Door luitenant-kolonel dr. E.H. Pouw, luitenant-kolonel mr. A.C. te Lintelo en luitenant-kolonel mr. S. Niekamp1
1 Inleiding
Sinds 2011 levert de Nederlandse krijgsmacht een bescheiden bijdrage aan de United Nations Mission in South Sudan (UNMISS), de vredesoperatie van de Verenigde Naties (VN) in Zuid-Soedan.2 Eén van de functies die Nederland vult is die van Chief Legal Advisor, de militair juridisch adviseur van de commandant van de strijdkrachten van UNMISS. De auteurs van deze bijdrage zijn in deze functie in drie aansluitende rotaties van een half jaar uitgezonden geweest, tussen september 2015 en februari 2017. In deze ervaringsperiode van ruim anderhalf jaar is in Zuid-Soedan op politiek, militair en humanitair gebied veel gebeurd, met als dieptepunt de Juba-crisis, die tussen 8 en 12 juli 2016 plaatsvond.
Het doel van deze bijdrage is niet allerlei juridische vraagstukken tot in detail uit te kauwen, maar om een impressie te geven van onze ervaringen en observaties tijdens onze uitzendingen als militair-juridisch adviseur. Om onze ervaringen in de juiste context te kunnen plaatsen zullen we in paragrafen 2 en 3 van de bijdrage een schets geven van Zuid-Soedan en UNMISS. In paragraaf 4 beschouwen wij onze ervaringen en observaties, met bijzondere aandacht voor de hierboven genoemde Juba-crisis in paragraaf 5. Wij sluiten (in paragraaf 6) af met enkele conclusies.
Een noot vooraf: wij schetsen hieronder een beeld van Zuid-Sudan, UNMISS en onze ervaringen en onze observaties in onze functie als Chief Legal Advisor gedurende een afgebakende turbulente periode in de nog jonge geschiedenis van Zuid-Soedan. Dit beeld is niet altijd rooskleurig of positief. Dat betekent niet dat ze louter subjectief zijn. Objectief kan worden vastgesteld dat het al heel lang niet goed gaat in Zuid-Sudan.3 Dat is een feit. Ook met UNMISS ging het in onze tijd niet goed.4 De kritiek die wij leveren op UNMISS en vooraanstaande UNMISS functionarissen is weliswaar de onze, maar deze kritiek is zeker niet nieuw, en breed bekend. Waar mogelijk onderbouwen wij punten van kritiek met verwijzingen naar bronnen die dezelfde constateringen doen, inclusief VN-bronnen.
2. Zuid-Soedan
De Republiek Zuid-Soedan5 ligt in centraal-Afrika en wordt omringd door Soedan in het noorden, de Democratische Republiek Congo en de Centraal Afrikaanse Republiek in het westen, Uganda en Kenia in het zuiden en Ethiopië in het oosten. Het is ongeveer zo groot als Frankrijk en heeft rond de dertien miljoen inwoners. Het land kent een grote diversiteit aan (grotere en kleinere) bevolkingsgroepen, met verschillen in taal en religie. Met respectievelijk ongeveer dertig en vijftien procent zijn de Dinka en Nuer de grootste bevolkingsgroepen in Zuid-Soedan.6
Na de onafhankelijkheid van Zuid-Soedan in 2011 werd Salva Kiir aangesteld als president, met Riek Machar als zijn vice-president. Beiden waren sinds de dood van hun grote leider John Garang de voortrekkers van de Sudanese People’s Liberation Movement (SPLM) en hun leger, de Sudanese People’s Liberation Army (SPLA). Belangrijk aandachtspunt is dat Salva Kiir een Dinka is en door deze bevolkingsgroep gezien wordt als hun leider. Riek Machar, daarentegen, is een zeer vooraanstaand figuur binnen de Nuer-populatie.
Op 23 juli 2013 ontsloeg president Kiir vice-president Machar. Ondanks deze verregaande stap, bleef de situatie in Zuid-Soedan relatief stabiel, tot 15 december 2013. Op die dag ontstonden in de hoofdstad Juba gevechten binnen de presidentiële garde, tussen Dinka’s en Nuer.7 De regeringstroepen van president Kiir begonnen vervolgens een heksenjacht tegen de Nuer-bevolking in Juba, waarbij op grote schaal werd gemoord, mishandeld, gemarteld en verkracht, huiszoekingen en massa-arrestaties plaatsvonden en honderden mannen in slechte omstandigheden en zonder grondslag werden gedetineerd8. Binnen enkele dagen was er sprake van een intern gewapend conflict tussen de Dinka’s en Nuer en sloeg het geweld over naar de rest van het land. In de weken en maanden hierna kwamen duizenden mensen om, werden gemarteld, verkracht of ontvoerd, huizen en gewassen werden in brand werden gestoken of anderszins vernietigd, en meer dan een miljoen mensen sloegen op de vlucht naar buurlanden of naar zogenaamde Protection of Civilian-sites (PoC-sites) op de verscheidene bases van UNMISS.9
De ontslagen vice-president Machar had inmiddels zijn eigen beweging gevormd, de SPLM in Opposition (SPLM/IO), met een eigen (rebellen)leger, de SPLA/IO, met wie hij de strijd tegen Kiir aanging. Ondanks een vredesakkoord (Agreement on the Resolution of the Conflict in the Republic of South Sudan),10 dat op 26 augustus 2015 na lange onderhandelingen en onder grote internationale druk werd gesloten, vechten de regeringstroepen van Kiir en de rebellen van Machar, maar ook andere gewapende facties, zoals die van de Shilluk, sindsdien door vrijwel heel het land voortdurend met elkaar.11 In voornoemd vredesakkoord hebben de partijen onder meer afgesproken dat de rebellen van Machar geïntegreerd zouden worden in het regeringsleger en de politiemacht en dat Juba zou worden gedemilitariseerd. Een ander hoofdthema in het akkoord was de vorming van een overgangsregering (de zogenaamde Transitional Government of National Unity), wat onder meer inhield dat Machar zou kunnen terugkeren naar hoofdstad Juba om zijn taken als vice-president weer op te pakken.
Na veel uitstel vanwege onderhandelingen over met name de garanties voor een veilige terugkeer, arriveerde Machar op 26 april 2016 in de hoofdstad en kon de overgangsregering gevormd worden. Desondanks was er door onderlinge spanning nauwelijks vooruitgang met de uitvoering van het vredesakkoord te bespeuren. Doordat partijen elkaar bleven wantrouwen en ook van het voorziene staakt-het-vuren niets terecht kwam, lukte ook de integratie van de SPLA/IO in het regeringsleger SPLA en politie niet.
