Verduidelijking ‘misbruik van recht’ jurisprudentie bij informatieverzoeken.
Op 13 september 2017 oordeelde de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) dat de persoon die hoger beroep had ingesteld (appellant) misbruik heeft gemaakt van de wettelijke bevoegdheid tot het indienen van informatieverzoeken en het instellen van beroep. De Afdeling kwam tot deze conclusie op grond van twee verschillende constateringen. In de eerste plaats dat appellant de bevoegdheid om informatieverzoeken in te dienen voor een ander doel heeft gebruikt dan waarvoor die bevoegdheid is verleend. Met de ingediende informatieverzoeken beoogt appellant namelijk informatie te verkrijgen ten behoeve van de aanleg en openbaarmaking van een verzameling documenten van en over de Nederlandse inlichtingen- en veiligheidsdiensten, waaruit hun beleid en werk na de Tweede Wereldoorlog blijkt. Appellant stelt deze documenten via het internet beschikbaar voor derden. Daarbij wordt door opname van deze documenten in de verzameling van appellant voorkomen dat deze documenten door toepassing van de Archiefwet 1995 worden vernietigd. Het in de Wet openbaarheid van bestuur en de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002 geregelde recht op informatie is niet bedoeld om de werking van de Archiefwet 1995 tegen te gaan door de documenten, die op grond van deze wet en met inachtneming van de in deze wet opgenomen waarborgen moeten worden vernietigd, te laten voortbestaan. In de tweede plaats oordeelde de Afdeling dat sprake is van onevenredigheid tussen het met die verzoeken gediende belang en de belasting die het beslissen hierop oplevert voor de betrokken ministers. Appellant heeft al meer dan vijf jaar systematisch informatieverzoeken bij drie verschillende ministers ingediend. Appellant heeft te kennen gegeven hiermee door te willen gaan tot hij alle beoogde documenten heeft ontvangen. Mede gelet op het aantal verzoeken, de hoeveelheid beoordeelde en verstrekte documenten en het aantal bestede mensuren is sprake van een structureel grote belasting, die in casu niet in verhouding staat tot het recht op informatie. Deze uitspraak verduidelijkt eerdere uitspraken van de Afdeling over het misbruik van recht bij informatieverzoeken en het is de eerste uitspraak die ziet op misbruik van recht bij een informatieverzoek op grond van de Wiv 2002.
Uitspraak op de hoger beroepen van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
appellant,
tegen de uitspraken van de rechtbank Den Haag van 9 december 2016 in zaken nrs. 15/3180, 15/2047, 15/9148 en 16/308, 16/85, 16/503 en 16/1622, en 15/6293 in de gedingen tussen:
[appellant]
en
de ministers van Defensie, Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (hierna: BZK) en Algemene Zaken (hierna: AZ).
Procesverloop
Bij uitspraken van 9 december 2016 heeft de rechtbank door [appellant] ingestelde beroepen in procedures over informatieverzoeken op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) en de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002 (hierna: de Wiv) niet-ontvankelijk verklaard.
Tegen deze uitspraken heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De ministers hebben ieder een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] en de ministers hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaken ter zitting behandeld op 2 mei 2017, waar [appellant] en de ministers, vertegenwoordigd door mr. C.A. Geleijnse en mr. N.N. Bontje, beiden advocaat te Den Haag, zijn verschenen.
Overwegingen
1. De rechtbank heeft geoordeeld dat [appellant] misbruik heeft gemaakt van de wettelijke bevoegdheid Wob- en Wiv-verzoeken in te dienen en beroep in te stellen. Daarom heeft de rechtbank de beroepen van [appellant], gericht tegen door de ministers genomen besluiten op bezwaar in vorenbedoelde Wob- en Wiv-procedures dan wel tegen het niet tijdig nemen van een besluit, niet-ontvankelijk verklaard.
