of ander nucleair explosief’, ‘kernwapenprogramma’, ‘testen’, ‘assisteren’, ‘aanmoedigen’ en ‘aanzetten’ (tot verboden gedragingen). Is bijvoorbeeld een financier in overtreding als de verstrekte gelden voor verboden activiteiten blijken te worden gebruikt, zijn geavanceerde computersimulaties onder het testverbod begrepen, is de doorvoer (‘transit’) van kernwapens of onderdelen daarvan verboden, mag een met SLBM’s uitgeruste onderzeeër op doortocht toegang tot een haven krijgen (een kwestie die ook in sommige kernwapenvrije zones speelt), is de ontwikkeling van een draagraket die met zowel een conventionele als een nucleaire lading kan worden uitgerust verboden, is elke denkbare vorm van schuilen onder een buitenlandse ‘atoomparaplu’ niet langer toegestaan? De verklaringen van de verdragspartijen (art. 2) zien enkel op kernwapenbezit of -plaatsing. Ook uit die verklaringen zal de omvang van de andere verboden dus niet zijn af te leiden. Onzekerheid over de reikwijdte van een verbodsbepaling kan een negatieve invloed hebben op het ‘gezag’ dat het verdrag zich (eventueel) weet te verwerven.
Laatstgenoemd aspect raakt tevens aan de politieke betekenis van het anti-kernwapenverdrag. Het effect van ‘naming and shaming’, of zelfs stigmatiseren, mag wat kernwapens betreft zeer serieus genomen worden. Afgezien van vragen rond de implementatie en concrete toepassing van het verdrag, kán niet-toetreding het signaal afgeven dat een staat het kernwapenverbod en een kernwapenvrije wereld niet nastreeft. Die gevolgtrekking zal geen enkele staat, althans niet ongekwalificeerd, politiek voor zijn rekening willen nemen. Elke kernwapenbezitter tracht zijn (uitzonderlijke) positie steeds te rechtvaardigen, met overwegingen van (inter-)nationale veiligheid, gezond wantrouwen tegen andere staten, de gedragingen van anderen, of het ‘voorkomen van erger’. Dat morele ongemak kan zich, naarmate het anti-kernwapenverdrag breder wordt gesteund, in grotere politieke druk vertalen. Zo dit niet haalbaar is binnen het raamwerk van het verdrag – de weigering van kernwapenbezitters om deel te nemen aan de speciale VN-conferentie die tot het verdrag leidde biedt weinig hoop voor hun gebruik van het toehoorders-mechanisme – dan mogelijk daar buiten. Het is bijvoorbeeld goed voorstelbaar dat in de toetsingsconferenties van het NPV, waar de kernwapenstaten (prominent) in participeren, het anti-kernwapenverdrag door de erbij aangesloten staten direct met artikel VI in verband wordt gebracht, als de concretisering van een verplichting om kernontwapening ook daadwerkelijk te realiseren. De juridische zwakte van het verdrag hoeft aan de mogelijke politieke kracht niet in de weg te staan. Het anti-kernwapenverdrag zal hoe dan ook een nieuw ijkpunt zijn voor zowel voor- als tegenstanders om hun goede trouw in onderhandelingen over kernontwapening aan af te meten.