Op vrijdag 8 juli 2016, aan de vooravond van Zuid-Soedans vijfde Onafhankelijkheidsdag en na een week van oplopende spanningen door een aantal incidenten in Juba,12 ontplofte de bom. Kiir, Machar en tweede vice-president James Want Igga waren die middag in de presidentiële residentie in het centrum van Juba bijeengekomen om over de oplopende spanningen en voorgevallen incidenten te spreken. Om nog onduidelijke redenen braken daar gevechten uit tussen de beveiligingstroepen van Kiir en Machar. Hoewel President Kiir en Machar in een - live op televisie uitgezonden - persconferentie opriepen tot kalmte,13 sloegen de gevechten snel over naar andere wijken in Juba, onder meer in de directe omgeving van de twee UNMISS-kampementen UN House (waar zich het hoofdkwartier van UNMISS bevindt) en Tomping14 (grenzend aan het vliegveld en het logistieke knooppunt van UNMISS). Op vrijdagavond 8 juli stopten de gevechten en op zaterdag 9 juli bleef het relatief rustig. Deze rust was echter schijn. In de ochtend van 10 juli startte president Kiir een groot offensief tegen de SPLA/IO van Machar. Ook die gevechten vonden plaats in de directe omgeving van UN House en Tomping. Daarbij schuwde de regering de inzet van zware middelen, waaronder mortieren, artillerie, tanks en gevechtshelikopters, niet. Op maandagmiddag 11 juli 2016 werd door beide partijen een staakt-het-vuren afgekondigd en ontvluchtte Machar het strijdtoneel.15 Op 23 juli 2016 werd Machar door Kiir wederom uit zijn ambt van eerste vice-president gezet en vervangen door een andere prominente Nuer-leider, Taban Deng Gai.16
Over het precieze aantal doden dat in deze ‘slag om Juba’ is gevallen lopen de schattingen uiteen, maar dit zouden er enkele honderden zijn, waaronder een groot aantal burgers.17 64 bewoners (Internally Displaced Persons of IDPs genoemd) uit de aan UN House grenzende Protection of Civilians (PoC)-sites kwamen om en meer dan 200 IDP’s raakten gewond.18 De gevechten kostten ook het leven aan twee (Chinese) peacekeepers, terwijl verscheidene peacekeepers (zwaar)gewond raakten. Beide partijen zetten hun wapens op niet-onderscheidende wijze in, waardoor UN House en Tomping in de frontlinie kwamen te liggen.19 182 gebouwen op UN House zijn geraakt door kogels, mortieren of RPG’s.20 Minstens 36.000 inwoners van Juba ontvluchtten hun huizen; 5.000 personen vluchtten naar de UNMISS-kampementen UN House en Tomping.21 Tijdens en na de crisis hebben regeringstroepen gerichte aanvallen uitgevoerd op burgers in een aantal wijken van Juba waar veel Nuer wonen. Hoewel er geen cijfers bekend zijn, zijn er aanwijzingen dat burgers zijn vermoord, mishandeld en verkracht, en dat hun huizen zijn geplunderd en platgebrand.22 Internationaal kreeg de crisis aandacht,23 in het bijzonder nadat bekend werd dat UNMISS niets had gedaan om de gijzeling, executie, mishandeling en verkrachting van burgers in het nabij UN House gelegen resort Terrain te beëindigen.24
De conflicten in Zuid-Sudan hebben diepe sporen achtergelaten, op velerlei vlak. Het aanhoudende geweld en de huidige opstelling van machthebbers in het land hebben de bestaande (onderontwikkelde en toch al fragiele) rechtsstaat-infrastructuur enorme schade toegebracht. Er is een groot gebrek aan goed getrainde, opgeleide en ervaren rechters, advocaten, politie- en gevangenis personeel. Tevens ontbreekt de fysieke infrastructuur voor een politie, justitieel, en penitentiair apparaat. Ook in financieel-economisch opzicht staat het land aan de afgrond. De inflatie is enorm,25 inkomsten zijn er nauwelijks en een aanzienlijk deel van het geld dat het land binnenkomt verdwijnt in de zakken van regeringsfunctionarissen.26
De meest ingrijpende gevolgen van het conflict in Zuid-Soedan zijn echter humanitair van aard. In Zuid-Soedan voltrekt zich momenteel een van de grootste humanitaire crises in de wereld. In onze rapportageperiode waren burgers zeer frequent het slachtoffer van mensenrechtenschendingen, misdrijven tegen de menselijkheid en oorlogsmisdrijven.27 In het gehele land werden stelselmatig burgers op basis van hun etniciteit aangevallen.28 Dorpen werden platgebrand, buitenwettelijke executies vonden op grote schaal plaats, (groeps)verkrachtingen waren aan de orde van de dag. Destijds was ongeveer 20 procent van de bevolking – bijna drie miljoen mensen – op de vlucht. Hiervan waren bijna twee miljoen mensen ontheemd binnen Zuid-Soedan en ruim één miljoen mensen gevlucht naar de buurlanden van Zuid-Soedan. Meer dan 230.000 ontheemden (Internally Displaced Persons of IDPs) verbleven op de PoC-site bij de UNMISS-bases.29 Door het aanhoudende geweld, de verslechterende economische situatie en daaraan gekoppelde hyperinflatie, en de aanhoudende droogte leefden meer dan vijf miljoen mensen in een situatie van voedselonzekerheid. Hiervan verkeerden een miljoen mensen in acute voedselnood.30 Eén op de zeven kinderen onder de vijf jaar was ernstig ondervoed. De bevolking was door de beschreven situatie voor zijn bestaan grotendeels afhankelijk van (internationale) humanitaire hulp. Deze hulp kon de bevolking moeilijk bereiken door een combinatie van het gebrek aan infrastructuur, tegenwerking van humanitaire en VN-transporten door de strijdende partijen, onveiligheid en corruptie.31 Ook werden hulpverleners in toenemende mate het slachtoffer van gewelddadigheden.32 Getuige het rapport van de Commission on Human Rights in South Sudan van 23 februari 201833 en de recente Integrated Food Security Phase Classification Reports van het World Food Programme34 is de situatie nog altijd grim. In al deze misère speelt UNMISS een cruciale rol.
3. UNMISS
UNMISS is een missie van de Verenigde Naties (VN) die kort nadat Zuid-Soedan op 9 juli 2011 onafhankelijk werd van Soedan is opgericht. We gaan hieronder kort in op achtereenvolgens de organisatie en het juridisch kader van UNMISS.
3.1 Organisatie
UNMISS is een zogenaamde geïntegreerde missie. Dit houdt in dat VN-burgermedewerkers, militairen en politiefunctionarissen samen verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van het mandaat. De missie is verdeeld in een aantal componenten, inbegrepen een militaire component, UNMISS Force. Met uitzondering van de commandant van UNMISS Force is de leiding van iedere component in handen van een burgerfunctionaris. De leiding van iedere component legt verantwoording af aan de Special Representative of the Secretary-General of the United Nations, kortweg SRSG. In onze periode was dat tot november 2016 de Deense diplomate Ellen Margerite Løj.
UNMISS Force bestond – op papier – bij aanvang van onze ervaringsperiode uit 13.500 militairen. Met resolutie 2304 van 31 juli 2016 is dit aantal naar aanleiding van de ‘slag om Juba’ door de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties (VNVR) uitgebreid tot 17.000. Dit is inclusief 4.000 militairen ten behoeve van de zogenaamde Regional Protection Force (RPF) die als taak heeft zorg te dragen voor een veilige omgeving in Juba.35 De leiding van UNMISS Force is in handen van een luitenant-generaal. Bij aanvang van onze periode was dit luitenant-generaal Tesfemariam uit Ethiopië, die de troepenmacht sinds 17 juni 2014 aanvoerde.36 Hij werd op 13 mei 2016 opgevolgd door de Keniaanse luitenant-generaal Johnson Mogoa Ondieki.37 Laatstgenoemde moest als gevolg van de Juba-crisis in 2016 het veld ruimen.38 Op het eind van de ervaringsperiode was hij nog steeds niet opgevolgd en werd UNMISS Force geleid door de plaatsvervangend commandant, generaal-majoor Chaoying Yang uit China.39
De staf van UNMISS Force bestaat uit de reguliere afdelingen die wij ook in Nederland kennen en wordt gevuld door militairen uit meer dan 40 landen uit alle windstreken. (Pas) sinds 2014 is het operatiegebied verdeeld in 4 sectoren (sectoren North, South, East en West met hoofdkwartieren in respectievelijk Malakal, Juba, Bor en Wau), geleid door een sectorcommandant (in de rang van brigade-generaal uit respectievelijk Mongolië, Rwanda, India en Kenia). De militaire contingenten werden in onze ervaringsperiode geleverd door Afrikaanse en Aziatische landen, zoals Rwanda, Kenia,40Ethiopië, Nepal, India, Bangladesh, Mongolië, en China.