2. [appellant] bestrijdt dat hij dat misbruik heeft gemaakt. Aan haar oordeel heeft de rechtbank volgens hem ten onrechte ten grondslag gelegd dat hij de informatieverzoeken heeft ingediend ten behoeve van de aanleg van een schaduwarchief met documenten uit de archieven van de Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (hierna: de MIVD), de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (hierna: de AIVD) en het Ministerie van Algemene Zaken, dat het in de Wob en de Wiv geregelde recht op informatie niet voor de aanleg van een dergelijk archief is bedoeld, dat zijn verzoeken omvangrijk zijn en een groot beslag leggen op de capaciteit van de ministers, en dat zijn broodwinning mede bestaat uit het innen van dwangsommen en proceskostenvergoedingen in procedures over dergelijke verzoeken. Hiertoe voert [appellant] onder meer aan dat het toegankelijk maken van informatie door middel van de aanleg van een schaduwarchief niet in strijd is met de Wob, de Wiv of de Archiefwet 1995. Zowel die aanleg als het door de Wob en de Wiv gegeven recht op informatie dienen het doel van openbaarheid van informatie. Volgens hem bieden de Wob en de Wiv geen laagdrempelige toegang tot informatie, werken de ministers de afhandeling van informatieverzoeken tegen en zijn de betrokken archieven niet op orde en daardoor slecht toegankelijk. Gelet hierop is het geregeld nodig om rechtsmiddelen in te stellen tegen door de ministers genomen besluiten. Voorts voert hij aan dat de belasting die zijn verzoeken op de capaciteit van de ministers leggen het gevolg is van de gebrekkige toegankelijkheid van de archieven. Voor zover een verzoek te omvangrijk is, moet de betrokken minister hem vragen het verzoek in te perken. De belasting die zijn verzoeken de ministers opleveren, kan hem dus niet verweten worden. Voorts levert elk gebruik van het door de Wob en de Wiv gegeven recht op informatie een belasting voor het betrokken bestuursorgaan op. Hiervoor is door de wetgever gekozen. Verder heeft [appellant] tot oktober 2016 gemiddeld niet meer dan twee informatieverzoeken per maand per minister ingediend, hetgeen volgens hem niet overmatig is.
2.1. Artikel 3, eerste lid, van de Wob luidt: "Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf."
Het derde lid luidt: "De verzoeker behoeft bij zijn verzoek geen belang te stellen."
Artikel 51, eerste lid, van de Wiv luidt: "Onze betrokken Minister deelt een ieder op diens aanvraag zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen drie maanden mede of kennis kan worden genomen van andere dan persoonsgegevens betreffende de in de aanvraag vermelde bestuurlijke aangelegenheid. […]"
Artikel 13, eerste lid, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: het BW) luidt: "Degene aan wie een bevoegdheid toekomt, kan haar niet inroepen, voor zover hij haar misbruikt."
Het tweede lid luidt: "Een bevoegdheid kan onder meer worden misbruikt door haar uit te oefenen met geen ander doel dan een ander te schaden of met een ander doel dan waarvoor zij is verleend of in geval men, in aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening en het belang dat daardoor wordt geschaad, naar redelijkheid niet tot die uitoefening had kunnen komen."
Artikel 15 luidt: "[Artikel 13 vindt] buiten het vermogensrecht toepassing, voor zover de aard van de rechtsbetrekking zich daartegen niet verzet."
2.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraken van 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4129 en ECLI:NL:RVS:2014:4135), kan ingevolge artikel 13, gelezen in verbinding met artikel 15, van Boek 3 van het BW, de bevoegdheid om bij de bestuursrechter beroep in te stellen niet worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. Deze artikelen verzetten zich tegen inhoudelijke behandeling van een bij de bestuursrechter ingesteld beroep dat misbruik van recht behelst, en bieden een wettelijke grondslag voor niet-ontvankelijkverklaring van een zodanig beroep. Daartoe zijn zwaarwichtige gronden vereist.
2.3. Zoals blijkt uit zijn brieven aan de Afdeling van 8 februari 2017, en zoals hij ter zitting van de Afdeling heeft bevestigd, heeft [appellant] de tien informatieverzoeken die tot de procedures in deze zaken hebben geleid, ingediend ten behoeve van de aanleg en openbaarmaking van een verzameling documenten van en over de Nederlandse inlichtingen- en veiligheidsdiensten (hierna: de diensten), waaruit hun beleid en werk na de Tweede Wereldoorlog blijkt. Hij maakt de verkregen documenten toegankelijk door publicatie ervan op www.stichtingargus.nl, www.inlichtingendiensten.nl en www.hetnationaalveiligheidsarchief.nl, zodat de documenten via het internet eenvoudig beschikbaar zijn voor derden die bijvoorbeeld historisch of journalistiek onderzoek doen. Door opname van documenten in zijn verzameling wordt voorkomen dat deze documenten door toepassing van de Archiefwet 1995 worden vernietigd.