3.2. Juridisch kader
Het juridisch kader waarbinnen UNMISS opereert, bestaat – grofweg – uit de volgende componenten: het volkenrechtelijk mandaat, de Rules of Engagement (ROE), de The Status of Forces Agreement between the United Nations and the Government of the Republic of South Sudan concerning the Status of the United Nations Mission in South Sudan (hierna: SOFA) en ten slotte de interne VN-regelgeving. Deze componenten worden hieronder op hoofdlijnen beschreven.
3.2.1 Volkenrechtelijk mandaat
Zoals de korte impressie van Zuid-Soedan duidelijk maakt opereert UNMISS in een bijzonder complexe en gewelddadige omgeving waar de veiligheid en het welzijn van burgers zwaar onder druk staat. Dit vindt zijn weerslag in het mandaat van UNMISS.
In het eerste mandaat van UNMISS, vastgelegd in resolutie 1996,1had UNMISS nog de bevoegdheid de Zuid-Soedanese regering, inclusief de krijgsmacht en de politie, op nationaal en lokaal niveau te adviseren en te assisteren “in fulfilling its responsibility to protect civilians, in compliance with international humanitarian, human rights, and refugee law,” ook wel de ‘Human rights-based approach’ genoemd.42 Het ondersteunen en hervormen van de Zuid-Soedanese overheid voor de VN was na de crisis in december 2013 niet langer houdbaar. Mede door de opvang van enorme aantallen ontheemden op de VN-bases veranderde het karakter van de missie eind december 2013 en begin 2014 drastisch. Met resolutie 2132 werd de troepenmacht fors uitgebreid.43 Op aanbeveling van de Secretaris-Generaal van de VN werd de ondersteuning in de staatsopbouw opgeschort44 en kreeg UNMISS in resolutie 2155 (2014) als hoofdtaak zorg te dragen voor de fysieke bescherming van de burgerbevolking. Daarbij maakt het niet uit wat de bron van het geweld is.45 Sindsdien heeft Protection of Civilians (PoC) een prominente plaats in het mandaat van UNMISS gehad. Met het wisselen van de rol van UNMISS veranderde de houding van de Zuid-Soedanese autoriteiten drastisch. Was de missie voorheen gewenst, nu werd deze voor de Zuid-Soedanese overheid een door de VN opgedrongen “hinderlijke aanwezigheid” die men liever kwijt dan rijk was en waarbij UNMISS niet langer als onafhankelijk werd gezien. In de dagelijkse praktijk betekende dit dat Zuid-Sudan daar waar mogelijk UNMISS hinderde in de uitvoering van het mandaat. Deze houding bepaalt tot de dag van vandaag de relatie met UNMISS.
Op 15 december 2015 werd het mandaat met resolutie 2252 met kleine wijzigingen verlengd tot 31 juli 2016. Op 12 augustus 2016 nam de VNVR resolutie 2304 aan, het mandaat van UNMISS verlengd tot 15 december 2016. Ook in deze resolutie staat de bescherming van burgers centraal. Tevens gaf de VNVR autorisatie voor de oprichting van de eerder genoemde RPF. De RPF staat onder commando van de Force Commander UNMISS en heeft tot taak met alle mogelijke middelen Juba veilig te maken, het vliegveld en andere cruciale infrastructuur te bewaken en de veiligheid van burgers en de internationale gemeenschap te waarborgen. De resolutie benadrukt dat zowel de komst als de uitvoering van de werkzaamheden van de RPF moet gebeuren met respect voor de basisbeginselen van peacekeeping, waaronder de instemming van de autoriteiten van Zuid-Soedan zelf. Zoals al snel bleek, bemoeilijkte dit aspect de gesprekken over de komst van de RPF. Zuid-Soedan stemde schoorvoetend in met de komst van de RPF en deed (en doet) er – zoals verwacht – alles aan dit proces te frustreren en/of te vertragen. Ten tijde van het publicatie van deze bijdrage zijn de eerste stappen in de daadwerkelijke ontplooiing van de RPF pas gezet.47
Om zeker te stellen dat UNMISS zijn taken kan uitvoeren heeft UNMISS vanaf resolutie 1996, onder de paraplu van hoofdstuk VII van het VN-Handvest, de bevoegdheid gekregen alle noodzakelijke middelen te gebruiken: “to use all necessary means”. Dit betekent dat UNMISS de uitvoering van zijn mandaat eventueel met gebruikmaking van dodelijke geweldsmiddelen af mag dwingen, mits noodzakelijk en proportioneel. De robuustheid van dit mandaat is ook terug te vinden in de rules of engagement (ROE) waarmee de UNMISS Force is uitgerust. Omdat de ROE gerubriceerd zijn, kunnen we in deze bijdrage niet ingaan op specifieke geweldsinstructies.
Bovenstaande roept wel de vraag op of UNMISS een mandaat voor zogenaamde robust peacekeeping heeft of voor peace enforcement. In zowel juridisch opzicht als voor de uiteindelijke uitvoering is het verschil tussen robust peacekeeping en peace enforcement van groot belang. De VN ‘Capstone Doctrine’ zegt hier het volgende over:
“Although on the ground they may sometimes appear similar, robust peacekeeping should not be confused with peace enforcement, as envisaged under Chapter VII of the Charter. Robust peacekeeping involves the use of force at the tactical level with the authorization of the Security Council and consent of the host nation and/or the main parties to the conflict. By contrast, peace enforcement does not require the consent of the main parties and may involve the use of military force at the strategic or international level, which is normally prohibited for Member States under Article 2(4) of the Charter, unless authorized by the Security Council.”48
Dat het mandaat wordt opgehangen onder hoofdstuk VII van het VN Handvest en het gebruik van alle noodzakelijke middelen toestaat wekt in ieder geval de indruk dat UNMISS een peace enforcement-missie zou zijn. Daar staat echter tegenover dat geweldgebruik door UNMISS in de praktijk vooral plaatsvindt op het tactische niveau. Van een zuivere peace enforcement-missie lijkt derhalve geen sprake te zijn. De VN en de UNMISS-leiding beschouwen het mandaat in ieder geval vanuit de optiek van (robust) peacekeeping. Zij leunen daarbij stevig op de drie hieraan ten grondslag liggende beginselen: (1) toestemming van de betrokken partijen; (2) onpartijdigheid van de VN missie; (3) geen geweldgebruik, behoudens in het geval van zelfverdediging of ter verdediging van het mandaat. De betekenis van deze beginselen in relatie tot het mandaat en de robuuste ROE werd binnen UNMISS Force niet (altijd) goed begrepen en bleek dan ook zowel binnen UNMISS Force als tussen UNMISS Force en de civiele UNMISS-leiding tot de nodige wrijving te lijden, in het bijzonder op het gebied van geweldgebruik.49 We komen hier later op terug.
3.2.2 SOFA
Bij aanvang van UNMISS heeft de VN met Zuid-Soedan afspraken gemaakt over de status van de missie, in The Status of Forces Agreement between the United Nations and the Government of the Republic of South Sudan concerning the Status of the United Nations Mission in South Sudan (“SOFA”).50 In dit verdrag zijn de vrijheden en verplichtingen van UNMISS en het personeel vastgelegd, alsmede de verplichtingen van Zuid-Soedan. Het bevat afspraken over onder meer rechtsmacht, in- en uitvoer van goederen en personeel, bewegingsvrijheid, het dragen van wapens, uniform en VN-tekens, maar ook de bescherming door de regering van Zuid-Soedan van UNMISS. De SOFA is een belangrijk onderdeel in de relatie tussen UNMISS en Zuid-Soedan.
3.2.3. Interne VN-regelgeving
Zoals iedere (internationale) organisatie, kent ook de VN een dicht netwerk van interne regelgeving, op allerlei gebied, waarbij veel aandacht is voor de interne discipline, orde en tucht. Specifieke aandachtsgebieden zijn gender, intimidatie, integriteit en seksuele exploitatie en misbruik. Excessen, op welk gebied dan ook, kunnen al snel onderdeel zijn van een intern feitenonderzoek of aanleiding geven voor een onderzoek naar te nemen disciplinaire maatregelen.51
4. Ervaringen en observaties
In dit deel van de bijdrage beschouwen we (enkele van) onze ervaringen en observaties. Deze ervaringen en observaties zijn algemeen van aard. Dat wil zeggen: ze regarderen niet specifiek ons werk als militair jurist of bepaalde juridische onderwerpen, maar geven een indruk van de omgeving waarin wij als militair juridisch adviseur bij UNMISS hebben geopereerd. En die omgeving was ontegenzeggelijk bijzonder.
4.1 Werken in VN-verband
In een internationale missie zoals UNMISS speelt ontegenzeggelijk de grote diversiteit aan collega’s een belangrijke rol. Meer dan 50 landen leveren militairen aan de UNMISS Force, binnen UNMISS zelf zal dat aantal misschien nog wel groter zijn. Dit maakt het werk in VN-verband heel interessant. Tegelijkertijd zit hier het grootste risico. Verschillen in cultuur, militaire doctrine, beheersing van het Engels (voertaal), werkattitude, scholing, maar ook nationale en persoonlijke belangen; het zijn aspecten die – vooral als het eropaan komt, zoals tijdens de Juba-crisis in 2016 – het verschil (kunnen) maken. Zo was er een duidelijk verschil in werkattitude en opleidingsniveau tussen niet-Westerse en Westerse stafofficieren. Met name de laatste categorie had in veel opzichten vaak een voortrekkersrol. Dit uitte zich in het vermogen om eigen belang ondergeschikt te maken aan het belang van de missie, een actieve werkhouding, het nemen van initiatief en verantwoordelijkheid. In zekere zin vormen zij, uitzonderingen daargelaten, daarom de ruggengraat van de staven.
Zoals eerder aangegeven bestaat UNMISS uit verschillende componenten. Ieder van deze componenten heeft eigen belangen. Onze ervaring is dat zij daardoor naar binnen gekeerd zijn en niet of onvoldoende samenwerken. Kennis is macht, en daarom wordt informatie bij voorkeur niet gedeeld. Een ander mankement is dat dat operationele eenheden zoals UNMISS Force, maar ook de United Nations Police ( UNPOL) en de United Nations Department of Safety and Security (UNDSS) logistiek volstrekt afhankelijk zijn van een andere component, de Direction of Mission Support (DMS). DMS heeft alle logistieke en financiële (!) touwtjes in handen en heeft daarmee veel macht, niet alleen op bijvoorbeeld het gebied van transport, maar ook op het vlak van veiligheid.
Ons bleek dat de civiele leiding van UNMISS moeite leek te hebben met het nemen van beslissingen en verantwoordelijkheid voor de gevolgen ervan, met niet zelden als gevolg dat besluitvorming zeer traag tot stand kwam of die verantwoordelijkheid werd afgeschoven . Verder kenmerkte de civiele component zich door bureaucratie en stroperigheid en leek een “can-do”- of “thinking out of the box”-mentaliteit afwezig. Hierdoor konden ogenschijnlijk simpele zaken soms dagen of langer duren. Kenmerkend is vooral dat onduidelijke prioriteiten werden gesteld of dat het aan daadkracht ontbrak, ook als het ging om aangelegenheden die de veiligheid van VN-personeel aangingen. Zo schoot de bewaking en beveiliging van UNMISS-bases door het hele land overduidelijk tekort, maar stonden de logge VN-administratie en autonome opstelling van DMS in de weg om de geïdentificeerde verbetermaatregelen met de vereiste spoed door te voeren.52
De civiele UNMISS-leiding leek ook weinig op te hebben met UNMISS Force. Dit werd enerzijds veroorzaakt doordat men onvoldoende kennis van en affiniteit met militaire aangelegenheden leek te hebben om de UNMISS Force op effectieve wijze in te zetten. Ook was er verschil in opvatting over de wijze waarop uitvoering gegeven zou moeten worden aan het mandaat.53 Dit leidde niet zelden tot onbegrip tussen civiele- en militaire leiding; zij spraken simpelweg niet dezelfde taal. Anderzijds had UNMISS Force het vertrouwen van de civiele leiding al regelmatig beschaamd door niet te handelen op de momenten dat dit verwacht werd, zoals ook bleek in februari 2016, toen UNMISS-troepen niet ingrepen bij gevechten tussen de SPLA en bewoners van de PoC-site in Malakal.54
4.2 De Force Legal Advisor
De Force Legal Advisor is de militair juridisch adviseur van de commandant van UNMISS Force, en zijn staf. Qua onderwerpen wijkt het werk van de Force Legal Advisor bij UNMISS Force in theorie niet heel veel af van het werk bij andere uitzendingen: mandaat, ROE, SOFA staan ook bij UNMISS vrijwel altijd centraal. Wat wel afweek was de rol die de Force Legal Advisor in de praktijk speelde met betrekking tot deze onderwerpen. Gelet op de voornoemde onduidelijkheid over het mandaat en de spanningen en miscommunicatie die dit veroorzaakte tussen UNMISS Force en de civiele UNMISS-leiding lag het voor de hand dat er voor de Force Legal Advisor een belangrijke taak was weggelegd in de rechtstreekse advisering van de commandant, zijn staf en ondercommandanten over het mandaat, SOFA-perikelen en geweldsbevoegdheden. Dat bleek geen gemakkelijke taak en bovendien niet de voornaamste.