Een aanzienlijk deel van de door [appellant] ingediende informatieverzoeken in deze zaken ziet op een grote hoeveelheid documenten. Zo ziet een Wiv-verzoek van 28 februari 2012 aan de minister van Defensie op alle periodieke rapportages - week, kwartaal-, of jaaroverzichten, onder welke naam dan ook - die de voorgangers van de MIVD in 1982 hebben opgesteld ten behoeve van de departementsleiding of derden. Een Wiv-verzoek van 1 december 2014 aan de minister van Defensie ziet op alle Verbindingsinlichtingen-rapportages die de MIVD of haar voorgangers hebben opgesteld in de periode van 1 januari 1995 tot en met 31 december 2004. Een Wiv-verzoek van 18 juni 2015 aan de minister van BZK ziet op alle documenten over Zuid-Molukse zaken. Een Wob-verzoek van 8 oktober 2013 aan de minister van AZ ziet op alle verslagen sinds 1960 van de bijeenkomsten van het Comité Verenigde Inlichtingendiensten Nederland met eventuele bijlagen en onderliggende stukken.
Ook buiten deze zaken heeft [appellant] informatieverzoeken bij de ministers ingediend. Volgens [appellant] in een brief aan de rechtbank van 5 september 2016 heeft hij in de voorgaande vijf jaar bij de minister van Defensie 73 verzoeken ingediend, bij de minister van BZK 97 verzoeken en bij de minister van AZ negentien verzoeken. Voorts is niet in geschil dat hij in oktober en november 2016 bij de ministers van Defensie en BZK meer dan 100 informatieverzoeken heeft ingediend teneinde te voorkomen dat door toepassing van de Archiefwet 1995 op korte termijn een groot aantal documenten uit de archieven van de MIVD en de AIVD wordt vernietigd. Gelet op de toelichting van [appellant] ter zitting van de Afdeling wil hij doorgaan met het indienen van informatieverzoeken, teneinde de verzameling documenten zo compleet mogelijk te krijgen.
De ministers hebben te kennen gegeven dat de behandeling van de informatieverzoeken van [appellant] en eventuele daarop volgende bezwaar-, beroeps- en hogerberoepsprocedures een groot beslag legt op hun personele capaciteit. Volgens hun schriftelijke uiteenzettingen van 24 maart 2017 zijn de afgelopen vijf jaar naar aanleiding van informatieverzoeken van [appellant] ongeveer 200.000 pagina's beoordeeld en tienduizenden gedeeltelijk aan hem verstrekt. De archieven van de MIVD, AIVD en het Ministerie van Algemene Zaken zijn niet, dan wel slechts gedeeltelijk gedigitaliseerd. De papieren archieven moeten handmatig worden doorzocht. Bij de rechtbank heeft de minister van Defensie te kennen gegeven dat sommige documenten in het MIVD-archief op microfilms staan die beeld voor beeld moeten worden beoordeeld. Voorts heeft hij te kennen gegeven dat de MIVD extra personeel heeft aangenomen om de informatieverzoeken te kunnen verwerken. De minister van BZK heeft bij brief van 14 september 2016 aan de rechtbank te kennen gegeven dat de afgelopen vijf jaar 18.413 mensuren zijn besteed aan archiefonderzoek en het bewerken en scannen van documenten ten behoeve van de afhandeling van de door [appellant] ingediende informatieverzoeken. De minister van AZ heeft in een brief aan de rechtbank van 14 september 2016 te kennen gegeven dat de afgelopen vijf jaar naar schatting 3.066 mensuren zijn besteed aan de afhandeling van door [appellant] ingediende informatieverzoeken.
2.4. Uit het voorgaande blijkt dat de door [appellant] in deze zaken ingediende informatieverzoeken deel uitmaken van een project om zo veel mogelijk documenten van en over de diensten te verzamelen en te voorkomen dat deze met toepassing van de Archiefwet 1995 worden vernietigd.
Op grond van de Archiefwet 1995 kunnen documenten na verloop van tijd worden vernietigd. Deze wet verplicht tot de vaststelling van selectielijsten alvorens het desbetreffende bestuursorgaan tot vernietiging kan overgaan, welke vaststelling aan de hand van wettelijke criteria moet geschieden en met procedurele waarborgen is omgeven. Het door middel van Wob- en Wiv-verzoeken systematisch aanleggen van een schaduwarchief doorkruist de wettelijk voorgeschreven wijze van archiefbeheer. Documenten waarop een Wob- of Wiv-verzoek betrekking heeft, moeten voorts door de betrokken minister worden bewaard zolang niet onherroepelijk op het verzoek is beslist. Zoals de rechtbank terecht heeft geoordeeld, is het in de Wob en de Wiv geregelde recht op informatie niet bedoeld om de werking van de Archiefwet 1995 tegen te gaan door de documenten die op grond van deze wet en met inachtneming van de in deze wet opgenomen waarborgen moeten worden vernietigd te laten voortbestaan.