Wat onmiddellijk opviel was dat een militair-juridische keten in UNMISS Force ontbrak. De sectorhoofdkwartieren hadden geen eigen militair juridisch adviseurs (een aantal landen hadden wel juridische adviseurs meegestuurd ten behoeve van hun nationale contingenten). Kortom, in tegenstelling tot andere sleutelfunctionarissen binnen de staf van de Force, had de Force Legal Advisor geen counterpart op sectorniveau. In de blauwdrukken van de organisatie van het hoofdkwartier was weliswaar voorzien in een deputy Force Legal Advisor, maar die bleek er niet te zijn. Slechts na lang aandringen lukte het om (tijdelijk) een plaatsvervanger (uit Kenia) toegevoegd te krijgen.55 In de praktijk beperkte de militair juridische keten zich dus tot die ene Force Legal Advisor. Dit is, gelet op het totale troepenaantal en de verschillende operationele, en daarmee ook juridische, dynamieken binnen de sectoren, opmerkelijk te noemen. Het ontbreken van een militair juridische keten binnen de UNMISS Force bleek van grote invloed op de reikwijdte en diepgang van onze dagelijkse werkzaamheden en het daadwerkelijk invullen van de cruciale rol van enabler en force multiplier die de militair juridisch adviseur zou moeten hebben. Met juridische ‘ogen en oren’ binnen alle verschillende geledingen van een organisatie wordt immers de juridische informatiepositie sterker. Vanuit het hoofdkwartier in Juba was het echter ondoenlijk om erachter te komen wat zich precies binnen de vier sectoren afspeelde. Het is immers vaak al lastig om binnen de eigen staf de juiste informatie tijdig te krijgen of te halen. Veel kwesties bleven onbekend, onbelicht of werden pas op een laat moment, en niet zelden pas achteraf, bekend, wat uiteraard een ongewenste vertraging in het leveren van juridisch advies tot gevolg had. Mogelijk werden operaties en activiteiten van UNMISS uitgevoerd zonder dat hier een bevoegdheid voor was, of werden activiteiten juist niet uitgevoerd, omdat men dacht dat het niet mocht. Zo bleek bijvoorbeeld dat bij vrijwel alle sectoren een verkeerd juridisch beeld bestond over de bewegingsvrijheid van UNMISS of de bevoegdheid ten aanzien van personen die onbevoegd een UNMISS-compound binnendrongen.
Niet alleen ontbrak een militair juridische keten, ook bleek dat na al die jaren de Force Legal Advisor nog steeds zijn plek binnen UNMISS Force moest veroveren en zijn waarde moest bewijzen. Zoals iedere militair jurist weet, vraagt de identificatie van juridische kwesties om een stevige inbedding in de staf, om zo voeling te houden met de operaties en de kwesties waarmee de staven en eenheden worden geconfronteerd. Helaas bleek dat er nog steeds geen vaste stafprocessen bestonden waarbinnen een vaste rol aan de Force Legal Advisor was toebedeeld. Daar komt bij dat juridisch bewustzijn in algemene zin ontbrak, tot op het hoogste niveau binnen UNMISS Force. Door de voortdurende rotaties van personeel binnen de verschillende afdelingen moest er veel tijd worden gestoken in het ‘opvoeden’ van de staf in het (tijdig) betrekken van de juridisch adviseur.
Ook de werkrelatie met de commandant was niet optimaal. De ontvangst van één van ons door één van de Force Commanders met de woorden: “Ah, the legal advisor; it is your task to solve legal problems!” is veelzeggend en zette mede de toon voor onze relatie met hem. Voor ons bleef vaak onbekend waarmee wij hem van dienst konden zijn en werden wij simpelweg niet of heel laat betrokken bij allerlei kwesties. In gevallen van ongevraagd advies bleek het zeer lastig om een voet tussen de deur te krijgen bij de Force Commander en zijn volledige aandacht te krijgen, zelfs in gevallen die ook gevolgen konden hebben voor zijn eigen positie. Daarom vond advisering in werkelijkheid vooral plaats aan de Noorse of Britse Chef-Staf.56
Een andere belangrijke rol voor de Force Legal Advisor was weggelegd in het geven van workshops en lessen op het gebied van het mandaat, ROE en de SOFA aan stafofficieren en contingenten, zowel in Juba als in de sectoren. Hier bleek uiteindelijk ook het zwaartepunt van het werk te liggen. De VN eist dat eenheden en staven periodiek getraind worden, zowel direct na binnenkomst als tijdens hun rotaties. De verantwoordelijkheid voor die trainingen ligt bij de U7 UNMISS Force HQ in Juba. Ze worden zowel in Juba als in de sectoren bij de verschillende contingenten gegeven. Vanaf november 2016 is een aanvang gemaakt door een samenwerkingsverband tussen de Force Legal Advisor en de U7 (de UNMISS Force-afdeling verantwoordelijk voor oefening en training) om alle Troop Contributing Nations (TCN) na aankomst in het inzetgebied een verplichte meerdaagse theoretische en praktische training te laten volgen. Dit heeft geresulteerd in een ROE-case-training boekje en geleid tot een veel beter begrip van de geweldsinstructie.
4.5. Mandaat en geweldgebruik in de praktijk
Zoals gezegd beschouwen de VN en de UNMISS-leiding het mandaat vanuit de optiek van (robust) peacekeeping. Zij leunen daarbij stevig op de drie hieraan ten grondslag liggende beginselen: (1) toestemming van de betrokken partijen; (2) onpartijdigheid van de VN missie; (3) geen geweldgebruik, behoudens in het geval van zelfverdediging of ter verdediging van het mandaat.
De nadruk op de beginselen van peacekeeping had namelijk tot gevolg dat de UNMISS-leiding een ambivalente en wantrouwige houding leek aan te nemen ten aanzien van geweldgebruik, wat voor veel onzekerheid zorgde bij UNMISS Force. Terughoudendheid in het gebruik van geweld in UNMISS was dan ook een algemeen bekend kenmerk. In de praktijk is de UNMISS Force daarmee een escorte- en bewakingsorganisatie geworden, die door een gebrek aan vrijheid in beweging ook nog eens erg statisch is. Hierdoor krijgt de Zuid-Soedanese regering vrij spel om door te gaan met militaire operaties die doorgaans ontaarden in grove schendingen van de mensenrechten en het humanitair oorlogsrecht. Het gevolg is dat UNMISS door zowel de Zuid-Soedanese autoriteiten als de burgers die zij moet beschermen wordt gezien als een partij die niet daadkrachtig op durft te treden. Hierdoor is er geen enkel vertrouwen bij de burgerbevolking dat UNMISS Force doet waarvoor zij gekomen is: hen beschermen. De strijdende partijen weten dit ook en buiten dit uit, in de wetenschap dat hun handelingen jegens de burgerbevolking of de VN vrijwel nooit tot een reactie van de UNMISS Force leidt. Door geen grenzen te stellen geeft UNMISS het initiatief uit handen en is de missie nu verworden tot een speelbal van de strijdende partijen, en in het bijzonder de regering.
Binnen het FHQ, maar ook bij de sectorhoofdkwartieren was dit vooral de Westerse stafofficieren een doorn in het oog. Met recente uitzendervaring in Irak en Afghanistan als referentiekader keken zij vaak met ongeloof naar de wijze waarop de overwegend niet-Westerse contingenten – een enkele uitzondering daargelaten – nalieten in te grijpen op momenten dat dit uit oogpunt van het mandaat en de verstrekte ROE volstrekt rechtmatig zou zijn geweest en in alle redelijkheid van hen verwacht had mogen worden. Helemaal terecht is de vergelijking met Irak en Afghanistan natuurlijk niet – UNMISS is immers geen gevechts- of stabilisatiemissie – maar de frustratie is wel te begrijpen. Toch moet naar geweldgebruik in een missie als UNMISS met enige nuance gekeken worden en het was aan ons om dit binnen de staf goed uit te leggen. UNMISS draait immers niet om het gebruik van geweld, maar om de bescherming van burgers.
Luitenant-kolonel Van den Bosch en kapitein-luitenant ter zee (LD) Fink hebben in hun bijdragen uit 2013 en 2015 het thema ‘geweldgebruik in PoC-missies’ al eens ter sprake gebracht, in het bijzonder in relatie tot UNMISS.57 Van den Bosch besluit zijn bijdrage met de opmerking dat de fysieke bescherming van burgers, al dan niet met geweld afgedwongen, een essentieel onderdeel is van UNMISS waarvan de invulling voorwaardenscheppend is voor invulling van andere aspecten van het PoC-concept. Dat de UNMISS Force is uitgerust met robuuste geweldsbevoegdheden die optreden met geweldsmiddelen toestaan, betekent echter niet dat dit een oplossing vormt voor alle uitdagingen die PoC biedt. Ook Fink gaat in op de bevoegdheid van de Force om met geweld burgers te beschermen, maar merkt op dat “robuuster optreden op de langere termijn geen vooruitgang zal boeken in de relatie met de gaststaat.”58 Kortom, geweldgebruik mag geen automatisme kan zijn, maar de uitkomst van een afweging van allerlei factoren waarvoor achteraf verantwoording moet kunnen worden afgelegd:
“The use of force by a United Nations peacekeeping operation always has political implications and can often give rise to unforeseen circumstances. Judgments concerning its use will need to be made at the appropriate level within a mission, based on a combination of factors including mission capability; public perceptions; humanitarian impact; force protection; safety and security of personnel; and, most importantly, the effect that such action will have on national and local consent for the mission.”59
Dat laat onverlet dat het gebruik van geweld tijdens peacekeeping in sommige situaties gewenst of zelfs noodzakelijk is om bepaalde, binnen het PoC-mandaat passende, effecten te bereiken, ook als consent van de lokale autoriteiten ontbreekt. De Capstone doctrine zegt hierover:
“A peacekeeping operation must have the political and analytical skills, the operational resources, and the will to manage situations where there is an absence or breakdown of local consent. In some cases this may require, as a last resort, the use of force.”60
Het Rapport van de ‘High-Level Independent Panel on Peace Operations’ (hierna: Panel) uit 2015 gaat nog een stap verder en benadrukt dat niet-ingrijpen, zeker waar het de bescherming van burgers betreft, onacceptabel is:
“In the face of imminent threats to civilians, there must be no tolerance for national constraints and the failure to follow orders. When civilians are at risk, delay and inaction can mean the difference between life and death. The United Nations must not stand by as civilians are threatened or killed: missions must demonstrate the determination to use every tool available to protect civilians under imminent threat. Each and every peacekeeper — military, police and civilian — must be willing and able to pass that test.”61
Hetzelfde rapport benadrukt echter tevens dat missies wel met de juiste middelen moeten worden uitgerust om voldoende militair vermogen en daarbij horende escalatie-dominantie te kunnen leveren als het er op aan komt. Helaas is hiervan bij UNMISS onvoldoende sprake. Hier liggen een aantal oorzaken aan ten grondslag die we hieronder kort aanstippen.
4.8. Onvoldoende militair vermogen; onvoldoende escalatie-dominantie
In de eerste plaats is het voor UNMISS Force ondoenlijk om in zo’n groot en vaak ontoegankelijk gebied aanwezig te kunnen zijn en burgers te kunnen beschermen. Hiervoor is het aantal militairen simpelweg ontoereikend. Daar komt bij dat in het regenseizoen grote delen van het land niet of nauwelijks bereikbaar zijn, behalve door de lucht. Helaas is de UNMISS-luchtvloot beperkt en niet alleen voorbehouden voor UNMISS Force. Sowieso moet UNMISS Force voor logistieke ondersteuning, zoals eerder aangegeven, wedijveren met andere spelers binnen UNMISS. Bovendien werkte de civiele component alleen van maandag tot en met vrijdag gedurende normale werktijden, waardoor in het weekend geen capaciteit stand-by staat voor een eventuele ad-hoc militaire behoefte. Zo wordt er ook in het weekend in principe niet gevlogen. Daar komt bij dat het de contingenten uit Kenia, Rwanda, India, Bangladesh, Ethiopië, Mongolië, China, en Nepal, ondanks de robuuste ROE, aan de juiste fysieke middelen ontbreekt. Waar de SPLA beschikt over zware mortieren, tanks, artillerie en gevechtshelikopters en ook niet schroomt deze in te zetten, moeten de gevechtseenheden het doen met het boordkanon op de APC, RPG’s ( waarvan sommigen anti-tank) en mortieren. Een groot gemis is het ontbreken van gevechtshelikopters, als ook Unmanned Aerial Vehicles om de eigen informatiepositie te verbeteren en burgers beter te kunnen beschermen. Zuid-Soedan staat ze niet toe omdat de ontplooiing ervan als een inbreuk op de soevereiniteit van het land wordt beschouwd.62
In de tweede plaats wijken filosofie, principes vaak af. Opdracht-gerichte commandovering is voor de meeste eenheden een onbekend concept, waardoor het ontbreekt aan initiatief en creativiteit. Werkwijzen en procedures wijken tussen de contingenten van de leverende staten onderling af en zijn niet of slecht afgestemd.
Wat verder opviel was het grote verschil in opleidings- en trainingsniveau en parate kennis over bijvoorbeeld de geweldsinstructies. De noodzaak voor het geven van trainingen op het gebied van mandaat en ROE was dan ook evident. Tijdens de workshops en lessen die wij in het hele land gaven bleek vaak dat commandanten en staven niet altijd een helder en onderling eenduidig begrip hadden van het mandaat en de context waarbinnen moet worden opgetreden. Duidelijk werd in ieder geval dat zij hiervoor onvoldoende waren opgeleid waardoor ze simpelweg niet wisten binnen welke kaders ze moesten, maar ook mochten opereren. Er bestond dan ook veel onduidelijkheid over zowel het mandaat als de ROE, maar omdat de meeste gevechtseenheden geen eigen jurist hadden meegenomen en ook bij de sectorhoofdkwartieren niet voorzien was in een militair jurist, betekende dit dat veel van deze vragen simpelweg pas werden gesteld op het moment van zo’n les of workshop. Slechts zelden ontvingen wij vanuit de sector een vraag over de interpretatie van het mandaat of ROE. Wat verder opviel, was de verbazing bij sommige commandanten over de ruimte om binnen de grenzen van het mandaat geweld te mogen gebruiken. Uit gesprekken bleek echter dat men voorzag dat men van die ruimte liever geen gebruik wilde maken omdat men bang was voor de gevolgen van geweldgebruik. Dit hangt samen met de derde, en in onze ogen belangrijkste oorzaak van het gebrekkige militaire vermogen van UNMISS Force, te weten de zwakke mentale component.