De aard van het project brengt met zich dat een individueel verzoek zich op een zo groot en volledig mogelijk onderdeel van het betrokken archief richt en derhalve veelal zeer omvangrijk is. Omdat [appellant] inmiddels al meer dan vijf jaar in het kader van zijn project systematisch informatieverzoeken bij de ministers indient en hij heeft gesteld hiermee door te willen gaan totdat hij, zo mogelijk, alle in de betrokken archieven aanwezige documenten heeft ontvangen, kan voorts van een structureel grote belasting worden gesproken. De in het kader van het project van [appellant] ingediende informatieverzoeken brengen een zeer grote personele belasting voor de ministeries met zich, hetgeen blijkt uit de hiervoor weergegeven aantallen verzoeken, beoordeelde en verstrekte documenten en bestede mensuren. Dat die belasting mogelijk mede is veroorzaakt doordat de betrokken archieven niet op orde zijn, doet aan het voorgaande niet af, omdat uitvoering van het project bij welke staat van de archieven dan ook een grote structurele belasting met zich zou brengen. Documenten moeten immers niet alleen worden gevonden, maar ook beoordeeld op geschiktheid voor openbaarmaking. Dat die belasting mede door tegenwerking van de ministers is veroorzaakt, is de Afdeling niet gebleken.
2.5. Gelet op het voorgaande heeft [appellant] de bevoegdheid om informatieverzoeken in te dienen voor een ander doel gebruikt dan waarvoor die bevoegdheid is verleend. Voorts is sprake van onevenredigheid tussen het met die verzoeken gediende belang en de belasting die het beslissen hierop oplevert voor de betrokken ministers. Deze beide constateringen brengen met zich dat de zwaarwichtige gronden, bedoeld in 2.2, zich voordoen, zodat misbruik is gemaakt van de bevoegdheid om Wob- en Wiv-verzoeken in te dienen.
2.6. Nu de beroepen in deze zaken niet los kunnen worden gezien van de wijze waarop [appellant] de Wob en de Wiv heeft gebruikt, heeft de rechtbank deze beroepen terecht niet-ontvankelijk verklaard.
Het betoog faalt.
3. De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraken moeten worden bevestigd.
4. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraken.
Naschrift
Door mr. P. Verkroost
In 2003 werd de deur naar het beperken van het misbruik van informatieverzoeken door de Afdeling reeds op een kier gezet, door te oordelen dat een min of meer overmatig beroep op door de overheid geboden faciliteiten in het algemeen op zichzelf geen misbruik van recht oplevert, maar dat het aantal malen dat een bepaald recht of een bepaalde bevoegdheid wordt aangewend, in combinatie met andere omstandigheden kan bijdragen aan de conclusie dat misbruik van recht heeft plaatsgevonden.1 In die betreffende zaak werd echter geoordeeld dat daarvan geen sprake was. In 2014 zette de Afdeling de deur wagenwijd open door te overwegen dat de bevoegdheid om bij de bestuursrechter beroep in te stellen niet kan worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt, ingevolge artikel 13, gelezen in verbinding met artikel 15, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek. Deze artikelen verzetten zich tegen inhoudelijke behandeling van een bij de bestuursrechter ingesteld beroep dat misbruik van recht behelst, en bieden een wettelijke grondslag voor niet-ontvankelijkverklaring van een zodanig beroep. Daartoe zijn zwaarwichtige gronden vereist, die onder meer aanwezig zijn indien rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij gegeven zijn, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw.2 Appellante had door tussenkomst van twee juridisch adviseurs informatie opgevraagd die betrekking had op een haar opgelegde boete wegens een verkeersovertreding. Gelet op het procesgedrag van de twee juridisch adviseurs van appellante oordeelde de Afdeling dat de ingediende Wob-verzoeken kennelijk geen ander doel hadden dan geldsommen op grond van de Wet dwangsom te incasseren. Met de mogelijkheid tot het indienen van Wob-verzoeken wordt beoogd dat eenieder in beginsel kennis kan nemen van overheidsinformatie. Nu misbruik van recht zich kan voordoen als de gegeven bevoegdheid wordt gebruikt voor een ander doel dan waarvoor zij is gegeven, kan het doel van een Wob-verzoek van belang zijn bij de beoordeling of misbruik van recht heeft plaatsgevonden. Dat de indiener van een Wob-verzoek ingevolge artikel 3, derde lid van de Wob, geen belang bij zijn verzoek hoeft te stellen, doet hier niet aan af.3 Het zijn de eerste uitspraken in een reeks4 waarin de Afdeling concludeerde dat sprake was van misbruik van recht nu de verzoeken als oneigenlijk doel hadden het innen van dwangsommen en het verkrijgen van proceskostenvergoedingen. Daarmee is een eerste stap gezet om het misbruik van informatieverzoeken in combinatie met de Wet dwangsom tegen te gaan.