Ons viel namelijk op dat het bij de gevechtseenheden van UNMISS Force simpelweg ontbrak aan de wil om uitvoering te geven aan het mandaat en ter bescherming van burgers geweld aan te wenden. Hier liggen een aantal oorzaken aan ten grondslag, die in samenhang beschouwd moeten worden. Twee sleutelbegrippen staan echter centraal: gebrek aan vertrouwen in eigen kunnen en onderling wantrouwen tussen gevechtseenheden, de staf van UNMISS Force en de UNMISS leiding. Het gebrek aan zelfvertrouwen werd grotendeels veroorzaakt door het al genoemde gebrek aan voldoende kennis over het mandaat en de ROE; kortom, over de vraag wat wel en niet mag. Dit is met training en opleiding grotendeels weg te nemen, mits hier voldoende capaciteit voor wordt vrijgemaakt. Zoals opgemerkt, is hiervoor in ieder geval een robuustere juridische keten voor nodig. Verder zou naar onze mening de missie gebaat zijn bij dedicated trainingteams die de sectoren voortdurend afgaan en eenheden met robuuste trainingsprogramma’s en scenario’s de vereiste zelfverzekerdheid kunnen geven om hun houding ten opzichte van de strijdende partijen te veranderen.
Het onderlinge wantrouwen werd enerzijds gevoed door de al genoemde ambivalente houding van de UNMISS-leiding ten aanzien van geweldgebruik en het gebrek aan vertrouwen dat de UNMISS-leiding heeft in UNMISS Force, omdat het in het verleden al gefaald heeft. Dit voedt uiteraard de onzekerheid bij de contingenten over het gebruik van geweld. Ze wisten gewoon niet goed wat nu precies van ze verwacht werd en voelden zich ook niet gesteund door de UNMISS-leiding. Wat hieraan tevens bijdraagt is de VN-cultuur van onderzoeken (Boards of Enquiry; Special Investigations) die na geweldsinzet worden ingesteld. De gedachte dat geweldgebruik achteraf getoetst kan worden leek verlammend te werken op de bereidheid om geweld te gebruiken. Commandanten leken ook niet gewend te zijn verantwoording te moeten afleggen voor hun acties en voelden zich bij voorbaat niet gesteund door de UNMISS-leiding. Een onderzoek tast, in deze benadering, de eer en/of reputatie aan van de commandant en van de zendstaat, ongeacht de uitkomst. Geen enkele troepen-leverende staat heeft er belang bij om in een onderzoek aan de schandpaal genageld te worden wegens vermeend misbruik van geweldsbevoegdheden. Sommige eenheden leken als “exportproduct” te zijn ingezet in deze VN-missie, waarbij men vooral mogelijk bezig was om mensen en materieel de uitzendperiode zonder kleerscheuren door te laten komen. UNMISS-opdrachten werden daarom onder nationale politieke of militaire druk onder voorwaarden uitgevoerd of soms geweigerd.
Een andere oorzaak voor het wantrouwen bij gevechtseenheden jegens de UNMISS-leiding was het gebrek aan vertrouwen in de medische keten en het ontbreken van voldoende vuursteunmiddelen. Dit leidde ertoe dat troepen bij voorbaat niet bereid zijn om hun leven in de waagschaal te stellen.
5. De Juba-crisis
Zoals hierboven reeds aangegeven, ging het tussen 8 en 12 juli 2016 gruwelijk mis in Juba, met UNMISS als falend middelpunt op het strijdtoneel. Zowel voorafgaand aan, tijdens als na afloop van de crisis werd duidelijk dat alle ingrediënten voor dit falen zich in de maanden en weken voorafgaand aan deze crisis al hadden gemanifesteerd en nu bij elkaar kwamen. Zoals hieronder duidelijk zal worden, hielden deze ingrediënten nauw verband met de in deze bijdrage geschetste crisis in Zuid-Sudan: de houding van de VN en UNMISS in het bijzonder ten aanzien van de Zuid-Sudanese autoriteiten, het mandaat, de ROE en de SOFA, en het gebrek aan militair vermogen en escalatiedominantie van UNMISS Force.
Het eerste ingrediënt is dat het VN-hoofdkwartier in New York en UNMISS onvoldoende weerstand boden tegen de locatie waar vice-president Machar en zijn bijna 1500 man sterke beveiliging bij zijn terugkeer naar Juba werden gelegerd. Die locatie bevond zich hemelsbreed namelijk op ongeveer een kilometer van UN House. Deze locatie in combinatie met de duizenden Nuer IDPs in PoC’s 1 en 3 (die tegen het UN House aan liggen) en de aanwezigheid van een veel groter aantal SPLA-militairen in Juba dan was overeengekomen in het vredesakkoord van augustus 2015,63 vormden een explosief recept, omdat voorzien werd dat bij een treffen tussen de SPLA-IO en de SPLA de Nuer-IDPs uit de PoC’s zouden breken, hun (in de buurt van de PoC’s verborgen) wapens zouden grijpen en zich aan de zijde van Machar en zijn SPLA-IO in het strijdgewoel zouden mengen.
Het tweede ingrediënt is de al eerder aangehaalde zwakke houding die de VN en UNMISS aannamen met betrekking tot de voortdurende schendingen van de in de SOFA afgesproken bewegingsvrijheid voor UNMISS. Vanaf het eerste moment van de crisis kwamen UNMISS-troepen UN House en Tomping niet meer af en konden daardoor op geen enkele wijze uitvoering geven aan het mandaat, juist op een moment dat dit nodig was.64
Het derde ingrediënt is dat UNMISS zich onvoldoende had voorbereid op een crisis van deze orde. Bij de UNMISS-leiding was weliswaar bekend dat gewelddadigheden zich konden gaan voordoen, maar men maakte een cruciale fout door het worst case scenario (dat zich uiteindelijk daadwerkelijk voltrok) als onwaarschijnlijk te beschouwen. Een tweede oorzaak is dat bij de UNMISS-leiding pas enkele dagen voor de crisis de urgentie ontstond om contingency-plannen te ontwikkelen.65 Bij deze planningsbijeenkomsten werden ook andere VN-organisaties en NGOs uitgenodigd die voor bescherming afhankelijk waren van UNMISS Force. In deze bijeenkomsten werd duidelijk dat de UNMISS terughoudend was om op bepaalde deelscenario’s contingency-plannen te ontwikkelen.66 Het onderstaande citaat uit het rapport van CIVIC illustreert de houding van de UNMISS-leiding met betrekking tot de toestroom van bewoners van de PoC-sites bij UN House en andere vluchtelingen op de terreinen van UN House en Tomping:
“Several humanitarian officials with knowledge of the meetings told CIVIC, for example, that the Mission refused until the last moment to plan for a situation in which any significant number of people fled into the Tongping base. “They wouldn’t even consider the possibility. They had an area outside the West gate—outside Tongping—that was roped off for IDPs,” said one humanitarian official. “In meetings, they kept saying, ‘There’s nowhere to put them.’ We know! But they’re going to come in anyway. Another humanitarian official said similarly: "There were super small contingency spaces. And this was discussed at length—if you don’t [provide other protection options], you know people will come here. The response was, “Why are you guys always so negative, plan for the worst?” ... There was a refusal to accept that people might come here. Unless you create an area where they feel safe elsewhere, they’re going to come here.”67
De plannen die er lagen werden niet tijdig afgestemd en voorgeoefend, niet binnen UNMISS, maar ook niet met relevante actoren buiten UNMISS.68 Hierdoor was niet duidelijk wat de verschillende rollen en verantwoordelijkheden waren van betrokken spelers en in welke wijze en waarop deze met elkaar geïntegreerd waren. Men organiseerde op de woensdag voor onafhankelijkheidsdag (9 juli) nog een inderhaast opgezette Table-Top Exercise, waaruit maar liefst 25 knelpunten werden geïdentificeerd, waarvan er 9 konden worden opgelost.69
Toen de crisis eenmaal in volle omvang losbarstte moest UNMISS volop improviseren, waarbij een doorslaggevende rol was weggelegd voor UNMISS Force en UNPOL. Helaas werd al snel duidelijk dat de hierboven geschetste problematiek ten aanzien van het leiderschap binnen UNMISS en de (kennis van) het mandaat, geweldgebruik en het militair vermogen binnen de Force er debet aan was dat UNMISS schromelijk faalde. Het rapport Cammaert was hierover onverbiddelijk:
“The Special Investigation found that a lack of leadership on the part of key senior Mission personnel culminated in a chaotic and ineffective response to the violence. On the civilian side, despite strong efforts from the UNMISS Joint Operations Centre (JOC), Mission-wide and integrated coordination was poor before and during the crisis. The Mission’s established culture of reporting and acting in silos inhibited effective action during a period in which swift, joint action was essential. The JOC and the Security Information Operations Centre (SIOC) were not co-located, as required by UN policy, contributing to a fragmented security response. On the uniformed side, the Force did not operate under a unified command, resulting in multiple and sometimes conflicting orders to the four troop contingents from China, Ethiopia, Nepal and India, and ultimately underusing the more than 1,800 infantry troops at UN House. The Force Commander appointed the Chinese Battalion Commander as the Incident Commander, commanding all the forces at the UN House in addition to his own battalion. Furthermore, the force Commander ordered the Incident Commander to retain an explicit and ultimately confusing command link to Sector South headquarters in Tomping, which was physically cut off from the UN House for the duration of the fighting. This confused arrangement, in combination with the lack of leadership on the ground, contributed to incidents of poor performance among the military and police contingents at UN House. This included at least two instances in which the Chinese battalion bonded some of its defensive positions at POC 1 on 10 and 11 July. The Nepalese Formed Police Unit’s performance to stop looting by some IDPs inside UN House and control the crowd was inadequate.”70
Kortom, de crisis in 2016 legde vrijwel alle hiervoor besproken gebreken en tekortkomingen bloot en het werd – tragisch genoeg – duidelijk dat UNMISS in dergelijke bijzondere omstandigheden, ondanks de bevoegdheid daartoe, niet in staat was om desnoods met geweld uitvoering te geven aan het mandaat en/of te zorgen voor adequate beveiliging van eigen bases en personeel. Voor de daarbij aanwezige twee Nederlandse militairen, waaronder één van de auteurs van deze bijdrage, was dit dan ook een behoorlijk onzekere en confronterende periode. Onzeker, omdat op het moment van uitbreken van dergelijke heftige gevechten uiteraard niet zeker is hoe lang zoiets duurt. Confronterend ook, om vele redenen, maar vooral vanwege het besef dat op dat moment een organisatie vertegenwoordigd wordt die schromelijk faalt, in vele opzichten. “What are you going to do to help us?” was een vraag die met regelmaat gesteld werd door vluchtelingen die hun heil op UN House hadden gezocht. Een goed antwoord was er niet. Enigszins bevredigend is dat, in tegenstelling tot vele UNMISS-collega’s, beide Nederlanders - met een handjevol andere stafofficieren - een belangrijke bijdrage hebben kunnen leveren bij de opvang en bescherming van IDPs op UN House tijdens en na de gevechten.
6. Conclusies
Ons doel met deze bijdrage was u een indruk te geven van onze ervaringen en observaties als Force Legal Advisor van de UNMISS Force. Toegegeven, het beeld dat wij hierboven geschetst hebben is nou niet bepaald rooskleurig. Daar leveren zowel Zuid-Soedan als UNMISS nou eenmaal zelf de ingrediënten voor. Desondanks willen we vooropstellen dat onze tijd bij UNMISS voor ieder van ons bijzonder waardevol was, zowel in persoonlijk als functioneel opzicht. We kunnen hier wel een aantal lessen uit trekken.
Ten eerste: wij zijn alle drie (meerdere keren) eerder uitgezonden geweest, veelal in NAVO- of coalitieverband, maar een uitzending bij de VN is in vele opzichten anders, in positieve en in negatieve zin. Het devies is: verbaas je niet, verwonder je slechts. Het is volstrekt zinloos te denken dat je in de zes maanden uitzending het verschil gaat maken. Daar is én de tijd te kort voor (militairen van de meeste deelnemende landen worden standaard voor 9 maanden tot een jaar uitgezonden) én de organisatie te log voor, tot op het laagste niveau. Indien je je laat meeslepen door de bureaucratische molen kan een aanvankelijk positieve grondhouding al snel omslaan in een cynische, en dan duren zes maanden lang. Beter is het om je te richten op het behalen van kleine successen en eigen competenties verder te ontwikkelen. Er is voldoende te leren, op zowel persoonlijk als werkinhoudelijk gebied.
In de tweede plaats is er de constatering dat een militair jurist alleen dan zijn rol als enabler en force multiplier goed kan vervullen als aan een aantal randvoorwaarden voldaan is. Dit betekent onder meer dat de wisselwerking en communicatie tussen de commandant en zijn jurist laagdrempelig moet zijn. Dit veronderstelt in ieder geval dat de commandant en de jurist elkaar ‘kunnen verstaan’. Niet alleen moet de jurist voldoende operationele kennis hebben om te begrijpen wat ‘op de grond’ gebeurt, maar dient de commandant een zeker gevoel te hebben voor de juridische context waarbinnen zijn operaties plaatsvinden en dus ook te weten wat zijn jurist voor hem kan betekenen.
Ten derde kan een militair jurist zijn werk alleen goed doen als hij kan terugvallen op een gedegen juridische keten. Dit houdt niet alleen verband met de verdeling van de werklast, maar toch vooral met zijn informatiepositie. De waarde van de militair jurist bewijst zich vooral als hij voorafgaande aan een operatie zijn input kan leveren, in plaats van achteraf.
In de vierde plaats bevestigt onze ervaring in UNMISS de noodzaak tot betrokkenheid van de militair jurist bij lessen over geweldgebruik. Hoewel wij van mening zijn dat dergelijke lessen primair een verantwoordelijkheid zijn van commandanten, is de neiging om te ‘leunen’ op de jurist kennelijk universeel. ‘Als de jurist het zegt, dan is het goed’. Uiteindelijk is het aan commandanten om daar op een verantwoordelijke wijze mee om te gaan, ook als de situatie op het oog vraagt om geweldgebruik. Hij is het, tenslotte, die de verantwoording hierover aflegt.
En ten slotte: ook een ‘kleine missie’ zoals UNMISS is niet zonder gevaar. De crisis in 2016 vroeg om een onmiddellijke omschakeling van ‘bureaumodus’ naar concrete actie in het voorterrein, in dit geval de opvang van vluchtelingen op UN House, terwijl rondom zwaar gevochten werd. Juist dan blijkt maar weer dat de militair jurist in de eerste plaats militair is en moet kunnen terugvallen op zijn militaire basisvaardigheden. Maar dat maakt ons werk nou juist zo boeiend, niet?