Ook in een zaak waarbij een verzoeker in de periode van oktober 2014 tot en met april 2015 bij de colleges van 212 gemeenten Wob-verzoeken had ingediend waarin hij ten behoeve van een journalistiek onderzoek vroeg om informatie die betrekking had op "de procesverbaalvergoeding van het Ministerie van Veiligheid en Justitie" oordeelde de Afdeling dat sprake was van misbruik van recht. De verzoeker kon namelijk niet aannemelijk maken dat hij de Wob-verzoeken had ingediend teneinde met de te verkrijgen informatie een artikel te schrijven en te verkopen. Dit in samenhang met de wijze van procederen door verzoeker en zijn gemachtigde leidde tot de conclusie dat de bevoegdheid om Wob-verzoeken in te dienen, gebruikt is voor een ander doel dan waarvoor die is gegeven, zodanig dat sprake is van kwade trouw.5
In 2017 overweegt de Afdeling dat in beginsel ook misbruik van de Wob wordt gemaakt indien om informatie over een verkeersboete wordt verzocht en het doel van het verzoek redelijkerwijs slechts gelegen kan zijn in het aanvechten van de verkeersboete, en niet in het voor eenieder openbaar worden van de betreffende informatie.6 De verduidelijking van de jurisprudentie over het misbruik van recht bij informatieverzoeken is volop in ontwikkeling en lijkt voorlopig nog niet ten einde.
Een volgende stap in de strijd tegen het misbruik van informatieverzoeken is de wetswijziging (van 1 oktober 2016) die Wob-verzoeken uitzondert van de Wet dwangsom (artikel 15 van de Wob).7Bestuursorganen dienen nog altijd tijdig te beslissen op een Wob-verzoek, maar er kunnen geen dwangsommen meer worden geïnd als het bestuursorgaan niet tijdig beslist. Wel blijft de mogelijkheid bestaan om rechtstreeks een beroep te doen op de rechter bij niet tijdig beslissen. De uitzondering van de Wet dwangsom ziet alleen op Wob-verzoeken en niet op informatieverzoeken op grond van bijzondere openbaarmakingsregelingen. Via dergelijke regelingen kunnen burgers nog altijd een oneigenlijk verzoek om informatie doen dat in werkelijkheid gericht is op het innen van dwangsommen ten laste van de overheid. Recentelijk heeft de Rechtbank Den Haag ook daar duidelijk korte metten mee gemaakt. In een verzoek op grond van de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp) werd door eiser verzocht om inzage in de verwerking van zijn persoonsgegevens in het kader van zijn eerdere Wob-verzoek van 12 augustus 2015. De rechtbank concludeerde dat sprake was van misbruik van recht, gelet op de proceshouding in de betreffende procedure, maar ook omdat vaststaat dat verzoeker en zijn gemachtigde reeds meerdere keren misbruik van recht in het kader van een Wob-verzoek is tegengeworpen. Een duidelijk signaal dat hopelijk snel door de Afdeling bevestigd zal worden. Het precieze aantal uitgekeerde dwangsommen is niet bekend omdat niet alle bestuursorganen totaaloverzichten daarvan bijhouden.8 Wel is de totale omvang van de kosten van het misbruik van de Wob door de Stichting voor Economisch Onderzoek (SEO) in 2013 geraamd op circa € 8 à 14 miljoen per jaar.9 Geld dat door de terugdringing van het misbruik van de Wob voortaan veel nuttiger besteed kan worden.